(sag 116/81).

Spørgsmål A 1) og 2). Ifølge sagsøgerne i hovedsagen kan undtagelsen vedrørende den offentlige orden defineres i kraft af sit formål. Den giver staten og de kommunale myndigheder hjemmel til at gøre indgreb i privates rettigheder, når en undladelse heraf ville indebære en trussel mod selve retsordenen.

Det er muligt af Domstolens praksis at udlede de begrænsninger, der gælder for medlemsstaternes beføjelse til af hensyn til den offentlige orden at indskrænke privates opholds- eller etableringsret i henhold til traktaten. Den offentlige orden i medlemsstaten skal være truet. Truslen skal være fremtidig; en i fortiden afsluttet handling kan ikke straffes som værende begrundet i hensynet til den offentlige orden. Truslen skal hidrøre fra den pågældendes personlige adfærd. Økonomiske forhold kan ikke begrunde et indgreb af hensyn til den offentlige orden, uden at selve traktatens formål bringes i fare. Truslen mod den offentlige orden skal være reel og tilstrækkeligt alvorlig, dvs. berøre et grundlæggende samfundshensyn (jf. dommen i sag 30/77, Bouchereau, Sml., s. 1999). Begrebet offentlig orden skal fortolkes og anvendes uden forskelsbehandling. Ved udøvelsen heraf tilkommer der medlemsstaterne et vist skøn, dog under fællesskabsinstitutionernes tilsyn. Iagttagelsen af hensynet til den offentlige orden skal ske under overholdelse af en række formelle og processuelle forskrifter. Den pågældendes personlige adfærd skal udgøre en trussel mod en medlemsstats offentlig orden. Påberåbelsen af hensynet til den offentlige orden forudsætter, at den pågældendes personlige adfærd kan straffes. Endelig gælder, at hensynet til den offentlige orden ikke kan påberåbes med henblik på at begrænse udøvelsen af de offentlige rettigheder på modtagerstatens område.

Spørgsmål A 3), 4), 5) og 6). Det fremgår af dommen i ovennævnte sag Bouchereau, at der i lovgivningen skal være hjemmel til at idømme straf for den begåede handling, og at handlingen skal udgøre en reel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn. Det ville indebære forskelsbehandling, om en stat kunne påberåbe sig en interesse, som ikke var beskyttet i lovgivningen. Kravet om en forudgående hjemmel i straffelovgivningen er desuden den eneste måde, hvorved det er muligt at undgå den vilkårlige behandling af statsborgere fra andre medlemsstater, som er forbudt ifølge Domstolens praksis. Skal vandrende arbejdstagere have en følelse af retssikkerhed og den nødvendige tillid til deres egne rettigheder i henseende til at kunne opholde og etablere sig, som tilkommer dem ifølge traktaten, bør de alene kunne fratages disse rettigheder, såfremt de gør sig skyldig i handlinger, der må betegnes som særligt alvorlige, og bør have sikkerhed for, at de ikke vil kunne lægges en handling til last, som der ikke i forvejen er hjemmel i lovgivningen til at straffe. Er det tilladt at foretage en udvisning af landet på grund af handlinger, som ikke er strafbare ifølge lovgivningen, vil det fortsat være muligt at tilsløre motiverne bag udvisningen. For den, der bliver udvist og vedkommendes familie er en udvisning imidlertid ofte en langt alvorligere sanktion end en straf. Konsekvensen er, at undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikler 48 og 56 vedrørende hensynet til den offentlige orden i virkeligheden indfører straffebestemmelser i fællesskabsretten.

Med udtrykket anden tilsvarende tilkendegivelse fra en stat i det 5. af de forelagte spørgsmål sigtes der til den opfattelse, som Det forenede Kongerige indtog i sag 41/74 (Van Duyn, Sml., s. 1377). I denne sag kunne medlemmerne af den uønskede sekt nemlig ikke straffes efter britisk lovgivning, men der var allerede en lovændring under forberedelse, ifølge hvilken det pågældende hensyn ville kunne påberåbes som et grundlæggende samfundshensyn. Der foreligger en helt anden situation, når ingen på noget tidspunkt har anfægtet lovligheden af den pågældende adfærd.

Spørgsmål A 7) og 8). Proportionalitetsbegrebet bør her forstås i to forskellige betydninger. Der bør ikke blot foretages en selvstændig vurdering af den pågældende forstyrrelse af den offentlige orden, men også tages hensyn til EØF-statsborgerens personlige forhold. Blev der givet afslag på en ansøgning om tilladelse til ophold eller etablering, eller blev denne inddraget, ville det have meget alvorlige følger for en bevolkning, der igennem flere generationer bor som indvandrere i Belgien, f.eks. navnlig italienske statsborgere. Endvidere ville dette indebære en umenneskelig behandling efter artikel 3 i Den europæiske Menneskerettighedskonvention, efter artikel 5 i verdenserklæringen om menneskerettighederne og artikel 7 i FN's internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder.

Spørgsmål A 9). Dette spørgsmål berører såvel anvendelsesområdet for begrebet den offentlige orden som beskyttelsen af privatlivets ukrænkelighed og beskyttelsen af menings- og ytringsfriheden. Er forhold hos en person ikke materielt og objektivt egnet til at fremkalde offentligt konstaterbare forstyrrelser, foreligger der ingen trussel mod staten. I så fald er det selve truslen om forstyrrelse, som skal lægges til grund, og ikke selve personens overbevisning. En vandrende arbejdstager har ifølge traktaten og den sekundære fællesskabsret krav på langt mere end en egentlig ret til arbejde, nemlig en ret til at leve i modtagerlandet på lige fod med landets egne arbejdstagere og til at oppebære de samme rettigheder som disse.

Spørgsmål A 10) og 11). Sagsøgerne understreger, at de ikke har udøvet prostitution, at de ikke på noget tidspunkt er blevet tiltalt herfor, at de ville have foretrukket at have haft anden beskæftigelse end at være ansat som servitricer i en bar, og at det fremgår af sagen, at de søgte anden beskæftigelse. Endvidere udgør den omstændighed, at de er stillet til skue i vinduet en så ringe fare for den offentlige orden, at flere kommuner i Belgien ikke forbyder det. De steder, hvor det er forbudt, straffes overtrædelser kun med bøde. Under alle omstændigheder er prostitution ikke forbudt i Belgien, men alene opfordring til utugt, ofte i form af et forbud mod hvervning af kunder med henblik på utugt. De belgiske myndigheder lægger ikke skjul på, at de konsekvent udviser alle franske barservitricer, måske fordi de kan tænkes at fremme og støtte franske kriminelle kredse. Nægtelse eller inddragelse af en opholds- eller etableringstilladelse med det formål at bekæmpe kriminaliteten forudsætter imidlertid i hvert enkelt tilfælde en tilbundsgående undersøgelse, og der bør ikke træffes beslutning om at nægte eller inddrage en sådan tilladelse, medmindre det godtgøres, at den pågældende virkelig har forbindelse med det kriminelle miljø.

Spørgsmål A 12). Det grundlæggende princip om arbejdskraftens fri bevægelighed inden for Fællesskabet betyder, at i tilfælde, hvor en EØF-statsborger udviser en personlig adfærd, som kan anses for en trussel mod den offentlige orden i den pågældende medlemsstat, er denne forpligtet til som beskyttelsesforanstaltning fortrinsvis at anvende alle andre midler end nægtelse eller inddragelse af opholds- eller etableringstilladelse, som kun må anvendes som en sidste udvej, og såfremt det er absolut nødvendigt (jf. dom i sag 36/75, Rutili, Smi., s. 1219, og dom i ovennævnte sag Bouchereau).

Spørgsmål A 13). Over for EØF-statsborgere anvendes der i Belgien et dokument med titlen: pålæg om at forlade landet, som undertiden er underskrevet af en tjenestemand ved fremmedkontoret, undertiden udelukkende af politiet eller af en kommunal embedsmand. Ifølge den belgiske lov af 28. marts 1952 om fremmedpolitiet har alene ministeren beføjelse til fra den belgiske stats område at udvise en udlænding, som er rejst lovligt ind på området, og beføjelsen kan ikke delegeres. De belgiske myndigheder begrunder almindeligvis dette med, at et pålæg om at forlade landet er at foretrække for en ministeriel udvisningsbeslutning, idet sidstnævnte indebærer, at den pågældende udlændning definitivt forbydes adgang til belgisk område. Denne begrundelse er imidlertid ikke rigtig, da de belgiske myndigheder i praksis indtager den opfattelse over for en udlænding, som har fået pålæg om at forlade landet, at vedkommende ikke kan vende tilbage til Belgien på samme vilkår. Det sker f.eks. når EØF-statsborgeren ikke har indbragt afslaget på ansøgningen om opholdstilladelse for det rådgivende nævn for udlændinge inden for den meget korte frist på 8 dage.

Det fremgår af Domstolens praksis, navnlig af den ovenfor nævnte sag Bouchereau og sag 131/79 (Santillo, Sml. 1980, s. 1585), at en udvisning forudsætter, at der foreligger en aktuel trussel mod den offentlige orden. Det betyder, at enhver statsborger inden for Fællesskabet i hver af medlemsstaterne kan erhverve en opholds- eller etableringstilladelse, såfremt der ikke fra dennes side er grund til at befrygte en adfærd, der udgør en aktuel trussel mod den offentlige orden, hvilket kan være tilfældet, selv om vedkommende tidligere har været fængslet, domfældt eller udvist ... Det er også ulovligt at behandle en statsborger i Fællesskabet, som har fået afslag på ansøgningen om den første opholdstilladelse, som en person der er rejst ulovligt ind i Belgien, selv om vedkommende er indehaver af gyldige nationale identitetspapirer.

Spørgsmål A 14). Det siger sig selv, at den pågældende skal have meddelelse om beslutningens begrundelse på et sprog, han forstår. Domstolen vil på dette punkt kunne statuere som i ovennævnte sag Rutili.

Spørgsmål B 1). Hvor der gøres indskrænkninger i friheden til ind- og udrejse, bør Domstolen fastslå, at EØF-statsborgeren skal sikres samme processuelle garantier som de nationale statsborgere. Det kan med god grund understreges, at gives der ikke EØF-statsborgeren mulighed for at fremføre sit forsvar og gøre sine rettigheder over for værtslandet gældende, vil han berøves selve indholdet i disse rettigheder.

Spørgsmål B 2). Sagsøgerne i hovedsagen mener, at man bør gå videre end fastsat i artikel 8 og 9 i direktiv 64/221, idet disse bestemmelser ikke er tilstrækkelige til at sikre gennemførelsen af traktatens formål på området. Eftersom Fællesskabets retsorden hviler på opholds- og etableringsretten, bør beskyttelsen af så betydningsfulde rettigheder være henlagt til domstolene, hvis primære funktion er at sikre enhver borger hans grundlæggende rettigheder. I Belgien gælder det, at bortset fra tilfælde, hvor der foreligger særlige tvingende omstændigheder, og hvor en tilbageholdelse derfor kan foretages administrativt og kun for et meget kort tidsrum, kan kun domstolene gøre indskrænkninger i borgernes fri bevægelsesret. At forbeholde den udøvende myndighed beføjelsen til at træffe beslutninger vedrørende opholds- og etableringsretten for de øvrige statsborgere i Fællesskabet er derfor i strid med lighedsprincippet. Kan man i øvrigt tale om reel uafhængighed og om en egentlig myndighed, såfremt de organer, er træffer beslutningen eller fungerer som appelinstans, ikke henhører under forskellige myndigheder?

