Questions A 1) et 2) Les requérantes au principal pensent que la notion d'ordre public peut être définie par sa finalité: elle permettrait de déroger au respect par l'État et la collectivité des droits des individus lorsque, en ne procédant pas de la sorte, l'existence ou l'essence de la communauté juridique seraient menacées.

En considération de la jurisprudence de la Cour, il serait possible de préciser ainsi les limites apportées à l'appréciation des États membres pour pouvoir faire obstacle aux droits de séjour ou d'établissement garantis par le traité en invoquant l'ordre public: l'ordre public de l'État membre concerné devrait être lui-même menacé; la menace devrait concerner l'avenir, la notion d'ordre public ne pouvant sanctionner un comportement passé; elle devrait résulter du comportement personnel de l'intéressé; la notion d'ordre public ne pourrait être invoquée à des fins économiques sans compromettre la finalité même du traité; la menace pour l'ordre public devrait être réelle et suffisamment grave, c'est-à-dire concernant un intérêt fondamental de la société (voir arrêt dans l'affaire 30/77, Bouchereau, Recueil p. 1999); la notion d'ordre public serait d'interprétation stricte et devrait être interprétée restrictivement; elle devrait être appliquée de manière non discriminatoire; elle pourrait faire l'objet d'un pouvoir d'appréciation des États membres, exercé sous le contrôle des institutions de la Communauté; elle ne pourrait être mise en oeuvre qu'en respectant au plan des formes et des procédures une série de règles; il faudrait que le comportement de l'intéressé constitue une menace pour l'ordre public matériel des États membres; pour que ladite notion puisse être invoquée, il faudrait que le comportement visé puisse faire l'objet d'une sanction pénale; enfin, la notion d'ordre public ne pourrait servir pour limiter l'exercice des libertés publiques sur le territoire du pays d'accueil.

Questions A 3), 4), 5) et 6) Il résulterait de l'arrêt dans l'affaire Bouchereau, précitée, que le comportement incriminé, constituant une menace réelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société, devrait pouvoir faire l'objet d'une condamnation pénale. En effet, l'intérêt invoqué par l'État le serait de manière discriminatoire s'il n'était pas consacré par sa législation. L'exigence de la consécration préalable par une loi pénale serait par ailleurs la seule manière d'éviter l'arbitraire des États membres, exclu par la Cour dans sa jurisprudence. Afin de créer chez tous les candidats migrants un sentiment de sécurité juridique et de confiance dans le droit que leur donne le traité au séjour et à l'établissement, il conviendrait de dire que leurs droits ne pourraient être mis en question que s'ils commettaient des faits particulièrement graves, et de leur garantir qu'ils ne pourraient rien se voir reprocher d'autre qu'un comportement sanctionnable légalement par une loi existant préalablement au comportement. C'est qu'en permettant les expulsions pour des comportements non pénalement sanctionnables, on laisserait la porte ouverte aux expulsions pour des motifs déguisés. Or l'expulsion constituerait une sanction souvent beaucoup plus grave pour les intéressés et leur famille qu'une sanction pénale. Les conséquences en seraient telles qu'il faudrait considérer qu'en fait la réserve d'ordre public des articles 48 et 56 du traité introduit dans l'ordre juridique communautaire des règles de droit pénal.

L'expression attitude équivalente de l'État incluse dans la 5e question viserait l'attitude du Royaume-Uni dans l'affaire 41/74 (Van Duyn, Recueil p. 1377): sa législation n'aurait pas permis de punir les animateurs de la secte incriminée, mais une modification de la loi aurait déjà été envisagée, permettant d'invoquer les intérêts fondamentaux de l'État. La situation serait toute différente quand le comportement concerné n'a jamais été mis en question par personne.

Questions A 7) et 8) Il conviendrait d'introduire ici une idée de double proportionnalité. Il ne suffirait pas en effet de considérer en soi le trouble apporté à l'ordre public, mais il faudrait également tenir compte de la situation personnelle du ressortissant communautaire: les conséquences du refus ou du retrait de permis de séjour ou d'établissement seraient dramatiques pour toute une population immigrée en Belgique depuis plusieurs générations, principalement de nationalité italienne, et aboutiraient à constituer un traitement cruel ou inhumain au sens de l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme, de l'article 5 de la Déclaration universelle des droits de l'homme et de l'article 7 du pacte international relatif aux droits civils et politiques de l'ONU.

Question A 9) C'est tant le problème de la matérialité de l'ordre public que celui du respect de la vie privée, de la liberté d'opinion et de la liberté d'expression qui seraient considérés ici. Un État ne saurait se considérer comme menacé par une attitude d'un individu qui ne serait pas de nature à provoquer, matériellement et objectivement, des troubles constatables en public. Mais dans ce cas, c'est la menace de trouble qui serait prise en considération, et non les convictions elles-mêmes de l'individu. Le travailleur migrant se verrait conférer par le traité et le droit dérivé beaucoup plus qu'un droit au travail: un droit de vivre dans le pays d'accueil comme les autres travailleurs de ce pays et à y bénéficier des mêmes droits que ceux-ci.

Questions A 10) et 11) Les requérantes au principal tiennent à préciser qu'elles contestent se livrer à la prostitution, qu'aucune charge n'a d'ailleurs jamais été portée contre elles, qu'elles auraient souhaité exercer un autre travail que celui de serveuse de bar et que le dossier prouverait qu'elles ont cherché un autre emploi. D'autre part, le fait de l'exposition en vitrine présenterait un si faible danger pour l'ordre public que de nombreuses communes en Belgique ne l'interdiraient pas. Là où il y a interdiction, les infractions ne seraient punies que de simples peines de police. De toute manière, la prostitution ne serait pas interdite en Belgique, seule l'étant la provocation à la débauche, souvent sous la forme du racolage public. Les autorités belges ne feraient pas mystère qu'elles expulsent systématiquement toutes les serveuses de bar françaises, peut-être parce qu'elles pourraient être le soutien logistique du milieu français. Or le refus ou le retrait de permis de séjour ou d'établissement pour des raisons de lutte contre le banditisme exigerait que dans chaque cas particulier un examen précis soit effectué et que la décision négative n'intervienne que lorsqu'il est établi que la personne considérée a effectivement des liens avec ledit banditisme.

Question A 12) Le caractère fondamental du principe de libre circulation des personnes à l'intérieur de la Communauté voudrait qu'il y ait obligation pour les Etats membres, lorsque le comportement personnel d'un ressortissant communautaire peut être considéré comme pouvant menacer l'ordre public national, d'utiliser par préférence pour se prémunir tous moyens autres que le refus ou le retrait du permis de séjour ou d'établissement, ceci ne pouvant jamais être appliqué qu'en dernier recours et lorsque véritablement il y a situation de nécessité (voir arrêts dans l'affaire 36/75, Rutili, Recueil p. 1219, et dans l'affaire Bouchereau, précitée).

Question A 13) Il serait fait usage en Belgique à l'égard des ressortissants communautaires de documents intitulés ordre de quitter le pays, parfois signés d'un fonctionnaire de l'office des étrangers, parfois signés simplement par les policiers ou agents communaux. Or la loi belge du 28 mars 1952 sur la police des étrangers disposerait que seul le ministre peut renvoyer du territoire du royaume un étranger y ayant pénétré régulièrement, ce pouvoir n'étant pas susceptible de délégation. Les autorités belges se justifieraient généralement en prétendant qu'il est préférable de délivrer un ordre de quitter le pays plutôt qu'un arrêté ministériel de renvoi, ce dernier ayant pour effet d'interdire définitivement l'accès du territoire à l'étranger qui en fait l'objet. Cette justification ne tiendrait pas, car on constaterait dans la pratique que lorsqu'un étranger a fait l'objet d'un ordre de quitter le pays, les autorités belges considèrent qu'il n'est plus autorisé à revenir en Belgique dans les mêmes conditions. C'est ce qui arriverait notamment lorsque le ressortissant communautaire a laissé passer le délai très court de 8 jours qu'il a pour introduire un recours contre une décision de refus de permis d'établissement auprès de la commission consultative des étrangers.

Ainsi que la Cour l'aurait rappelé notamment dans l'affaire Bouchereau, précitée, et dans l'affaire 131/79 (Santillo, Recueil 1980, p. 1585), la menace pour l'ordre public devrait être une menace actuelle. Cela impliquerait le droit pour tout ressortissant communautaire d'obtenir un permis de séjour ou d'établissement dans tout État membre si on ne peut craindre que son comportement soit une menace actuelle pour l'ordre public et ce, même si cette personne a été jadis emprisonnée, condamnée, expulsée ... Il serait également illégal de traiter le ressortissant communautaire à qui un premier titre de séjour est refusé comme une personne ayant pénétré irrégulièrement en Belgique, même s'il est porteur des documents nationaux d'identité valables.

Question A 14) Il tomberait sous le sens que pour porter à la connaissance des personnes intéressées des motifs justifiant la décision, il faut veiller à utiliser une langue comprise par l'intéressé. La Cour pourrait rappeler ici les termes utilisés dans son arrêt dans l'affaire Rutili, précitée.

Question B 1) La Cour devrait préciser que les garanties procédurales doivent être les mêmes que celles accordées aux nationaux lorsqu'il s'agit de porter atteinte à leur liberté d'aller et de venir. Il pourrait être souligné que si le ressortissant communautaire ne reçoit pas les moyens de faire valoir et d'imposer ses droits à un État d'accueil, le contenu même de son droit est vidé de toute substance.

