I.

Wprowadzenie

1.

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy ważności Porozumienia o partnerstwie w sektorze rybołówstwa pomiędzy Wspólnotą Europejską a Królestwem Marokańskim ( 2 ) (zwanego dalej „porozumieniem połowowym”), Protokołu między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim ustalającego uprawnienia do połowów i rekompensatę finansową przewidziane w porozumieniu połowowym ( 3 ) (zwanego dalej „protokołem z 2013 r.”) i rozporządzenia Rady (UE) nr 1270/2013 z dnia 15 listopada 2013 r. w sprawie podziału uprawnień do połowów w ramach protokołu z 2013 r. ( 4 ), w zakresie, w jakim ustanawiają one i wprowadzają w życie eksploatację przez Unię Europejską i Królestwo Marokańskie morskich zasobów biologicznych Sahary Zachodniej.

2.

Mamy do czynienia z pierwszym wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w kwestii ważności umów międzynarodowych zawartych przez Unię, jak również aktów zatwierdzających ich zawarcie. W rezultacie wniosek ten podnosi nowe zagadnienia prawne dotyczące jednocześnie właściwości Trybunału do orzekania w przedmiocie ważności umów międzynarodowych zawartych przez Unię, warunków, które należy spełnić, aby jednostki mogły powołać się na normy prawa międzynarodowego w ramach badania ważności tych umów międzynarodowych, jak również wykładni tych przepisów. Zagadnienia te mają podstawowe znaczenie dla kontroli sądowej działań zewnętrznych Unii i procesu dekolonizacji Sahary Zachodniej trwającego od lat 60. XX wieku.

3.

Z pewnością szereg odpowiedzi na te pytania będzie miało skutki polityczne. Jednakże, jak orzekł Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości, „fakt, iż kwestia prawna posiada również aspekty polityczne, »tak jak to jest z istoty rzeczy w przypadku wielu pytań, które pojawiają się w życiu międzynarodowym«, nie wystarczy do tego, aby pozbawić ją charakteru »pytania prawnego« i »pozbawić Trybunał właściwości, która została mu w wyraźny sposób przyznana przez jego statut […]”. Niezależnie od aspektów politycznych postawionego pytania Trybunał nie może odmówić charakteru prawnego pytaniu, które stawia przed nim zadanie o charakterze przede wszystkim sądowym […]” ( 5 ).

II.

Ramy prawne

A.

Porozumienie połowowe

4.

Porozumienie połowowe zostało poprzedzone szeregiem porozumień zawartych od 1987 r. w dziedzinie rybołówstwa między Unią a Królestwem Marokańskim. Jego zawarcie zostało zatwierdzone w imieniu Wspólnoty rozporządzeniem nr 764/2006. Zgodnie z art. 17 tego rozporządzenia weszło ono w życie w dniu 28 lutego 2007 r. ( 6 ).

5.

Porozumienie połowowe zgodnie z jego preambułą oraz art. 1 i 3 ustanawia partnerstwo mające na celu przyczynienie się do skutecznego wdrażania wspólnej polityki rybołówstwa Królestwa Marokańskiego, a bardziej ogólnie do długotrwałej ochrony i zrównoważonego wykorzystywania żywych zasobów morskich za pomocą zasad dotyczących współpracy gospodarczej, finansowej, technicznej i naukowej między stronami, warunków dostępu statków rybackich pływających pod banderami państw członkowskich Unii do marokańskich stref połowowych, rozwiązań w zakresie kontroli połowów w tych strefach, a także współpracy pomiędzy przedsiębiorstwami w sektorze rybołówstwa.

6.

Artykuł 2, zatytułowany „Definicje”, stanowi, co następuje:

7.

Artykuł 5, zatytułowany „Dostęp statków wspólnotowych do łowisk w marokańskich strefach połowowych”, stanowi:

8.

Artykuł 7, zatytułowany „Wkład finansowy”, stanowi:

9.

Artykuł 11, zatytułowany „Obszar obowiązywania porozumienia”, stanowi, co następuje:

10.

Artykuł 13, zatytułowany „Rozstrzyganie sporów”, stanowi, że „[u]mawiające się strony konsultują się wzajemnie w przypadku sporów dotyczących interpretacji lub stosowania niniejszego porozumienia”.

11.

Zgodnie z art. 16 „[p]rotokół i załącznik z jego dodatkami stanowią integralną część niniejszego porozumienia”. Protokół i załącznik wraz z dodatkami zostały zawarte na okres 4 lat ( 7 ). W konsekwencji obecnie już nie obowiązują, lecz zostały zastąpione protokołem z 2013 r. i jego załącznikiem wraz z aneksami.

B.

Protokół z 2013 r.

12.

W dniu 18 listopada 2013 r. Unia Europejska i Królestwo Marokańskie podpisały protokół z 2013 r., który ustala uprawnienia do połowów i rekompensatę finansową przewidziane w porozumieniu połowowym. Wszedł on w życie w dniu 15 lipca 2014 r. ( 8 ).

13.

Jego art. 1, zatytułowany „Zasady ogólne”, stanowi, co następuje:

14.

Artykuł 2, zatytułowany „Okres stosowania, okres obowiązywania i uprawnienia do połowów”, przewiduje:

15.

Zgodnie z art. 3, zatytułowanym „Rekompensata finansowa”:

16.

Artykuł 6, zatytułowany „Wsparcie na rzecz sektorowej polityki rybołówstwa w Maroku”, stanowi, co następuje:

C.

Rozporządzenie nr 764/2006

17.

Zgodnie z jego motywem 1 „[Unia] i Królestwo Maroka[ńskie] wynegocjowały i parafowały [porozumienie połowowe] przyznające rybakom [z Unii] wielkości dopuszczalne połowów na wodach podlegających jurysdykcji Królestwa Maroka[ńskiego] lub jego władzy suwerennej”.

18.

Zgodnie z jego art. 1 „[porozumienie połowowe] zatwierdza się w imieniu [Unii]”.

D.

Decyzja 2013/785

19.

Zgodnie z jej motywem 2 „Unia Europejska wynegocjowała z Królestwem Marokańskim nowy protokół przyznający statkom Unii uprawnienia do połowów na wodach objętych zwierzchnictwem lub jurysdykcją Królestwa Marokańskiego w zakresie rybołówstwa”.

20.

Zgodnie z jej art. 1 „[p]rotokół [z 2013 r.] zostaje zatwierdzony w imieniu Unii”.

E.

Rozporządzenie nr 1270/2013

21.

Zgodnie z jego motywem 2 „Unia wynegocjowała z Królestwem Marokańskim nowy protokół do [p]orozumienia o partnerstwie przydzielający statkom Unii uprawnienia do połowów w wodach objętych zwierzchnictwem lub jurysdykcją Królestwa Marokańskiego w zakresie rybołówstwa. Nowy protokół został parafowany w dniu 24 lipca 2013 r.”.

22.

Artykuł 1 ust. 1 rozdziela między państwa członkowskie uprawnienia do połowów ustalone w protokole z 2013 r. Według tego podziału Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej korzysta z kwoty 4525 ton w strefie połowów pelagicznych na skalę przemysłową.

III.

Postępowanie główne i pytania prejudycjalne

23.

Western Sahara Campaign UK (zwana dalej „WSC”) jest niezależną organizacją charytatywną z siedzibą w Zjednoczonym Królestwie, mającą na celu wspieranie uznania prawa ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia.

24.

Wniosła ona dwie powiązane ze sobą skargi przeciwko Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (administracji skarbowej i celnej, Zjednoczone Królestwo) i Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs (ministrowi środowiska, żywności i spraw wiejskich, Zjednoczone Królestwo).

25.

Administracja skarbowa i celna jest stroną pozwaną w pierwszej skardze, w której WSC kwestionuje preferencje taryfowe przyznane dla produktów pochodzących z Sahary Zachodniej, certyfikowanych jako produkty pochodzące z Królestwa Marokańskiego. Minister środowiska, żywności i spraw wiejskich jest stroną pozwaną w drugiej skardze, w której WSC podważa uprawnienie, przysługujące ministrowi na podstawie spornych aktów, do wydawania licencji na połowy w wodach przyległych Sahary Zachodniej.

26.

W ramach tych skarg WSC kwestionuje legalność Układu eurośródziemnomorskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z jednej strony, a Królestwem Marokańskim z drugiej strony, podpisanego w Brukseli dnia 26 lutego 1996 r. (Dz.U. 2000, L 70, s. 2, zwanego dalej „układem stowarzyszeniowym”), i porozumienia połowowego w zakresie, w jakim mają one zastosowanie do Sahary Zachodniej. Według WSC umowy te są nieważne ze względu na to, że są sprzeczne z ogólnymi zasadami prawa Unii i z art. 3 ust. 5 TUE, który zobowiązuje Unię do poszanowania prawa międzynarodowego. W tym kontekście WSC uważa, że rzeczone umowy zawarte w kontekście niezgodnej z prawem okupacji naruszają szereg norm prawa międzynarodowego, w tym w szczególności prawo ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia, art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych, zasadę stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi oraz zasady międzynarodowego prawa humanitarnego mające zastosowanie do okupacji wojskowej.

27.

Administracja skarbowa i celna oraz minister środowiska, żywności i spraw wiejskich podnoszą, że WSC nie ma legitymacji do powoływania się na zasady prawa międzynarodowego w celu zakwestionowania ważności tych umów i że w każdym razie jej skargi, które zmierzają do zakwestionowania przed sądami angielskimi polityki Królestwa Marokańskiego wobec Sahary Zachodniej, nie mogą zostać rozstrzygnięte na drodze sądowej. Co do istoty twierdzą oni, że nic we wspomnianych umowach nie pozwala na wywiedzenie wniosku, że Unia uznała lub wspierała naruszenie bezwzględnie obowiązujących norm prawa międzynarodowego. Co więcej, są zdania, że okoliczność, iż Królestwo Marokańskie nadal okupuje Saharę Zachodnią, nie stanowi przeszkody dla zawarcia z nim umowy o eksploatacji zasobów naturalnych tego terytorium i że w każdym razie strony rzeczonych umów uznają, że z tej eksploatacji powinna skorzystać ludność tego terytorium.

28.

W tych okolicznościach High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [wysoki trybunał (Anglia i Walia), wydział Queen’s Bench (izba administracyjna), Zjednoczone Królestwo] uważa, że „[instytucje Unii] nie zawsze mają prawo do obojętności na kwestię tego, gdzie znajdują się granice suwerennych państw trzecich, zwłaszcza jeżeli ma miejsce nielegalna okupacja terytorium innego państwa” ( 9 ), pod rygorem naruszenia zasad Karty Narodów Zjednoczonych oraz zasad wiążących Unię i to niezależnie od szerokiego zakresu uznania, którym dysponują instytucje Unii w dziedzinie spraw zagranicznych.

29.

Sąd ten jest zdania, że nawet jeśli Królestwo Marokańskie uważa, iż Sahara Zachodnia stanowi część jego suwerennego terytorium, roszczenie to nie zostało uznane przez międzynarodową społeczność ogólnie, ani w szczególności przez Unię. Przeciwnie, sąd odsyłający uważa, że obecność Królestwa Marokańskiego jest okupacją, którą sam sąd kwalifikuje jako „okupację ciągłą” ( 10 ). Nasuwa się więc pytanie, czy zasadne jest, by organizacja taka jak Unia, która przestrzega zasad Karty Narodów Zjednoczonych, zawarła z państwem trzecim umowę dotyczącą terytorium znajdującego się poza uznanymi granicami tego państwa.

30.

W tym względzie wspomniany sąd uważa, że chociaż instytucje Unii nie popełniły oczywistego błędu, uznając, że ciągła okupacja terytorium Sahary Zachodniej przez Królestwo Marokańskie nie stanowi przeszkody w świetle prawa międzynarodowego do zawarcia jakichkolwiek umów o eksploatację zasobów naturalnych odnośnego terytorium, zasadnicze pytanie, które powstaje, dotyczy tego, czy konkretne rozpatrywane umowy są sprzeczne z niektórymi zasadami prawa międzynarodowego oraz czy w wystarczającym stopniu wzięto pod uwagę wolę mieszkańców Sahary Zachodniej i ich uznanych przedstawicieli.

31.

Zdaniem tego sądu istnieją argumenty, aby stwierdzić, że instytucje Unii popełniły oczywisty błąd w ocenie przy stosowaniu prawa międzynarodowego przez to, że rzeczone umowy zostały zawarte, pomimo że Królestwo Marokańskie nie uznaje swojego charakteru mocarstwa administrującego i nie spełnia ani obowiązków wynikających z art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych, ani obowiązku promowania samostanowienia ludu Sahary Zachodniej.

32.

W tych okolicznościach High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [wysoki trybunał (Anglia i Walia), wydział Queen’s Bench (izba administracyjna), Zjednoczone Królestwo] postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

33.

Postanowieniem z dnia 23 listopada 2016 r. sąd odsyłający włączył Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) (marokańską konfederację rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich) jako zainteresowaną stronę do zawisłego przed nim postępowania.

IV.

Postępowanie przed Trybunałem

34.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony w sekretariacie Trybunału w dniu 13 maja 2016 r. Rządy hiszpański, francuski i portugalski oraz Rada i Komisja Europejska przedstawiły uwagi na piśmie.

35.

Pismem z dnia 17 stycznia 2017 r. Trybunał zwrócił się do sądu odsyłającego w celu ustalenia, czy w świetle wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), sąd odsyłający pragnie podtrzymać czy wycofać pytania prejudycjalne pierwsze i drugie.

