Le règlement no 974/71 du Conseil, du 12 mai 1971, relatif à certaines mesures de politique de conjoncture à prendre dans le secteur agricole à la suite de l'élargissement temporaire des marges de fluctuation des monnaies de certains États membres (JO no L 106, p. 1) habilite, par son article 1, paragraphe 1, les États membres à percevoir et à octroyer des montants compensatoires monétaires à l'importation et à l'exportation des produits décrits au paragraphe 2 du même article:

Le paragraphe 3 dudit article, tel que modifié par le règlement no 2746/72 du Conseil, du 19 décembre 1972 (JO no L 291, p. 148), dispose que le paragraphe 1

L'article 4 dudit règlement prévoit que:

aucun montant compensatoire n'est fixé dans le cas où, dans aucun État membre, le pourcentage visé à l'article 2, paragraphe 1, n'est supérieur à 2,5 % (ce pourcentage représente l'écart entre le taux de conversion officiel de la monnaie considérée et le taux vert).

Par l'effet du règlement no 800/77, une série de marchandises a été soumise au régime des montants compensatoires monétaires. Il s'agit de différentes sucreries, de glaces de consommation, de chocolat et de produits à base de cacao, de différents produits de la boulangerie fine, de la pâtisserie et de la biscuiterie et de différentes préparations alimentaires.

Le 2e et le 3e considérants de ce règlement se lisent comme suit:

Le 6e considérant prévoit qu'avant la fin de l'année la situation économique pour les produits concernés ne relevant pas de l'annexe II du traité sera réexaminée. Ainsi, l'article 2, paragraphe 2, 2e alinéa, du règlement prévoit-il que les montants compensatoires monétaires ne seront applicables que jusqu'au 31 décembre 1977 au plus tard pour les produits relevant des sous-positions tarifaires 17.04 D (sucreries sans cacao, autres que les extraits de réglisse, les gommes à mâcher et la préparation dite chocolat blanc), 18.06 B (glaces de consommation contenant du cacao), 18.06 C (chocolat et sucreries contenant du cacao), 19.08 B (produits de la boulangerie fine, de la pâtisserie et de la biscuiterie, autres que les préparations dites pain d'épices) et 21.07 C (glaces de consommation ne contenant pas de cacao).

Par l'effet du règlement no 2657/77, la limite d'applicabilité dans le temps du règlement no 800/77 a été supprimée et les montants compensatoires monétaires sur les produits considérés ont été maintenus pour un temps indéterminé.

L'adoption du règlement no 800/77 avait été précédée par la décision de la Commission, du 23 mars 1977, autorisant l'Irlande à adopter des mesures de sauvegarde pour certains produits agricoles transformés au titre de l'article 135 de l'acte d'adhésion (JO no L 97, p. 29). Cette décision autorisait l'Irlande, jusqu'au 31 décembre 1977, à percevoir une taxe à l'importation en provenance du Royaume-Uni et à accorder une aide à l'exportation vers le même pays des produits agricoles transformés relevant des positions tarifaires 17.04 D, 18.06 B, 18.06 C, 19.08 B et 21.07 C. Les considérants de cette décision font valoir que:

Les montants compensatoires monétaires ainsi mis en place par ce régime bilatéral entre le Royaume-Uni et l'Irlande ont été remplacés par de nouveaux montants annexés à la décision de la Commission du 4 mai 1977, modifiant celle du 23 mars 1977 (JO no L 123, p. 18). Aux termes de son article 3, cette seconde décision ainsi que la décision du 23 mars 1977 cessaient de produire leurs effets à la date à laquelle était applicable le règlement no 800/77 (soit le 23 mai 1977).

La société Dulciora a, au cours des derniers mois de 1977 et des premiers mois de 1978, exporté des sucreries dans les autres États membres et dans les pays tiers. Pour ces exportations, elle a dû payer les montants compensatoires monétaires prévus par les règlements nos 800/77 et 2657/77. Estimant illégale la perception dé cette compensation, la société Dulciora a demandé au pretore de Milan de condamner l'administration des finances au remboursement des sommes versées, en invoquant à l'appui de sa requête l'illégalité des règlements nos 800/77 et 2657/77 et leur inapplicabilité aux exportations effectuées à compter du 1er janvier 1978 en exécution de contrats conclus avant le 1er décembre 1977 (date d'adoption du règlement no 2657/77).