Spørgsmål B 3). I Belgien udpeges de tre medlemmer af det rådgivende nævn, som må formodes at udgøre den anden myndighed som er nævnt i artiklerne 8 og 9 i direktiv 64/221, af justitsministeriet, som træffer beslutning om inddragelse eller afslag på en ansøgning om opholds- eller etableringstilladelse. Sekretariatsarbejdet for det rådgivende nævn varetages af en tjenestemand ved justitsministeriet, som kan være den samme som den tidligere sagsbehandler. Kun i visse tilfælde kan den udlænding, som har påklaget beslutningen, selv udpege det tredje mellem af det rådgivende nævn, der imidlertid skal udvælges fra en liste, justitsministeriet har opstillet. Nævnets formandsskab varetages ofte af en embedsmand fra anklagemyndigheden, som efter den administrative ordning i Belgien står i et hierarkisk forhold til justitsministeren. Udlændingen får aldrig meddelelse om selve nævnets beslutning, men kun et resumé udfærdiget af den tjenestemand ved justitsministeriet, der fungerer som nævnets sekretær. Han bliver ej heller oplyst om navnet og titlen på de personer, som har sæde i nævnet, og dette fremgår ej heller af det resumé, han modtager fra nævnets sekretariat. Der findes kun et rådgivende nævn for hele Belgien, som afholder sine møder i de af justitsministeriets lokaler, hvor fremmedpolitiet har kontorer. De, der har kendskab til praksis i udvisningssager, kritiserer, at nævnets udtalelser næsten altid og konsekvent følger indstillingen fra fremmedpolitiet.

Spørgsmål B 4). I Belgien kan kun den beslutningstagende myndighed, justitsministeriet, forelægge sagen for det rådgivende nævn, mens udlændingen ikke har nogen direkte adgang hertil. Når en etableringstilladelse nægtes, er det praksis, at man i Belgien, over for den udlænding, som har indgivet ansøgningen, øjeblikkeligt inddrager alle de identitetspapirer, som er udstedt i forbindelse med ansøgningens indgivelse, og navnlig det midlertidige opholdsbevis, således at den pågældende alene er i besiddelse af et pålæg om at forlade landet inden en bestemt dato. Så længe beslutningen om udvisning ikke har været forelagt det rådgivende nævn, fornys dette pålæg med en måned ad gangen. Endvidere stiller justitsministeriet det krav overfor barservitricer, at de opgiver deres erhverv, før pålægget om at forlade landet fornys for den periode, hvorunder sagen verserer. Dette har dog opsættende virkning. En udlænding vil ikke, bortset fra særlige miljøer, såsom barmiljøet, kunne skaffe sig nyt arbejde uden identitetsbevis. Hensigten med at forhale sagens behandling ved det rådgivende nævn er naturligvis at tage modet fra udlændingen.

Spørgsmål B 5). Dette spørgsmål må efter sagsøgernes opfattelse klart besvares bekræftende.

Spørgsmål B 6). Også dette spørgsmål bør besvares bekræftende, forudsat udlændingen er forhindret af en gyldig og vigtig grund, og at den anden myndighed kan træffe beslutning herom, samt at den anden myndighed ikke står i et underordnelsesforhold til den beslutningstagende myndighed.

Spørgsmål B 7). Ifølge artikel 9 i direktiv 64/221 skal den pågældende kunne fremføre sit forsvar og lade sig bistå eller repræsentere i overensstemmelse med den fremgangsmåde, der er fastsat i den nationale lovgivning. Det er et almindeligt retsplejeprincip i Belgien, at hver part har adgang til at afgive indlæg og fremlægge dokumentation for deres påstande og til at afæske retterne en præcis besvarelse af de fremførte retlige og faktiske anbringender. Det samme bør gælde ved en sagsbehandling som den foreliggende, idet den kompetente myndighed, som afgiver udtalelse, åbenbart har en dømmende funktion.

Spørgsmål B 8). Sag 116/81 viser med tilstrækkelig tydelighed, hvor væsentligt spørgsmålet er. Det er overraskende, at sagsøgeren i nævnte sag uden nærmere dokumentation blev beskyldt for at have lidt af en kønssygdom, hvilket i dag med sikkerhed kan afvises som usandt. Den belgiske stat har åbenbart ikke anset sig forpligtet til at føre bevis for dette forhold, men blot lagt det uprøvet til grund. Politiundersøgelserne i disse sager er ofte ret summariske og ændrer ikke ved den efterfølgende sagsbehandling og beslutningstagning, uanset om undersøgelserne frembringer mange eller få oplysninger vedrørende den pågældendes personlige adfærd. I det foreliggende tilfælde var alene den omstændighed, at vedkommende var servitrice og af fransk nationalitet, tilstrækkelig til at begrunde udvisning.

Spørgsmål B 9). Det er tilstrækkeligt at henvise til den almindelige retsgrundsætning om formodning for uskyld (artikel 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention, artikel 11 i Verdenserklæringen om menneskerettighederne samt artikel 14 i FN's konvention om borgerlige og politiske rettigheder).

Spørgsmål B 10). Sagsøgerne i hovedsagen henviser til det vedrørende spørgsmål A 9) anførte. Den pågældendes personlige moral er ikke noget berettiget hensyn til den offentlige orden efter traktatens artikel 48 og 56, såfremt der ikke reelt består en mulighed eller en risiko for forstyrrelser, som er materielt og objektivt konstaterbare i offentligheden.

Spørgsmål B 11), 12), 13) og 14). Sagsøgerne i hovedsagen har opfordret Domstolen til at give en detaljeret beskrivelse af, hvilke processuelle regler en medlemsstat bør iagttage. Grunden til, at sagsøgerne føler sig tvunget til at fremsætte en sådan opfordring, er at sagsakterne med tilstrækkelig tydelighed viser, at der hos de belgiske myndigheder findes en naturlig tendens til at begrænse de processuelle garantier, som en udlænding kan kræve iagttaget, videst muligt. Trods henvendelser fra formændene for advokatrådene i Bruxelles og Liège og de forslag til afgørelser i sag 98/79 (Pecastaing, Sml. 1980, s. 691) samt ovennævnte sag Santillo, som fremsattes af generaladvokaterne Capotorti og Warner, nægtes der fortsat sagsøgerne adgang til at gøre sig bekendt med de akter, der foreligger for det rådgivende nævn for udlændinge. For en udlænding kan det være forbundet med så store vanskeligheder at skulle rejse til modtagerlandets hovedstad for at kunne afgive indlæg eller forsvare sig i en sag, at det reelt indebærer en krænkelse af retten til forsvar, for ikke at tale om den økonomiske situation, som en udlænding normalt vil blive bragt ud i, såfremt den første opholdstilladelse nægtes.

Spørgsmål B 15). Det er klart, at dette spørgsmål må besvares bekræftende.

Spørgsmålene A 1), 2) og 3). En for præcis definition af begrebet offentlig orden vil indebære en risiko for at lægge sig for fast på dette begreb, som snarere bør kunne tilpasses samfundsudviklingen i hvert enkelt land. Herfor taler yderligere den omstændighed, at det synes en umulig opgave at udstikke grænserne for den offentlige orden i hver enkelt medlemsstat. Resultatet i den ovenfor nævnte dom i sagen Van Duyn finder den belgiske stat ikke er uforeneligt med forbudet mod forskelsbehandling. Den belgiske stats bemærkninger vedrørende de to første spørgsmål ligger på linje med resultatet i nævnte dom, som indeholder en definition af et princip og som fastlægger visse grænser for, hvorledes princippet skal anvendes. Hertil følger yderligere, at indholdet af selve begrebet offentlig orden ikke nødvendigvis behøver være nærmere konkretiseret i en national lovbestemmelse i de enkelte medlemsstater (sag 115/81).

Spørgsmål A 4, 5) og 6). Disse spørgsmål rejser et interessant retsfilosofisk problem, som imidlertid er uden betydning i det foreliggende tilfælde. Den belgiske lov af 21. august 1948, som ophævede de regler, der gjaldt vedrørende prostitution, bestemmer, at kommunalbestyrelserne kan vedtage supplerende bestemmelser til sikring af den offentlige sædelighed og den offentlige ro og orden. Ifølge politivedtægten for byen Liège, vedtaget af kommunalbestyrelsen den 24. oktober 1977, er det strafbart og kan medføre udvisning fra statens område at udstille sig i et vindue. En sådan handling pådømmes under en politisag (sag 115/81). I sag 116/81 anfører den belgiske stat i relation til spørgsmål A 5) kun, at begrebet offentlig orden kan veksle efter land og tidsrum (jf. den ovenfor nævnte dom i sagen Van Duyn), og at dets nærmere indhold ikke nødvendigvis kommer til udtryk i en lovregel.

Spørgsmål A 7). Ved afvejningen af hensynet til den offentlige orden kan der naturligvis ikke tages hensyn til den enkeltes ulemper ved at blive udvist fra belgisk område. Hvilken opfattelse man end måtte have af begrebet offentlig orden, er det klart, at det i samme land skal anvendes uden forskelsbehandling over for de samme persongrupper (sag 115/81).

Spørgsmål A 8). Dette spørgsmål har kun teoretisk interesse i det foreliggende tilfælde. Det angår ikke direkte sagsøgeren i hovedsagen, som er en ung kvinde ved godt helbred, som lever af sine ynder, og som ikke behøver at bekymre sig om de mulige følger af en udvisning af større familier, ældre og mindreårige (sag 115/81). Overvejer man en beslutning om udvisning over for en udlænding, tages der naturligvis hensyn til den pågældendes interesser og/eller familiesituation. Personer, tilhørende nærmere angivne grupper af udlændinge, såsom de persongrupper, der er nævnt i spørgsmålet, udvises kun i undtagelsestilfælde. Det er imidlertid vanskeligt at forestille sig, at man generelt, uanset de konkrete omstændigheder, skulle kunne forbyde en medlemsstat at udvise udlændinge, henhørende under disse persongrupper. I lov af 15. december 1980 bestemmes det i artikel 21, at visse kategorier af udlændinge alene kan udvises, når de har gjort sig skyldig i en alvorlig krænkelse af den offentlige orden eller den nationale sikkerhed (sag 116/81).

Spørgsmål A 9). I det foreliggende tilfælde er betingelsen om, at der skal foreligge en objektivt konstaterbar forstyrrelse, opfyldt, eftersom sagsøgeren i hovedsagen strafbart har stillet sig til skue i vinduet på offentlig gade i strid med ovennævnte politivedtægt (sag 115/81).