36.

W piśmie z dnia 3 lutego 2017 r. sąd odsyłający wycofał swoje pytania prejudycjalne pierwsze i drugie, uznając, że odpowiedź na nie nie była już konieczna.

37.

Pismem z dnia 17 lutego 2017 r. Trybunał wezwał strony postępowania głównego i interwenientów w postępowaniu przed Trybunałem do wypowiedzenia się na temat ewentualnego wpływu wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), na odpowiedzi na trzecie pytanie prejudycjalne i do udzielenia odpowiedzi na szereg pytań w terminie trzech tygodni, co WSC, Comader, rządy hiszpański i francuski ( 11 ) oraz Rada i Komisja uczyniły.

38.

W dniu 6 września 2017 r. odbyła się rozprawa, podczas której przedstawiły swoje uwagi ustne WSC, Comader, rządy hiszpański i francuski oraz Rada i Komisja.

V.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych trzeciego i czwartego

39.

Za pomocą trzeciego pytania sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o odpowiedź w przedmiocie ważności porozumienia połowowego, które zostało zatwierdzone przez rozporządzenie nr 764/2006 i wprowadzone w życie przez protokół z 2013 r. (zatwierdzony decyzją 2013/785), jak również rozporządzenia nr 1270/2013, biorąc pod uwagę, po pierwsze, art. 3 ust. 5 TUE, który nakłada na Unię zobowiązanie do „[p]rzyczynia[nia] się do […] ścisłego przestrzegania […] prawa międzynarodowego [i] zasad Karty Narodów Zjednoczonych”, a po drugie, zakres, w jakim porozumienie to zostało zawarte w interesie ludu Saharawi, w jego imieniu, zgodnie z jego życzeniem lub w porozumieniu z jego uznanymi przedstawicielami.

40.

W pytaniu czwartym sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o odpowiedź w przedmiocie przesłanek możliwości powołania się na normy prawa międzynarodowego w ramach kontroli sądowej aktów Unii w drodze wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w kwestii ważności.

41.

Moim zdaniem owe pytania prejudycjalne są ze sobą ściśle związane i muszą być zbadane łącznie.

A.

W przedmiocie właściwości Trybunału

42.

Trzecie pytanie prejudycjalne dotyczy porozumienia połowowego (w brzmieniu uzupełnionym przez protokół z 2013 r.) i sąd odsyłający zwraca się w nim do Trybunału o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ważności owego porozumienia międzynarodowego zawartego przez Unię. Jednakże odwołuje się ono również do przyjętych przez Radę aktów zatwierdzających i wprowadzających w życie to porozumienie.

43.

Rada jest zdania, że Trybunał nie jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o ważności porozumienia połowowego, ponieważ jako umowa międzynarodowa nie jest ono aktem przyjętym przez instytucje w rozumieniu art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE. Zdaniem Rady ważność umowy międzynarodowej zawartej przez Unię może być badana jedynie przed jej zawarciem, w postępowaniu w sprawie wydania opinii ustanowionym w art. 218 ust. 11 TFUE. Posiłkowo Rada, popierana przez Komisję oraz rządy hiszpański i francuski, uważa, że można uznać, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy w rzeczywistości ważności aktów, które zatwierdziły zawarcie porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r., a mianowicie rozporządzenia nr 764/2006 i decyzji 2013/785.

44.

Moim zdaniem ów zarzut braku właściwości powinien zostać oddalony z następujących powodów.

45.

Zgodnie z art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE Trybunał jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym „o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje […] Unii”.

46.

Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że dla celów tego postanowienia umowa międzynarodowa zawarta przez Unię stanowi „w odniesieniu [do niej] akt przyjęty przez jedną z instytucji [Unii]” w rozumieniu art. 267 TFUE ( 12 ). Na tej podstawie Trybunał po wielokroć miał możliwość wykładni w trybie prejudycjalnym postanowień takich umów zawieranych przez Unię ( 13 ), w tym zresztą porozumienia połowowego ( 14 ).

47.

Co więcej, według Trybunału, prejudycjalna kontrola ważności rozciąga się na każdy akt instytucji „bez żadnych wyjątków” ( 15 ), ponieważ traktat FUE „w art. 263 i 277 z jednej strony oraz w art. 267 z drugiej ustanowił kompletny system środków prawnych i procedur zapewniający kontrolę legalności aktów Unii, powierzając ją sądom Unii” ( 16 ).

48.

Niemniej jednak umowy międzynarodowe zawarte przez Unię należą jednocześnie do międzynarodowego porządku prawnego, ponieważ są zawarte z państwem trzecim, i do porządku prawnego Unii.

49.

O ile w międzynarodowym porządku prawnym nieważność umowy międzynarodowej może nastąpić jedynie z jednego z powodów wymienionych wyczerpująco w art. 46–53 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w Wiedniu w dniu 23 maja 1969 r. ( 17 ) (zwanej dalej „konwencją wiedeńską o prawie traktatów”), o tyle z art. 218 ust. 11 TFUE wynika, że „postanowienia umowy […] zawartej przez Unię […] powinny być […] w pełni zgodne z traktatami [UE i FUE] oraz wynikającymi z nich zasadami o charakterze konstytucyjnym” ( 18 ).

50.

To właśnie w celu uniknięcia, na ile to możliwe, komplikacji prawnych i w dziedzinie polityki międzynarodowej, które pociągałyby za sobą niezgodność z traktatami UE i FUE umowy międzynarodowej zawartej przez Unię, która pozostałaby ważna w świetle prawa międzynarodowego, autorzy tych traktatów ustanowili postępowanie prewencyjne w sprawie wydania opinii przewidziane obecnie w art. 218 ust. 11 TFUE.

51.

W celu uzasadnienia swojej jurysdykcji przy ocenie zgodności umów międzynarodowych w ramach postępowania w sprawie wydania opinii Trybunał również oparł się na fakcie, że jurysdykcja ta była w każdym razie przyznana na podstawie art. 258, 263 i 267 TFUE. Trybunał orzekł bowiem, że „[z]agadnienie, czy zawarcie określonej umowy należy do kompetencji [Unii], a jeśli tak, to czy kompetencje te zostały wykonane w sposób zgodny z postanowieniami traktatu, może, co do zasady zostać przedstawione Trybunałowi Sprawiedliwości albo bezpośrednio, na podstawie art. [258 TFUE] lub art. [263 TFUE], albo w drodze postępowania prejudycjalnego” ( 19 ).

52.

Trybunał jest zatem właściwy do zbadania „wszystkich kwestii mogących wzbudzać wątpliwości co do materialnej lub formalnej ważności umowy [międzynarodowej] w świetle traktatów [UE i FUE]” ( 20 ).

53.

Podobnie, w celu uniknięcia powyższych komplikacji, jeżeli Trybunał wydał negatywną opinię w sprawie zgodności z traktatami UE i FUE „przewidywanej” umowy międzynarodowej, nie może ona wejść w życie, chyba że została wcześniej zmieniona ( 21 ). W każdym razie Trybunał może kontrolować ex post materialną i formalną zgodność ( 22 ) umowy z traktatami UE i FUE, jeśli wniesiono do niego skargę o stwierdzenie nieważności lub wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w kwestii ważności.

54.

Z powyższych rozważań wynika, że Trybunał jest właściwy do kontrolowania ważności aktu Rady zatwierdzającego zawarcie umowy międzynarodowej ( 23 ), co obejmuje wewnętrzną kontrolę zgodności z prawem tej decyzji w świetle danej umowy ( 24 ). W tym kontekście Trybunał może kontrolować legalność aktu Rady (w tym postanowień umowy międzynarodowej, której zawarcie zatwierdza) w świetle traktatów UE i FUE, jak również zasad konstytucyjnych, które z nich wynikają, w tym przestrzegania praw podstawowych ( 25 ) i prawa międzynarodowego ( 26 ) zgodnie z art. 3 ust. 5 TUE.

55.

W konsekwencji Trybunał jest właściwy do uchylenia (w przypadku skargi o stwierdzenie nieważności) lub stwierdzenia nieważności (w przypadku wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym) decyzji Rady w sprawie zawarcia danej umowy międzynarodowej ( 27 ) i do stwierdzenia niezgodności tej umowy z traktatami UE i FUE, jak również z zasadami konstytucyjnymi, które z nich wynikają.

56.

W tych przypadkach umowa międzynarodowa nadal wiąże strony w prawie międzynarodowym, natomiast do instytucji Unii należy wyeliminowanie niezgodności pomiędzy tą umową a traktatami UE i FUE, jak również z zasadami konstytucyjnymi, które z nich wynikają ( 28 ). W przypadku gdy usunięcie niezgodności okazuje się niemożliwe, powinny wypowiedzieć umowę lub się z niej wycofać ( 29 ), zgodnie z procedurą określoną w art. 56 i 65–68 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów ( 30 ), a w niniejszym przypadku w art. 14 porozumienia połowowego. W tym zakresie można poczynić analogię z art. 351 TFUE, który odnosi się do takiej samej sytuacji w odniesieniu do umów zawartych przez państwa członkowskie przed przystąpieniem do Unii.

57.

Wreszcie należy wyjaśnić, że zasada wyrażona przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Monetary Gold Removed from Rome in 1943 ( 31 ), objęta czwartym pytaniem prejudycjalnym, zgodnie z którą sąd ów nie może wykonywać swojej jurysdykcji do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy dwoma państwami, jeżeli w tym celu musi zbadać postępowanie państwa trzeciego, które nie jest stroną postępowania ( 32 ), nie jest, jak utrzymują Rada i Komisja, istotna dla niniejszej sprawy. Zasada ta, która znajduje się w statucie Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości, nie występuje bowiem w statucie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i w każdym razie nie może istnieć w prawie Unii, ponieważ wyklucza z urzędu możliwość skontrolowania zgodności z traktatami UE i FUE umów międzynarodowych zawartych przez Unię, bez udziału w postępowaniu przed nim państwa trzeciego, które zawarło umowę z Unią.

58.

Mając na względzie powyższe rozważania, pytania prejudycjalne zmierzają do ustalenia:

–

ważności rozporządzenia nr 764/2006 w zakresie, w jakim zatwierdza porozumienie połowowe „przyznające rybakom [z Unii] wielkości dopuszczalne połowów na wodach podlegających jurysdykcji Królestwa Maroka[ńskiego] lub jego władzy suwerennej” ( 33 );

–

ważności decyzji 2013/785 w zakresie, w jakim zatwierdza protokół z 2013 r. „przyznający statkom Unii uprawnienia do połowów na wodach objętych zwierzchnictwem lub jurysdykcją Królestwa Marokańskiego w zakresie rybołówstwa” ( 34 ) i ustala rekompensatę finansową za rzeczoną eksploatację;

–

ważności rozporządzenia nr 1270/2013 w zakresie, w jakim określa między państwami członkowskimi podział uprawnień połowowych na podstawie protokołu z 2013 r.,

–

zgodności porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. z traktatami UE i FUE, jak również z wynikającymi z nich zasadami konstytucyjnymi, w tym w szczególności ochrony praw podstawowych i poszanowania prawa międzynarodowego, którego art. 3 ust. 5 TUE wymaga w odniesieniu do działań zewnętrznych Unii.

59.

W dalszym ciągu będę określał wszystkie te akty jako „zaskarżone akty”.

B.

Co do istoty

1.

Uwagi wstępne

60.

Zarówno dla stron postępowania głównego, jak i dla interwenientów przed Trybunałem zaskarżone akty mają zastosowanie do terytorium Sahary Zachodniej i do wód przyległych. Jednakże ustalenie to nie wynika w sposób oczywisty z brzmienia porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. Żadne z ich postanowień nie wymienia bowiem wyraźnie Sahary Zachodniej.

61.

Należy zatem najpierw zbadać, czy zaskarżone akty mają zastosowanie do Sahary Zachodniej, gdyż w przeciwnym razie ich ważność nie może być kwestionowana w świetle norm, na które powołują się sąd odsyłający i WSC ( 35 ).

62.

Moim zdaniem wykładnia porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. w sposób zgodny z zasadami interpretacji traktatów, o których mowa w art. 31 konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, prowadzi do wniosku, że mają one zastosowanie do terytorium Sahary Zachodniej i do wód przyległych z powodów, które opiszę poniżej.

63.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej konwencji „[t]raktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście, oraz w świetle jego przedmiotu i celu”. Zgodnie z ust. 2 kontekst obejmuje, oprócz tekstu, łącznie z jego wstępem i załącznikami[,] każde porozumienie dotyczące traktatu, osiągnięte między wszystkimi stronami w związku z zawarciem traktatu”. Kontekst obejmuje więc protokół z 2006 r., który już nie obowiązuje, ale którego treść była zasadniczo, co się tyczy zakresu zastosowania porozumienia połowowego, identyczna z treścią protokołu z 2013 r.

64.

Artykuł 31 ust. 3 wspomnianej konwencji wymaga również, by łącznie z kontekstem uwzględnić w szczególności „każde późniejsze porozumienie między stronami, dotyczące interpretacji traktatu lub stosowania jego postanowień”. W konsekwencji przy interpretacji zakresu zastosowania porozumienia połowowego należy uwzględnić właściwe postanowienia protokołu z 2013 r.

65.