Question B 2) Les requérantes au principal pensent qu'on doit dépasser le contenu des articles 8 et 9 de la directive 64/221, qui leur semblent insuffisants pour garantir la réalisation des buts du traité en la matière. Si l'ordre juridique communautaire se fonde sur le droit de séjour et d'établissement, il faudrait constater en toute logique que, dans les États membres, des droits d'une telle importance doivent être sous la protection du pouvoir judiciaire, dont la fonction primordiale est d'être le garant des droits fondamentaux de la personne. En Belgique, mis à part l'arrestation administrative possible en cas de nécessité pour une durée très brève, personne sauf un juge ne pourrait prendre de décision affectant la liberté d'aller et de venir des citoyens. Il serait donc discriminatoire d'admettre que le droit de séjour et d'établissement des ressortissants communautaires puisse être, lui, de la compétence réservée du pouvoir exécutif. Serait-il possible en outre de parler de véritable indépendance et de véritable autorité si les autorités appelées à prendre la décision ou à en connaître sur recours n'appartenaient pas à des pouvoirs différents?

Question B 3) En Belgique, les trois membres qui siègent dans la commission consultative censée être l'autorité prévue aux articles 8 et 9 de la directive 64/221, seraient désignés par le ministère de la justice, autorité prenant la décision de retrait ou de refus du permis d'établissement ou de séjour. Le secrétariat de la commission consultative serait assuré par un fonctionnaire du ministère de la justice, quelquefois celui-là même qui a traité le dossier du requérant. Dans certains cas seulement l'étranger ayant introduit le recours pourrait désigner le troisième membre de la commission consultative, mais sur une liste établie par le ministère de la justice. La commission serait souvent présidée par un magistrat du parquet, alors que, dans le système judiciaire belge, celui-ci se trouverait dans une situation de rapport hiérarchique vis-à-vis du ministre de la justice. L'étranger ne recevrait jamais la décision même de la commission, mais seulement un résumé dressé par le fonctionnaire du ministère de la justice siégeant comme secrétaire de la commission consultative. Les noms et qualités des personnes constituant cette commission ne seraient pas portés à sa connaissance et ne figureraient pas dans le texte du résumé qui lui est adressé par le secrétariat de la commission. Il n'y aurait qu'une seule commission consultative pour tout le royaume, et elle siégerait dans les locaux du ministère de la justice affectés à la police des étrangers. Les praticiens de la matière se plaindraient de ce que, presque systématiquement, les avis de la commission soient favorables aux thèses de la police des étrangers.

Question B 4) En Belgique, le ministère de la justice, autorité qui prend la décision, s'érigerait en seul juge de la recevabilité des recours: l'étranger n'aurait pas un droit d'accès direct à la commission consultative. La pratique voudrait que, lorsqu'un permis d'établissement est refusé, l'étranger ayant introduit la demande se voie retirer immédiatement tous les documents d'identité obtenus lors de l'introduction de la demande, et notamment le permis de séjour provisoire, et reste simplement en possession d'un ordre de quitter le pays expirant à une date déterminée. Tant que son cas ne serait pas soumis à la commission consultative, cet ordre serait renouvelé de mois en mois. Dans le cas des serveuses de bar, le ministère de la justice exigerait même qu'elles abandonnent leur profession avant de renouveler l'ordre de quitter le pays pour la durée de la procédure qui aurait pourtant un effet suspensif. Sans document d'identité, il deviendrait impossible à l'étranger de trouver un nouvel emploi, sauf dans des milieux particuliers comme ceux des bars. Le fait pour le ministère de la justice de faire durer la procédure devant la commission consultative aurait pour but évident de décourager l'étranger.

Question B 5) Une réponse affirmative s'imposerait.

Question B 6) Une réponse affirmative devrait être apportée, pour autant que le motif invoqué soit valable et sérieux, ce dont pourrait être juge l'autorité différente, à condition qu'il ne s'agisse pas d'une autorité assujettie à celle qui prend la décision.

Question B 7) L'article 9 de la directive 64/221 parlerait des conditions de procédure prévues par la législation nationale. Dans toutes les procédures en Belgique, chaque partie aurait le droit de déposer des écrits et des pièces et de contraindre les juridictions à répondre avec précision aux moyens de droit et de fait qu'elle soulève. Il devrait en être de même dans le cadre de la procédure en cause, la mission juridictionnelle de l'autorité appelée à donner son avis étant manifeste.

Question B 8) Le cas de la requérante dans l'affaire 116/81 illustrerait à suffisance l'importance de la question posée. Il serait surprenant de voir que l'intéressée est accusée d'avoir souffert d'une maladie vénérienne, et ce sans aucune preuve, alors qu'il serait acquis aujourd'hui que l'affirmation était tout à fait inexacte. Manifestement, l'État belge n'estimerait pas devoir apporter la preuve du fait et se contenterait de l'invoquer. Il serait fréquent en la matière que les enquêtes de police soient sommaires, la procédure et la décision n'étant pas différentes selon que l'enquête de police apporte beaucoup ou peu de renseignements concernant le comportement personnel de l'intéressée, dont la seule qualité de serveuse française suffirait à justifier l'expulsion.

Question B 9) Il suffirait de rappeler la règle générale de présomption d'innocence (article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, article 11 de la Déclaration universelle des droits de l'homme et article 14 du pacte de l'ONU relatif aux droits civils et politiques).

Question B 1O) Les requérantes au principal se réfèrent à ce qui a été dit concernant la question A 9). La moralité de l'intéressé ne constituerait pas le motif d'ordre public requis par les articles 48 et 56, s'il n'y a pas possibilité de troubles matériellement et objectivement constatables en public.

Questions B 11), 12), 13) et 14) Les requérantes au principal demandent à la Cour de préciser de manière extrêmement détaillée les règles de procédure à observer. Si elles se sentent contraintes de le faire, c'est que les dossiers déposés prouveraient à suffisance que la tendance naturelle de l'administration belge serait de lutter en vue de la limitation des garanties procédurales que l'étranger peut revendiquer. Malgré les interventions des bâtonniers des barreaux de Bruxelles et Liège et les conclusions des avocats généraux Capotorti et Warner dans les affaires 98/79 (Pecastaing, Recueil 1980, p. 691) et Santillo, précitée, la communication des dossiers dans le cadre de la procédure devant la commission consultative continuerait à être refusée. Le simple fait pour l'étranger d'être contraint d'aller présenter sa défense dans la capitale du pays d'accueil pourrait déjà entraîner des difficultés susceptibles de compromettre son droit à la défense, sans parler de la situation financière dans laquelle il se trouverait normalement à la suite d'un refus d'un premier titre de séjour.

Question B 15) Une réponse affirmative paraîtrait évidente.

Questions A 1), 2) et 3) Une définition trop précise risquerait de figer la notion d'ordre public, alors qu'il paraîtrait plus important qu'elle puisse évoluer pour s'adapter au progrès de chaque société. A fortiori, les limites des ordres publics particuliers rencontrant les spécificités de chacun des États membres paraîtraientelles impossibles à tracer. Il n'existerait pas de contradiction entre l'enseignement de l'arrêt Van Duyn, précité, et le principe de la non-discrimination. Les observations de l'État belge aux deux premières questions rejoindraient l'enseignement de cet arrêt, qui définirait un principe et marquerait les limites de son application. Il conviendrait d'ajouter que le contenu de la notion d'ordre public n'est pas nécessairement concrétisé dans un texte légal dans les ordres nationaux (affaire 115/81).

Questions A 4), 5) et 6) Ces questions poseraient un problème intéressant au point de vue de la philosophie du droit, mais sans incidence en l'espèce. La loi belge du 21 août 1948, supprimant la réglementation officielle de la prostitution, prévoirait que des règlements complémentaires peuvent être arrêtés par les conseils communaux, s'ils ont pour objet d'assurer la moralité et la tranquillité publiques. Par règlement de police du conseil communal de la ville de Liège, du 24 octobre 1977, serait puni de peine de police le fait de s'exposer en vitrine, comportement susceptible d'être sanctionné pénalement et justifiant l'éloignement du territoire (affaire 115/81). L'État belge, dans l'affaire 116/81, indique seulement sous la question A 5) que la notion d'ordre public pourrait varier d'un pays à l'autre et d'une époque à l'autre (voir arrêt Van Duyn précité) et que le contenu n'en serait pas nécessairement concrétisé dans un texte légal.

Question A 7) Si l'ordre public , est concerné, il paraîtrait évident qu'il n'y a pas lieu de tenir compte du désagrément, variable pour chaque personne, d'être éloigné du territoire belge. Quelle que soit la conception que l'on puisse avoir du contenu de l'ordre public, il serait en tout cas évident qu'il doit, à l'intérieur d'une même société, s'appliquer de manière non sélective à la même catégorie de personnes (affaire 115/81).

Question A 8) Cette question aurait un simple intérêt théorique en l'espèce. Elle ne concernerait pas directement la requérante au principal, personne jeune et en bonne santé, vivant de ses charmes et n'ayant pas à se préoccuper des conséquences de l'éloignement du territoire de familles nombreuses, de personnes âgées et de mineurs (affaire 115/81).

Il serait évidemment tenu compte des intérêts privés et/ou familiaux d'éloignement du pays. Il serait bien certain qu'une mesure d'éloignement du pays n'est prise que dans des cas exceptionnels à l'égard de certaines catégories d'étrangers comme par exemple les catégories visées dans la question. Il paraîtrait néanmoins difficilement concevable d'interdire de façon générale qu'un État membre prenne des mesures d'éloignement, dans n'importe quelle circonstance, à l'égard d'étrangers appartenant à ces catégories. L'article 21 de la loi du 15 décembre 1980 disposerait que certaines catégories d'étrangers ne peuvent être éloignés du pays que lorsqu'ils ont porté gravement atteinte à l'ordre public ou à la sécurité nationale (affaire 116/81).

Question A 9) En l'espèce, les troubles matériellement et objectivement constatables existeraient puisque la requérante au principal se serait exposée en vitrine sur la voie publique, en contravention avec le règlement communal précité prévoyant une sanction pénale (affaire 115/81).