Der kan kun træffes foranstaltninger til udvisning, når vedkommendes personlige moral kommer til udtryk i dennes adfærd, hvilket atter forudsætter udførelsen af visse objektivt konstaterbare handlinger. Det er ikke nødvendigt, at de pågældende forstyrrelser er indtrådt, såfremt der består en risiko for, at vedkommendes personlige adfærd kan medføre sådanne forstyrrelser (sag 116/81).

Spørgsmål A 10). Der er ikke blevet truffet beslutning om udvisning af sagsøgeren i hovedsagen, fordi hun havde forbindelse med internationale kriminelle kredse, men fordi hun arbejde i en sædelig mistænkelig bar. Hvad angår det problem, spørgsmålet rejser og som fremgår af sagens akter, gælder det, at udøvelsen af prostitution under visse omstændigheder kan medvirke til at fremme kriminaliteten, navnlig i kraft af de økonomiske midler, der tilflyder dem, som udnytter prostitutionen (sag 115/81).

Det er ikke nogen betingelse for at udvise en prostitueret af hensyn til den offentlige orden, at hun har forbindelse med kriminelle kredse. Det siger sig selv, at den virksomhed, som en prostitueret udøver, i sig selv udgør en fare for den offentlige orden, såfremt udøvelsen heraf virker provokerende, nemling f.eks. hvis den prostituerede usømmeligt stiller sig til skue i vinduet til en bar, eller såfremt hun hverver kunder ved at antaste dem på gaden i nærheden af baren (sag 116/81).

Spørgsmål A 11). Det kan ikke lægges en stat til last, at den udviser udenlandske statsborgere, som strafbart hverver kunder med henblik på utugt, og som stiller sig til skue i vinduet i strid med den offentlige orden og den gode sædelighed. En forskelsbehandling af nationale og udenlandske statsborgere i så henseende er uundgåelig, idet en stat naturligvis ikke kan udvise sine egne statsborgere. Der er ingen støtte for den opfattelse, at traktaten skulle indeholde et forbud for en stat mod at udvise udenlandske lovovertrædere, fordi nationale statsborgere, der har begået de samme lovovertrædelser, ikke udvises af deres eget land (sag 115/81).

Dette spørgsmål kan ses i forbindelse med spørgsmål A 3) og kunne forekomme temmelig tvetydigt, såfremt det ikke (heldigvis) anvendte udtrykket personlige forhold, som Domstolen i sine afgørelser har tillagt væsentlig betydning (sag 116/81).

Spørgsmål A 12). Vedrørende dette spørgsmål henviser den belgiske regering til sine bemærkninger om spørgsmål A 7), 8) og 9) (sag 115/81).

Spørgsmål A 13). Såfremt en person er blevet nægtet opholdstilladelse på grund af sine personlige forhold, vil udstedelse af en tilladelse naturligvis blive afslået, så længe de personlige forhold, som har begrundet afslaget, fortsat gælder og kan konstateres (sag 115/81).

Spørgsmål A 14). Da sagsøgeren i hovedsagen er fransk statsborger, er enhver beslutning, som har vedrørt hende, blevet meddelt hende på hendes eget sprog. I øvrigt indeholdt den beslutning om udvisning, som blev forkyndt for hende, ikke nogen standardformular, men henviste til hendes konkrete forhold (sag 115/81).

Spørgsmålet kunne have været formuleret mere præcist, idet det kunne have været spurgt, på hvilket sprog en beslutning til en EØF-statsborger samt beslutningens begrundelse skal være affattet, og om det skal ske i det sprog, som den pågældende taler eller har valgt, eller i et af den udvisende stats egne nationale sprog, som den pågældende så kan vælge imellem. Endvidere skal der naturligvis være en direkte forbindelse mellem beslutningens begrundelse og den pågældendes personlige forhold (sag 116/81).

Spørgsmål B 1). De processuelle garantier er nærmere fastlagt i artikel 9 i direktiv 64/221 og kan skematisk opstilles således:

De nye bestemmelser i den belgiske lovgivning yder praktisk talt de samme processuelle garantier som rettergangen ved domstolene (medlemmernes uafhængighed, retten til forsvar, tilsendelse af kopier af sagens akter, vidneafhøring, tolkning). De processuelle garantier i Belgien, som i forvejen var tilfredsstillende, er således blevet yderligere udvidet. Gennemførelsesbestemmelserne i henhold til direktivets artikel 9 yder derfor alle tænkelige processuelle garantier.

Spørgsmål B 2). Den forelæggende ret har antaget, at nævnets sammensætning yder tilstrækkelig garanti for dets uafhængighed, idet medlemmerne i denne anden myndighed ikke udpeges af den myndighed, der træffer beslutning om udvisningen, men udpeges af kongen.

Spørgsmål B 3). Efter den tidligere lov af 28. marts 1952 varetoges nævnets sekretariatsarbejde ikke af en tjenestemand, ansat ved den forvaltningsgren, som skulle træffe beslutningen, men af en uafhængig tjenestemand. Efter loven af 15. december 1980, artiklerne 33 og 34, består nævnets formandsskab af to dommere, som enten kan være i tjeneste, pensionerede eller æresdommere. Hvad angår udnævnelsen af de personer, som har sæde i den anden myndighed, bestemmes det i lovens artikel 33, at nævnets medlemmer udpeges for tre år ad gangen, og at deres hverv kan fornys. Vederlaget til nævnets medlemmer fastsættes af kongen i overensstemmelse med kongelig anordning af 24. december 1964 om godtgørelse af opholdsudgifter for personale, ansat ved ministerierne, og kongelig anordning af 18. januar 1965, som indeholder de almindelige bestemmelser vedrørende godtgørelse af rejseudgifter.

Spørgsmål B 4). Efter loven af 15. december 1980 er det den myndighed, som træffer beslutningen, der forelægger sagen for den anden myndighed i de tilfælde, hvor loven foreskriver forudgående høring af det rådgivende nævn for udlændinge. En sådan anmodning om høring kan fremsættes af justitsministeren. Udlændingen kan imidlertid indgive administrativ rekurs til justitsministeren i de tilfælde, som er omhandlet i lovens artikel 44. At nævnet pålægges at afgive udtalelse til justitsministeren er altså en garanti for udlændingen, som sikres, at et uafhængigt organ behandler hans sag. Udlændingen tilsiges ikke af den beslutningstagende myndighed, men indkaldes på foranledning af nævnets formand ved sekretærens foranstaltning, som er en uafhængig tjenestemand, jf. ovenfor.

Spørgsmål B 5). Artikel 62 i loven af 15. december 1980 indeholder en generel bestemmelse om, at enhver administrativ beslutning skal begrundes og meddeles den pågældende. Dette indebærer, at Conseil d'Etat kan efterprøve begrundelsen for nævnets udtalelser. Før lovens ikrafttræden modtog udlændingen en kopi af nævnets udtalelse.

Spørgsmål B 6). I lighed med den almindelig gældende regel inden for retsplejen tager nævnet, på grundlag af den til støtte for begæringen anførte begrundelse, stilling til, hvorvidt en begæring om udsættelse bør imødekommes. En hvilken som helst domstol vil således kunne bestemme, at en begæring om udsættelse, der fremsættes efter at den pågældende flere på hinanden følgende gange har begæret udsættelse, bør afvises som ubegrundet og umådeholden (sag 115/81).

Sagsøgerens advokat begærede udsættelse flere gange efter hinanden under henvisning dels til ferie dels til, at der var fastsat retsmøder i andre sager, som verserede ved domstolene. Det rådgivende nævn for udlændinge afslog at imødekomme sagsøgerens begæring om udsættelse, fremsat i mødet den 11. september 1980, efter at det havde meddelt udsættelse den 13. september 1979, den 29. maj 1980 og den 21. august 1980 (sag 116/81).

Spørgsmål B 7). Den anden myndighed's afgørelse skal indeholde en tilstrækkelig præcis og udtømmende angivelse af alle de retlige og faktiske anbringender, som er gjort gældende af den udenlandske statsborger (jf. begrundelsespligten i h.t. lovens artikel 62). Advokaterne kan i overensstemmelse med lang tids fast praksis afgive indlæg.

Spørgsmål B 8). Sagens akter skal af den beslutningstagende myndighed oversendes til nævnets formand mindst otte søgnedage, før sagen behandles ved nævnet. Rapportøren for Senatets retsudvalg har herom udtalt, at sikkerhedstjenesten ifølge lovens artikler 34 og 36 skal fremlægge alle sagens akter, også de bilag, der betragtes som fortrolige. Er sikkerhedstjenesten af den opfattelse, at visse dokumenter i sagen ikke bør forelægges nævnets medlemmer eller komme til parternes kundskab, skal den over for nævnets formand begære dokumenterne udtaget af akterne, hvilket betyder at nævnet ikke kan lægge dem til grund for sin beslutning. Nævnets øvrige medlemmer får hermed ej heller kendskab til de udtagne dokumenter. Da Conseil d'Etat kan efterprøve udtalelsens begrundelse, vil justitsministeren ikke til støtte for beslutningen kunne påberåbe sig bilag, som ikke er fremlagt, og myndighederne løber ikke den risiko at mangle fornøden støtte for sin indstilling.

Spørgsmål B 9) og 10). Ifølge dommen i sag Bouchereau forudsætter en udvisning, at der foretages et konkret skøn over, hvad der følger af hensynet til beskyttelse af den offentlige orden, hvilket ikke nødvendigvis falder sammen med det skøn, som har ligget til grund for domfældelsen. Det afgørende er ikke, om de strafbare forhold fastslås ved en straffedom, men om den pågældende adfærd som sådan har udgjort en krænkelse af den offentlige orden.

Spørgsmål B 11). På dette punkt henviser den belgiske stat til sine kommentarer vedrørende spørgsmål B 8).

Spørgsmål B 12). Når en advokat kan opnå aktindsigt, kan han også erhverve kopi heraf mod vederlag.

Spørgsmål B 13) og 15). Ifølge den nugældende lovs artikel 36 kan nævnets medlemmer, udlændingen selv og hans advokat gøre sig bekendt med sagens akter fra 3. dagen før det i nævnet fastsatte møde. Udlænding skal tilsiges en måned forud. Tilsigelsen vedlægges en detaljeret beskrivelse af beslutningens grunde og sagens akter. Endvidere har udlændingens advokat mulighed for, såfremt han skønner det nødvendigt, selv at gennemgå sagens akter og sammenholde dem med beskrivelsen heraf i tilsigelsen, hvortil han har en frist på tre dage. Skønner udlændingens advokat, at der er grund til at rejse tvivl om overensstemmelsen mellem sagens akter og beskrivelsen heraf, vil han kunne begære sagen udsat, hvilket skal begrundes. Da advokaten har mulighed for at tilrettelægge sin klients forsvar en måned før mødet i nævnet, er tredagesfristen tilstrækkelig for advokaten til at gøre sig bekendt med sagsakterne.