L'administration des finances italienne a excipé de l'incompétence ratione loci et ratione materiae du pretore saisi par la société Dulciora et a conclu au fond au rejet des demandes de la requérante, mais ne s'est pas opposé au renvoi devant la Cour, en faisant remarquer que celle-ci avait déjà été invitée à se prononcer sur la validité des dispostions communautaires en cause dans les affaires 151/77, Peiser, et 11/78, Italie/Commission (sub judice).

L'Associazione Industrie Dolciarie Italiane (AIDI) est intervenue dans le litige au principal en soutenant le bien fondé de la demande de la requérante.

Par ordonnance du 11 avril 1978, le pretore de Milan a soumis à la Cour, en vertu de l'article 177 du traité CEE, les questions préjudicielles suivantes:

L'ordonnance du pretore est parvenue à la Cour le 20 avril 1978.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable.

La société Dulciora et l'AIDI déduisent des motifs du règlement no 800/77 que la Commission ne se soucie pas de vérifier l'existence de perturbations sur le marché des produits de base dont dérivent les produits transformés soumis à l'application des montants compensatoires monétaires et qu'elle ne se préocuppe même pas d'imaginer l'éventualité que des perturbations puissent se produire sur ce marché. Selon la Commission, l'article 1, paragraphe 3, du règlement no 974/71, qui fait expressément reférence à des perturbations existant sur le marché des produits agricoles, pourrait être clairement lu et interprété comme si référence était faite au marché des produits non agricoles dérivés des produits de base. Une telle interprétation violerait le règlement no 974/71, et c'est pourquoi l'illégalité du règlement no 800/77 devrait être déclarée pour non-conformité avec le règlement du Conseil.

Le marché des produits de base ne pourrait jamais être influencé par le commerce des produits dérivés de confiserie visés au règlement no 800/77.

En ce qui concerne le sucre, les entreprises italiennes de confiserie auraient exporté en 1976 des produits de confiserie contenant au total 187000 quintaux de ce produit de base: une telle quantité, même si elle était considérablement augmentée, ne parviendrait jamais à perturber le marché du sucre en Italie, dont la consommation totale se serait élevée, durant la même période, à plus de 16 millions de quintaux (soit en pourcentage: 1,17 %). Le même raisonnement, avec des résultats encore plus significatifs, pourrait être fait pour le secteur du blé tendre, dont dérivent les farines utilisées dans les produits de confiserie, pour le secteur du maïs, sous forme de glucose, et pour le lait et le lait en poudre.

Même si l'on pouvait admettre la possibilité de tenir compte de perturbations intéressant une catégorie de produits non visés dans le règlement no 974/71, ces perturbations n'auraient pas existé, dans les faits visés au règlement no 800/77, en ce qui concerne les produits de la confiserie.

L'augmentation des exportations en provenance des pays à monnaie faible vers les pays à monnaie forte constituerait, selon la Commission, la perturbation qui, selon le règlement no 974/71, devrait justifier le recours aux montants compensatoires même pour les produits dérivés. La thèse de la Commission serait arbitraire parce qu'une simple augmentation des exportations des produits de la confiserie ne devrait pas être nécessairement considérée comme une perturbation au sens du règlement no 974/71, et, même si elle l'était, elle pourrait dépendre de motifs indépendants de l'existence des montants compensatoires monétaires sur les produits de base dont dérivent les produits de la confiserie. Pour ces derniers, l'existence de montants compensatoires n'aurait pas d'influence sur leur commerce, car les consommateurs seraient essentiellement influencés par la qualité, s'agissant de produits de luxe.

Il ressortirait des statistiques Nimexe que, en considération du fait que, en moyenne, la consommation de produits de la confiserie a augmenté dans les pays à monnaie forte et diminué dans les pays à monnaie faible à la suite d'un déséquilibre entre le revenu par tête et le coût de la vie, les tendances à l'augmentation des exportations en provenance des pays à monnaie faible vers les pays à monnaie forte seraient apparues sans que ces évolutions aient un rapport avec l'évolution des marchés agricoles.