Une mesure d'éloignement du pays ne pourrait être envisagée que lorsque la moralité de l'intéressé s'est traduite dans son comportement, ce qui supposerait que certains actes matériellement et objectivement constatables ont été accomplis. Il ne faudrait pas pour autant que ces troubles se soient déjà réalisés, si le risque potentiel d'un tel trouble existait, notamment par le comportement personnel des individus concernés (affaire 116/81).

Question A 10) La requérante au principal n'aurait pas été éloignée du territoire parce qu'elle aurait été en rapport avec le milieu international, mais parce qu'elle travaillait dans un bar suspect au point de vue des mœurs. Quant au problème de fond posé par cette question, qui sortirait du présent dossier, il faudrait remarquer qu'un comportement personnel par le fait de se livrer à la prostitution dans certaines conditions constitue un support du banditisme, notamment par l'argent qu'il procure à ceux qui exploitent la prostitution (affaire 115/81).

Il ne serait pas nécessaire qu'une prostituée ait des relations avec le milieu avant de pouvoir envisager à son égard une mesure d'éloignement du pays pour des motifs d'ordre public. Il irait de soi que l'activité d'une prostituée présente en soi un danger pour l'ordre public, si elle l'exerce de façon provocante, par exemple si elle s'expose à la vitrine d'un bar de façon indécente, ou si elle racole des clients dans la rue aux environs de ce bar (affaire 116/81).

Question A 11) On ne saurait reprocher à un État d'expulser des étrangers qui commettent les délits de racolage et d'exposition en vitrine contrevenant à leur notion d'ordre public et de bonnes moeurs. La différence de traitement entre les nationaux et les étrangers serait inévitable à cet égard, un Etat ne pouvant évidemment pas expulser ses propres citoyens. Il ne saurait être soutenu que le traité interdit d'expulser des étrangers délinquants, sous prétexte que les nationaux commettent les mêmes délits sans être expulsés de leur propre pays (affaire 115/81).

Cette question pourrait être rattachée à la question A 3) et son texte paraître assez équivoque s'il ne contenait — heureusement — la notion de comportement personnel auquel la Cour aurait, dans ses arrêts, attaché un intérêt essentiel (affaire 116/81).

Question A 12) L'État belge renvoie à ses observations sur les questions A 7), 8) et 9) (affaire 115/81).

Question A 13) Dans la mesure où une personne s'est vu refuser un titre de séjour pour des raisons de comportement personnel, il serait évident que ce refus s'exerce aussi longtemps que le comportement personnel qui a justifié cette mesure (affaire 115/81).

Question A 14) La requérante au principal étant de nationalité française, toute décision lui aurait été signifiée dans sa propre langue. D'autre part, la décision qui lui a été signifiée n'aurait pas consisté en une formule générale et stéréotypée mais aurait visé son comportement in concreto (affaire 115/81).

Cette question pourrait être libellée de façon plus précise en se demandant dans quelle langue la notification de la décision et des motifs de celle-ci doit être faite à un ressortissant européen: dans la langue parlée ou choisie par l'intéressé, ou dans une des langues nationales de l'État prenant la décision, au choix de l'intéressé? Pour le surplus, il serait évident que la motivation de la décision prise doit correspondre au comportement personnel de l'intéressé (affaire 116/81).

Question B 1) Les garanties procédurales seraient précisées par l'article 9 de la directive 64/221 et pourraient être ainsi schématisées:

La procédure prévue dans la nouvelle réglementation offrirait des garanties pratiquement identiques à celles des recours juridictionnels (indépendance des membres, respect des droits de la défense, communication du dossier, audition des témoins, recours à un interprète). Étant donné que les garanties procédurales se seraient accrues, alors qu'elles étaient déjà satisfaisantes, la procédure instaurée en exécution de l'article 9 de la directive présenterait donc toutes les garanties souhaitées.

Question B 2) En ce qui concerne la composition de la commission, le juge de renvoi aurait estimé que cette composition était garante de son indépendance juridictionnelle, les membres composant l'autorité distincte n'étant, pas désignés par l'autorité qui prend la décision, mais par le roi.

Question B 3) Sous l'empire de la loi du 28 mars 1952, le secrétariat de la commission n'aurait pas été assuré par un fonctionnaire de l'administration chargée de prendre la décision, mais bien par un fonctionnaire indépendant. Les articles 33 et 34 de la loi du 15 décembre 1980 prévoiraient que la présidence est assumée par deux magistrats effectifs, émérites ou honoraires. En ce qui concerne la nomination des membres de l'autorité distincte, l'article 33 de cette loi prévoirait que les membres de la commission sont nommés pour une durée de 3 ans et que leur mandat peut être renouvelé. Le montant des indemnités allouées aux membres de la commission serait déterminé par le roi et réglé en fonction de l'arrêté royal du 24 décembre 1964 fixant les indemnités pour frais de séjour des membres du personnel des ministères et par l'arrêté royal du 18 janvier 1965 portant réglementation générale en matière de frais de parcours.

Question B 4) L'autorité qui prend la décision saisirait l'autorité distincte dans le cas où la loi du 15 décembre 1980 prévoit l'avis préalable obligatoire de la commission consultative des étrangers. Cet avis ne pourrait être demandé que par le ministre de la justice. Cependant, l'étranger pourrait introduire une demande en révision auprès du ministre dans les hypothèses prévues à l'article 44. On devrait dès lors remarquer que le fait que la commission soit chargée de donner des avis au ministre de la justice constitue une garantie pour l'étranger dont le cas serait ainsi examiné par un organe indépendant. L'autorité qui prend la décision ne convoquerait pas l'étranger: les convocations seraient envoyées à l'initiative du président par l'intermédiaire du secrétaire de la commission, fonctionnaire indépendant, comme précisé ci-dessus.

Question B 5) L'article 62 de la loi du 15 décembre 1980 contiendrait la règle générale imposant la motivation et la notification de toute décision administrative. Ceci impliquerait donc qu'il existe un contrôle par le Conseil d'État des motifs indiqués dans les avis de la commission. Dès avant la mise en vigueur de ladite loi, l'intéressé aurait reçu une copie de l'avis rendu par la commission.

Question B 6) Comme de règle devant toute juridiction, la commission examinerait la demande de remise et déciderait de l'accepter ou non, selon le motif invoqué. Tout tribunal de l'ordre judiciaire pourrait estimer qu'une demande de remise, venant après d'autres, est excessive et dès lors lui opposer un refus (affaire 115/81).

A titre d'exemple, le conseil de l'intéressée aurait demandé et obtenu plusieurs remises, les motifs invoqués étant soit les vacances, soit d'autres affaires fixées devant d'autres juridictions. La commission consultative aurait refusé la remise demandée à l'audience du 11 septembre 1980, après avoir accordé des remises les 13 septembre 1979, 29 mai 1980 et 21 août 1980 (affaire 116/81).

Question B 7) La décision de l'autorité décisive devrait rencontrer avec précision et suffisance tous les moyens de droit et de fait soulevés par l'étranger (obligation de motivation de l'article 62 de la loi). Les avocats auraient par ailleurs la possibilité de déposer des notes, ce qui serait d'ailleurs la confirmation d'un usage établi de longue date.

Question B 8) En ce qui concerne le dossier de l'affaire, l'autorité qui prend la décision aurait l'obligation de remettre au président de la commission, 8 jours ouvrables au moins avant le jour de l'audience, le dossier relatif à l'affaire. Le rapporteur de la commission de la justice du Sénat aurait souligné que les articles 34 et 36 de la loi impliquaient que l'administration de la sûreté est obligée de communiquer un dossier complet, y compris les documents qu'elle considère comme confidentiels. Si ladite administration souhaite que certains documents ne soient pas communiqués aux membres de la commission et aux parties, elle demanderait au président d'écarter ces documents du dossier, qui ne pourraient dès lors jouer aucun rôle dans la décision de la commission. Il serait souligné que les assesseurs ne peuvent pas connaître les documents ainsi écartés. Du fait qu'il existerait un contrôle par le Conseil d'État des motifs invoqués dans l'avis, le ministre ne pourrait invoquer des pièces non produites pour justifier sa décision, et l'administration ne prendrait pas le risque de ne pouvoir étayer sa proposition.

Questions B 9) et 10) Selon les termes de l'arrêt Bouchereau, précité, une mesure d'éloignement impliquerait une appréciation spécifique portée sous l'angle des intérêts inhérents à la sauvegarde de l'intérêt public, qui ne coïncide pas nécessairement avec les appréciations qui ont été à la base de la condamnation pénale. Peu importerait que les faits constituant des infractions pénales soient sanctionnés par une condamnation pénale. Il faudrait que le comportement personnel de l'intéressé ait porté atteinte à l'ordre public.

Question B 11) L'État belge se réfère à la réponse à la question B 8).

Question B 12) Lorsqu'un avocat peut prendre connaissance du dossier, il pourrait aussi en obtenir copie à ses frais.

Questions B 13) et 15) L'article 36 de la nouvelle loi stipulerait que les membres de la commission, l'étranger et l'avocat peuvent prendre connaissance du dossier relatif à l'affaire à partir du 3e jour ouvrable avant le jour de l'audience. Un délai d'un mois serait prévu pour envoyer la convocation à l'intéressé. A cette convocation serait jointe une note circonstanciée mentionnant les motifs et les éléments du dossier. La défense disposerait en outre d'un délai limité de trois jours pour vérifier elle-même, si nécessaire, les données de la note sur base du dossier. Si la défense estimait qu'il y a lieu de contester la conformité des données de la note avec la teneur du dossier, elle pourrait en tout état de cause solliciter une remise qu'elle justifierait. L'avocat ayant la possibilité d'organiser la défense de son client un mois avants sa comparution devant la commission, le délai de trois jours serait suffisant pour prendre connaissance du dossier.