Spørgsmål B 14). Den belgiske stat anfører, at de dokumenter, der udtages af sagens akter, ikke kan lægges til grund for nævnets beslutning. Den mener der er grund til at have tillid til et organ, der, som det er tilfældet med nævnet for udlændinge, i kraft af sin sammensætning, yder alle tænkelige garantier for objektivitet og for en rigtig afgørelse vedrørende det dokument, som den udenlandske statsborger har påstået er falsk. Såfremt man generelt antog, at ethvert dokument, der påstås at være falsk, uden videre skulle udtages af sagens akter og dermed af det forhåndenværende beslutningsgrundlag, kunne man reducere sagens akter til ingenting, blot ved at rejse indsigelse mod dem. På samme måde ville man fra myndighedernes side kunne gøre gældende, at et dokument, som udlændingen havde indgivet, var forfalsket, hvilket naturligvis ikke uden videre bør medføre, at det udskilles fra sagens akter.

Spørgsmål A 1) og 2). Efter den franske regerings opfattelse må det af indlysende grunde tilkomme de kompetente nationale myndigheder i hver enkelt medlemsstat nærmere at fastlægge, hvad hensynet til den offentlige orden kræver, dog med forbehold af de grænser, Domstolen har draget i retspraksis. Den udtrykkelige beføjelse i traktatens artikel 56 synes Domstolen at fortolke på den måde, at medlemsstaterne generelt er kompetente til at bestemme det nærmere indhold af begrebet offentlig orden. For at sikre overholdelsen af traktatens grundlæggende principper, lighedsprincippet og forbudet mod forskelsbehandling, har Domstolen imidlertid modificeret denne hovedregel med en væsentlig begrænsning, idet den har tillagt Fællesskabets institutioner en efterfølgende kontrolbeføjelse, som skal udøves fra sag til sag og med skyldig hensyntagen til de konkrete omstændigheder i den enkelte sag. Systemet i traktatens artikel 48 er altså, at medlemsstaterne selv fastlægger, hvad hensynet til den offentlige orden kræver, dog således at medlemsstaternes skøn er undergivet fællesskabsinstitutionernes efterfølgende kontrol.

Spørgsmål A 3), 10) og 11). Formålet med den efter Domstolens praksis eksisterende kompetencefordeling er at kunne forene traktatens forbud mod forskelsbehandling (i artikel 7) med hensynet til den offentlige orden i de enkelte medlemsstater. Artikel 48 er ikke blot en forskrift om national behandling og dermed en gentagelse af forbudet mod forskelsbehandling, men tillægger desuden medlemsstaterne beføjelse til at gøre undtagelse i deres lovgivning og praksis over for andre EØF-statsborgere. I den ovenfor nævnte sag Van Duyn antog Domstolen således, at en medlemsstat kan forbyde visse handlinger foretaget af en statsborger fra en anden medlemsstat, selv om medlemsstaten ikke pålægger sine egne statsborgere lignende restriktioner. Omvendt statuerede Domstolen i sag 67/74 (Bonsignore, Sml. 1975, s. 297), at en udvisning af en EØF-statsborger ifølge artikel 3 i direktiv 64/221 udelukkende må være begrundet i den pågældendes personlige forhold, og ikke i generalpræventive hensyn. Domstolen synes således at anlægge en sondring — som den franske regering gerne vil tilslutte sig — mellem en differentieret behandling af EØF-statsborgerne, afhængig af disses personlige forhold, hvilket er en lovlig undtagelse begrundet i hensynet til den offentlige orden, og en forskelsbehandling begrundet i generalpræventive hensyn, som ikke kan anerkendes uden at komme i strid med princippet om den fri bevægelighed for personer.

Spørgsmål A 4) og 5). I sagen Bouchereau synes Domstolen at have antaget, at den omstændighed, at der er afsagt en straffedom, ikke som sådan udgør en trussel mod den offentlige orden, men at truslen skal hidrøre fra omstændigheder ved selve den pågældendes personlige forhold. Truslen skal altså hidrøre fra en vis adfærd, som den pågældende har udvist, og hvoraf straffedommen kun er en eventuel følge (sanktion). Omvendt statuerede Domstolen i sagen Van Duyn, at den omstændighed, at der ikke fandtes noget forbud i lovgivningen, ikke kunne forhindre medlemsstaten i at påberåbe sig hensynet til den offentlige orden. En medlemsstat kan altså lovligt foretage en udvisning, selv om handlingen ikke som sådan er strafbar efter medlemsstatens egen lovgivning. I fransk retspraksis er den omstændighed, at nogen har begået visse lovovertrædelser, kun én af flere faktorer, som indgår i bedømmelsen af de personlige forhold. Denne praksis, som følges over for statsborgere fra lande uden for Fællesskabet, anvendes naturligvis også på EØF-statsborgere. Den franske regering er derfor af den opfattelse, at de nævnte spørgsmål bør besvares bekræftende, så meget mere som de pågældende handlinger almindeligvis ikke vil kunne begrunde en udvisning af en udlænding fra fransk område.

Spørgsmål A 6). Den trussel mod den offentlige orden, som kan begrunde en udvisning, skal hidrøre fra den pågældende persons adfærd. En strafbar lovovertrædelse fastslår alene adfærden og sanktionerer den, men berører ikke selve dens art. En udvisning, som begrundes med, at der foreligger en trussel mod den offentlige orden, forudsætter derfor en nærmere definition af adfærdens art. En udvisning fra statens område kan ikke sidestilles med en sanktion, men en administrativ beslutning. En betingelse om, at de handlinger, som begrunder udvisningen, skal udgøre en strafbar lovovertrædelse, synes derfor ikke nødvendig.

Spørgsmål A 7), 8), 9) og 12). Medlemsstaterne er kompetente til at foretage en individuel og konkret bedømmelse af EØF-statsborgeres personlige forhold, hvorfor de også bør kunne tage eventuelle formildende omstændigheder i betragtning hos den udenlandske statsborger, som påtænkes udvist af landet. Det er den franske regerings praksis at bedømme hvert enkelt tilfælde individuelt, og normalt tager den også menneskelige hensyn og udlændingens familieforhold i betragtning. Det er imidlertid ikke sådan, at ganske bestemte omstændigheder i sig selv vil kunne afskære en medlemsstat fra at udvise en udenlandsk statsborger, hvis personlige forhold udgør en trussel for den offentlige orden. Det er uomtvistet, at medlemsstaterne ved bedømmelsen af forstyrrelsen af den offentlige orden kan tage hensyn til alle til rådighed stående oplysninger. Almindeligvis er de forstyrrelser, der truer den offentlige orden, offentligt konstaterbare. Det ændrer imidlertid ikke ved den omstændighed, at en lovovertrædelse, der udgør en del af privatlivet, i visse tilfælde kan være en gyldig grund til udvisning. At Domstolen ikke i Bonsignore-sagen fulgte generaladvokaten, som gik ind for at der opstilledes et fællesskabsretligt kriterium for den pågældendes personlige forhold (at tilstedeværelsen var blevet utålelig) og for den sanktion, som blev pålagt (at det skulle være en nødvendig løsning), viser, at der efter retspraksis fortsat tilkommer medlemsstaterne en vis skønsmæssig beføjelse til at bedømme den pågældendes personlige forhold.

Det er fast praksis i Frankrig at sondre klart mellem afslaget på en ansøgning om opholdstilladelse og en udvisning. Et afslag på en ansøgning om opholdstilladelse er ikke endelig, idet en udenlandsk statsborger altid vil kunne forny ansøgningen, såfremt han opfylder de nødvendige betingelser. Derimod har en udvisning fortsat gyldighed, så længe beslutningen herom ikke er tilbagekaldt. Beslutningen vil imidlertid til enhver tid kunne ophæves, såfremt truslen mod den offentlige orden ophører. Et afslag fra myndighederne på at legalisere udlændingens retsstilling udgør imidlertid ikke, medmindre den ledsages af en foranstaltning med henblik på udvisning, nogen gyldig indsigelse mod den pågældendes ønske om at vende tilbage, idet hans forhold skal tages op til fornyet behandling, hvis han senere vender tilbage til Frankrig.

Hvad angår den praktiske kompetencefordeling, findes principperne for de enkelte processuelle garantier i selve direktiv 64/221, mens det henhører under medlemsstaternes egen kompetence at fastsætte detaljerede bestemmelser for gennemførelsen af disse principper. Domstolen har tidligere haft lejlighed til at udtale sig herom, nemlig i forbindelse med fortolkningen af traktatens artikler 53 og 62 (forbud mod indførelse af nye begrænsninger) og Domstolen antog (sag 48/75, Royer, Smi. 1976, s. 497), at der ikke var nogen modstrid mellem de nævnte traktatbestemmelser og traktatens artikel 189: ved valget af form og midler skal ... de forskrifter og påbud, der følger af fælleskabsretten, overholdes.

Spørgsmål A 14). Princippet om, at der skal gives udlændingen meddelelse om beslutningens begrundelse, fremgår af direktivets artikel 6, som for Frankrigs vedkommende er suppleret med loven om begrundelse af administrative akter (lov nr. 79/587 af 11. juli 1979), hvorved overholdelsen af de grundlæggende processuelle garantier sikres. Spørgsmålet om, hvilket sprog, meddelelsen skal være udformet på, har ikke relevans for de foreliggende sager, idet parterne heri er myndigheder, hvis sagsbehandling foregår på fransk, og to franske statsborgere.

Spørgsmål B 1). Det henhører under og påhviler medlemsstaterne at sikre overholdelsen af den processuelle garanti i henhold til direktivets artikel 9, og udstede gennemførelsesbestemmelser hertil.

Spørgsmål B 2) og 3). Det fremgår af dommen i sagen Santillo, at det tilkommer hver af medlemsstaterne at fastlægge nærmere regler for den anden myndighed, som personer, der påtænkes udvist, kan indbringe en sag for, og at træffe afgørelse om, hvorvidt denne myndighed bør henhøre under den dømmende magt eller ej.

Spørgsmål B 4). Det fremgår af direktivets artikel 9, stk. 2, at en udenlandsk statsborger skal have mulighed for at forelægge sagen direkte for den anden myndighed.

Spørgsmål B 6)-15). Principperne for de processuelle garantier, som omhandles i direktivet, herunder navnlig princippet om retten til kontradiktion og retten til forsvar, gennemføres i medlemsstaterne på grundlag af den nationale lovgivning og de nationale domstoles anvendelse heraf. Til illustration har den franske regering, under henvisning til de spørgsmål, der er forelagt af den nationale ret, givet nogle oplysninger om de franske gennemførelsesbestemmelser til direktivets artikel 9. Har udlændingen eller dennes advokat af en gyldig grund været afskåret fra at give møde for det nævn, som behandler sagen, tilsiges vedkommende til et andet møde i nævnet. Ønsker den udlænding, som påtænkes udvist, at afgive et svarskrift, får han lejlighed dertil, når han har modtaget meddelelse om sagens akter. Under de mundtlige forhandlinger ved nævnet kan han ligeledes rejse indsigelse mod de forhold, som lægges ham til last. Findes forholdene ikke tilstrækkeligt bevist, kan nævnet afgive indstilling om, at han ikke udvises. En rapport er ikke i sig selv tilstrækkeligt bevismateriale til at kunne begrunde en udvisning. Er sagen ikke hastende, kan udlændingen begære sig tilsendt samtlige de ham vedrørende sagsakter. Udlændingen har krav på en frist på mindst 15 dage til at kunne sætte sig ind i sagens akter. Føjes der yderligere et dokument til sagens akter, hvilket næppe kan tænkes i praksis, vil udlændingen i hvert fald få kendskab til det, såfremt det påberåbes under de mundtlige forhandlinger ved nævnet. Der skal hengå mindst 15 dage mellem tilsigelsen og de mundtlige forhandlinger ved nævnet.