Il résulterait de l'arrêté de la Cour dans l'affaire 131/77 Milac (Recueil 1978, p. 1041) que l'application des montants compensatoires est subordonnée à l'existence d'une étroite corrélation entre le prix du produit de base et celui du produit dérivé. Or cette condition ne serait pas remplie dans l'affaire au principal. La Commission elle-même, dans les motifs du règlement no 722/75 (JO no L 71), admettrait que le prix des produits de confiserie est largement déterminé par leur transformation et les frais que celle-ci comporte, tandis que la valeur des produits de base agricoles n'influence que modérément la valeur du produit final et que ces produits se rapprochent sensiblement du secteur industriel pour lequel un régime de montants compensatoires n'existe pas.

Le règlement no 800/77 serait également nul parce qu'il viole le principe de non-discrimination établi à l'article 40, paragraphe 3, alinéa 2, du traité. En effet, s'il existait des produits auxquels les montants compensatoires devaient être appliqués sur la base des motifs que la Commission a exposés pour le règlement no 800/77, ce serait bien ceux visés aux positions tarifaires 19.02, 19.05, 19.07 (préparations pour l'alimentation des enfants ou pour usages diététiques ou culinaires, corn flakes et autres produits de la boulangerie ordinaire), à savoir des mélanges composés avec des produits agricoles de première transformation et d'une valeur ajoutée pratiquement nulle, pour lesquels par conséquent l'incidence des montans compensatoires monétaires sur les produits de base peut entraîner une variation sensible du prix du produit fini.

A titre subsidiaire, même si le règlement no 800/77 ne devait pas être annulé, la nullité du règlement no 2657/77 devrait néanmoins être declarée, à tout le moins pour contradiction dans les motifs avec le règlement précédent. Si la situation n'avait pas sensiblement changé, comme la Commission elle-même l'affirme, on ne comprendrait, pas pourquoi l'application d'un règlement qui devait cesser d'être appliqué au 31 décembre 1977 a été prorogée.

Si la Cour de justice n'estimait pas devoir déclarer la nullité du règlement no 800/77 ou tout au moins du règlement no 2657/77, elle devrait certainement déclarer l'inapplicabilité des montants compensatoires prévus par le règlement no 800/77 aux contrats conclus antérieurement à l'entrée en vigueur du règlement de prorogation no 2657/77 (c'est-à-dire aux contrats conclus avant le 1er décembre 1977). En effet, les opérateurs qui avaient conclu ces contrats en estimant que l'expression au plus tard contenue dans le règlement no 800/77 obligeait la Commission, auraient indiqué, pour les fournitures de la période ultérieure au 1er janvier 1978, des prix qui ne tenaient pas compte des montants compensatoires venus à échéance le 31 décembre 1977. Ils se seraient donc fiés à l'immutabilité de la situation juridique déterminée par le règlement no 800/77, en sachant, surtout au mois de décembre 1977, qu'aucune raison valable n'aurait pu inciter la Commission à prescrire la prorogation.

La société Dulciora entreprend ensuite une très longue analyse de la jurisprudence de la Cour en matière de protection des droits acquis et de la confiance légitime.

On devrait exclure que les mesures adoptées présentent une utilité si péremptoire et si inéluctable que — dans un certain contexte — elles pourraient justifier le sacrifice des droits et des attentes des particuliers. Ici, ce n'est pas un intérêt général de la Commission qui aurait été en jeu, mais, tout au plus, celui de quelques opérateurs mis en difficulté par des circonstances sectorielles auxquelles la Commission pouvait porter remède, par exemple en recourant à une application des montants compensatoires monétaires diversifiée selon les régions.

Mieux encore, l'application des montants compensatoires dans le secteur des produits de la confiserie n'aurait plus été prévisible, tout au moins après le 31 décembre 1977. En effet, l'opérateur communautaire pouvait seulement prévoir des interventions licites — et non pas arbitraires — des institutions.

Le gouvernement irlandais renvoie à ses observations dans l'affaire 151/77 précitée.

On ne saurait prétendre qu'avant l'adoption du règlement no 800/77 il n'y avait eu aucune perturbation (ou menace de perturbation) sur le marché des produits de base.

Conformément à l'arrêt dans l'affaire 29/77 (Roquette, Recueil 1977, p. 1843), la Commission aurait apprécié séparément les risques de perturbation existant pour les produits de base et pour les produits dérivés.