Question B 14) L'État belge rappelle que les pièces écartées du dossier ne peuvent jouer aucun rôle dans la décision de la commission. Il faudrait faire confiance à une commission dont la composition présenterait toutes les garanties d'objectivité pour réserver un sort judicieux à une pièce arguée de faux par l'étranger. Décider d'une façon générale qu'une pièce arguée de faux par l'intéressé devrait nécessairement être écartée des débats, reviendrait à reconnaître le droit de contester la sincérité de toutes les pièces du dossier soumis à la commission, d'ainsi les écarter et de vider le dossier de sa substance. Une pièce déposée par l'étranger pourrait aussi être arguée de faux par le délégué de l'administration, ce qui ne signifierait évidemment pas qu'elle soit automatiquement écartée des débats.

Questions A 1) et 2) Le gouvernement français pense que le contenu de la notion d'ordre public doit pouvoir, pour d'évidentes raisons, être fixé par les autorités nationales de chaque État membre, sous la seule restriction des règles dégagées par la Cour à l'occasion de chaque affaire qui lui a été soumise à cet égard. La Cour semblerait avoir déduit de la compétence explicitement reconnue à l'article 56 du traité une compétence générale des États membres pour déterminer les exigences de l'ordre public. Afin de préserver les principes d'égalité et de non-discrimination — fondements du traité —, la Cour aurait toutefois posé une limite importante à ce principe, en octroyant aux institutions de la Communauté un pouvoir de contrôle, assimilable à un contrôle a posteriori et qui s'exercerait cas par cas, en considération des faits de l'espèce. Dans le cadre général posé par l'article 48 du traité, les Etats membres jouiraient donc du pouvoir de déterminer les exigences de l'ordre public, sous réserve du contrôle exercé par les institutions communautaires.

Questions A 3), 10) et 11) La répartition de compétences opérée par la Cour aurait pour but de concilier le principe communautaire de non-discrimination établi par l'article 7 du traité avec les exigences nationales d'ordre public. L'article 48, en introduisant une clause de traitement national, reprendrait ce principe de non-discrimination, mais il permettrait également aux États membres de maintenir dans la législation et les pratiques des exceptions applicables aux ressortissants communautaires. Dans l'affaire Van Duyn, précitée, la Cour aurait considéré qu'un État membre pouvait s'opposer à l'exercice de certaines activités par un ressortissant d'un autre État membre, alors qu'aucune restriction analogue n'était imposée à ses propres ressortissants. Inversement, dans l'affaire 67/74 (Bonsignore, Recueil 1975, p. 297), la Cour aurait estimé, en application de l'article 3 de la directive 64/221, que seul le comportement personnel pouvait justifier l'expulsion d'un ressortissant communautaire, une telle mesure ne pouvant être fondée sur des motifs de prévention générale. Il semblerait que l'on s'achemine ainsi vers une distinction, à laquelle le gouvernement français souscrit, entre un traitement différencié fondé sur le comportement personnel — dérogation acceptable pour des raisons d'ordre public — et une discrimination fondée sur des motifs de prévention générale — qui ne saurait être admise sans porter atteinte au principe de libre circulation.

Questions A 4) et 5) Dans l'affaire Bouchereau, la Cour semblerait considérer que la menace pour l'ordre public ne résulte pas de l'existence d'une condamnation pénale, mais des circonstances qui font apparaître l'existence d'un comportement personnel. La menace serait donc constituée par le comportement personnel dans certaines circonstances, la condamnation pénale n'étant qu'une conséquence — une sanction — éventuelle du comportement personnel. Inversement, la Cour aurait décidé dans l'affaire Van Duyn que l'absence d'interdiction légale ne pouvait empêcher d'invoquer la notion d'ordre public. Ainsi, un comportement non réprimé par la loi pénale de l'État membre où il intervient pourrait néanmoins valablement fonder une mesure d'éloignement. La jurisprudence française, pour sa part, considérerait que l'existence d'infractions n'est qu'un élément parmi d'autres pour examiner le comportement de l'individu en cause. Cette solution retenue pour les ressortissants extracommunautaires serait, bien entendu, applicable aux ressortissants des États membres. Le gouvernement français est donc d'avis de répondre par l'affirmative, d'autant que, d'une manière générale, de tels comportements ne sauraient entraîner l'éloignement du territoire français d'un étranger.

Question A 6) La menace pour l'ordre public, susceptible d'entraîner et de justifier une mesure d'éloignement, se fonderait sur le comportement de l'individu. L'infraction légalement sanctionnable ne ferait que constater et sanctionner le comportement, mais ne pourrait en affecter la nature. La mesure d'éloignement fondée sur une menace de l'ordre public exigerait donc une qualification de la nature du comportement. La mesure d'éloignement du territoire ne saurait être assimilée à une sanction, il s'agirait d'une décision administrative. A ce titre, il ne paraîtrait pas nécessaire que les actes qui la motivent constituent une infraction légalement prévue.

Questions A 7), 8) 9) et 12) Dès lors qu'il incomberait à chacun des États membres de qualifier le comportement des ressortissants communautaires individuellement et pour chaque cas d'espèce, il leur serait loisible de tenir compte de toutes les éventuelles circonstances atténuantes qui pourraient bénéficier à l'étranger dont l'éloignement est envisagé. Dans la pratique, le gouvernement français examinerait chaque cas individuellement, les autorités nationales prenant habituellement en compte les considérations humanitaires, et notamment les éventuelles attaches familiales dont peut se prévaloir l'étranger menacé d'expulsion. En aucun cas toutefois, tel ou tel type de situation ne pourrait être admis comme interdisant en soi aux États membres de décider l'éloignement d'un étranger dont le comportement personnel menace l'ordre public. Concernant le caractère public du trouble, il serait constant que les États membres ont le droit de prendre en considération toutes les données à leur disposition. Il apparaîtrait qu'en règle générale, le trouble à l'ordre public peut être publiquement constaté. Il n'en demeurerait pas moins que, dans certains cas, le comportement délictuel ou criminel se situant dans la vie privée pourrait, le cas échéant, constituer un motif valable pour une mesure d'éloignement. A propos de la qualification du comportement personnel présence devenue intolérable et de la sanction solution nécessaire, la Cour se serait refusée, dans l'affaire Bonsignore, à suivre l'avocat général qui souhaitait une qualification communautaire, et aurait ainsi confirmé sa volonté de laisser aux Etats membres la compétence pour ce type de définition.

Il serait de pratique constante du gouvernement français de distinguer entre le refus de séjour et l'expulsion. Le refus de séjour ne serait jamais définitif, l'étranger pouvant toujours revenir s'il remplit les conditions. Pour l'expulsion en revanche, tant que l'arrêté n'a pas été rapporté, l'expulsion demeurerait valable. Toutefois, la mesure d'éloignement pourrait à tout moment être abrogée si la menace pour l'ordre public a cessé. Le refus de régularisation de la situation d'un étranger, s'il ne s'accompagne pas d'une mesure d'expulsion, ne saurait s'opposer au retour de l'intéressé, sa situation devant faire l'objet d'un nouvel examen s'il revenait ultérieurement en France.

Au niveau de la mise en oeuvre de la répartition de compétences, il apparaîtrait que le principe de chaque garantie procédurale est posé par la directive, mais que les dispositions d'application régissant le détail de ces garanties relèvent de la compétence de chaque État membre. La Cour aurait eu déjà l'occasion de se prononcer sur cette question à propos des articles 53 et 62 du traité (interdiction de nouvelles restrictions), en considérant qu'il n'y avait pas d'opposition entre ces dispositions et l'article 189 du traité: Le choix des formes et moyens ne peut être opéré que dans le respect des prescriptions et interdictions résultant du droit communautaire (affaire 48/75, Royer, Recueil 1976, p. 497).

Question A 14) L'article 6 de la directive poserait le principe de l'obligation de communication des motifs de la décision, la loi française sur la motivation des actes administratifs (loi no 79/587 du 11. 7. 1979) complétant cette disposition et assurant le respect des garanties fondamentales. Quant à la langue utilisée pour l'exposé, cette question ne serait pas nécessaire à la résolution des cas d'espèce puisqu'il s'agirait d'autorités administratives francophones s'adressant à des ressortissantes françaises.

Question B 1) L'organisation de la garantie prévue à l'article 9 de la directive relèverait de la compétence des États membres, auxquels il appartiendrait d'en assurer le respect.

Questions B 2) et 3) Il résulterait de l'arrêt dans l'affaire Santillo qu'il ressortit à la compétence de chacun des États membres de déterminer la nature de l'autorité différente pouvant être saisie du recours des personnes à l'encontre desquelles une mesure d'expulsion est envisagée et de savoir si cette autorité différente doit relever ou non du pouvoir judiciaire.

Question B 4) Il ressortirait de l'article 9, alinéa 2, de la directive que les États membres ont l'obligation d'ouvrir aux intéressés une voie de recours direct à l'autorité différente.

Questions B 6) à 15) La mise en oeuvre au niveau national des principes communautaires édités par la directive en matière de garanties procédurales, et notamment du principe de procédure contradictoire et des droits de la défense, relèverait des législations nationales, et leur application des tribunaux nationaux. A titre indicatif, le gouvernement français présente quelques éléments d'information sur les modalités d'organisation, en France, de la procédure prévue à l'article 9 de la directive par référence aux questions posées par le juge de renvoi. Si l'étranger ou son conseil n'a pas pu, pour un motif valable, se présenter devant la commission qui doit connaître de l'affaire, il ferait l'objet d'une convocation à une autre session de la commission. L'étranger dont l'éloignement est envisagé aurait le droit, après avoir eu communication de son dossier, s'il le désire, de présenter un mémoire. L'étranger convoqué devant la commission pourrait discuter et critiquer éventuellement les faits qui lui sont reprochés. Si ceux-ci s'avéraient insuffisamment établis, la commission pourrait émettre un avis défavorable. Un simple rapport ne saurait être suffisant pour justifier une mesure de rigueur. L'intéressé pourrait, dans la mesure où il n'y a pas d'urgence, demander la communication de son dossier. Il aurait, sauf cas d'urgence, un délai de 15 jours minimum pour consulter son dossier. Si, ce qui semble difficilement concevable, une pièce a été ajoutée au dossier, l'intéressé en prendrait obligatoirement connaissance, si elle était évoquée devant la commission. Un délai minimal de 15 jours serait prévu entre la date de la convocation et celle de la comparution devant la commission.