Den franske regering understreger, at det kun er i det tilfælde, hvor de nærmere regler vedrørende den anden myndighed, som er udstedt i henhold til direktivets artikel 9, ikke giver udlændingen adgang til at fremføre sit forsvar, og mere generelt indebærer, at myndigheden ikke indtager den uafhængige stilling, som er en nødvendig forudsætning, at de nationale domstole i givet fald vil kunne erklære de nationale bestemmelser om denne myndigheds virksomhed for at være i strid med fællesskabsretten. Det kan f.eks. tænkes, når en udlænding afskæres fra at indbringe sagen for et andet organ end den administrative myndighed, som har kompetence til at træffe beslutning om opholdstilladelse og udvisning. Den omstændighed alene, at der under forhandlingerne ved den anden myndighed er en person fra administrationen til stede, som i givet fald skal træffe beslutning om udvisning, eller en tjenestemand henhørende under en anden tjenestegren, er ikke i sig selv egnet til at bringe myndighedens upartiskhed i tvivl.

Spørgsmål A 1). For at kunne definere begrebet offentlig orden (der kan være forskelligt fra land til land og fra periode til periode) synes Domstolen at have lagt til grund, at den pågældendes handlinger skal udgøre en social fare, men ikke nødendigvis indebære en strafbar lovovertrædelse (sagen Van Duyn). Dette begreb veksler nemlig fra land til land og er tidsbestemt.

Spørgsmål A 2). Derimod kan fællesskabsrettens begrænsninger være fælles for medlemsstaterne, men det er som sagt begrænsninger, dvs. visse grænser, som ikke må overskrides, men som på den anden side ikke giver nogen egentlig definition af begrebet. Disse begrænsninger hidrører fra den omstændighed, at fællesskabsretten kræver iagttaget særlige regler inden for det pågældende område, og beror på kravet om overholdelse af de generelle retsprincipper, som sikrer beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder, og som udgør grundlaget for et demokratisk samfund. Disse principper indgår endvidere som en del af fællesskabsretten og indeholder bl.a. betingelserne om, at de nævnte begrænsninger skal være rimelige og afpasset efter deres formål. De nævnte begrænsinger må desuden fortolkes indskrænkende.

Spørgsmål A 3). De begrænsninger, som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, kan have andre følger for en udlænding end det er tilfældet med en national statsborger. Det ville imidlertid være ensbetydende med at fratage medlemsstaterne den udtrykkelige beføjelse, som tilkommer dem ifølge traktatens artikel 48, stk. 3, om man antog, at medlemsstaterne var afskåret fra at forbyde udenlandske statsborgere adgang til deres område, således som de er det over for deres egne statsborgere. Forbudet mod forskelsbehandling i traktatens artikel 7 må fortolkes på baggrund af hovedreglen og undtagelsen fra hovedreglen i artikel 48.

Spørgsmål A 4). En medlemsstat kan påberåbe sig hensynet til den offentlige orden af præventive grunde (special- og ikke generalpræventive, således som det fremgår af dommen i sagen Bonsignore). Den handling, over for hvilken der træffes foranstaltninger af hensyn til den offentlige orden (og som kan begrunde en restriktiv foranstaltning, forudsat der foreligger en reel og tilstrækkeligt alvorlig trussel), behøver ikke udgøre nogen strafbar lovovertrædelse. At en handling er strafbar, betyder således ej heller i alle tilfælde, at den er særlig betænkelig, men beror på et politisk valg, som lovgiver træffer. Lovgiver vil således navnlig belægge en handling med straf i de tilfælde, hvor dette på grund af adfærdens særlige karakter betragtes som det mest effektive afskrækkelsesmiddel og i nogen, men mindre grad, det mest effektive repressive middel.

Spørgsmål A 5). Det er ikke altid, at et grundlæggende samfundshensyn kan aflæses af en særlig retsforskrift, som desuden udgør den nødvendige strafferetlige hjemmel. Dette kan kun ske ved en samlet undersøgelse af de gældende bestemmelser i et land og den fortolkning, man har anlagt heraf på et givet tidspunkt for at beskytte almenvellet.

Spørgsmål A 6). Da ingen ifølge den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 7 kan straffes for handlinger, som ikke udgjorde en strafbar lovovertrædelse på det tidspunkt, hvor de blev begået, vil en medlemsstats restriktive foranstaltninger over for en udenlandsk statsborger ikke udgøre en lovovertrædelse, men en præventiv foranstaltning, og det gælder såvel når staten forbyder indrejse på sit område (og det ikke kan være anderledes), som når den bringer den pågældendes ophold på sit område til ophør. En udvisning kan i visse tilfælde være alvorligere end en straf, men dette har ikke betydning, bortset fra at den bestemmelse, i henhold til hvilken foranstaltningen træffes, skal fortolkes restriktivt og med omhu og under iagttagelse af principperne til sikring af, at foranstaltningen er rimelig og afpasset efter sit formål.

Spørgsmål A 8). Før en foranstaltning vedtages, bør der foretages en særskilt bedømmelse af den pågældendes konkrete personlige situation, i særdeleshed fordi den kan have betydning for, om hans adfærd fremover vil kunne udgøre en fare eller ej.

Spørgsmål A 9). Den personlige moral er et område, der henhører under privatlivet, hvorfor enhver form for statsligt indgreb er utilstedelig, idet der kun foreligger et begrundet hensyn til den offentlige orden, når den personlige moral giver sig udtryk i en ydre adfærd, der har de samme egenskaber som en retsstridig handling (eller i en adfærd, der udgør en fare (det præventive formål)) eller i hvert fald giver sig udtryk i en social fare.

Spørgsmål A 10). Der synes principielt ikke at være noget til hinder for at betegne en adfærd, hidrørende fra en person, som nyder almindelig beskyttelse efter fællesskabsretten og som hengiver sig til prostitution, som en social fare, forudsat bedømmelsen baseres på den pågældendes egen adfærd.

Spørgsmål A 11). Set fra et abstrakt synspunkt kan udøvelse af prostitution — i det mindste visse af dens ydre fremtrædelsesformer — afhængig af de enkelte landes vurdering heraf til forskellige tider, anses for en fare for samfundet, der kan udgøre en reel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn, hvorimod det ud fra et socialpolitisk synspunkt kan anses for uhensigtsmæssigt generelt at iværksætte repressive foranstaltninger over for prostitution. Da prostitution desuden er et almindeligt fænomen, der toleres i alle medlemsstaterne, vil udøvelsen heraf næppe kunne anses for en alvorlig trussel mod den offentlige orden, så længe det sker i al diskretion. I den forbindelse bør det endvidere betænkes, at et for strengt kriterium let vil kunne medføre misbrug, i betragtning af, hvor overordentlig vanskeligt det er at bedømme foranstaltninger vedrørende seksualmoralen.

Spørgsmål A 12). De udtryk, som generaladvokat Mayras anvendte i sit forslag til afgørelse i sagen Bonsignore (tilstedeværelsen er blevet utålelig og en nødvendig løsning) giver ganske vist et billede af, hvor alvorlig en trussel mod den offentlige orden, der skal foreligge, men den vil dog altid være underkastet den enkelte medlemsstats skøn med hensyn til hvad den offentlige orden kræver.

Spørgsmål A13). Begrænsningerne i henhold til traktatens artikel 48, stk. 3, skal være begrundet i præventive (specialpræventive) hensyn og ikke i afstraffelse. Ophører truslen mod den offentlige orden, falder grundlaget bort for at opretholde eller forlænge en restriktiv foranstaltning, som er i strid med den personlige ret til fri bevægelighed. Den pågældendes situation bør i så fald kunne tages op til fornyet behandling.

Spørgsmål A 14). Der kan ikke være tvivl om, at en restriktiv foranstaltning over for en udenlandsk statsborger skal ledsages af den rette og ikke en fiktiv begrundelse. Derimod bør det næppe være et krav, at den udformes på den pågældendes eget modersmål, medmindre dette er en nødvendig betingelse for, at vedkommende selv kan gøre sig bekendt med de foranstaltninger, der vedtages over for ham.

Spørgsmål B 1). Hvad angår fortolkningen af direktivets artikel 9 bør der gives en lignende besvarelse som i den ovennævnte sag Pecastaing, idet det fremgår af selve bestemmelsen, at den udenlandske statsborger enten skal have mulighed for at lægge sag an, som ikke må være begrænset til spørgsmålet om beslutningens lovlighed, og som skal have opsættende virkning, eller at der skal indhentes udtalelse fra en kompetent myndighed i værtslandet, over for hvilken den udenlandske statsborger skal have adgang til at fremføre sit forsvar (efter Domstolens praksis (sagen Santillo), kan denne myndighed være et administrativt organ, blot den er forskellig fra og uafhængig af den beslutningstagende myndighed). Det er næppe muligt yderligere at definere de processuelle garantier, som medlemsstaterne skal sikre en udenlandsk statsborger, der anlægger sag, idet det er tilstrækkeligt, at sagen kan indbringes for domstolene, at den ikke er begrænset til spørgsmålet om beslutningens lovlighed, og at den har opsættende virkning. For sagens behandling gælder de nationale procesforskrifter, der veksler fra medlemsstat til medlemsstat.

Spørgsmål B 2). Dette spørgsmål har Domstolen allerede delvis besvaret i sagen Santillo. Udpegningen af medlemmerne indebærer ikke, at der består et egentlig hierarkisk forhold, og ændrer ikke ved de udpegede medlemmers uafhængighed. Direktivets artikel 9 omhandler retsmidler. Findes der ikke sådanne retsmidler, stiller direktivet krav om, at der skal indhentes udtalelse fra en anden myndighed end den, som har truffet beslutningen om iværksættelse af den omtvistede foranstaltning.

Spørgsmål B 3). Det er naturligt — og dette er situationen i Italien — at nævnet (den anden myndighed) er knyttet til den gren af forvaltningen (indenrigsministeriet), som beskæftiger sig med de pågældende problemer, og at nogle af nævnet medlemmer er tilknyttet samme tjeneste på grund af deres særlige sagkundskab. I en retsstat vil den omstændighed, at det formelt er indenrigsministeren, der udnævner medlemmerne, naturligvis ikke have indflydelse på den pågældende myndigheds uafhængighed.

Spørgsmål B 4) og 5). De nationale procesforskrifter, som finder anvendelse, skal sikre, at der også virkelig afgives en udtalelse. Det følger af sagens natur, at udtalelsen skal være begrundet, mens det ikke synes nødvendigt, at udtalelsen også er underskrevet af de personer, der har sæde i myndigheden, med angivelse af navn og stilling.