W niniejszym wypadku porozumienie połowowe zgodnie ze swoim art. 11 stosuje się – w odniesieniu do Królestwa Marokańskiego – „do terytorium Maroka i na wodach podlegających jurysdykcji Maroka”. Artykuł 2 lit. a) tego porozumienia definiuje pojęcie „marokańskiej strefy połowowej”, w której odbywa się eksploatacja zasobów ryb przewidziana w tym porozumieniu, jako „wody podlegające jurysdykcji Królestwa Maroka[ńskiego] lub jego władzy suwerennej” ( 36 ).

66.

Terminy te są wyjaśnione w dodatkach 2 i 4 do załącznika do protokołu z 2013 r. Na wniosek Trybunału Komisja przedstawiła sześć map, które wskazują zakres stref połowowych zgodnie ze specyfikacjami znajdującymi się w tych dodatkach:

67.

Jak wynika z tych map, strefa połowowa nr 3 (kat. 3: tradycyjne łodziowe rybołówstwo przybrzeżne na południu) rozciąga się na południe od równoleżnika 30°40’00”N od linii trzech mil morskich, strefa połowowa nr 4 (kat. 4: połowy denne) rozciąga się na południe od równoleżnika 29°N od izobaty 200 metrów w przypadku traulerów i od linii 12 mil morskich w przypadku taklowców, strefa połowowa nr 5 (kat. 5: połowy tuńczyka) obejmuje całą strefę atlantycką Maroka od linii trzech mil morskich, z wyjątkiem obszaru ochronnego znajdującego się na wschód od linii łączącej punkty 33°30’N/7°35’W i 35°48’N/6°20’W, a strefa połowowa nr 6 (kat. 6: połowy pelagiczne na skalę przemysłową) rozciąga się na południe od równoleżnika 29°N i od linii 15 mil morskich dla traulerów zamrażalni i od linii 8 mil morskich dla traulerów wyposażonych w zbiorniki schłodzonej wody morskiej ( 37 ).

68.

W odniesieniu do tej ostatniej strefy połowowej z protokołu trzeciego wspólnego komitetu ds. porozumienia połowowego, który spotkał się w Brukseli w dniach 17 i 18 marca 2008 r., wynika, że Unia Europejska i Królestwo Marokańskie uzgodniły, iż działalność tego obszaru może być prowadzona jedynie na południe od równoleżnika 26°07’N. Rozdział III załącznika do protokołu z 2013 r., jak też dodatek 4 do tego załącznika pozwalają bowiem Królestwu Marokańskiemu na jednostronną zmianę tych współrzędnych geograficznych pod warunkiem powiadomienia Komisji o każdej zmianie co najmniej miesiąc wcześniej.

69.

Granica południowa tych stref połowowych nie jest określona ani w porozumieniu połowowym, ani w protokole z 2013 r. ( 38 ). Zważywszy, że granica między Saharą Zachodnią i Królestwem Marokańskim przebiega po równoleżniku 27°42’N (Pointe Stafford) ( 39 ), wyłącznie strefa połowowa nr 6 ma na mocy późniejszego porozumienia między Unią a Królestwem Marokańskim wyraźne zastosowanie do wód przyległych do Sahary Zachodniej. Jednakże na podstawie map przedstawionych przez Komisję można dojść do wniosku, że strefy połowowe nr 3–5 rozciągają się do granicy między Islamską Republiką Mauretańską a Saharą Zachodnią, obejmując w ten sposób wody przyległe do tej ostatniej.

70.

Ponadto ilości połowów przypadające na strefy połowów podane przez Komisję podczas rozprawy potwierdzają, że porozumienie połowowe i protokół z 2013 r. stosują się niemal wyłącznie do wód przyległych do Sahary Zachodniej ( 40 ). Zgodnie z danymi liczbowymi Komisji połowy wykonane w samej tylko strefie połowów nr 6 stanowią około 91,5% łącznych połowów wykonanych w ramach porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. Dowodzi to wyraźnie tego, że stosowanie porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. do wód przyległych do Sahary Zachodniej odpowiada dokładnie temu, co strony zamierzały od początku.

71.

W odniesieniu do stosowania porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. na lądzie art. 3 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) protokołu z 2013 r. przewiduje, że część rekompensaty finansowej zapłaconej przez Unię Królestwu Marokańskiemu wynoszącej 14 mln EUR jest wypłacana jako wsparcie polityki sektorowej rybołówstwa w Królestwie Marokańskim, co zdaniem Rady i Komisji obejmuje inwestycje w infrastrukturę poczynione na terytorium Sahary Zachodniej. Co więcej, rozdział X załącznika do protokołu z 2013 r. przewiduje, że część połowów musi być wyładowana w portach marokańskich, co zdaniem Rady i Komisji obejmuje porty Sahary Zachodniej. Wreszcie porozumienie połowowe i protokół z 2013 r. powinny zdaniem Rady i Komisji nieść korzyści ludowi Sahary Zachodniej, co stanowi samo w sobie zastosowanie na lądzie tego porozumienia i tego protokołu.

72.

W drugiej kolejności stwierdzenie, że porozumienie połowowe ma zastosowanie do Sahary Zachodniej i do wód przyległych znajduje potwierdzenie w jego genezie. Jak podnosi Komisja, porozumienie połowowe wywodzi się bowiem z porozumień połowowych zawartych z Królestwem Marokańskim przez Królestwo Hiszpanii przed jego przystąpieniem do Unii ( 41 ), które dotyczyły wód przyległych do Sahary Zachodniej jako wód podlegających jurysdykcji marokańskiej ( 42 ). Pragnę zauważyć również, że porozumienia połowowe zawarte między Unią a Królestwem Marokańskim od 1988 r. były już źródłem wielu spraw dotyczących rybołówstwa na wodach przyległych do Sahary Zachodniej ( 43 ). Zgodnie z tym uważam, że porozumienie połowowe i protokół z 2013 r., podobnie jak akty je poprzedzające, jedynie przejmują i kontynuują działalność połowową Królestwa Hiszpanii prowadzoną już na wodach przylegających do Sahary Zachodniej przed przystąpieniem tego państwa członkowskiego do Unii.

73.

W trzeciej i ostatniej kolejności art. 31 ust. 4 wspomnianej konwencji daje zasadnicze znaczenie intencjom stron, wyjaśniając, że „[s]pecjalne znaczenie należy przypisywać wyrazowi wówczas, gdy ustalono, że taki był zamiar stron”. Moim zdaniem zamiarem Unii i Królestwa Marokańskiego było, aby porozumienie połowowe miało zastosowanie do Sahary Zachodniej i do wód przyległych jako wód objętych zwierzchnictwem lub jurysdykcją Królestwa Marokańskiego. W 1976 r. Królestwo Marokańskie zaanektowało część Sahary Zachodniej, która znajduje się na północ od linii prostej biegnącej od miejsca przecięcia się wybrzeża Atlantyku z równoleżnikiem 24°N w stronę punktu przecięcia się równoleżnika 23°N z południkiem 13°W ( 44 ), zgodnie z konwencją o wytyczeniu granicy państwa między Islamską Republiką Mauretańską a Królestwem Marokańskim, zawartą w Rabacie w dniu 14 kwietnia 1976 r. ( 45 ). Aneksja Sahary Zachodniej przez Królestwo Marokańskie została uzupełniona w 1979 r. przez przyłączenie części południowej Sahary Zachodniej ( 46 ), którą umowa ta przyznała Islamskiej Republice Mauretańskiej. Królestwo Marokańskie uważa, że Sahara Zachodnia jest objęta jego suwerennością i że w konsekwencji wody przylegające są objęte zakresem stosowania porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r.

74.

W odniesieniu do Unii z oświadczeń złożonych przez szereg państw członkowskich na forum Rady w trakcie zatwierdzania protokołu z 2013 r. wynika wyraźnie, że zarówno ten protokół, jak i porozumienie połowowe mają zastosowanie do Sahary Zachodniej ( 47 ). Był to zresztą powód, dla którego – jak wyjaśnia sąd odsyłający oraz Komisja – Parlament Europejski w pierwszej kolejności zablokował renegocjację protokołu określającego uprawnienia połowowe i rekompensatę finansową przewidziane w porozumieniu połowowym. Z tego samego powodu Królestwo Danii i Królestwo Szwecji głosowały przeciwko zatwierdzeniu zawarcia tego protokołu, Królestwo Niderlandów ( 48 ), Republika Finlandii i Zjednoczone Królestwo wstrzymały się od głosu, a Republika Federalna Niemiec, Irlandia i Republika Austrii wyraziły zastrzeżenia ( 49 ).

75.

W tym kontekście w odróżnieniu od układu stowarzyszeniowego, który był przedmiotem wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), zamiar stron jest dla mnie oczywisty: porozumienie połowowe i protokół z 2013 r. mają zastosowanie do Sahary Zachodniej i do wód do niej przylegających. Do Trybunału należy zatem zbadanie, czy ten zamiar, wprowadzony w życie zaskarżonymi aktami, ma wpływ na ich legalność w świetle art. 3 ust. 5 TUE i zasad prawa międzynarodowego podniesionych przez WSC.

2.

Możliwość powołania się na normy prawa międzynarodowego w celu zakwestionowania ważności zaskarżonych aktów

a)

Zasady ogólne

76.

Argumentacja WSC ma w istocie na celu podważenie zaskarżonych aktów w dwóch aspektach. W pierwszej kolejności WSC utrzymuje, że Unia nie może zgodnie z prawem zawierać z Królestwem Marokańskim porozumień mających zastosowanie do terytorium Sahary Zachodniej i do wód do niej przyległych. W drugiej kolejności nawet przy założeniu, że Unia może zgodnie z prawem zawierać takie porozumienia, WSC twierdzi, że zaskarżone akty są, jeżeli chodzi o ich treść, nieważne w świetle art. 3 ust. 5 TUE i prawa międzynarodowego. Na potrzeby swojej argumentacji WSC powołuje się na szereg norm prawa międzynarodowego, w tym w szczególności prawo ludu do samostanowienia, art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych, zasadę stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi oraz na międzynarodowe prawo humanitarne w zakresie, w jakim unormowania te dotyczą zawierania umów międzynarodowych mających zastosowanie do terytoriów okupowanych i eksploatacji ich zasobów naturalnych. Podczas rozprawy organizacja ta wyjaśniła, że nie kwestionuje ważności zaskarżonych aktów w świetle międzynarodowego prawa morskiego.

77.

W tym kontekście w oparciu o zasady przyjęte w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864), minister środowiska, żywności i spraw wiejskich, Comader, rządy hiszpański, francuski i portugalski, Rada oraz Komisja kwestionują możliwość powołania się przez WSC na rzeczone unormowania prawa międzynarodowego.

78.

Należy przypomnieć, że zgodnie z pkt 51–55 wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864), możliwość powołania się na unormowania międzynarodowego prawa umów zależna jest od spełnienia następujących przesłanek: unormowania te powinny być wiążące dla Unii, ich treść musi być bezwarunkowa i dostatecznie jasna, i wreszcie ich charakter i struktura nie może sprzeciwiać się sądowemu badaniu ważności zaskarżonego aktu.

79.

Zgodnie z pkt 101–103 i 107 wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864) możliwość powołania się na unormowania międzynarodowego prawa zwyczajowego zależy od spełnienia następujących przesłanek: możliwość podważenia kompetencji Unii do zawarcia zaskarżonego aktu oraz możliwość wpłynięcia przez zaskarżony akt na prawa, które jednostka wywodzi z prawa Unii, lub stworzenia po jej stronie obowiązków w świetle tego prawa.

80.

Moim zdaniem, o ile jednostki muszą spełniać określone przesłanki, aby móc powołać się na normy prawa międzynarodowego w ramach kontroli sądowej aktów Unii, o tyle zasady zawarte w tym wyroku nie mogą zostać automatycznie przeniesione na grunt niniejszej sprawy. W rzeczywistości bowiem zasady te odnoszą się do kontroli sądowej aktów jednostronnych prawa wtórnego o charakterze wyłącznie wewnętrznym (rozporządzeń, dyrektyw itp.) ( 50 ), podczas gdy, jak podnosi Komisja ( 51 ), niniejsza sprawa dotyczy odrębnej kwestii ważności umowy międzynarodowej zawartej przez Unię w drodze aktu zatwierdzającego jej zawarcie (pochodnego prawa konwencyjnego) ( 52 ).

81.

W tym względzie należy przypomnieć, że przymiot bycia członkiem Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) jest zastrzeżony dla państw ( 53 ). Nie będąc pełnoprawnym członkiem ONZ, Unia nie jest stroną statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości, jak przewiduje w odniesieniu do członków ONZ art. 93 Karty Narodów Zjednoczonych. Ponadto art. 34 statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości ogranicza możliwość stawiennictwa przed nim wyłącznie do państw.

82.

Wynika z tego, że kontrola działań zewnętrznych Unii nie jest objęta właściwością sądu międzynarodowego ani nawet Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości. W konsekwencji nawet przy założeniu, że jej działanie narusza bezwzględnie obowiązujące normy prawa międzynarodowego w rozumieniu art. 53 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów lub obowiązki międzynarodowego prawa zwyczajowego o charakterze „erga omnes” ( 54 ), żaden sąd międzynarodowy nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie tego rodzaju naruszenia.

83.

Jednakże niektóre umowy międzynarodowe dają Unii możliwość „związania się orzeczeniami organu sądowego, stworzonego lub wyznaczonego na mocy takich umów, w zakresie wykładni i stosowania ich postanowień”, którą to możliwość uznaje orzecznictwo Trybunału ( 55 ).