Le gouvernement français souligne que c'est seulement si des modalités d'organisation de l'autorité différente prévue par l'article 9 de la directive ne permettent pas à l'étranger de faire valoir ses moyens de défense et portent plus généralement atteinte à l'indispensable indépendance de cette autorité que les règles nationales régissant l'activité de cette dernière pourraient, le cas échéant, être jugées contraires au droit communautaire par les juridictions nationales. Tel serait le cas si un étranger était dans l'impossibilité de bénéficier d'un examen de sa situation distinct de celui auquel avait procédé l'autorité administrative habilitée à prendre une éventuelle décision de refus de délivrance d'un titre de séjour ou d'éloignement. Dès lors, la seule présence, au sein de l'autorité, d'un membre de l'administration chargé de prendre, le cas échéant, une décision d'éloignement, ou celle d'un fonctionnaire appartenant à une autre administration, ne pourrait par elle-même faire douter de l'impartialité de cette autorité.

Question A 1) Il ne semblerait pas que la Cour puisse définir la notion d'ordre public (qui peut varier d'un pays à l'autre et d'une époque à l'autre) sans recourir de nouveau au fait que l'activité constitue un danger social non nécessairement lié à une infraction de caractère pénal (affaire Van Duyn). Cette notion différerait précisément d'un pays à l'autre et varierait avec le temps.

Question A 2) En revanche, les limitations pourraient être communes aux États membres, mais il s'agirait de limitations, c'est-à-dire de limites qui interdisent d'aller plus loin mais qui ne fournissent pas la définition de la notion. Ces limitations résideraient dans le respect des normes spécifiques de droit communautaire en la matière ainsi que dans le respect des principes généraux de droit qui sauvegardent les droits fondamentaux et réglementent une société de type démocratique, principes également propres au droit communautaire et imposant, entre autres, que ces limitations aient un caractère raisonnable et proportionnel. Il serait bien entendu que les limitations doivent faire l'objet d'une interprétation restrictive.

Question A 3) Il serait certain que les restrictions justifiées par des motifs d'ordre public peuvent engendrer pour l'étranger une situation différente par rapport à celle des nationaux. Toutefois, admettre à l'égard du citoyen d'un autre Etat membre la même prohibition absolue d'interdiction d'accès au territoire qui existe à l'égard des nationaux, reviendrait à supprimer la réserve expressément faite dans l'article 48, paragraphe 3, du traité. Le principe figurant à l'article 7 du traité devrait être entendu et interprété en liaison avec la règle et l'exception à la règle prévues à l'article 48 subséquent.

Question A 4) Il serait opportun de préciser que l'ordre public est indiqué à titre de prévention (prévention spécifique et non pas générale comme la Cour l'aurait précisé dans l'arrêt Bonsignore). L'agression (eu égard à laquelle la seule présence d'une menace réelle et suffisamment grave permettrait de justifier la mesure restrictive) ne devrait pas nécessairement être sanctionnée du point de vue pénal. En effet, la sanction pénale ne concernerait pas nécessairement les comportements les plus graves mais serait prévue en vertu d'un choix de politique législative, surtout dans les cas dans lesquels, en raison de la nature particulière du comportement, on la considère comme le moyen le plus efficace de dissuasion, et, dans une moindre mesure, de répression.

Question A 5) Ce ne serait pas toujours en recherchant une norme spécifique qui prévoit et sauvegarde un intérêt fondamental de la société et qui en sanctionne le non-respect qu'on pourrait déterminer cet intérêt, mais en analysant l'ensemble des dispositions existant dans un certain pays et l'interprétation qui en est faite à une certaine époque eu égard à la sauvegarde du bien public.

Question A 6) L'article 7 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme prévoyant que nul ne peut être condamné pour une action qui ne constituait pas une infraction au moment où elle a été commise, les mesures restrictives à l'égard de l'étranger ne constitueraient pas des condamnations mais des mesures préventives tant lorsqu'elles visent à interdire l'entrée du territoire (et il ne pourrait en être différemment) que lorsqu'elles visent à mettre fin au séjour. Une mesure d'expulsion pourrait être plus grave dans certains cas qu'une condamnation pénale, mais cela ne revêtirait de l'importance qu'en ce sens que la disposition qui permet d'adopter la mesure doit être interprétée de façon restrictive et prudente, dans le respect des principes garantissant le caractère raisonnable et proportionnel de la mesure adoptée.

Question A 8) Les circonstances évoquées devraient être appréciées sérieusement lors de l'adoption de la mesure, également et en particulier en ce qu'elles auraient une incidence sur le caractère dangereux de l'individu.

Question A 9) La sphère de moralité privée appartenant exclusivement à l'individu et aucune intervention de quelque autorité étatique que ce soit n'étant admissible, la moralité de chacun ne revêtirait une importance au regard de l'ordre public que lorsqu'elle se manifeste par un comportement extérieur présentant les caractéristiques de l'acte illicite (ou, en vue de la prévention, par le danger que ce comportement représente) ou pour le moins d'un danger social.

Question A 10) Il ne semblerait pas pouvoir être exclu, en principe, qu'à l'égard d'une personne qui, bénéficiant en général de la garantie accordée par le droit communautaire, se livre à la prostitution, on puisse apprécier que son comportement constitue un danger social, à condition que cette appréciation soit fondée sur le comportement personnel de l'intéressé.

Question A 11) L'exercice de la prostitution pourrait être, d'un point de vue abstrait, et selon l'appréciation de chacun des États à diverses époques, considéré, pour le moins dans certaines de ses manifestations, comme un phénomène dangereux pour la société pouvant constituer une menace effective et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société, bien que du point de vue sociopolitique on puisse considérer inopportun d'adopter de façon générale des mesures répressives contre cette activité. Par ailleurs, d'un point de vue concret, la prostitution étant un phénomène généralisé et toléré dans tous les États membres, il serait bien difficile de considérer comme menace grave de l'ordre public l'exercice individuel, éventuellement discret et réservé, de cette activité. Dans le cadre de ces considérations, il devrait être souligné que l'application d'un critère trop rigide pourrait trop facilement conduire à des abus eu égard à la difficulté extrême d'apprécier la mesure de la moralité sexuelle.

Question A 12) Les expressions utilisées par l'avocat général Mayras dans ses conclusions dans l'affaire

Bonsignore — présence qui devient intolérable et solution nécessaire — donneraient certainement une mesure de la gravité de la menace de l'ordre public mais seraient toujours liées à une appréciation nationale de l'ordre public.

Question A 13) La limitation que l'article 48, paragraphe 3, permet d'effectuer devrait être justifiée par des motifs de prévention (spéciale) et non pas de répression: dès lors que la menace de l'ordre public s'amenuise, il n'y aurait plus aucune raison de maintenir ou de proroger une mesure restrictive, contraire à la libre circulation des personnes, et la situation de l'intéressé pourrait certainement être réexaminée.

Question A 14) Les mesures restrictives devraient certainement être motivées, la motivation devant être réelle et non pas apparente. En revanche, il n'apparaîtrait pas nécessaire de la rédiger dans la langue maternelle de l'intéressé, dans la mesure où cela ne semble en fait pas indispensable pour que l'intéressé puisse prendre connaissance lui-même des mesures adoptées.

Question B 1) Une réponse analogue à celle de l'affaire Pecastaing, précitée, devrait être donnée en ce qui concerne l'article 9 de la directive, cette disposition indiquant déjà que les garanties doivent résider soit dans la possibilité d'un recours juridictionnel, qui ne doit pas être limité au contrôle de légalité et qui doit avoir un effet suspensif, soit dans l'avis d'une autorité compétente du pays d'accueil devant laquelle l'intéressé doit effectivement pouvoir présenter ses moyens de défense (autorité qui peut également être administrative dès lors qu'elle est différente et indépendante par rapport à celle qui a adopté la mesure, comme la Cour de justice l'a précisé dans l'affaire Santillo). Il ne semblerait pas possible de préciser plus avant les garanties procédurales que les États membres doivent offrir à celui qui introduit un recours, parce qu'il serait suffisant que ce recours soit juridictionnel, qu'il ne soit pas limité au seul contrôle de légalité et qu'il ait un effet suspensif. Les règles de procédure applicables au recours ne pourraient qu'être les règles de procédure nationales, différentes d'un Etat à l'autre.

Question B 2) La Cour aurait déjà répondu en partie dans l'arrêt Santillo. La simple désignation des membres n'impliquerait pas une tutelle hiérarchique et ne violerait pas l'indépendance du membre désigné. En revanche, l'article 9 de la directive évoquerait les recours juridictionnels et ce ne serait qu'en l'absence de tels recours que la directive exigerait un avis d'une autorité différente de celle qui a adopté la mesure contestée.

Question B 3) Il serait naturel que, comme en Italie, la commission siège auprès de l'administration (du ministère de l'intérieur) qui, en général, se préoccupe des problèmes en cause et que certains de ses membres appartiennent, pour des raisons de compétence spécifique, à la même administration. Dans un État de droit, l'acte formel de nomination par le ministre de l'intérieur ne mettrait certainement pas en cause l'indépendance de l'organe.