Spørgsmål B 6), 7) og 8). Medlemsstaterne skal inden for rammerne af den nationale ret vedtage de nærmere processuelle gennemførelsesbestemmelser for sagens behandling, som skal indeholde de samme garantier som nævnt ovenfor. De italienske gennemførelsesbestemmelser til direktivet hviler på disse principper. Præsidentens dekret nr. 1656 af 1965 bestemmer således navnlig, at den pågældende skal gøres bekendt med de hensyn til den offentlige orden, som er lagt til grund for beslutningen, medmindre statens sikkerhed er til hinder herfor. En ansøgning om opholdstilladelse skal besvares inden seks måneder efter ansøgningens indgivelse, uanset om den imødekommes eller afslås. Udlændingen kan midlertidigt forblive på statens område, sålænge der ikke er truffet beslutning. Borset fra hastesager skal der gives EØF-statsborgere en frist på mindst femten dage til at forlade statens område i tilfælde, hvor en ansøgning om opholdstilladelse er afslået, og mindst en måned i tilfælde, hvor fornyelsen af en opholdstilladelses afslås og i tilfælde, hvor der træffes beslutning om udvisning. Ligeledes skal der — når bortses fra hastesager — før der gives afslag på at forny en opholdstilladelse eller træffes beslutning om udvisning af en person, som i forvejen har tilladelse til at opholde sig på statens område, indhentes udtalelse fra den kompetente myndighed, for hvilken udlændingen skal kunne lade sig bistå eller repræsentere af en person, der nyder vedkommendes tillid. På den pågældendes begæring skal en beslutning om at afslå en ansøgning om opholdstilladelse eller en beslutning om at udvise ham fra statens område forelægges nævnet til udtalelse, endog før udstedelsen af opholdstilladelsen. I så fald skal den pågældende have mulighed for at give personligt møde og fremføre sit forsvar.

Spørgsmål B 9). Dette spørgsmål må besvares benægtende.

Spørgsmål B 10). Den pågældendes personlige moral bør ikke have betydning for beslutningen om at træffe foranstaltninger over for vedkommende, sålænge den pågældende ikke konkret har udvist en adfærd, der kan udgøre en trussel for den offentlige orden, eller sålænge der ikke findes nogen risiko for en sådan adfærd (det præventive formål).

Spørgsmål B 11). Samtlige de sagsakter, som det beslutningstagende organ har lagt til grund, skal oversendes til den myndighed, som afgiver udtalelse. Også udlændingen bør have adgang til akterne.

Spørgsmål B 12 og 13). Det tilkommer den nationale lovgiver at vedtage gennemførelsesbestemmelserne til direktivets artikel 9, som gør det muligt for udlændingen at tilrettelægge et hensigtsmæssigt forsvar, der ikke medfører urimelige og uforholdsmæssigt store udgifter.

Spørgsmål B 14). Af hensyn til statens sikkerhed, bør det være muligt overfor den pågældende udlænding at dække over identiteten af en person, som er politiets angiver. Hvad angår spørgsmålet om, hvilken betydning der bør tillægges et aktstykke, som udlændingen påstår er falsk, må dette afgøres efter lovgivningen i hver enkelt medlemsstat, indtil den kompetente ret har truffet afgørelse om dets ægthed.

Den nederlandske regering mener, at den første gruppe af spørgsmål, som den nationale ret har forelagt under overskriften til punkt A, rejser fire problemer, som er snævert indbyrdes forbundet, og som har principiel betydning for personers fri bevægelighed inden for Fællesskabet.

Grænserne for den i traktatens artikel 48, stk. 3, og artikel 56, stk. 1, indeholdte undtagelse vedrørende hensynet til den offentlige orden

Der kan ikke gives nogen altomfattende definition af begrebet offentlig orden, som dækker alle de vekslende interesser, som en medlemsstat eller de organer, der er udstyret med offentlig myndighed, anser for grundlæggende samfundshensyn, og som de skal beskytte ex officio. Domstolen har opstillet visse begrænsninger for den skønsmæssige beføjelse, der tilkommer medlemsstaterne. En af disse begrænsninger, som har væsentlig betydning, og som er af mere systematisk art, vedrører definitionens indhold og kan udledes direkte af artikel 2, stk. 2, i direktiv 64/221. Ifølge denne udgør økonomiske forhold ikke noget begrundet hensyn til den offentlige orden. En anden af disse begrænsninger, der udledes af fællesskabsretten, er proportionalitetsprincippet, som blandt andet er bragt i anvendelse i Rutili-sagen (Sagulo, sag 8/77, Sml. 1977, s. 1495) og Bouchereau. En sidste begrænsning følger af forbudet mod forskelsbehandling, hvis eneste undtagelse er, at statsborgere fra andre medlemsstater kan udvises eller nægtes adgang til landet. Denne i sig selv logiske undtagelse er imidlertid underkastet visse klare regler, som fortolkes snævnert.

Grundlæggende samfundshensyn henhørende under begrebet offentlig orden i national ret

De samfundshensyn, som de nationale myndigheder anser det for nødvendigt at beskytte, skal have fundet udtryk i lovregler, som borgerne har mulighed for at skaffe sig kendskab til, således at domstolene er i stand til at afgøre, om undtagelsen vedrørende den offentlige orden påberåbes til beskyttelse af andre hensyn, end dem, som undtagelsen gælder for. Heraf følger ikke uden videre, at de nationale lovregler, som beskytter de nævnte samfundsinteresser, også i alle tilfælde skal hjemle straf for overtrædelsen, som ligesåvel kan tænkes sanktioneret i henhold til administrativ eller privat ret. Lovens definition af de hensyn, som henhører under begrebet offentlig orden, er det første kriterium til vurdering af, om en adfærd udgør en reel og tilstrækkelig alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn. Der bør endvidere tages hensyn til selve den handling, som udgør en krænkelse af den offentlige orden. Selv om en handling, der ikke i sig selv er alvorlig, er strafbar, kan den, på grund af de særlige omstændigheder, hvorunder den er begået (f.eks. ved gentagne lovovertrædelser), tænkes at udgøre en krænkelse af et væsentlig samfundshensyn, som ikke bør tolereres. Det kan i øvrigt næppe antages, at kun anliggender, der indebærer offentlige forstyrrelser, udgør en krænkelse af den offentlige orden. Også inden for privatlivet kan hensyn, som staten tillægger offentlig interesse, tænkes alvorligt krænket. Kriteriet om, at den pågældende handling skal have en virkning, der er konstaterbar i offentligheden, er derfor næppe helt adækvat.

Konsekvenserne af undtagelsen vedrørende hensynet til den offentlige orden

En udvisning eller et forbud mod indrejse bør ikke betragtes som en sanktion, men som en administrativ foranstaltning, der har til formål at beskytte offentlige interesser. En beslutning herom træffes af de nationale myndigheder, der er kompetente hertil efter fællesskabsretten. Hvorvidt de nationale myndigheder skal tage hensyn til særlige omstændigheder i forbindelse med den pågældendes personlige forhold, er et spørgsmål, der principielt må løses på grundlag af national ret. Dette kan udledes af dommen i sagen Royer. Beføjelsen til at træffe de nævnte foranstaltninger ophører imidlertid, når foranstaltningernes grunde falder bort. Udgør EØF-statsborgerens handlinger ikke længere nogen direkte og overhængende trussel mod et grundlæggende samfundshensyn, skal den pågældende atter kunne udøve sin ret til fri bevægelighed. Det er næppe muligt generelt at fastslå, under hvilke nærmere omstændigheder de nationale myndigheder skal anerkende denne ret uden begrænsninger, og hvornår en sådan begrænsning er gyldig. Det princip om god forvaltning, som er almindeligt anerkendt i Nederlandene, kræver endvidere, at udlændingen skal have kendskab til foranstaltningens begrundelse. Dette vil under visse omstændigheder kunne indebære, at der skal gives ham meddelelse om foranstaltningens begrundelse på hans modersmål, medmindre han behersker sproget på det sted, hvor han har tage bopæl.

Proportionalitetsprincippet og forbudet mod forskelsbehandling

Af dommen i sagen Bonsignore kan udledes, at der ved en beslutning om at gøre indskrænkning i retten til fri bevægelighed skal tages hensyn til sagens konkrete omstændigheder. En opholdstilladelse kan ikke inddrages eller nægtes af grunde, som måske nog vedrører hensynet til beskyttelse af den offentlige orden, men som ikke har nogen direkte forbindelse med den pågældendes adfærd. Forbudet mod forskelsbehandling gælder ikke blot formelle uligheder. Også en materielt ulige behandling indebærer en selektiv beskyttelse af den offentlige orden, begrundet i nationalitet, og er følgelig en forbudt forskelsbehandling.

Begrebet offentlig orden. Regeringen for Det forenede Kongerige indtager ligeledes den opfattelse, at det hverken er nødvendigt eller muligt at give en definition af begrebet offentlig orden. Det må fortolkes under hensyn til den enkelte sags konkrete omstændigheder. Den omstændighed, at den handling ikke er strafbar, betyder ej heller uden videre, at den ikke kan rammes af hensynet til den offentlige orden (jfr. sagerne Van Duyn og Rutili). Adgangen efter traktatens artikel 177 til at forelægge præjudicielle spørgsmål og de af Domstolen hidtil afsagte domme yder, sammen med de garantier, der i øvrigt findes i fællesskabsretten, en fuldt ud tilfredsstillende løsning på problemet. Dette grundlag giver mulighed for at opretholde en rimelig ligevægt mellem, på den ene side, de behov og de lovlige formål, som hver enkelt medlemsstat beskytter og forfølger inden for statens egne grænser (hvilket også omfatter lovlige formål hos private), og på den anden side, Fællesskabets interesser og interesserne hos de nationale statsborgere inden for Fællesskabet.

Processuelle garantier: Hvad angår det mere generelle spørgsmål om, hvilken art af processuelle garantier, den enkelte medlemsstat skal sikre, findes svaret i bestemmelserne i direktiv 64/221 og de af Domstolen herom afsagte domme. De detaljerede spørgsmål i forelæggelseskendelserne synes at forudsætte den opfattelse, at den i direktivets artikel 9 nævnte udtalelse skal være uvildig. Ifølge regeringen for Det forenede Kongerige har domstolene i medlemsstaterne kompetence til at efterprøve gyldigheden af udtalelserne i hvert enkelt konkret tilfælde, hvorfor en besvarelse af spørgsmålene ikke er fornøden. Da det desuden afhænger af den enkelte sags konkrete omstændigheder som helhed, hvorvidt den pågældende har fået en fair processuel behandling, og da beskaffenheden af den anden myndighed og de nærmere processuelle regler for dens virksomhed er forskellige fra medlemsstat til medlemsstat, vil det ikke være rigtigt at Domstolen opstiller generelle og detaljerede processuelle forskrifter, som går videre end direktivet.