84.

Nie jest tak w przypadku porozumienia połowowego, którego art. 13, zatytułowany „Rozstrzyganie sporów”, stanowi, że „[u]mawiające się strony konsultują się wzajemnie w przypadku sporów dotyczących interpretacji lub stosowania niniejszego porozumienia”. Ponieważ porozumienie to nie ustanowiło niezależnego i bezstronnego sądu właściwego do rozstrzygania ewentualnych sporów powstałych w ramach porozumienia połowowego, ich rozstrzyganie zależy od dobrej woli stron, a zatem każda z nich może je łatwo zablokować ( 56 ).

85.

Jeśli zatem Trybunał jest jedynym sądem właściwym do kontroli działań zewnętrznych Unii i weryfikowania, czy działania te przyczyniają się „do ścisłego przestrzegania […] prawa międzynarodowego [i] zasad Karty Narodów Zjednoczonych” ( 57 ), nie jest wcale zaskakujący fakt, że orzekł on, iż „wykonywanie kompetencji powierzonych instytucjom [Unii] w dziedzinie międzynarodowej nie może być wyjęte spod sądowej kontroli ważności” ( 58 ).

86.

W tym kontekście, o ile jednostki muszą spełniać określone przesłanki, aby móc powołać się na normy prawa międzynarodowego w celu zakwestionowania zgodności umowy międzynarodowej zawartej przez Unię z art. 3 ust. 5 TUE, przesłanki te nie mogą praktycznie uniemożliwiać skutecznej kontroli sądowej działań zewnętrznych Unii.

87.

Tymczasem tak właśnie byłoby moim zdaniem, gdyby zasady określone w przypadku, o którym mowa w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864) zostały transponowane w niezmienionej postaci do kontroli ważności zaskarżonych aktów.

88.

Niektóre z unormowań prawa międzynarodowego, na które powołano się w niniejszej sprawie, są bowiem jednocześnie unormowaniami prawa zwyczajowego i unormowaniami prawa umownego, ponieważ zostały one skodyfikowane w szeregu traktatów i umów międzynarodowych, podczas gdy inne unormowania, jak prawo do samostanowienia, stanowią część powszechnego prawa międzynarodowego ( 59 ) i w związku z tym nie należą wyłącznie do międzynarodowego prawa umów lub zwyczajowego, w odniesieniu do którego Trybunał zbadał w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864).

89.

Co więcej, ponieważ Trybunał ustanowił inne przesłanki możliwości powoływania się niż w przypadku norm międzynarodowego prawa umów właśnie po to, aby nie wykluczyć z urzędu możliwości powołania się na unormowania międzynarodowego prawa zwyczajowego, to sprzeczne z tym celem byłoby, jak proponują minister środowiska, żywności i spraw wiejskich, rządy hiszpański, francuski i portugalski oraz Rada i Komisja, uzależnienie możliwości powołania się na normy powszechnego prawa międzynarodowego od spełnienia przesłanek możliwości powoływania się na normy międzynarodowego prawa zwyczajowego w przypadku, gdy spełniają one przesłanki określone dla możliwości powołania się na normy międzynarodowego prawa umownego.

90.

Rozwiązanie takie wykluczałoby z urzędu możliwość powołania się przez jednostki na unormowania, mimo wszystko podstawowe, prawa międzynarodowego, takie jak bezwzględnie obowiązujące normy prawa międzynarodowego lub obowiązki prawa międzynarodowego o charakterze „erga omnes”, a to z następujących powodów.

91.

Przede wszystkim zgodnie z pierwszą z przesłanek możliwości powoływania się na normy międzynarodowego prawa zwyczajowego przyjętych przez Trybunał, w przypadku gdy zaskarżony akt jest jednostronnym aktem prawa wtórnego o charakterze czysto wewnętrznym, przywołane unormowania powinny móc doprowadzić do zakwestionowania kompetencji Unii do przyjęcia tego aktu. Przypominam, że w sprawie, w której wydano wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864), oraz w sprawach zakończonych wyrokami przywołanymi w pkt 107 tego wyroku rozpatrywana była kompetencja Unii do wydania zaskarżonego aktu, w odniesieniu do którego zarzucano wywoływanie skutków eksterytorialnych.

92.

W niniejszej sprawie nikt nie kwestionuje kompetencji ( 60 ) Unii do zawarcia porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. lub przyjęcia rozporządzenia nr 764/2006, decyzji 2013/785 i rozporządzenia nr 1270/2013. Przeciwnie, WSC kwestionuje zgodność porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. z prawem pierwotnym Unii oraz wewnętrzną zgodność z prawem rozporządzenia nr 764/2006, decyzji 2013/785 i rozporządzenia nr 1270/2013. Absurdem byłoby ograniczenie kontroli zaskarżonych aktów wyłącznie do pojedynczego zagadnienia kompetencji Unii, a wykluczenie z urzędu ich kontroli materialnej w odniesieniu do najbardziej podstawowych norm prawa międzynarodowego, które zostały podniesione w niniejszej sprawie.

93.

Następnie stosowanie drugiej przesłanki możliwości powoływania się na normy międzynarodowego prawa zwyczajowego w ramach sprawy takiej jak niniejsza jest jeszcze bardziej problematyczne. Zgodnie z tą przesłanką zaskarżony akt powinien móc wpłynąć na prawa, które jednostka wywodzi z prawa Unii, lub stworzyć po jej stronie obowiązki w świetle tego prawa ( 61 ).

94.

W niniejszym przypadku zaskarżone akty rodzą prawa i obowiązki tylko po stronie Unii i Królestwa Marokańskiego. Nie widzę bowiem żadnego przepisu w tych aktach, który rodziłby prawa lub obowiązki względem jednostek, może ewentualnie (lecz wątpię) poza armatorami Unii, których statki posiadają licencję połowową wydaną w ramach porozumienia połowowego. Dlatego też nawet przy założeniu, że pewna kategoria jednostek może wszcząć kontrolę sądową zaskarżonych aktów na podstawie tej przesłanki, należeć będą do niej wyłącznie ci, którzy korzystają z porozumienia połowowego i nie mają zatem żadnego interesu w jego zaskarżeniu do sądu.

95.

Wreszcie, dlaczego ograniczać kontrolę sądową „do rozstrzygnięcia kwestii, czy instytucje Unii, wydając sporny akt, popełniły oczywiste błędy w ocenie przesłanek zastosowania tych zasad” ( 62 ), jeżeli unormowania te mają walor „takiego samego stopnia precyzji co postanowienie umowy międzynarodowej” ( 63 ) ze względu na ich kodyfikację?

96.

Podsumowując, uważam, że w ramach kontroli sądowej umów międzynarodowych zawartych przez Unię oraz aktów Unii, które zatwierdzają lub wprowadzają w życie takie umowy, możliwość powołania się na normy prawa międzynarodowego powinna wprawdzie podlegać pewnym przesłankom, ale niezależnie od ich formalnej przynależności do jednego lub większej liczby źródeł prawa międzynarodowego zgodnie z klasyfikacją zawartą w art. 38 ust. 1 statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości. Przesłanki te zostały przedstawione w pkt 53–55 wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864), i zgodnie z nimi podnoszone unormowanie powinno być wiążące dla Unii, jego treść musi być bezwarunkowa i dostatecznie jasna i wreszcie jego charakter i struktura nie mogą sprzeciwiać się sądowemu badaniu ważności zaskarżonego aktu.

97.

To właśnie w świetle tych zasad przeanalizuję możliwości powołania się na normy prawa międzynarodowego, na które powołuje się WSC, a które są istotne w niniejszej sprawie.

b)

W przedmiocie możliwości powołania się na normy prawa międzynarodowego mające zastosowanie do zawierania umów międzynarodowych dotyczących eksploatacji zasobów naturalnych Sahary Zachodniej

98.

W drodze zaskarżonych aktów Unia zawarła z Królestwem Marokańskim i wprowadziła w życie umowę międzynarodową, która przewiduje eksploatację przez Unię zasobów rybnych Sahary Zachodniej. W tym kontekście przeanalizuję możliwość powołania się na unormowania prawa międzynarodowego, które mogłyby podważyć zarówno zawarcie z Królestwem Marokańskim umowy międzynarodowej mającej zastosowanie do Sahary Zachodniej i do wód do niej przyległych, jak i do eksploatacji zasobów naturalnych tego terytorium. W ramach tej analizy wezmę pod uwagę to, że ze swojego punktu widzenia Królestwo Marokańskie uważa się za suwerena Sahary Zachodniej, że z punktu widzenia instytucji Unii Królestwo Marokańskie jest mocarstwem administrującym de facto Saharą Zachodnią, a z punktu widzenia sądu odsyłającego i WSC jest mocarstwem okupacyjnym Sahary Zachodniej.

1)

Prawo do samostanowienia

i)

Prawo do samostanowienia zalicza się do „praw człowieka”

99.

Na wstępie zaznaczę, że prawo do samostanowienia nie podlega przesłankom możliwości powołania się na unormowania prawa międzynarodowego, ponieważ stanowi część praw człowieka.

100.

Jak orzekł Trybunał w pkt 284 i 285 wyroku z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja (C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461), przestrzeganie praw człowieka stanowi przesłankę zgodności z prawem aktów Unii, a środki, które są nie do pogodzenia z poszanowaniem tych praw, są w porządku prawnym Unii niedopuszczalne. Tak więc zobowiązania nałożone umową międzynarodową nie mogą skutkować naruszeniem zasad konstytucyjnych traktatów UE i FUE, takich jak art. 3 ust. 5 TUE i art. 21 TUE, zgodnie z którymi działania zewnętrzne Unii muszą respektować prawa człowieka. Trybunał jest więc zobowiązany zapewnić poszanowanie tych praw w ramach kompletnego systemu środków prawnych ustanowionego przez traktaty UE i FUE.

101.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału „prawa podstawowe stanowią integralną część ogólnych zasad prawa, nad których przestrzeganiem czuwa Trybunał. W tym zakresie Trybunał opiera się na tradycjach konstytucyjnych, wspólnych państwom członkowskim, oraz na wskazówkach zaczerpniętych z umów międzynarodowych dotyczących ochrony praw człowieka, przy których tworzeniu państwa członkowskie współpracowały lub do których przystąpiły” ( 64 ).

102.

Wszystkie państwa członkowskie (i Królestwo Marokańskie) są stronami Międzynarodowego paktu praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych (MPPGSK) ( 65 ) i Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych ( 66 ) (MPPOP), podpisanych w Nowym Jorku w dniu 16 grudnia 1966 r., których wspólny art. 1 stanowi, co następuje:

103.

Co więcej, tytuł VIII Aktu końcowego z Helsinek z 1975 r., zatytułowany „Równouprawnienie i prawo narodów do samostanowienia”, do którego odsyła art. 21 ust. 2 lit. c) TUE i którego wszystkie państwa członkowskie są stronami, ustanawia prawo do samostanowienia w sposób niemalże identyczny jak w art. 1 wspólnym dla MPPGSK i MPPOP. Tytuł ten stanowi, co następuje:

104.

Prawo do samostanowienia jest zatem prawem człowieka, które zostało uznane jako takie przez szereg organizacji i aktów międzynarodowych, jak również przez doktrynę ( 68 ). Według Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości beneficjentami tego prawa są narody terytoriów niesamodzielnych w rozumieniu art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych oraz narody poddane obcemu „uciskaniu” ( 69 ), panowaniu lub wyzyskowi ( 70 ).

ii)

Prawo do samostanowienia jako zasada powszechnego prawa międzynarodowego, międzynarodowego prawa umów i obowiązek erga omnes

105.

W każdym razie jako zasada powszechnego prawa międzynarodowego ( 71 ) i obowiązek o charakterze erga omnes ( 72 ) skodyfikowany w szeregu międzynarodowych instrumentów umownych ( 73 ) prawo do samostanowienia spełnia wymienione w pkt 96 niniejszej opinii kryteria możliwości powołania się na nie, a mianowicie, że jest wiążące dla Unii, jego treść jest bezwarunkowa i dostatecznie jasna, a jego charakter i struktura nie sprzeciwia się sądowemu badaniu ważności zaskarżonych aktów.

–

Unia Europejska jest związana prawem do samostanowienia

106.

Jak orzekł Trybunał w wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), Unia jest związana prawem do samostanowienia, które jest prawem egzekwowalnym erga omnes oraz jedną z głównych zasad prawa międzynarodowego ( 74 ). Z tego względu „należy [ono] do norm prawa międzynarodowego mających zastosowanie w stosunkach między Unią i Królestwem Marokańskim” ( 75 ).

107.

Prawo do samostanowienia zostało bowiem ustanowione w art. 1 ust. 2 Karty Narodów Zjednoczonych ( 76 ). Tymczasem art. 3 ust. 5 TUE, art. 21 ust. 1 TUE, art. 21 ust. 2 lit. b) i c) TUE, oraz art. 23 TUE i art. 205 TFUE zobowiązują Unię do poszanowania zasad Karty Narodów Zjednoczonych. Deklaracja nr 13 w sprawie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, dołączona do Aktu końcowego konferencji międzyrządowej, która przyjęła traktat z Lizbony podpisany w dniu 13 grudnia 2007 r., stanowi, że „Unia Europejska i jej państwa członkowskie pozostaną związane postanowieniami Karty Narodów Zjednoczonych” ( 77 ).

108.

Ponadto prawo do samostanowienia znajduje się wśród zasad Aktu końcowego z Helsinek, do których odnosi się art. 21 ust. 2 lit. c) TUE ( 78 ).