Questions B 4) et 5) Il serait clair que les règles de procédure doivent être les règles nationales et que celles-ci doivent assurer que l'avis exprimé soit efficace et actuel. Il serait également clair que l'avis, précisément parce qu'il est un avis, doit être motivé, bien qu'il ne semble pas nécessaire que les signatures des membres de l'autorité ainsi que leur nom et leur qualité y figurent.

Questions B 6), 7) et 8) C'est au droit national qu'il appartiendrait de réglementer la procédure à suivre, qui devrait simplement offrir les garanties susmentionnées. C'est de ces principes que s'inspirerait la réglementation italienne mettant en oeuvre la directive. En effet, le décret présidentiel no 1656 de 1965 prévoirait en particulier que les motifs d'ordre public sont portés à la connaissance de l'intéressé sauf au cas où la sécurité de l'État s'y oppose. La décision de délivrance du titre de séjour et de refus de délivrance devrait être adoptée dans les six mois de l'introduction de la demande. L'intéressé serait autorisé à rester provisoirement sur le territoire national jusqu'à l'adoption de la décision lui délivrant ou refusant de lui délivrer le titre de séjour. Le délai accordé aux ressortissants d'un État membre pour quitter le territoire national ne pourrait être inférieur à 15 jours dans le cas du refus du titre de séjour, et à un mois dans le cas d'un refus de renouvellement ou d'une mesure d'expulsion du territoire national, abstraction faite des motifs d'urgence. Abstraction faite également des cas d'urgence, la décision par laquelle les autorités refusent le renouvellement du titre de séjour ou expulsent du territoire national une personne déjà autorisée à y séjourner, serait adoptée après avis de la commission compétente en la matière, devant laquelle l'intéressé pourrait se faire assister ou représenter par une personne jouissant de sa confiance. Sur demande de l'intéressé, serait soumise à l'examen de la commission la décision refusant la délivrance du titre de séjour ou l'expulsant du territoire national, qui intervient dès avant la délivrance du titre de séjour. Dans ce cas, l'intéressé pourrait être admis à faire valoir personnellement ses moyens de défense.

Question N 9) La réponse devrait être négative.

Question B 10) On ne saurait tirer motif de la moralité d'une personne pour adopter des mesures restrictives dès lors qu'il n'existe pas de comportement ou le risque (de façon préventive) d'un comportement personnel concret qui puisse constituer une menace pour l'ordre public.

Question B 11) Les documents pris en considération par la commission qui adopte la mesure devraient être transmis intégralement à l'autorité qui émet l'avis et ceux-ci devraient pouvoir être communiqués à l'intéressé.

Questions B 12) et 13) Il appartiendrait au droit national de réglementer la procédure mentionnée à l'article 9 de la directive de façon que cette réglementation permette à l'intéressé de se défendre de façon adéquate, en engageant des frais répondant au principe de proportionnalité, et dans les limites de ce qui est raisonnable.

Question B 14) Tout au plus devrait-il être possible, pour des motifs de sécurité de l'État, de dissimuler à l'intéressé le nom d'un informateur de la police, alors que l'importance d'un document contesté pour faux devrait relever de la réglementation de chaque État jusqu'à ce que le juge compétent se soit prononcé sur son authenticité.

Le gouvernement néerlandais est d'avis que les questions visées au point A soulèvent quatre problèmes étroitement liés entre eux et qui intéressent la libre circulation des personnes à l'intérieur de la Communauté sur le plan des principes.

La portée de l'exception d'ordre public visée aux articles 48, paragraphe 3, et 56, paragraphe 1

Il ne serait pas possible de donner une définition globale de la notion d'ordre public, celui-ci recouvrant les intérêts variables que l'État ou les organes investis de la puissance publique considèrent comme des intérêts publics fondamentaux qu'ils doivent protéger d'office. La Cour aurait assorti la marge d'appréciation reconnue aux États membres de restrictions dont une, importante, de caractère systématique et qui se rapporte au contenu de la définition, résulterait directement de l'article 2, paragraphe 2, de la directive 64/221: il ne serait pas possible d'invoquer l'exception de l'ordre public à des fins économiques. Une autre restriction résultant du droit communautaire serait le principe de proportionnalité, dont des applications figureraient entre autres dans les affaires Rutili, 8/77 (Sagulo, Recueil p. 1435) et Bouchereau. Une dernière restriction résulterait du principe de non-discrimination, la seule exception étant qu'à l'égard des ressortissants d'autres États membres, il peut être prononcé l'expulsion ou refusé l'admission. Cette exception, logique en soi, serait toutefois soumise à certaines règles précises interprétées dans un sens strict.

L'intérêt général, relevant de la notion d'ordre public, en droit national

Les intérêts que les autorités nationales considèrent comme devant être protégés devraient être contenus dans des règles normatives dont les justiciables soient en mesure de prendre connaissance, de manière à ce que les tribunaux puissent apprécier si l'exception d'ordre public est indiquée aux fins d'intérêts autres que ceux qui en relèvent. Il ne faudrait pas en conclure que les dispositions de droit interne, qui protègent les intérêts de la société, doivent toujours être assorties d'une sanction pénale, des intérêts publics fondamentaux pouvant aussi bien être assortis d'une sanction de droit administratif ou de droit privé. Pour apprécier si un comportement constitue une menace réelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société, la définition légale des intérêts relevant de la notion d'ordre public fournirait le premier critère. Il conviendrait aussi de tenir compte du comportement de fait portant atteinte à l'ordre public. Un fait punissable, qui n'est pas grave en soi, pourrait, en raison des circonstances particulières dans lesquelles il est commis (par exemple, en cas de récidive), être constitutif d'une atteinte à des intérêts essentiels de la société qui ne saurait être raisonnablement tolérée. Il serait du reste inexact de considérer que constituent seuls une atteinte à l'ordre public les comportements pouvant aboutir à des troubles publics. Dans la vie privée également, il pourrait être porté gravement atteinte à des intérêts que l'État considère comme des intérêts publics. Le critère selon lequel le comportement en cause doit se manifester en public ne paraîtrait dès lors pas adéquat.

Les conséquences de l'exception de l'ordre public

L'expulsion ou le refus d'admission devrait être considéré non pas comme une sanction, mais comme une mesure administrative tendant à protéger des intérêts publics. Dès lors que les normes du droit communautaire habilitent les autorités nationales à prendre une telle mesure, c'est à celles-ci qu'il appartiendrait de décider si elles prendront effectivement cette mesure ou non. Quant à savoir si elles doivent en ce cas tenir compte des contingences particulières à la personne de l'intéressé, il s'agirait là en principe d'une question réglée par le droit national. Tel serait l'enseignement de l'arrêt Royer. Cette compétence cesserait toutefois d'exister lorsque les raisons qui la justifient viennent à disparaître; quand le ressortissant communautaire en cause ne représente plus un danger direct et imminent pour les intérêts fondamentaux de la société, il devrait être remis en mesure d'exercer son droit de libre circulation. Il ne paraîtrait guère possible de définir d'une manière générale dans quels cas les autorités nationales sont tenues d'admettre que, dans un cas concret déterminé, il n'existe plus de motifs valables d'assortir ce droit de restrictions. Le fait que le justiciable doive pouvoir prendre connaissance de manière convenable des raisons qui justifient la mesure restrictive prise à son égard constituerait du reste un principe de bonne administration, généralement admis aux Pays-Bas. Cela pourrait impliquer dans certaines circonstances que ces raisons doivent lui être communiquées dans sa langue maternelle, sauf s'il maîtrise la langue du lieu de sa résidence.

Les principes de proportionnalité et de non-discrimination

Il faudrait déduire de l'arrêt Bonsignore que les restrictions au droit de libre circulation doivent être appliquées en tenant compte des circonstances du cas d'espèce. Il ne serait pas permis de mettre fin au droit de séjour ou de refuser celui-ci pour des raisons pouvant certes être mises en relation avec la protection de l'ordre public, mais qui ne pourraient être rattachées directement au comportement de celui à l'endroit duquel cette mesure est prise. Le principe de non-discrimination ne viserait pas seulement les inégalités formelles. Une inégalité de traitement matérielle impliquerait elle aussi une protection sélective de l'ordre public fondée sur la nationalité et constituerait dès lors une discrimination prohibée.

La notion d'ordre public. Le gouvernement du Royaume-Uni pense lui aussi qu'il n'est ni nécessaire ni même possible de poser une définition de l'ordre public en tant que tel. Le terme pourrait seulement être interprété dans les circonstances de chaque espèce. On ne pourrait pas non plus exclure de sa portée certains éléments au seul motif qu'ils ne peuvent pas constituer des infractions pénales (voir affaires Van Duyn et Rutili). La procédure de l'article 177 et les arrêts de la Cour rendus jusqu'à présent, combinés à d'autres garanties prévues par le droit communautaire, permettraient une approche tout à fait satisfaisante de la notion. Ces éléments permettraient de réaliser avec circonspection un équilibre entre les besoins et les objectifs de chaque État membre qui cherche à protéger ses intérêts légitimes (et ceux des individus) à l'intérieur de ses frontières, d'une part, et les besoins de la Communauté et des ressortissants des États membres à l'intérieur de la Communauté d'autre part.

Garanties procédurales. Quant à la question de portée générale relative à la nature des garanties que les Etats membres doivent prévoir, la réponse se trouverait dans les dispositions de la directive 64/221 et les arrêts que la Cour a rendus sur ce fondement. Les questions détaillées déférées par le juge de renvoi sembleraient viser à accréditer la conception selon laquelle l'avis visé à l'article 9 de la directive devrait être délivré de façon impartiale. Les juridictions des États membres seraient compétentes pour établir la validité de l'appréciation donnée dans un cas particulier sans qu'il soit nécessaire de répondre de façon spécifique à ces questions. En outre, comme l'équité procédurale ne pourrait être appréciée qu'à la lumière des circonstances de chaque cas particulier pris dans l'ensemble de ses éléments et comme la nature de l'autorité compétente et la procédure à suivre devant elle varieraient selon les États membres, il ne serait pas opportun que la Cour établisse des règles générales de procédure précises, allant au-delà de ce que la directive prévoit.