Begrebet offentlig orden og de nærmere grænser herfor (spørgsmål A 1) og 2)). Fællesskabslovgiver har, gennem fastsættelsen af kriterier, der hovedsaglig er negativt afgrænset, tilstræbt at opstille visse rammer for de nationale myndigheders foranstaltninger over for udlændinge, men har ikke ønsket at give nogen fælles definition af begrebet offentlig orden. Det tilkommer ikke medlemsstaterne at definere dette begreb abstrakt, men at give det et konkret indhold. Heraf følger den væsentlige konsekvens, at Domstolen ikke under en præjudiciel sag har mulighed for at foretage en retlig prøvelse vedrørende en konkret anvendelse af en foranstaltning, truffet af de kompetente myndigheder i en medlemsstat til beskyttelse af den offentlige orden. Det tilkommer de nationale domstole at afgøre, hvorvidt en individuel foranstaltning er i overensstemmelse med fællesskabsretten (jfr. dommen i sagen Rutili).

Fremfor at forsøge at give en udtømmende opregning af EF-rettens begrænsninger i foranstaltninger, som træffes af hensyn til den offentlige orden, foretrækker Kommissionen at give en beskrivelse af det retlige grundlag for disse begrænsninger. De kan efter Kommissionens opfattelse inddeles i fire grupper. For det første er der de begrænsninger, som kan udledes af selve arten af de foranstaltninger, der træffes til beskyttelse af Fællesskabets offentlige orden, hvilke sidste skal fortolkes indskrænkende (jf. sagen Van Duyn). Dernæst er der de begrænsninger, som følger af de grundlæggende principper i Fællesskabets retsorden, navnlig princippet om ikkediskriminering (forbudet mod forskelsbehandling). Det er for Kommissionen væsentligt at bevare ligevægten mellem dette forbud, som forudsætter at der består objektivt sammenlignelige situationer, og den beføjelse, der tilkomme medlemsstaterne til at træffe foranstaltninger over for EØF-statsborgere, som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, og som indskrænker den fri bevægelighed for personer. De foranstaltninger, der træffes i medfør af traktatens artikel 48, stk. 3, og artikel 56, er fortsat underkastet begrænsingerne som følge af det andet grundlæggende princip i Fællesskabets retsorden, nemlig proportionalitetsprincippet. Her må ikke blot foretages en prøvelse af, om foranstaltningen virkelig er nødvendig til beskyttelse af den offentlige orden, hvilket er ensbetydende med at fortolke undtagelsesbestemmelsen indskrænkende, men det må endvidere påses, om truslen er tilstrækkeligt alvorlig til at kunne begrunde den påtænkte foranstaltning. Efterprøvelsen vedrører således ikke blot spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningen i sig selv er begrundet (Rutili-dommen), men der bør også foretages en afvejning af de to hensyn, hensynet til beskyttelse af den nationale offentlige orden på den ene side, og den frie bevægelighed for personer på den anden side, hvorved det må tages i betragtning, hvor grundlæggende betydning princippet om fri bevægelighed indtager i Fællesskabets retsorden, således som Domstolen gentagne gange har fastslået bl.a. i den ovennævnte sag Royer, sag 118/75 (Watson, Smi. 1976, s. 1185) og den ovennævnte sag Sagulo. Domstolen har mere generelt fastslået (i sagen Bouchereau), at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig hensynet til den offentlige orden, medmindre der ikke blot er indtruffet den forstyrrelse af den sociale orden, som enhver lovovertrædelse udgør, men tillige foreligger en reel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn. Den sidste begrænsning og betingelse, som fællesskabsretten stiller for de nationale foranstaltninger vedrørende den offentlige orden, er, at de processuelle garantier skal sikre den pågældende en adgang til at fremføre sit forsvar. Dette har Domstolen statueret i dommene Royer, Rutili, Bouchereau, Pecastaing og Santillo.

Anvendelsesområdet for forbudet mod forskelsbehandling (spørgsmål A 3)). Dette princip kan kun finde anvendelse, når de omhandlede situationer eller de påtænkte foranstaltninger er sammenlignelige. Desuden gælder princippet med det forbehold, at der bestemmes andet i traktaten, forordninger eller direktiver til gennemførelse heraf (dommen Sagulo).

Proportionalitetsprincippets rækkevidde (spørgsmål A 7) og 8)). Hvorvidt en foranstaltning, der er begründet i hensynet til den offentlige orden, overholder dette princip, må først og fremmest afgøres på grundlag af en vurdering af den påtænkte foranstaltning i forhold til princippet om fri bevægelighed. I dommen Watson og Belmann statuerede Domstolen, at blandt de sanktioner, der var knyttet til den manglende overholdelse af visse administrative formaliteter vedrørende afgivelse af erklæringer og registrering, var en udvisning af en EØF-statsborger i strid med selve traktaten, fordi denne foranstaltning fuldstændig umuliggør udøvelse af den ved traktaten sikkerede ret. Det betyder naturligvis ikke, at en udvisning, som er en særlig alvorlig sanktion, under visse forhold også kan have en væsentlig indflydelse på den pågældendes personlige situation, afhængig af de konkrete omstændigheder.

Fortolkning af begrebet tilstrækkelig alvorlig trussel (spørgsmål A 12)). Generaladvokat Mayras har i sit forslag til afgørelse i sagen Bonsignore blot udtrykt de betingelser Domstolen har opstillet, på en anden måde, altså betingelsen om, at en undtagelse fra hovedreglen skal fortolkes indskrænkende, og at der skal foreligge en reel og tilstrækkeligt alvorlig trussel, som berører et grundlæggende samfundshensyn (jf. sagen Bouchereau), og betingelsen om, at den påtænkte foranstaltning skal være nødvendig til beskyttelse af behovene i et demokratisk samfund (dommen Rutili).

Er det en nødvendig forudsætning, at de handlinger, som begrunder foranstaltningen, skal være strafbare? (spørgsmål A 4), 5) og 6)). Dommene i sagerne Van Duyn, Watson og Belmann, Sagulo og Bouchereau viser klart, at der ikke nødvendigvis er nogen forbindelse mellem spørgsmålet om, hvorvidt den fra EØF-statsborgeren hidrørende trussel mod den offentlige orden skal være strafbar, og kravet om, at truslen skal være tilstrækkelig alvorlig. Der tilkommer imidlertid medlemsstaterne et vist skøn med hensyn til at bestemme det nærmere indhold af begrebet offentlig orden, og foreligger der en handling, som ikke er strafbar efter lovgivningen, vil Fællesskabets institutioner ikke kunne udøve den fornødne prøvelse, medmindre den pågældende medlemsstat på den ene eller anden måde klart og utvetydigt har angivet, at den anser handlingen eller adfærden for skadelig og har tilkendegivet sin hensigt til at træffe foranstaltninger over for udenlandske statsborgere, der foretager sådanne handlinger. Kommissionen mener, at der her gælder en generel regel, som i givet fald må kunne udledes af en analogi fra artikel 7 i den europæiske menneskerettighedskonvention, hvorefter en handling ikke kan mødes med repressive foranstaltninger, som ikke er kendt på forhånd.

Fortolkningen af begrebet generalpræventiv foranstaltning (spørgsmål A 10)). De foranstaltninger, der er truffet i de foreliggende sager, er ikke generalpræventive, sådan som dette begreb forstås i dommen i sagen Bonsignore. Den omstændighed, at en foranstaltning begrundes med den pågældende persons tilhørsforhold til en bestemt kategori eller gruppe, hvis virksomhed anses for at udgøre en krænkelse af den offentlige orden, gør ikke foranstaltningen generalpræventiv, når den udelukkende anvendes — i hvert enkelt tilfælde hvor dette sker — fordi den person, som tilhører den pågældende gruppe, ved sin tilstedeværelse eller i kraft af sin virksomhed — selv om den skulle være fortidig (jf. dom i sag Bouchereau) — udgør en reel og tilstrækkelig alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn. Derimod foreligger der en generalpræventiv foranstaltning, såfremt foranstaltningen desuden eller udelukkende havde til formål at virke afskrækkende på den pågældende kategori af personer. Der foreligger ikke nogen generalpræventiv foranstaltning, såfremt foranstaltningen alene er begrundet i enten at den offentlige orden er blevet alvorligt forstyrret ved de begåede handlinger, eller fordi det må befrygtes, at den pågældende gentager de samfundsskadelige handlinger (jf. forslag til afgørelse fra generaladvokat Mayras i sagen Bonsignore).

Fortolkning af begrebet personlige forhold (spørgsmål A 11)). Er foranstaltningen begrundet i, at de personer, som udøver erhverv som prostituerede, i visse lande medvirker til at fremme kriminaliteten, vil betingelsen om, at der skal foretages en undersøgelse af den pågældendes adfærd, ikke være opfyldt, hvis ikke det fastslås, om den pågældende i det konkrete tilfælde virkelig har sådanne forbindelser til det kriminelle miljø.

Kan der tages hensyn til forhold i privatlivet (spørgsmål A 9)). Der kan ikke ved bedømmelsen af en foranstaltning vedrørende den offentlige orden i forhold til fællesskabsretten opstilles noget generelt princip med hensyn til, om visse handlinger er private eller offentlige. Anser myndighederne en handling, som udgør en del af en persons privatliv, for at have virkninger uden for vedkommendes privatliv, kan den pågældende medlemsstat, efter de principper, Domstolen har opstillet, indtage det standpunkt, at hensynet til den offentlige orden kræver et indgreb. Det er navnligt tilfældet på sædelighedens område, hvor en række forskellige handlinger af rent privat karakter, det være sig i eller uden for kønslivet, vurderes meget forskelligt fra medlemsstat til medlemsstat og selv inden for samme medlemsstat vurderes forskelligt fra periode til periode.

Kan der tæffes beslutning om en varig og uigenkaldelig udvisning? (spørgsmål A 13)). En endelig beslutning om at udvise en person fra en medlemsstats område er naturligvis en meget alvorlig foranstaltning, da en statsborger i en af medlemsstaterne dermed for altid berøves en traktatmæssig ret (dommen i sagen Watson og Belmann). Enhver foranstaltning over for en EØF-statsborger, som træffes til beskyttelse af den offentlige orden, forudsætter som sagt, at der foreligger en reel og tilstrækkelig alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn (Bouchereau-dommen). Om disse betingelser er opfyldt, må nødvendigvis bero på en vurdering, som afhænger af flere forskellige omstændigheder, der i sagens natur kan veksle i tidens løb (Van Duyn-dommen). Handlinger i fortiden kan begrunde et indgreb fra myndighederne, forudsat der består en aktuel trussel (Bouchereau-dommen). En endelig og uigenkaldelig beslutning om udvisning vil derfor, uanset hvilke handlinger den er rettet mod, være i strid med proportionalitetsprincippet og med princippet om, at undtagelsesbestemmelsen i traktatens artikel 48, stk. 3, skal fortolkes indskrænkende. Derimod er der intet i vejen for at gentage forbudet mod indrejse hver eneste gang, der indgives ansøgning herom, forudsat de nationale myndigheder kan godtgøre, at forbundet ikke overskrider de begrænsninger som fællesskabsretten stiller, jf. ovenfor.