109.

Wreszcie, jak wynika z art. 1 protokołu z 2013 r., jest on wdrażany z poszanowaniem zasad demokracji i praw człowieka, co obejmuje poszanowanie prawa narodów do samostanowienia.

–

Prawo do samostanowienia jest zasadą prawa międzynarodowego, która z punktu widzenia jej treści jest bezwarunkowa i dostatecznie jasna

110.

Jak orzekł Trybunał w pkt 55 wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864), „[t]aka przesłanka jest spełniona, jeżeli przytoczone postanowienie zawiera jasny i precyzyjny obowiązek, który nie jest uzależniony – w zakresie jego wypełnienia lub skutków – od wydania kolejnego aktu”.

111.

Jak wynika z pkt 90, 92 i 93 wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), w którym Trybunał zastosował to prawo do Sahary Zachodniej i do jej ludu bez wyrażenia żadnych wątpliwości co do jego treści i zakresu, prawo do samostanowienia spełnia tę przesłankę.

112.

Fakt, iż Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości orzekł, iż budowa muru przez Izrael na terytorium Zachodniego Brzegu stanowiła naruszenie prawa narodu palestyńskiego do samostanowienia, ponieważ oznacza de facto aneksję ( 79 ), wskazuje na to, że chodzi o prawo, którego treść jest wystarczająco jasna i precyzyjna, aby było stosowane.

113.

Jego treść jest bowiem wystarczająco wyjaśniona w wielu aktach.

114.

W tym względzie międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości oparł na art. 1 ust. 2 Karty Narodów Zjednoczonych istnienie „prawa do niepodległości na rzecz narodów terytoriów niesamodzielnych i narodów, które podlegały uciskaniu, panowaniu i wyzyskowi ze strony państw obcych” ( 80 ).

115.

Treść tego prawa jest określona w art. 1 wspólnym dla MPPGSK i MPPOP ( 81 ), a szczegółowe zasady jego stosowania są określone w szeregu rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ, w tym w szczególności w rezolucjach 1514 (XV) 1541 (XV) i 2625 (XXV), na które powoływał się często Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości ( 82 ).

116.

W tym względzie rezolucja 1514 (XV) stwierdza, co następuje:

117.

Rezolucja 1541 (XV) ustanawia zasady, które powinny przyświecać mocarstwom administrującym przy wykonywaniu ich obowiązków wynikających z art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych. Należy zauważyć, że zasada VI przewiduje, że prawo do samostanowienia uważa się za wykonane, kiedy terytorium niesamodzielne staje się państwem niepodległym i suwerennym lub gdy swobodnie stowarzyszy się z innym niepodległym państwem lub zintegruje się z niepodległym państwem.

118.

W odniesieniu do integracji z niepodległym państwem zasada IX lit. b) stanowi, że „[i]ntegracja musi wynikać ze swobodnie wyrażonej chęci ludów terytorium, w pełni świadomych zmiany ich statusu, przy czym konsultacje te odbywają się metodami demokratycznymi i są szeroko rozpowszechnione, stosowane bezstronnie i oparte na powszechnym głosowaniu osób dorosłych. [ONZ] może, jeśli uzna to za niezbędne, kontrolować stosowanie tych metod”.

119.

Wreszcie rezolucja 2625 (XXV) zawiera oświadczenie dotyczące zasad prawa międzynarodowego dotyczących stosunków przyjaźni i współpracy między państwami zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych. W tytule „Zasada równouprawnienia narodów i ich prawa do samostanowienia” rezolucja ta nakłada na wszystkie państwa obowiązek „sprzyjania, wspólnie z innymi państwami lub osobno, realizacji zasady równouprawnienia narodów i ich prawa do samostanowienia, zgodnie z postanowieniami Karty Narodów Zjednoczonych”.

120.

Ustanawia ona również w odniesieniu do państw „obowiązek powstrzymania się od wszelkich środków przymusu, który pozbawiałby narody, o których mowa powyżej w opisie niniejszej zasady, ich prawa do samostanowienia, wolności i niepodległości”.

121.

Co się tyczy w szczególności terytoriów niesamodzielnych, takich jak Sahara Zachodnia, rezolucja ta przewiduje, że posiadają one „status odrębny i różny od terytorium państwa nim administrującego; taki odrębny i różny status na mocy Karty [Narodów Zjednoczonych] powinien istnieć aż do czasu, gdy lud […] obszaru niesamodzielnego wykona swoje prawo do samostanowienia zgodnie z Kartą [Narodów Zjednoczonych], w szczególności z jej celami i zasadami” ( 83 ).

122.

Wreszcie w postanowieniach ogólnych rezolucja 2625 (XXV) deklaruje, że „[z]asady Karty [Narodów Zjednoczonych], które zostały wpisane do niniejszej [d]eklaracji, należą do podstawowych zasad prawa międzynarodowego, i wzywa w konsekwencji wszystkie państwa do tego, aby opierały się na tych zasadach w swoim postępowaniu na arenie międzynarodowej i rozwijały ich wzajemne stosunki w oparciu o rygorystyczne przestrzeganie tych zasad”.

123.

Z powyższych rozważań wynika, że prawo do samostanowienia nie jest uzależnione – w zakresie jego wykonania lub skutków – od wydania kolejnego aktu.

124.

W niniejszej sprawie, jak orzekły Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości i Trybunał, ludowi Sahary Zachodniej przysługuje prawo do samostanowienia ( 84 ).

–

Charakter i struktura prawa do samostanowienia nie sprzeciwiają się kontroli sądowej zaskarżonych aktów

125.

W pkt 89 wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), Trybunał orzekł, że prawo do samostanowienia należy do norm prawa międzynarodowego, „do których uwzględnienia Sąd był zobowiązany” w ramach skargi o stwierdzenie nieważności układu stowarzyszeniowego wniesionej przez Front Polisario. Stąd wniosek, że charakter i struktura tego prawa nie sprzeciwiają się kontroli sądowej tych aktów Unii.

126.

Artykuł 103 Karty Narodów Zjednoczonych stanowi bowiem, że „[w] razie sprzeczności pomiędzy obowiązkami członków Narodów Zjednoczonych, wynikającymi z niniejszej karty, a ich obowiązkami wynikającymi z jakiegoś innego porozumienia międzynarodowego, pierwszeństwo będą miały ich obowiązki wynikające z niniejszej karty”.

127.

Co więcej, według Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości „prawo do samostanowienia narodów […] jest prawem, które można podnieść erga omnes” ( 85 ). Oznacza to, że „z uwagi na sam ich charakter, obowiązki takie »dotyczą wszystkich państw«, a »[b]iorąc pod uwagę znaczenie rozpatrywanych praw, wszystkie państwa mogą zostać uznane za mające interes prawny w tym, aby prawa te były chronione«” ( 86 ). Podobnie Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że „wszystkie państwa mają obowiązek nieuznawania niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z [naruszenia obowiązku erga omnes]. Są również zobowiązane do tego, aby nie udzielać pomocy ani wsparcia w utrzymaniu sytuacji stworzonej przez to [naruszenie]. Ponadto wszystkie państwa mają obowiązek dążenia, w poszanowaniu Karty Narodów Zjednoczonych i prawa międzynarodowego, do likwidowania przeszkód wynikających z [naruszenia] w wykonywaniu przez naród [określony, w tej sprawie naród palestyński] jego prawa do samostanowienia” ( 87 ).

128.

Wreszcie prawo do samostanowienia jest często wskazywane jako imperatywna norma prawa międzynarodowego, której naruszenie może pociągnąć za sobą nieważność umowy międzynarodowej zgodnie z art. 53 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów ( 88 ). Należy podkreślić, że w trakcie postępowania w sprawie wydania opinii doradczej przed Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Sahary Zachodniej Królestwo Hiszpanii uznało, że prawo do samostanowienia stanowi samo w sobie imperatywną normę prawa międzynarodowego ( 89 ), podczas gdy Królestwo Marokańskie uznało za normę imperatywną zasadę dekolonizacji, której samostanowienie jest jednym z aspektów ( 90 ).

129.

Stąd wniosek, że charakter i struktura prawa do samostanowienia nie sprzeciwiają się kontroli sądowej, a wręcz przeciwnie, wymagają, aby Trybunał zbadał, czy w zaskarżonych aktach Unia przestrzegała tego prawa, nie uznała niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z naruszenia tego prawa ani nie udzieliła pomocy ani wsparcia w utrzymaniu podobnej sytuacji ( 91 ).

2)

Zasada stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi

130.

Zasada stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi gwarantuje suwerenne prawo każdego państwa i każdego narodu do swobodnego rozporządzania bogactwami i zasobami naturalnymi na swoim terytorium w interesie rozwoju krajowego i dla dobra swojego ludu ( 92 ). Jest to zasada międzynarodowego prawa zwyczajowego ( 93 ), która, jako taka, wiąże Unię.

131.

Jak zauważył zastępca sekretarza generalnego do spraw prawnych ONZ, doradca prawny, Hans Corell w piśmie z dnia 29 stycznia 2002 r. skierowanym do przewodniczącego Rady Bezpieczeństwa ONZ, „[z]akres i dokładne skutki prawne [zasady stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi] pozostają dyskusyjne” ( 94 ).

132.

W istocie jego opinia prawna potwierdza ową trudność, ponieważ w różny sposób charakteryzuje on eksploatację zasobów naturalnych na rzecz ludu terytorium niesamodzielnego. Mówi on bowiem o eksploatacji, która nie jest prowadzona „z pogwałceniem interesów i potrzeb ludności [terytorium niesamodzielnego] i bez odnoszenia przez nią korzyści” ( 95 ) lub o eksploatacji „na rzecz ludów [terytoriów niesamodzielnych], w ich imieniu lub w konsultacji z ich przedstawicielami” ( 96 ) i dochodzi do wniosku, że eksploatacja nie może być prowadzona „z pogwałceniem interesów i woli ludu [terytorium niesamodzielnego]” ( 97 ).

133.

Jednak pomimo różnic terminologicznych jest pewne, że eksploatacja zasobów naturalnych musi co najmniej być prowadzona na rzecz narodu terytorium niesamodzielnego, co wystarczy, aby nadać temu kryterium zasady stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi charakter wystarczająco jasny i precyzyjny.

134.

Może ona również uzasadnić kontrolę sądową zaskarżonych aktów. Parlament początkowo zablokował bowiem przyjęcie protokołu, ostatecznie zawartego w 2013 r., uznając, że nie przewidywał on gwarancji, które wystarczałyby do zapewnienia, że eksploatacja rybnych zasobów naturalnych Sahary Zachodniej przez statki Unii będzie prowadzona na rzecz ludu tego terytorium. Co więcej, Rada i Komisja przyznają, że kryterium korzyści płynących dla ludu Sahary Zachodniej jest przesłanką legalności porozumień zawartych między Unią a Królestwem Marokańskim, które dotyczą tego terytorium.

3)

Normy międzynarodowego prawa humanitarnego mające zastosowanie do zawierania umów międzynarodowych dotyczących eksploatacji zasobów naturalnych terytorium okupowanego

135.

Zdaniem sądu odsyłającego, WSC oraz administracji skarbowej i celnej i ministra środowiska, żywności i spraw wiejskich obecność Królestwa Marokańskiego w Saharze Zachodniej stanowi okupację ( 98 ).

136.

W tym względzie pragnę zauważyć, że kwestia, czy Królestwo Marokańskie jest czy nie jest mocarstwem okupacyjnym Sahary Zachodniej oraz czy zawarło porozumienie połowowe i protokół z 2013 r. w takim charakterze, jest kwestią wykładni prawa międzynarodowego, a możliwość powołania się na nią nie zależy od przesłanek obowiązujących w prawie Unii w tym względzie.

137.

Jeżeli jednak Królestwo Marokańskie jest mocarstwem okupacyjnym Sahary Zachodniej (do której to kwestii wrócę później ( 99 )), normy międzynarodowego prawa humanitarnego, spisane w regulaminie załączonym do konwencji haskiej z dnia 18 października 1907 r. dotyczącej praw i zwyczajów wojny lądowej (zwanym dalej „regulaminem haskim z 1907 r.”) oraz w konwencji genewskiej z dnia 12 sierpnia 1949 r. o ochronie osób cywilnych podczas wojny (zwanej dalej „IV konwencją genewską”), które dotyczą zawierania umów międzynarodowych mających zastosowanie do terytorium okupowanego (art. 43 regulaminu haskiego z 1907 r. i art. 64 akapit drugi IV konwencji genewskiej) i eksploatacji zasobów naturalnych tego terytorium (art. 55 regulaminu haskiego z 1907 r.) powinny być objęte możliwością powołania się na nie.

138.

Normy te spełniają bowiem wtedy kryteria możliwości powołania się na normy prawa międzynarodowego, o których mowa w pkt 96 niniejszej opinii.

139.

W pierwszej kolejności postanowienia regulaminu haskiego z 1907 r. i IV konwencji genewskiej stanowią nieprzekraczalne zasady i egzekwowalne erga omnes międzynarodowego prawa zwyczajowego ( 100 ) i jako takie wiążą Unię.

140.

W drugiej kolejności ich treść jest wystarczająco jasna i bezwarunkowa, ponieważ obowiązki, jakie nakładają na mocarstwa okupacyjne, nie są uzależnione – w zakresie ich wykonania lub skutków – od przyjęcia późniejszego aktu.

141.