La notion d'ordre public et ses limitations (questions A 1) et 2)) Le législateur communautaire se serait efforcé, non pas de donner une définition commune de l'ordre public, mais d'encadrer le comportement des autorités nationales en fixant certains critères essentiellement négatifs. Le pouvoir, non pas de définir de façon abstraite, mais de donner un contenu concret à la notion d'ordre public par son application, aurait été laissé aux États membres. Il en résulterait une conséquence importante quant à l'intervention de la Cour dans le cadre de la procédure préjudicielle: elle ne pourrait être appelée à censurer le cas d'application précis dans lequel une mesure d'ordre public a été prise par les autorités d'un État membre. C'est en effet aux juridictions nationales qu'il appartiendrait d'examiner la conformité des décisions individuelles aux dispositions du droit communautaire (voir arrêt Rutili).

Plutôt que de tenter de donner une énumeration exhaustive des limites de droit communautaire auxquelles sont soumises les mesures d'ordre public prises par les autorités nationales, la Commission estime préférable d'énoncer les bases juridiques sur lesquelles se fondent ces limites. Elles pourraient être groupées en quatre catégories. Il existerait tout d'abord des limites découlant de la nature même des mesures d'ordre public dans le cadre communautaire, qui devraient être interprétées strictement (voir affaire Van Duyn). Il existerait ensuite des limites tenant au respect des principes fondamentaux de l'ordre juridique communautaire, et tout d'abord du principe de non-discrimination. La Commission pense qu'il y aurait lieu d'établir le point d'équilibre entre l'application du principe de non-discrimination, dont la condition préalable resterait bien entendu qu'il s'agisse de situations objectivement comparables, et la faculté, reconnue aux États membres, de prendre des mesures d'ordre public limitant la libre circulation des personnes et s'appliquant, dès lors, de manière spécifique, aux ressortissants communautaires. Les mesures prises dans le cas de l'application des articles 48, paragraphe 3, et 56 du traité resteraient toutefois soumises au second principe fondamental de l'ordre juridique communautaire, celui de proportionnalité. Il y aurait lieu en effet non seulement de vérifier si la mesure est réellement nécessaire en vue de protéger l'ordre public, ce qui reviendrait à donner à l'exception une interprétation stricte, mais il s'agirait en outre de vérifier que la menace est suffisamment grave pour justifier la mesure envisagée. En d'autres termes, l'examen porterait non seulement sur le caractère justifié de la mesure en elle-même (arrêt Rutili), mais il serait procédé également à une confrontation des deux intérêts en jeu, la protection de l'ordre public national d'une part, la libre circulation des personnes d'autre part, compte tenu du caractère fondamental du principe de la libre circulation, que la Cour aurait réaffirmé avec force notamment dans les affaires Royer, précitée, 118/75 (Watson, Recueil 1976, p. 1185) et Sagulo, précitée. D'une façon plus générale, la Cour aurait déclaré dans l'arrêt Bouchereau que le recours par une autorité nationale à la notion de l'ordre public suppose, en tout cas, l'existence, en dehors du trouble pour l'ordre social que constitue toute infraction à la loi, une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société. Enfin, dernière limite de droit communautaire au recours aux mesures nationales d'ordre public: l'intéressé devrait disposer des garanties de procédure adéquates pour faire valoir ses moyens. C'est ce qui aurait été déclaré dans l'arrêt Royer, et qui aurait fait l'objet des arrêts Rutili, Bouchereau, Pecastaing et Santillo.

Portée du principe de non-discrimination (question A 3)) Ce principe ne jouerait pas lorsque les situations ou mesures envisagées ne sont pas comparables. Il ne s'appliquerait en outre que sous réserve des dispositions particulières prévues par le traité et les règlements et directives prises pour son application (arrêt Sagulo).

Portée du principe de proportionnalité (questions A 7) et 8)) L'examen auquel serait soumise la mesure d'ordre public quant au respect de ce principe porterait en premier lieu sur l'atteinte résultant de la mesure envisagée au principe de la libre circulation. Il aurait été considéré dans l'arrêt Watson et Belmann que, parmi les sanctions rattachées à l'inobservation des formalités de déclaration et d'enregistrement prescrites, l'expulsion serait certainement incompatible, pour les personnes protégées par le droit communautaire, avec les dispositions du traité, étant donné qu'une telle mesure constituerait la négation du droit même conféré et garanti par le traité. Cela n'exclurait bien entendu pas que l'éloignement, qui constitue ainsi une sanction particulièrement grave, puisse, dans le cas concret, au gré des circonstances, avoir en outre des répercussions personnelles importantes pour l'intéressée.

Interprétation de la notion de menace suffisamment grave (question A 12)) L'avocat général Mayras, dans ses conclusions dans l'affaire Bonsignore, n'aurait fait qu'exprimer en d'autres termes l'exigence formulée par la Cour selon laquelle, d'une part, la dérogation est d'interprétation stricte et qu'il faut dès lors une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société (arrêt Bouchereau) et, d'autre part, la mesure envisagée doit être nécessaire à la sauvegarde des besoins considérés dans une société démocratique (arrêt Rutili).

Le comportement personnel justifiant la mesure doit-il faire l'objet d'une sanction pénale f (questions A 4), 5) et 6)) Les arrêts Van Duyn, Watson et Belmann, Sagulo et Bouchereau illustreraient clairement qu'il n'y a aucun lien nécessaire entre le caractère d'infraction pénale de la menace pour l'ordre public émanant du ressortissant communautaire et l'exigence que cette menace ait un caractère de gravité suffisant. Dans le cadre d'un comportement qui n'est pas pénalement réprimé, face à la marge d'appréciation laissée aux États membres pour déterminer le contenu de la notion d'ordre public, le contrôle nécessaire des institutions de la Communauté ne serait possible que si l'État membre concerné a, sous une forme ou une autre, indiqué, de manière claire et non équivoque, son appréciation du caractère nocif du comportement ou de l'activité concernée et son intention de prendre des mesures à l'égard des ressortissants étrangers. La Commission estime qu'il y a là, à tout le moins par analogie avec l'article 7 de la Convention européenne des droits de l'homme, une exigence générale qu'un comportement ne peut faire l'objet de mesures répressives si celles-ci n'étaient pas connues au préalable.

Interprétation de la mesure de prévention générale (question A 10)) Les mesures prises dans les circonstances décrites ne relèveraient pas de la prévention générale telle que visée à l'arrêt Bonsignore. La circonstance qu'une mesure est justifiée par l'appartenance de l'individu à une catégorie ou à un groupe dont l'activité est considérée comme portant atteinte à l'ordre public ne donnerait pas à cette mesure un caractère de prévention générale dès lors que, dans chaque, cas individuel où elle est appliquée, elle le serait parce qu'il est exclusivement estimé que l'individu participant à ce groupe constitue, par sa présence ou son activité, même passée (voir arrêt Bouchereau) une menace réelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société. Il y aurait prévention générale si en outre ou exclusivement, l'objet de la mesure restrictive était de réaliser un effet dissuasif dans la catégorie de personnes concernées. A partir du moment où la mesure est exclusivement justifiée soit parce que l'ordre public a été gravement perturbé par les faits commis, soit parce que le renouvellement d'actes antisociaux est à redouter de la part de l'intéressé (conclusions de l'avocat général Mayras dans l'affaire Bonsignore), il n'y aurait pas prévention générale.

Interprétation de la notion de comportement personnel (question A 11)) Si la mesure est fondée sur le fait que celles qui exercent la profession de prostituée constituent dans certains pays un support du banditisme, ce serait manquer à l'exigence de constatation d'un comportement personnel dé ne pas vérifier si de tels liens sont ou ont été établis dans le cas précis de l'intéressée.

Le comportement privé peut-il être pris en compte? (question A 9)) Il ne serait pas possible de formuler un principe général pertinent quant à l'appréciation d'une mesure d'ordre public en droit communautaire, portant sur le caractère privé ou public de certains comportements. Dès lors qu'un comportement faisant partie de la vie privée est considéré par l'autorité nationale comme ayant des répercussions en dehors de la vie privée, l'État membre concerné pourrait, par application des principes dégagés par la Cour, considérer que la protection de l'ordre public requiert son intervention. Il en serait notamment ainsi dans le domaine des moeurs: il existerait une série de comportements, sexuels et autres, purement privés, qui feraient l'objet d'appréciations très divergentes d'un État membre à l'autre et même, à l'intérieur d'un même État membre, d'une période à l'autre.

Une mesure d'éioignement peut-elle être définitive? (question A 13)) Une décision définitive d'éioignement du territoire d'un État membre constituerait indiscutablement une mesure extrêmement grave, le ressortissant communautaire voyant ainsi un droit qu'il tire directement du traité annihilé à tout jamais (arrêt Watson et Beimann). Chaque mesure d'ordre public prise à l'encontre d'un ressortissant communautaire devrait être justifiée par la menace réelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société (arrêt Bouchereau). Une telle appréciation dépendrait nécessairement d'un ensemble de circonstances spécifiques qui, par définition, sont variables d'une époque à l'autre (arrêt Van Duyn). Le comportement passé de l'intéressé pourrait justifier une intervention de l'autorité pour autant qu'il subsiste une menace actuelle (arrêt Bouchereau). Dès lors, une décision définitive d'éioignement, quel que soit le comportement sur lequel elle est fondée, violerait le principe de proportionnalité et ne respecterait pas le principe de l'interprétation restrictive de la dérogation de l'article 48, paragraphe 3, du traité. Il ne serait par contre pas exclu qu'une mesure d'interdiction d'accès au territoire puisse être répétée à l'occasion de chaque nouvelle demande, pour autant que l'autorité nationale puisse justifier que chaque mesure de refus respecte les limites de droit communautaire exposées ci-dessus.