Begrundelsespligten (spørgsmål A 14)) Begrundelseskravet, som er fastslået i dommene Rutili og Royer, indebærer bl.a., at den pågældende medlemsstat skal give en præcis og udtømmende begrundelse af beslutningen, som giver den udenlandske statsborger mulighed for at tilrettelægge et hensigtsmæssigt forsvar. En generelt affattet begrundelse, som ikke direkte og præcist vedrører den pågældende persons adfærd, opfylder ikke begrundelseskravet. Hvad angår spørgsmålet om hvilket sporg begrundelsen skal være affattet på, ... er der ikke sikkerhed for en effektiv beskyttelse, medmindre begrundelsen meddeles den pågældende på hans eget modersmål, eller — i tilfælde, hvor den pågældende EØF-statsborger er flersproget — på et af de nationale sprog, vedkommende taler.

Processuelle mindstegarantier (spørgsmål B 1)). Der kan tænkes tre tilfælde, hvor retsbeskyttelsen er utilstrækkelig: for det første når der ikke findes noget retsmiddel mod beslutningerne efter direktivets artikel 8, for det andet når der ganske vist findes et retsmiddel, men kun beslutningens lovlighed kan efterprøves og ikke selve beslutningen, og for det tredje når et sådant retsmiddel ikke har opsættende virkning på trods af, at det retter sig mod selve beslutningen (jf. forslag til afgørelse fra generaladvokat Capotorti i sagen Pecastaing og dommen i sagen Santillo).

Spørgsmål B 2) og 3). Forskriften om, at sagen skal forelægges til udtalelse for en anden myndighed for at sikre overholdelsen af visse mindste processuelle garantier, har kun mening, såfremt der er sikkerhed for, at de personer, der har sæde i myndigheden, er uafhængige i forhold til den myndighed, som træffer selve beslutningen. Kommissionen tilslutter sig på dette punkt den opfattelse, som er gjort gældende af generaladvokat Capotorti, og hvorefter det er en betingelse for en reel uafhængelighed, at den person eller der personer, som har sæde i det organ, der afgiver udtalelse, ikke har nogen som helst forbindelse med den beslutningstagende myndighed (sagen Pecastaing). Endvidere gælder, som Domstolen har fastslået i dommen Santillo, at direktivet overlader medlemsstaterne en vis skønsfrihed ved udpegelsen af den kompetente myndighed. Denne kan være enhver offentlig myndighed, der er uafhængig af den administrative myndighed, som skal træffe en af de af direktivet omfattende forholdsregler, som skal være således opbygget, at den pågældende har mulighed for at fremføre sit forsvar og lade sig bistå eller repræsentere over for myndigheden. Så vidt det er Kommissionen bekendt er ingen af de beslutningstagende medlemmer i det rådgivende nævn for udlændinge fra justitsministeriet. At nævnets sekretariatsarbejde varetages af en tjenestemand fra dette ministerium kan ikke bringe nævnets upartiskhed i tvivl, da sekretariatet kun har en administrativ og ingen besluttende funktion. Artikel 10 i loven af 28. marts 1952 udelukker dog ikke, at en embedsmand fra anklagemyndigheden har sæde i det rådgivende nævn. Dette kunne måske sætte spørgsmålstegn ved nævnets upartiskhed, da anklagemyndigheden kan tænkes at skulle gribe ind på efterforskningsstadiet, før nævnet afgiver udtalelse. At den beslutningstagende myndighed også aflønner nævnets medlemmer synes derimod ikke at kunne rejse tvivl om nævnets upartiskhed. Det samme gælder jo for domstolene, såvel de civile som de kriminelle afdelinger. Hvad endelig angår nævnets forhandlinger tager repræsentanten for den offentlige sikkerhedstjeneste eller dennes befuldmægtigede del heri, men uden beslutningsret.

Spørgsmål vedrørende den processuelle fremgangsmåde ved det rådgivende ncevn (spørgsmål B 4), 5), 6), 7), 12), 13), 14) og 15)). Ifølge den belgiske lovs artikel 9, stk. 1, skal den pågældende i tilfælde, hvor det er obligatorisk at indhente udtalelse fra det rådgivende nævn, have mulighed for at fremføre sit forsvar og lade sig bistå eller repræsentere i overensstemmelse med den fremgangsmåde, der er fastsat i den nationale lovgivning. Dette er ikke gentaget i artikel 9, stk. 2, som omhandler det tilfælde, hvor udtalelse indhentes fra den uafhængige myndighed på begæring af den pågældende selv. Kommissionen mener, at når der på denne måde udtrykkeligt henvises til de nationale procesregler i tilfælde, hvor der står relativt betydningsfulde interesser på spil (når der gives afslag på en ansøgning om fornyelse af en opholdstilladelse, og når en indehaver af en opholdstilladelse udvises), må det samme også have gyldighed i tilfælde, hvor det rådgivende nævn anmodes om en udtalelse vedrørende spørgsmål, hvor der står mindre betydningsfulde interesser på spil (afslag på en ansøgning om en første opholdstilladelse). Da et direktiv alene er bindende for den medlemsstat, som det er rettet til, med hensyn til det tilsigtede mål, skal medlemsstaten sikre gennemførelsen af målet i direktivets artikel 9, stk. 2, dvs. sikre at der på den pågældendes begæring indhentes udtalelse fra den uafhængige myndighed, mens det står medlemsstaten frit for at fastsætte de nærmere procesregler for indhentning af udtalelsen. Dette princip har fundet beskræftelse i dommene i sag 33/76 (Rewe, Sml., s. 1989) og sag 45/76 (Comet, Sml., s. 2043), om end det i disse domme anskues i en noget mere generel sammenhæng. Det hedder i dommene: i mangel af fællesskabsbestemmelser på dette område tilkommer det ... hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente retter og fastsætte procesreglerne for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som fællesskabsrettens direkte virkning afføder for de retsundergivne. Der opstilles yderligere to betingelser i dommene, som har betydning for de foreliggende sager. Den ene er, at de nationale procesregler ikke må være mindre gunstige end dem, der gælder i tilsvarende nationale sager (jf. forslag til afgørelse fra generaladvokat Capotorti i sagen Pecastaing). Den anden er, at anvendelsen af de nationale procesregler ikke må umuliggøre udøvelsen af de rettigheder, som de nationale domstole skal beskytte. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at der kun er grund til at besvare spørgsmålene i det omfang, en medlemsstats anvendelse af restriktive regler i praksis umuliggør den høring, som er foreskrevet i direktivets artikel 9, stk. 2, og dermed umuliggør adgangen for den pågældende til at fremføre sit forsvar. Dette gælder i særdeleshed besvarelsen af spørgsmål B 6), idet artikel 9, stk. 2 i visse tilfælde vil kunne udnyttes til at begrænse en ret, som den pågældende udleder direkte af en fællesskabsbestemmelse. Det samme gæl"der spørgsmål B 7), om hvilket gælder, at selv om det logisk set må anerkendes, at artikel 9, stk. 2 giver den pågældende mulighed for at fremføre sit forsvar, er følgen heraf nødvendigvis, at de påberåbte anbringender må behandles af den uafhængige myndighed, som sagen er forelagt til udtalelse. Det samme gælder endelig spørgsmål B 11) 12) og 13) vedrørende meddelelsen om sagens akter. Kommissionen henviser i denne forbindelse til det forslag til afgørelse, som generaladvokat Capotorti fremsatte i sagen Pecastaing. Adgangen for den pågældende udlænding til alle de sagsakter, der oversendes det rådgivende nævn, det være sig en direkte adgang eller en adgang for vedkommendes advokat, er et væsentligt led i forsvaret. Kun hensynet til statens sikkerhed kan begrænse den pågældendes adgang til sagens akter, og gøres dette hensyn gældende, påhviler det myndighederne at godtgøre over for den uafhængige myndighed, at der virkelig foreligger et sådant hensyn. Adgangen til sagens akter skal gøre det muligt for EØF-statsborgeren at fremføre sit forsvar, hvilket også forudsætter en rimelig høringsfrist og ikke uoverkommelige rejseudgifter. Det samme gælder besvarelsen af spørgsmål B 15).

Vedrørende sag 116/81 har Kommissionen tilføjet, at forelægges sagen for det rådgivende nævn af kontoret for udlændinge på et tidspunkt, hvor den pågældende endnu ikke har erhvervet opholdstilladelse, finder direktivets artikel 9, stk. 2 ikke anvendelse. Det er imidlertid Kommissionens opfattelse, at artikel 9, stk. 2 skal sikre EØF-statsborgeren visse processuelle mindstegarantier, og at fællesskabsretten ikke kan hindre den pågældende medlemsstat i at yde vedkommende en større garanti ved at forelægge sagen ex officio for det rådgivende nævn også i de tilfælde, hvor der påtænkes foranstaltninger over for personer, som endnu ikke har opnået en opholdstilladelse. Blev en sådan praksis almindelig, kunne det anspore statsborgere indenfor EØF til ikke at overholde fristen i artikel 4 i den kongelige anordning af 22. december 1969, hvilket ville indebære en begrænsning af deres rettigheder, såfremt forældelsen senere blev gjort gældende mod dem.

Processuelle spørgsmål vedrørende bevisbyrden (spørgsmål B 8), 9) og 10)). Formålet med reglen i direktivets artikel 9, stk. 2, hvorefter sagen på begæring af EØF-statsborgeren skal forelægges en uafhængig myndighed til udtalelse, er at sikre en prøvelse såvel af den påtænkte foranstaltnings lovlighed som af dens hensigtsmæssighed, før den endelige beslutning træffes (jf. Pecastaingdommen). Heraf følger, at den beslutningstagende myndighed har pligt til at forelægge samtlige sagsakter for den uafhængige myndighed hvoraf uomtvisteligt skal fremgå, hvilke forhold, der lægges udlændingen til last. Endvidere skal det heri være godtgjort, at de foreslåede foranstaltninger er nødvendige og står i et rimeligt forhold til den påståede trussel (jf. Santillo-dommen). Det fremgår af dommen i sagen Royer, at enhver lønmodtager eller selvstændig erhvervsdrivende, der er statsborger inden for EØF, principielt har ret at rejse ind og tage ophold i en anden medlemsstat, hvorfor bevisbyrden påhviler myndighederne. Kommissionen mener, at må være national ret, der afgør, i hvilket omfang tidligere straffedomme bør have værdi som bevismiddel. Det fremgår af Bouchereau-dommen, at de af den pågældendes tidligere handlinger, der er strafferetligt sanktionerede i den pågældendes hjemstat, kan være bevis for, at der består en aktuel trussel mod den offentlige orden, selv om disse handlinger ikke har ført til en egentlig straffedom. Endelig kan en vandelsrap-port, som er udfærdiget af det lokale politi på den pågældendes opholdssted, og som indeholder visse oplysninger om den pågældendes adfærd m.v., affattet på grundlag af generelle personlige informationer, ikke i sig selv yde fornødent bevis for, at der består en reel og tilstrækkelig alvorlig trussel med et grundlæggende samfundshensyn.