W trzeciej i ostatniej kolejności ich charakter i struktura, jako norm nieprzekraczalnych, nie stoją na przeszkodzie kontroli sądowej zaskarżonych aktów, a w szczególności rozporządzenia nr 764/2006, decyzji nr 2013/785 i rozporządzenia nr 1270/2013 w zakresie, w jakim zatwierdzają one i wdrażają eksploatację zasobów naturalnych Sahary Zachodniej uzgodnioną między Unią a Królestwem Marokańskim. Tymczasem Unia jest zobowiązana, by nie uznawać niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z naruszenia tych postanowień i nie udzielać pomocy ani wsparcia w utrzymaniu sytuacji stworzonej przez to naruszenie ( 101 ).

142.

Określiwszy unormowania prawa międzynarodowego, na które można się powołać, omówię teraz zgodność zaskarżonych aktów z tymi normami.

3.

W przedmiocie ważności rozporządzenia nr 764/2006, decyzji 2013/785 i rozporządzenia nr 1270/2013, a także w przedmiocie zgodności porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. z normami prawa międzynarodowego, na które można się powołać, do których odsyła art. 3 ust. 5 TUE

a)

W przedmiocie poszanowania przez zaskarżone akty prawa ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia, a także obowiązku nieuznawania niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z naruszenia tego prawa i nieudzielania pomocy ani wsparcia w utrzymaniu tej sytuacji

143.

W wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), Trybunał orzekł, że układ stowarzyszeniowy zawarty między Unią a Królestwem Marokańskim, który zgodnie z jego brzmieniem stosuje się „do terytorium Królestwa Marokańskiego”, nie ma zastosowania do terytorium Sahary Zachodniej, ponieważ takie stosowanie jest niezgodne z prawem ludu tego terytorium do samostanowienia, a także z art. 29 (zakres terytorialny traktatów) i art. 34 (zasada względnej skuteczności traktatów, wedle której traktaty nie mogą szkodzić ani przynosić korzyści podmiotom trzecim bez ich zgody) Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów ( 102 ).

144.

Według Rady i Komisji niniejszą sprawę należy odróżnić od sprawy, w której wydano wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), ze względu na to, że w przeciwieństwie do układu stowarzyszeniowego porozumienie połowowe i protokół z 2013 r. mają zastosowanie do Sahary Zachodniej. Zgodnie bowiem z ich interpretacją tego wyroku problem z układem stowarzyszeniowym był taki, że został on wdrożony w Saharze Zachodniej, mimo że prawnie nie znajdował do niej zastosowania, ponieważ stosowanie go było niezgodne z prawem ludu tego terytorium do samostanowienia, a także z art. 29 (zakres terytorialny traktatów) i art. 34 (zasada względnej skuteczności traktatów, wedle której traktaty nie mogą szkodzić ani przynosić korzyści podmiotom trzecim bez ich zgody) Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów. To właśnie biorąc za punkt wyjścia tę argumentację, Rada i Komisja proponują rozwiązanie zmierzające do zapewnienia zgodności stosowania układu stowarzyszeniowego w Saharze Zachodniej z wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), polegające na rozszerzeniu zakresu jego stosowania przez porozumienie w formie wymiany listów między Unią a Królestwem Marokańskim, w celu objęcia tym zakresem wyraźnie Sahary Zachodniej.

145.

Argumentacja ta mnie nie przekonuje. Gdyby stosowanie do Sahary Zachodniej umowy międzynarodowej zawartej z Królestwem Marokańskim, której zakres stosowania nie obejmuje wyraźnie tego terytorium, było niezgodne z prawem ludu tego terytorium do samostanowienia, a fortiori byłoby tak także w przypadku umowy międzynarodowej, która – tak jak porozumienie połowowe i protokół z 2013 r. – ma zastosowanie do terytorium Sahary Zachodniej i do wód do niej przyległych ( 103 ) i zezwala na eksploatację przez Unię ( 104 ) zasobów rybnych Sahary Zachodniej.

146.

Ten argument a fortiori wydaje mi się wystarczający do stwierdzenia naruszenia prawa ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia. Celem uzupełnienia analizy pragnę dodać, że zaskarżone akty nie respektują prawa ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia, jako że nie odpowiadają one ani swobodnej realizacji jego rozwoju gospodarczego, ani swobodnemu dysponowaniu jego bogactwami i zasobami naturalnymi ( 105 ), a w każdym razie, nawet jeżeli nie naruszają one same w sobie prawa do samostanowienia, są niezgodne z obowiązkiem Unii polegającym na odmowie uznania sytuacji niezgodnej z prawem, wynikającej z naruszenia prawa ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia i do tego, aby nie udzielać pomocy ani wsparciu w utrzymaniu tej sytuacji ( 106 ).

1)

W przedmiocie istnienia wolnej woli ludu Sahary Zachodniej do realizowania poprzez zaskarżone akty swojego rozwoju gospodarczego i dysponowania swoimi bogactwami i zasobami naturalnymi

147.

Brak woli tego rodzaju znajduje, jak mi się wydaje, potwierdzenie w następujących okolicznościach faktycznych ( 107 ), które zostały co do istoty podniesione przez WSC przed sądem odsyłającym, a następnie przedstawione przez ów sąd ( 108 ).

148.

W dniu 20 grudnia 1966 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ wydało rezolucję 2229 (XXI) w sprawie Ifni i Sahary Hiszpańskiej, w której potwierdziło „niezbywalne prawo ludności Sahary Hiszpańskiej do samostanowienia” i wezwało Królestwo Hiszpanii, jako mocarstwo administrujące, aby ustaliło jak najszybciej „szczegółowe zasady organizacji referendum, które zostanie przeprowadzone pod auspicjami [ONZ] w celu umożliwienia rdzennej ludności tego terytorium swobodnego skorzystania z przysługującego jej prawa do samostanowienia”.

149.

W dniu 20 sierpnia 1974 r. Królestwo Hiszpanii poinformowało ONZ, że proponuje zorganizować – pod jej auspicjami – referendum w Saharze Zachodniej ( 109 ).

150.

W maju 1975 r., pomimo napotkanych trudności, misja ONZ w Saharze Zachodniej „była w stanie ustalić po pobycie na tym terytorium, że większość mieszkańców na terytorium Sahary Hiszpańskiej w oczywisty sposób opowiadała się za niepodległością” ( 110 ).

151.

W dniu 16 października 1975 r. międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości, na wniosek złożony przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w ramach prac dotyczących dekolonizacji Sahary Zachodniej, wydał opinię doradczą, zgodnie z którą, po pierwsze, Sahara Zachodnia nie była terytorium nienależącym do nikogo (terra nullius) w momencie kolonizacji przez Królestwo Hiszpanii, i po drugie, nawet jeśli pewne elementy świadczą o istnieniu w momencie kolonizacji hiszpańskiej powiązań prawnych między sułtanem Maroka i niektórymi z plemion mieszkających na terytorium Sahary Zachodniej, nie dowodzą one istnienia żadnej więzi w zakresie zwierzchnictwa terytorialnego między terytorium Sahary Zachodniej i Królestwem Marokańskim ( 111 ). Trybunał nie stwierdził zatem istnienia więzi prawnej mogącej wpłynąć na stosowanie rezolucji 1514 (XV) Zgromadzenia Ogólnego ONZ, jeśli chodzi o dekolonizację Sahary Zachodniej, a w szczególności stosowanie zasady samostanowienia poprzez swobodne i autentyczne wyrażenie woli ludów zamieszkujących dane terytorium ( 112 ).

152.

W przemówieniu wygłoszonym w dniu ogłoszenia wspomnianej opinii doradczej „król Maroka stwierdził, że »cały świat przyznał, iż Sahara [Zachodnia] należy do« Królestwa Marokańskiego, i że on »jest odpowiedzialny za pokojowe odzyskanie tego terytorium«” – w tym celu wezwał do zorganizowania marszu, który zgromadził 350 tys. osób, zwanego „zielonym marszem” ( 113 ).

153.

Na wniosek Królestwa Hiszpanii Rada Bezpieczeństwa ONZ zwróciła się do Sekretarza Generalnego ONZ K. Waldheima o sporządzenie sprawozdania dotyczącego wyników jego konsultacji z zainteresowanymi stronami, w tym w szczególności z Królestwem Marokańskim ( 114 ).

154.

Według stanowiska Królestwa Marokańskiego, opisanego w tym sprawozdaniu, referendum nie było konieczne, ponieważ Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości uznał historyczne związki podporządkowania pomiędzy sułtanem Maroka i plemionami tradycyjnie mieszkającymi na terytorium Sahary Zachodniej, a w każdym razie „ludność tego terytorium faktycznie wykonała już prawo do samostanowienia i zadeklarowała chęć powrotu tego terytorium do Maroka”, czego najnowszym dowodem było „ślubowanie wierności królowi Maroka złożone w imieniu plemion saharyjskich przez [Khatri Ould Said a Ould El Jomaini] – prezydenta Djemââ[ ( 115 )]” w trakcie uroczystości, która miała miejsce w dniu 4 listopada 1975 r. w pałacu Agadir ( 116 ).

155.

W następstwie protestów Królestwa Hiszpanii przeciwko zielonemu marszowi Rada Bezpieczeństwa ONZ w dniu 6 listopada 1975 r. wydała rezolucję 380 (1975) w sprawie Sahary Zachodniej, w której „ubolewa nad przeprowadzeniem [zapowiedzianego] marszu” i „wzywa [Królestwo Marokańskie] do natychmiastowego wycofania z terytorium Sahary Zachodniej wszystkich uczestników [tego] marszu”. Królestwo Marokańskie zastosowało się do tego wezwania kilka dni później.

156.

Podczas kryzysu spowodowanego zielonym marszem Królestwo Hiszpanii, Królestwo Marokańskie i Islamska Republika Mauretańska zaangażowały się w trójstronne negocjacje, które doprowadziły w dniu 14 listopada 1975 r. do deklaracji zasad Hiszpanii, Maroka i Mauretanii w kwestii Sahary Zachodniej ( 117 ) (zwanej dalej „porozumieniem madryckim”). Zgodnie z tym porozumieniem „Hiszpania powoła bezzwłocznie administrację tymczasową na terytorium [Sahary Zachodniej], w której uczestniczyć będą Maroko i Mauretania we współpracy z Djemââ i której zostaną przekazane obowiązki i uprawnienia [posiadane w odniesieniu do tego terytorium przez Hiszpanię w charakterze mocarstwa administrującego]”, co uczyniono.

157.

Rzeczone porozumienie przewidywało również, że „[o]becność hiszpańska zakończy się ostatecznie do dnia 28 lutego 1976 r.” i że „[o]pinia społeczeństwa saharyjskiego, wyrażona przez Djemââ, będzie respektowana”.

158.

W późniejszym czasie okazało się, że porozumieniu owemu towarzyszył szereg porozumień między tymi trzema krajami, formalnie nazwanymi „aktami rozmów”, mających na celu uregulowanie pewnych aspektów gospodarczych przekazania administracji nad Saharą Zachodnią, w tym w szczególności praw do połowów w wodach przyległych do tego terytorium ( 118 ). Istnienie tych porozumień, a także okoliczność, że dotyczyły one rybołówstwa, zostały potwierdzone przez ministra spraw zagranicznych Królestwa Hiszpanii Oreję Aguirrego podczas debaty parlamentarnej nad ratyfikowaniem porozumienia połowowego między Królestwem Hiszpanii i Królestwem Marokańskim w 1977 r. ( 119 ). Jego zdaniem były to „reguły postępowania [lub] wytyczne” ( 120 ).

159.

Istnienie porozumienia w przedmiocie praw do połowów w wodach przyległych do Sahary Zachodniej oraz fakt, że o jego istnieniu nie został powiadomiony Sekretarz Generalny ONZ, są również potwierdzone przez depesze dyplomatyczne sekretarza stanu Stanów Zjednoczonych ( 121 ).

160.

W dniu 28 listopada 1975 r. 67 członków Djemââ, w tym jej wiceprzewodniczący, zebranych w El Guelta Zemmur (Sahara Zachodnia) jednogłośnie zadeklarowało, iż Djemââ, jako że nie została wybrana w demokratycznych wyborach przez społeczeństwo Sahary Zachodniej, nie może podjąć decyzji w sprawie samostanowienia. Jednomyślnie zdecydowali oni o jej ostatecznym rozwiązaniu ( 122 ).

161.

W dniu 10 grudnia 1975 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ przeprowadziło głosowanie nad dwoma rezolucjami w sprawie Sahary Zachodniej, których treść nie jest identyczna ( 123 ), ponieważ nie istniał konsensus w przedmiocie konsekwencji wynikających z porozumienia madryckiego. I tak rezolucja 3458 A (XXX) nie zawiera żadnego odniesienia do tego porozumienia i odnosi się do Królestwa Hiszpanii jako „mocarstwa administrującego” Saharą Zachodnią ( 124 ), podczas gdy rezolucja 3458 B (XXX) „odnotowuje” ( 125 ) owo porozumienie i nie odnosi się do mocarstwa administrującego, lecz do „stron porozumienia madryckiego z dnia 14 listopada 1975 r.” ( 126 ) i „administracji tymczasowej” ( 127 ).

162.