Obligations de motivation (question A 14)) L'exigence de motivation, soulignée dans les arrêts Rutili et Royer, impliquerait notamment, de la part de l'État concerné, une communication des motifs précis et complets de la décision en vue de mettre l'intéressé en mesure d'assurer utilement sa défense. Il en résulterait que ne répondrait pas à cette exigence une formule de motivation générale qui ne serait pas directement et précisément liée au comportement du ressortissant communautaire concerné. Quant à la langue utilisée, la jouissance effective de la sauvegarde assurée par l'obligation de motivation ne pourrait être garantie avec certitude que si les motifs sont communiqués dans la langue nationale des intéressées ou, dans le cas de ressortissants d'États membres multilingues, dans celle de leurs langues nationales qu'ils parlent.

Garanties procédurales minimales (question B 1)) L'insuffisance de protection apparaîtrait dans trois hypothèses: en cas d'absence de recours juridictionnel contre les décisions décrites à l'article 8 de la directive; lorsque de tels recours juridictionnels existent mais ne permettent que le contrôle de légalité de la décision, en excluant le contrôle de fond; lorsque de tels recours, même portant sur le fond, n'ont pas d'effet suspensif (voir conclusions de l'avocat général Capotorti dans l'affaire Pecastaing et arrêt Santillo).

Questions B 2) et 3) L'exigence d'une consultation d'une autorité différente n'aurait de sens en vue d'assurer le respect des règles de procédure minimales que si elle vise à assurer l'indépendance des membres de cette autorité par rapport à l'autorité qui a le pouvoir de décision. La Commission se rallie à la position de l'avocat général Capotorti exigeant, pour que cette indépendance soit effective, que la personne ou les personnes composant l'organe consultatif n'aient de lien d'aucune sorte avec l'autorité appelée à décider (affaire Pecastaing). Il y aurait lieu de constater, comme l'a fait la Cour dans l'arrêt Santillo, que la directive laisse aux États membres une marge d'appréciation pour la désignation de l'autorité compétente. Peut être considérée comme telle toute autorité publique indépendante de l'autorité administrative appelée à prendre une des mesures prévues par la directive, organisée de manière que l'intéressé ait le droit de se faire représenter et de faire valoir ses moyens de défense devant elle. La Commission relève qu'à sa connaissance la commission consultative des étrangers ne comprendrait jamais parmi les membres participant à la décision de fonctionnaires du ministère de la justice. Le fait que le secrétariat de la commission soit assuré par un fonctionnaire dudit ministère ne serait pas susceptible de mettre en péril l'impartialité de la commission, le secrétariat n'étant qu'une tâche d'exécution et non pas de décision. Il est vrai que l'article 10 de la loi du 28 mars 1952 n'exclurait pas la possibilité que siège à la commission consultative un magistrat du ministère public. Une telle situation pourrait mettre en question l'impartialité de la commission, le ministère public pouvant être appelé à intervenir au stade des poursuites antérieures à la consultation de la commission. La circonstance que l'autorité qui prend les décisions est celle qui rémunère les membres de la commission ne paraîtrait pas en revanche mettre en cause l'impartialité de celle-ci, puisqu'il en serait de même en ce qui concerne les magistrats faisant partie des juridictions civiles et pénales. Enfin, en ce qui concerne la procédure devant la commission, l'administrateur de la sûreté publique ou son délégué participerait aux débats et non aux délibérés.

Questions portant sur la procédure devant la commission consultative (questions B 4), 5), 6), 7), 12), 13), 14) et 15)) L'article 9, paragraphe 1, de la loi belge prévoirait qu'en cas d'intervention obligatoire de la commission consultative, l'intéressé doit pouvoir faire valoir ses moyens de défense et se faire assister ou représenter dans les conditions de procédure prévues par la législation nationale. La même précision ferait défaut au paragraphe 2 de l'article 9 s'agissant de la consultation, à la demande de l'intéressé, de l'autorité indépendante. La Commission estime que s'il a ainsi été fait explicitement référence aux règles de procédure nationales lorsque des intérêts comparativement plus importants (refus du renouvellement du séjour ou décision d'éloignement du porteur d'un titre de séjour) sont en jeu, la même règle devrait valoir dans l'hypothèse où l'intervention de la commission consultative porte sur des intérêts relativement moins importants (refus d'octroi d'un premier titre de séjour). Une directive ne liant l'État membre destinataire que quant au résultat à atteindre, celui-ci devrait dès lors réaliser l'objectif du paragraphe 2 de l'article 9, à savoir la consultation, sur demande de l'intéressé de l'autorité indépendante, mais resterait libre pour ce qui est de fixer les règles de procédure organisant cette consultation. Ce principe aurait été confirmé, dans un contexte plus général, par les arrêts dans les affaires 33/76 (Rewe, Recueil p. 1989) et 45/76 (Cornet, Recueil p. 2043), desquels il ressortirait que, en l'absence de réglementation communautaire en la matière, il appartient à l'ordre juridique interne de chaque État membre de désigner les juridictions compétentes et de régler les modalités procédurales des recours en justice destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent de l'effet direct du droit communautaire. Ces deux arrêts auraient toutefois apporté deux précisions importantes en l'espèce: les modalités nationales ne pourraient être moins favorables que celles concernant des recours similaires de nature interne (voir conclusions de l'avocat général Capotorti dans l'affaire Pecastaing), et l'application des règles de procédure nationales ne pourrait aboutir à rendre en pratique impossible l'exercice des droits que les juridictions nationales ont l'obligation de sauvegarder. La Commission estime dès lors qu'il n'y aurait lieu de répondre aux questions que dans la mesure où l'application de règles restrictives rendrait en pratique impossible la consultation prévue à l'article 9, paragraphe 2, de la directive et la présentation des moyens de défense. Cela vaudrait particulièrement en ce qui concerne la question B 6), la disposition citée pouvant dans certains cas être utilisée pour limiter un droit que l'intéressé tire directement d'une disposition communautaire. Il en serait de même en ce qui concerne la question B 7), pour laquelle il serait logique d'admettre que si l'article 9, paragraphe 2, permet à l'intéressée de présenter ses moyens de défense, la conséquence en est nécessairement que ces moyens doivent être examinés et rencontrés par l'autorité indépendante consultée. Il en serait enfin de même en ce qui concerne les questions B 11), 12) et 13) concernant la communication du dossier. La Commission renvoie aux conclusions de l'avocat général Capotorti dans l'affaire Pecastaing. L'accès de l'intéressé, directement ou par l'intermédiaire de son avocat, au dossier intégral de l'affaire tel qu'il est communiqué à la commission consultative, constituerait un aspect essentiel de l'activité de défense. Le seul fait qui puisse limiter l'accès au dossier serait l'existence éventuelle de raisons de sûreté de l'État, auquel cas l'administration devrait justifier de l'existence de telles raisons auprès de l'autorité indépendante. La procédure de consultation du dossier devrait raisonnablement permettre au ressortissant communautaire de présenter ses moyens de défense, ceci tant en ce qui concerne le délai de consultation qu'en ce qui concerne les frais de déplacement éventuels. La réponse à la question B 15) s'inscrirait dans la même perspective.

Dans l'affaire 116/81, la Commission ajoute que la saisine à l'initiative de l'office des étrangers de la commission consultative, alors que l'intéressé n'a toujours pas obtenu de titre de séjour, irait au-delà de l'article 9, paragraphe 2, de la directive. La Commission estime toutefois que cette disposition vise à assurer au ressortissant communautaire des garanties minimales et que le droit communautaire ne pourrait s'opposer à ce que, en fait, l'État membre lui accorde une garantie plus étendue en consultant d'office la commission consultative même pour les mesures envisagées à l'encontre de personnes n'étant pas encore titulaires de permis de séjour. Une telle pratique, en se généralisant, pourrait inciter les ressortissants communautaires à ne pas respecter le délai fixé à l'article 4 de l'arrêté royal du 22 décembre 1969, et constituerait des lors une atteinte à leurs droits, dans la mesure où, ultérieurement, la forclusion leur serait opposée.

Questions de procédure ayant trait à la charge de la preuve (questions B 8), 9) et 10)) Si la directive prévoit à son article 9, paragraphe 2, au bénéfice du ressortissant communautaire une faculté de consultation d'une autorité indépendante, ce serait afin qu'un contrôle portant non seulement sur la légalité mais également sur l'opportunité de la mesure envisagée puisse être exercé avant que la décision ne soit définitivement arrêtée (arrêt Pecastaing). Il en résulterait logiquement que l'autorité qui prend la décision doit soumettre à l'autorité indépendante un dossier établissant, de manière complète et indiscutable, la nature des faits reprochés, la nécessité des mesures proposées et leur caractère proportionné par rapport à la menace invoquée (arrêt Santillo). Il résulterait de l'arrêt Royer que l'entrée et le séjour dans un État membre étant de droit pour le ressortissant communautaire travailleur salarié ou indépendant, c'est à l'autorité qu'incomberait la charge de la preuve. La Commission estime que la détermination de la force probatoire de condamnations pénales antérieures devrait être réglée par le droit national. Il résulterait de l'arrêt Bouchereau que l'existence d'une menace actuelle pour l'ordre public peut être établie pour les comportements pénalement réprimés dans l'Etat d'origine même en l'absence d'une condamnation pénale. Enfin, un rapport de moralité constitué par la police locale du lieu de résidence de l'intéressé et exposant sur la base d'informations générales une série de renseignements concernant son comportement, etc., ne pourrait suffire à lui seul à établir sérieusement l'existence d'une menace réelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société.