L'expression produits agricoles employée à l'article 1, alinéa 3, du règlement no 974/71 devrait être entendue dans un sens plus large que celui dans lequel elle est employée dans le traité.

Quant à la question sous 3 b), on ne saurait contester la validité du règlement no 2657/77 en se fondant sur le motif que les comités de gestion concernés n'ont pas émis d'avis dans le délai imparti par leur président. Analyser les dispositions relatives à la procédure des comités de gestion en ce sens que la Commission, bien que libre d'agir, même si les comités ont donné des avis contraires à ses propositions, ne pourrait pas agir en l'absence de tels avis rendus dans les délais impartis, n'aurait pas seulement pour effet de rendre sans objet ces délais, mais tendrait également à être préjudiciable à la procédure même des comités de gestion.

Quant à l'absence de validité du règlement no 2657/77, le motif selon lequel il aurait été pris sur la base d'une motivation contradictoire en violation de l'article 190 ne saurait être accueilli. La Cour aurait déjà estimé dans l'affaire 5/67 (Beus, Recueil 1968, p. 143) que l'étendue de l'obligation de motiver dépend de la nature de l'acte en cause. On ne saurait considérer que la Commission a été contradictoire dans sa motivation en affirmant dans le règlement no 2657/77 que la situation n'avait pas changé de manière significative depuis l'entrée en vigueur du règlement no 800/77.

Quant à la question sous 4, elle devrait recevoir une réponse affirmative. L'existence même du règlement no 800/77, même sous sa forme primitive prévoyant qu'il cesserait d'être applicable le 31 décembre 1977, eu égard à sa finalité et à son contenu déclarés, aurait dû être en soi un avertissement qu'il pourrait être nécessaire de prolonger sa période d'application au-delà de cette date, compte tenu notamment du fait que les considérants du règlement déclaraient explicitement qu'il convenait de réexaminer la situation économique avant la fin de l'année pour les produits concernés. Dans les décisions qu'elle a rendues dans les affaires 95 à 98/74 et 100/75 (Union nationale des coopératives agricoles de céréales, Recueil 1975, p. 1615) et dans l'affaire 146/77 (British Beef, non encore publiée), la Cour aurait affirmé que le droit actuel de bénéficier d'un montant compensatoire monétaire, ainsi que la charge résultant de la perception d'un tel montant, n'est créé, suivant le cas, que par la réalisation de l'importation ou de l'exportation, et seulement à partir du moment où celle-ci a lieu; et qu'en l'absence d'une disposition expresse en sens contraire (aucune disposition de cette sorte n'étant applicable au présent cas d'espèce), les montants à verser ou à percevoir sont ceux fixés par la réglementation en vigueur au moment de l'importation ou de l'exportation, quelle que soit la date à laquelle le contrat relatif à la transaction commerciale en cause a été conclu.

Le gouvernement italien renvoie à ses observations dans les affaires 151/77 et 11/78 précitées.

En ce qui concerne la question sous 3 (première partie), le gouvernement italien se limite à observer que le fait d'avoir adopté le règlement no 2657/77 sans que le comité de gestion ait émis un avis serait un indice sûr du désaccord important sur l'opportunité de l'application des montants compensatoires monétaires aux produits de confiserie.

En ce qui concerne la seconde partie de la question sous 3, la situation économique qui avait amené la Commission à fixer le délai final du 31 décembre 1977 restant stable, il ne serait pas possible de comprendre comment ce délai a ensuite été purement et simplement abrogé et les montants compensatoires monétaires réintroduits pour une durée indéterminée. On pourrait certes admettre que la Commission avait le pouvoir, même face au délai final visé au règlement no 800/77, de réintroduire les montants compensatoires monétaires à partir du 1er janvier 1978. Mais l'exercice d'un tel pouvoir présupposerait que l'existence d'une situation économique et monétaire différente ait été appréciée et établie.

Quant à la question sous 4, il conviendrait de confirmer qu'avant le 1er décembre 1977, il y avait une situation assurée, sur la base du délai final susindiqué, dans laquelle même l'opérateur économique le plus prudent pouvait avoir confiance. C'est à cette conclusion que conduirait, en raisonnant a contrario, la décision de la Cour dans l'affaire 146/77 précitée, dans laquelle la violation du principe de protection de la confiance légitime a été exclue en raison de l'incertitude qui caractérisait la situation au principal.