Należy jednak zauważyć, że spośród 144 państw uczestniczących w 2435. sesji plenarnej Zgromadzenia Ogólnego 88 głosowało za rezolucją 3458 A (XXX), żadne przeciw, 41 wstrzymało się, a 15 nie głosowało. Obecne państwa członkowskie Unii głosowały za tą rezolucją, z wyjątkiem Republiki Portugalskiej i Królestwa Hiszpanii, które wstrzymały się, oraz Republiki Malty, która nie głosowała. Królestwo Marokańskie również nie głosowało.

163.

Szerzej kwestionowana rezolucja 3458 B (XXX) została zaakceptowana tylko przez 56 państw, które głosowały za nią, podczas gdy 42 państwa głosowały przeciwko jej przyjęciu, 34 wstrzymały się, a 12 nie głosowało. Jedynie 11 obecnych państw członkowskich Unii głosowało za tą rezolucją ( 128 ), 10 głosowało przeciwko jej przyjęciu ( 129 ), 6 wstrzymało się ( 130 ), a 1 nie głosowało ( 131 ). Królestwo Marokańskie głosowało za przyjęciem tej rezolucji.

164.

Pomimo istniejących między nimi rozbieżności obie rezolucje „potwierdzają niezbywalne prawo ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia” ( 132 ) zgodnie z rezolucją 1514 (XV) Zgromadzenia Ogólnego ONZ i są zgodne co do faktu, że prawo to musi być wykonywane w sposób swobodny ( 133 ).

165.

Ponadto rezolucja 3458 A (XXX) przewiduje, że prawo do samostanowienia powinno być wykonywane „pod nadzorem [ONZ]” i że „wzywa się Sekretarza Generalnego, działającego w porozumieniu z rządem hiszpańskim, jako mocarstwem administrującym, do podjęcia wszelkich środków niezbędnych do nadzoru aktu samostanowienia” ( 134 ).

166.

W tym samym duchu rezolucja 3458 B (XXX) przewiduje wykonanie przez lud Sahary Zachodniej prawa do samostanowienia „w drodze swobodnej konsultacji zorganizowanej z udziałem przedstawiciela [ONZ] wyznaczonego przez sekretarza generalnego” ( 135 ).

167.

Od końca 1975 r. Królestwo Hiszpanii rozpoczęło wycofywanie swojej administracji z Sahary Zachodniej. Podczas gdy wojska hiszpańskie wycofywały się, siły Maroka i Mauretanii wkraczały na terytorium Sahary Zachodniej. W pewnych miejscach doszło do starć między ich siłami zbrojnymi i Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Frontem Polisario) ( 136 ).

168.

Podczas konferencji prasowej w lutym 1976 r. Olof Rydbeck, ambasador szwedzki przy ONZ i specjalny wysłannik Sekretarza Generalnego ONZ ds. Sahary Zachodniej, oświadczył, iż „w obecnym stanie sytuacja wojskowa [w Saharze Zachodniej] powoduje, że użyteczna konsultacja z Saharyjczykami jest bardzo trudna, a wręcz niemożliwa” ( 137 ).

169.

W piśmie z dnia 25 lutego 1976 r., skierowanym do Sekretarza Generalnego ONZ, Królestwo Hiszpanii poinformowało go, że postanowiło ostatecznie zakończyć swoją obecność w Saharze Zachodniej następnego dnia (26 lutego 1976 r.) i że na ten dzień zostało zwołane posiedzenie Djemââ, w trakcie którego gubernator hiszpański, działając w charakterze członka administracji tymczasowej, poinformuje ją o tej decyzji ( 138 ).

170.

W dniu 26 lutego 1976 r. Królestwo Hiszpanii definitywnie położyło kres swojej obecności na terytorium Sahary Zachodniej i pismem z tego dnia, skierowanym do Sekretarza Generalnego ONZ, oświadczyło, iż jest „zwolnione z wszelkiej odpowiedzialności o charakterze międzynarodowym w odniesieniu do administrowania [Saharą Zachodnią] poprzez zaprzestanie uczestnictwa w administracji tymczasowej, która została tam wprowadzona” ( 139 ) i stwierdziło, że „dekolonizacja Sahary Zachodniej zostanie zakończona, gdy społeczeństwo saharyjskie będzie mogło skutecznie przedstawić swoje poglądy” ( 140 ).

171.

W tym samym dniu Djemââ, mimo decyzji o samorozwiązaniu podjętej przez jej 67 członków, zatwierdziła „włączenie [Sahary Zachodniej] do Maroka i Mauretanii” oraz stwierdziła, że „wyraża w ten sposób jednomyślną opinię ludów Saharawi i wszystkich plemion, których jest emanacją i autentycznym i zgodnym z prawem przedstawicielem” ( 141 ). Z punktu widzenia Królestwa Marokańskiego decyzja ta jest konkretyzacją postanowienia porozumienia madryckiego, zgodnie z którym „opinia społeczeństwa saharyjskiego, wyrażona przez Djemââ, będzie respektowana”.

172.

W odniesieniu do tego zebrania odbytego przez Djemââ ani Królestwo Hiszpanii, ani ONZ nie uznały go za wykonanie prawa ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia zgodnie z rezolucjami 3458 A i B (XXX) Zgromadzenia Ogólnego ONZ ( 142 ).

173.

Zgodnie z memorandum z dnia 25 lutego 1975 r., przesłanym przez Królestwo Hiszpanii Sekretarzowi Generalnemu ONZ, „owo posiedzenie nie [stanowi] konsultacji demokratycznej, takiej jaka została przewidziana w porozumieniach madryckich z dnia 14 listopada 1975 r. oraz w rezolucji 3458 B (XXX) Zgromadzenia Ogólnego, chyba że zostaną spełnione niezbędne warunki, w tym w szczególności obecność przedstawiciela [ONZ] powołanego przez [Sekretarza Generalnego] zgodnie z ust. 4 wyżej wymienionej rezolucji” ( 143 ).

174.

W odpowiedzi na memorandum Królestwa Hiszpanii z dnia 25 lutego 1975 r. Sekretarz Generalny ONZ przypomniał ust. 7 i 8 rezolucji 3458 A (XXX) oraz ust. 4 rezolucji 3458 B (XXX) i zakończył w następujący sposób:

175.

W dniu 14 kwietnia 1976 r. Królestwo Marokańskie zawarło z Islamską Republiką Mauretańską traktat dzielący terytorium Sahary Zachodniej ( 145 ) i formalnie zaanektowało prowincje przyznane jej przez ten traktat ( 146 ).

176.

W międzyczasie w tym regionie wybuchł konflikt zbrojny pomiędzy Królestwem Marokańskim, Islamską Republiką Mauretańską i Frontem Polisario.

177.

W maju 1979 r. Islamska Republika Mauretańska poinformowała Sekretarza Generalnego ONZ, że jest gotowa do stosowania przepisów rezolucji 3458 A (XXX) i 3458 B (XXX) Zgromadzenia Ogólnego i do zbadania dróg i środków dojścia do wykonywania prawa do samostanowienia w Saharze Zachodniej ( 147 ). Jednakże „[o]d lipca 1978 r. rząd marokański wielokrotnie deklarował, że nie odda żadnej ze »swych odzyskanych prowincji saharyjskich« i że nie zgodzi się na stworzenie minipaństwa kontrolowanego przez Front [Polisario] w sektorze mauretańskim Sahary Zachodniej” ( 148 ).

178.

W dniu 10 sierpnia 1979 r. Islamska Republika Mauretańska zawarła porozumienie w sprawie pokoju z Frontem Polisario, na mocy którego zrezygnowała z wszelkich roszczeń terytorialnych wobec Sahary Zachodniej ( 149 ). Królestwo Marokańskie natychmiast przejęło kontrolę nad terytorium opuszczonym przez siły Mauretanii ( 150 ) i dokonało jego aneksji ( 151 ).

179.

W dniu 21 listopada 1979 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ wydało rezolucję 34/37 w sprawie Sahary Zachodniej, w której „potwierdza niezbywalne prawo ludności Sahary Zachodniej do samostanowienia i do niepodległości, zgodnie z Kartą [ONZ] i celami rezolucji 1514 (XV)”, „żywo ubolewa nad pogorszeniem sytuacji wynikającej z dalszego okupowania Sahary Zachodniej przez Maroko”, „wzywa niezwłocznie Maroko do obrania drogi pokoju i zakończenia okupacji terytorium Sahary Zachodniej” oraz „zaleca, by [Front Polisario], przedstawiciel ludu Sahary Zachodniej, uczestniczył w pełni w poszukiwaniu sprawiedliwego, trwałego i ostatecznego rozwiązania politycznego kwestii Sahary Zachodniej, zgodnie z rezolucjami i deklaracjami [ONZ]” ( 152 ).

180.

Konflikt zbrojny pomiędzy Królestwem Marokańskim i Frontem Polisario trwał do czasu, kiedy w dniu 30 sierpnia 1988 r. strony przyjęły co do zasady propozycje rozwiązania konfliktu wysunięte między innymi przez Sekretarza Generalnego ONZ, przewidujące w szczególności ogłoszenie zawieszenia broni i organizację referendum w sprawie samostanowienia pod kontrolą ONZ ( 153 ).

181.

Od tego czasu nie odnotowano żadnego postępu w celu umożliwienia ludowi Sahary Zachodniej wykonania prawa do samostanowienia. Jak zauważył Sekretarz Generalny ONZ w ostatnim sprawozdaniu na temat Sahary Zachodniej, „[t]rudność [w wypracowaniu rozwiązania] wynika zasadniczo z rozbieżności poglądów i interpretacji między stronami w odniesieniu do historii konfliktu i dokumentów, jakie się z nim wiążą. Maroko utrzymuje, że Sahara Zachodnia stanowi już część terytorium kraju oraz że negocjacje mogą dotyczyć jedynie jego propozycji statusu autonomicznego pod zwierzchnictwem marokańskim, przy czym udział w tych negocjacjach powinna wziąć Algieria. Front Polisario twierdzi, że ponieważ Zgromadzenie Ogólne określiło Saharę Zachodnią jako terytorium niesamodzielne, miejscowa ludność ma prawo do podjęcia decyzji o swojej przyszłości w referendum, w którym jednym z możliwych wyborów byłaby niepodległość, że wszystkie propozycje i pomysły przedstawione przez którąkolwiek ze stron powinny zostać omówione i że udział w negocjacjach powinny brać tylko Maroko i sam Front” ( 154 ).

182.

Z wszystkich tych okoliczności faktycznych wynika, że zamiast móc skorzystać z prawa do samostanowienia zgodnie z wytycznymi określonymi przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w opinii doradczej na temat Sahary Zachodniej ( 155 ), w wyniku szeregu środków, które doprowadziły do podziału terytorium Sahary Zachodniej w 1976 r. i jego aneksji w 1976 r. i 1979 r., lud Sahary Zachodniej był dotychczas pozbawiony nawet możliwości wykonania tego prawa na warunkach przewidzianych przez rezolucje 1514 (XV), 1541 (XV), 2625 (XXV) i 3458 A i B (XXX) Zgromadzenia Ogólnego ONZ. Fakt, że niektóre z tych środków można przypisać kilku państwom, w żaden sposób nie zmniejsza istnienia i wagi naruszenia prawa tego ludu do samostanowienia.

183.

Co więcej, podczas gdy te rezolucje przewidują, że prawo do samostanowienia oznacza swobodny wybór między trzema opcjami ( 156 ), w tym niepodległością ( 157 ), stowarzyszeniem z innym niepodległym państwem i zintegrowaniem z niepodległym państwem, a także przewidują przeprowadzenie referendum ( 158 ) (zamiast konsultacji z Djemââ), Królestwo Marokańskie dokonało integracji Sahary Zachodniej z jego terytorium poprzez jej podział i aneksję, bez konsultacji ludu Sahary Zachodniej i bez nadzoru ONZ.

184.

W związku z tym przysięga wierności królowi Maroka złożona w imieniu plemion saharyjskich przez przewodniczącego Djemââ w dniu 4 listopada 1975 r. i posiedzenie Djemââ z dnia 26 lutego 1976 r., nieuznane ani przez ONZ, ani przez Królestwo Hiszpanii jako mocarstwo administrujące Saharą Zachodnią i członka jej administracji tymczasowej, nie stanowią konsultacji ludu Sahary Zachodniej na temat samostanowienia, wymaganej przez rezolucje 1514 (XV), 1541 (XV), 2625 (XXV) i 3458 A i B (XXX) Zgromadzenia Ogólnego ONZ.

185.

Z powyższych rozważań wynika, że Sahara Zachodnia została włączona do Królestwa Marokańskiego bez swobodnego wyrażenia przez lud tego terytorium swojej woli w tym zakresie. Ponieważ porozumienie połowowe i protokół z 2013 r. zostały zawarte przez Królestwo Marokańskie na podstawie jednostronnego włączenia Sahary Zachodniej do jego terytorium i stwierdzenia swej suwerenności na tym terytorium, jest oczywiste, że lud Sahary Zachodniej nie rozporządził swobodnie swoimi zasobami naturalnymi, jak tego wymagają tej samej treści art. 1 MPPGSK i MPPOP, ust. 2 rezolucji 1514 (XV) Zgromadzenia Ogólnego ONZ oraz tytuł VII aktu końcowego z Helsinek z 1975 r.

186.

Z tego względu eksploatacja zasobów rybnych wód przyległych do Sahary Zachodniej ustanowiona i realizowana przez zaskarżone akty nie respektuje prawa ludu tego terytorium do samostanowienia ( 159 ).

2)

W przedmiocie obowiązku nieuznawania niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z naruszenia prawa ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia i nieudzielania pomocy ani wsparcia w utrzymaniu tej sytuacji

187.

Nawet gdyby Trybunał uznał, że zaskarżone akty nie naruszają same w sobie prawa ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia i że naruszenia tego prawa nie można przypisać Unii, lecz wyłącznie Królestwu Marokańskiemu, nie zmienia to faktu, że zaskarżone akty nie respektują obowiązku nieuznawania niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z naruszenia prawa ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia i nieudzielania pomocy ani wsparcia w utrzymaniu tej sytuacji ( 160 ).

188.

Jak wynika z ich brzmienia, porozumienie połowowe i protokół z 2013 r. obejmują Saharę Zachodnią i wody do niej przyległe, jako umowa, która miałaby zastosowanie wyłącznie do obszaru uznawanego za suwerenne terytorium Królestwa Marokańskiego przez wspólnotę międzynarodową.

189.

Należy podkreślić w tym względzie, że jak orzekł Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej, „możliwość zaciągania zobowiązań międzynarodowych stanowi właśnie atrybut suwerenności państwa” ( 161 ) na terytorium, którego te zobowiązania dotyczą.

190.

Dotyczy to również umów międzynarodowych, które odnoszą się do morza. Zgodnie bowiem z ustaloną linią orzecznictwa Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości „prawa dotyczące morza wynikają z suwerenności państwa nadbrzeżnego wobec lądu, którą to zasadę można streścić w następujący sposób: »ląd dominuje nad morzem« […] Tak więc za punkt wyjścia dla określenia praw państwa nadbrzeżnego na morzu należy przyjąć sytuację terytorialną na lądzie” ( 162 ).

191.

Według Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości „[j]est ustalone, że »[t]ytuł państwa do […] wyłącznej strefy ekonomicznej opiera się na zasadzie, zgodnie z którą ląd dominuje nad morzem poprzez projekcję wybrzeża lub ścian przybrzeżnych« […]. Jak Trybunał stwierdził […], »ląd stanowi podstawę prawną władzy, którą państwo może wykonywać na obszarach morskich będących przedłużeniem lądu« […]” ( 163 ).

192.

Jeśli zatem ląd dominuje nad morzem, nie ma żadnej wątpliwości, że, jak utrzymuje Comader, Królestwo Marokańskie zawarło porozumienie połowowe, uznawszy się za suwerena Sahary Zachodniej, posiadającego prawa i obowiązki w stosunku do wód przyległych do tego terytorium, które prawo międzynarodowe przyznaje państwu nadbrzeżnemu ( 164 ). Jak bowiem król Mohammed VI oświadczył w związku z 39. rocznicą zielonego marszu, „mówię »nie« próbie zmierzającej do zmiany charakteru tego konfliktu regionalnego poprzez przedstawianie go jako sprawy dekolonizacji. Maroko na swojej Saharze nigdy bowiem nie było mocarstwem okupacyjnym ani mocarstwem administrującym. Wykonuje ono raczej atrybuty suwerenności na swojej ziemi” ( 165 ).

193.

W związku z tym należy oddalić argument Rady i Komisji, zgodnie z którym zaskarżone akty, wskazując na „wody podlegające jurysdykcji Królestwa Maroka[ńskiego] lub jego władzy suwerennej”, nie stanowią uznania roszczeń suwerenności Królestwa Marokańskiego nad terytorium Sahary Zachodniej ani suwerenności lub jurysdykcji, którą państwo to, jak twierdzi, wykonuje wobec wód przyległych do tego terytorium.

194.

W pierwszej kolejności negocjacje i zawarcie z Królestwem Marokańskim porozumienia międzynarodowego mającego zastosowanie do Sahary Zachodniej i do jej wód przyległych stanowią same w sobie uznanie de iure zintegrowania ( 166 ) Sahary Zachodniej z Królestwem Marokańskim poprzez przyłączenie dokonane w latach 1976 i 1979, co oznacza uznanie jego suwerenności na terytorium, wodach wewnętrznych i morzu terytorialnym Sahary Zachodniej, a także praw suwerennych oraz jurysdykcji, które prawo międzynarodowe przyznaje państwu nadbrzeżnemu w stosunku do stref morskich znajdujących się poza morzem terytorialnym.

195.

Przypominam, że w sprawie Timoru Wschodniego między Republiką Portugalską (jako mocarstwem administrującym zmuszonym do wycofania się z Timoru Wschodniego przez Republikę Indonezji) a Związkiem Australijskim (jako krajem trzecim, który zawarł z Republiką Indonezji umowę międzynarodową mającą zastosowanie do Timoru Wschodniego) Związek Australijski stwierdził, że rozpoczęcie negocjacji [zawarcia traktatu z 1989 r. w sprawie Timor Gap] „oznacza uznanie de iure przez Australię integracji Timoru Wschodniego z Indonezją” ( 167 ).

196.

Okoliczność, że porozumienie połowowe mające zastosowanie na danym terytorium i jego strefach morskich może stanowić dowód uznania suwerenności, znajduje potwierdzenie w samej historii Sahary Zachodniej. Przypominam w tym względzie, że Królestwo Marokańskie przedstawiło jako dowód na swoją suwerenność nad Saharą Zachodnią umowy międzynarodowe, które zawarło z kilkoma państwami, w tym w szczególności porozumienia handlowe i połowowe zawarte z Królestwem Hiszpanii od 1767 r. ( 168 ).

197.

Tymczasem, jak orzekł Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości, przyłączenie terytorium, którego lud korzysta z prawa do samostanowienia, którego ów lud jeszcze nie wykonał, stanowi naruszenie tego prawa ( 169 ). W konsekwencji podmiot trzeci narusza swój obowiązek nieuznawania sytuacji niezgodnej z prawem wynikającej z naruszenia tego prawa, jeżeli poprzez zawarcie umowy międzynarodowej uznaje de iure przyłączenie takiego terytorium.

198.

W drugiej kolejności wyrażenie „wody podlegające jurysdykcji Królestwa Maroka[ńskiego] lub jego władzy suwerennej” nie wystarcza do tego, aby wykluczyć uznanie de iure suwerenności Królestwa Marokańskiego nad Saharą Zachodnią, z dwóch podstawowych powodów.

199.

Pierwszy powód stanowi to, iż porozumienie połowowe i protokół z 2013 r. nie mają zastosowania wyłącznie do wód przyległych do Sahary Zachodniej, ale również do jej terytorium ( 170 ). W ten sposób użycie wyrażenia „wody podlegające jurysdykcji Królestwa Maroka[ńskiego] lub jego władzy suwerennej” nie pozwala wykluczyć uznania de iure suwerenności Królestwa Marokańskiego nad Saharą Zachodnią, a co za tym idzie, naruszenia prawa ludu tego terytorium do samostanowienia.

200.

Drugi powód dotyczy stosowania porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. do wód przyległych do Sahary Zachodniej. W przeciwieństwie do tego, co twierdzi Komisja, wyrażenie „wody podlegające jurysdykcji Maroka” ( 171 ), znajdujące się w porozumieniach połowowych zawartych między Królestwem Hiszpanii i Królestwem Marokańskim przed przystąpieniem Królestwa Hiszpanii do Unii, nie pozwala na identyfikację wód przyległych do Sahary Zachodniej bez uznania praw suwerennych oraz jurysdykcji, które Królestwo Marokańskie, jak twierdzi, posiada na tych wodach jako państwo nadbrzeżne ( 172 ). Podobnie jak zasada, że ląd dominuje nad morzem, uznanie suwerenności na lądzie wymaga uznania praw suwerennych nad morzem i vice versa.

201.

W tym względzie należy podkreślić, że porozumienia połowowe między Królestwem Hiszpanii i Królestwem Marokańskim zostały zawarte przed ratyfikacją Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza zawartej w Montego Bay w dniu 10 grudnia 1982 r. ( 173 ) (zwanej dalej „UNCLOS”) przez Unię ( 174 ), jej państwa członkowskie i Królestwo Marokańskie, podczas gdy porozumienie połowowe, którego dotyczy niniejsza sprawa, zostało podpisane i ratyfikowane pod rządami tej konwencji, która „ma w stosunkach między państwami stronami pierwszeństwo w stosunku do konwencji genewskich o prawie morza z 29 kwietnia 1958 r.” ( 175 ).

202.

Konwencja o rybołówstwie i ochronie zasobów biologicznych morza pełnego i konwencja o morzu pełnym, sporządzone w Genewie w dniu 29 kwietnia 1958 r., nie przewidywały prawa państw do ustanowienia wyłącznej strefy ekonomicznej (WSE), ale art. 2 tej ostatniej konwencji stanowił, że żadne państwo nie może prawnie podejmować prób poddania jakiejkolwiek części morza pełnego swej suwerenności i że wolność morza pełnego obejmuje wolność rybołówstwa. Co więcej, zgodnie z jej art. 6 statki na pełnym morzu podlegały wyłącznej jurysdykcji państwa swojej bandery.

203.

Ów kontekst prawny, w którym wyrażenie „wody podlegające jurysdykcji Maroka” („aguas bajo juridiccíon marroqui”) miało sens, nie tylko nie istnieje już między Unią a Królestwem Marokańskim, lecz nawet został zastąpiony przez UNCLOS. Frazę „wody podlegające jurysdykcji Królestwa Maroka[ńskiego] lub jego władzy suwerennej” należy zatem oceniać w świetle reżimu prawnego ustanowionego przez UNCLOS, która ustanowiła w prawie międzynarodowym koncepcję WSE, istniejącą już w praktyce państw.

204.

Taka wykładnia porozumienia połowowego w świetle UNCLOS została potwierdzona zarówno w motywie 2 porozumienia połowowego ( 176 ), jak i w art. 5 ust. 4 tego porozumienia, który odnosi się do ustawodawstwa marokańskiego „dotyczącego połowów na wodach, które podlegają jurysdykcji Maroka, zgodnie z [UNCLOS]”.

205.

Tymczasem, według UNCLOS, wody wewnętrzne państwa i jego morze terytorialne stanowią wody podlegające jego suwerenności ( 177 ), podczas gdy WSE podlega „jurysdykcji” państwa nadbrzeżnego ( 178 ). Tym samym pierwsza część frazy użytej w zaskarżonych aktach „wody podlegające jurysdykcji Królestwa Maroka[ńskiego] lub jego władzy suwerennej” dotyczy wód wewnętrznych i morza terytorialnego Królestwa Marokańskiego (wód podlegających jego władzy suwerennej), podczas gdy druga część dotyczy jego WSE (wód podlegających jego jurysdykcji).

206.

Jednak, jak przyznaje Komisja w pkt 14 odpowiedzi na pytania na piśmie zadane przez Trybunał, w przeciwieństwie do WSE ustanowionej przez Saharyjską Arabską Republikę Demokratyczną (podmiot nieuznawany przez Unię i jej państwa członkowskie) obecna marokańska WSE, ustanowiona w 1981 r. jeszcze przed ratyfikacją UNCLOS przez Królestwo Marokańskie, nie obejmuje wód przyległych do Sahary Zachodniej, które są objęte strefami połowowymi nr 3–6 z porozumienia połowowego ( 179 ), w związku z czym rada rządu Królestwa Marokańskiego przyjęła zresztą w dniu 6 lipca 2017 r. projekt ustawy nr 38‑17 zmieniającej i uzupełniającej ustawę nr 1‑18 ustanawiającą wyłączną strefę ekonomiczną 200 mil morskich od wybrzeży Maroka i Sahary Zachodniej ( 180 ).

207.

W tych okolicznościach połowy „na wodach, które podlegają jurysdykcji Maroka, zgodnie z [UNCLOS]” ( 181 ) powinny zatrzymać się na równoleżniku 27°42’N, który służy zarówno jako granica zewnętrzna aktualnej marokańskiej WSE ( 182 ), jak i granica między Królestwem Marokańskim a Saharą Zachodnią ( 183 ). Tymczasem strefy połowowe nr 3–6 obejmują zasadniczo wody na południe od tej granicy, które przylegają do Sahary Zachodniej.

208.

Jak przyznaje Komisja, rybołówstwo w WSE jest prawem suwerennym państwa nadbrzeżnego ( 184 ). W konsekwencji, zawierając porozumienie połowowe odnoszące się do wód, które stanowiły WSE Sahary Zachodniej, Unia uznała de iure, że Królestwo Marokańskie wykonuje na tych wodach prawo suwerenne.

209.

Wreszcie, wbrew temu, co podnosi Komisja, pojęcia „wód podlegających jurysdykcji” i „wód podlegających jurysdykcji lub władzy suwerennej” nie są właściwe tylko zaskarżonym aktom, co pozwalałoby sądzić, że dotyczą one szczególnej sytuacji Sahary Zachodniej. Przeciwnie, mamy tu do czynienia z klasycznymi opisami zakresu stosowania porozumień połowowych zawartych przez Unię ( 185 ) i w konsekwencji dotyczą one zarówno wód wewnętrznych morza terytorialnego państwa trzeciego (wód podlegających władzy suwerennej), jak i jej WSE (wód podlegających jego jurysdykcji).

210.

W konsekwencji, wbrew temu, co utrzymują Rada i Komisja, użycie wyrażenia „wody podlegające jurysdykcji Królestwa Maroka[ńskiego] lub jego władzy suwerennej” stanowi uznanie wykonywania praw suwerennych przez Królestwo Marokańskie w odniesieniu do Sahary Zachodniej i wód do niej przyległych. Uznanie to stanie się jeszcze bardziej oczywiste z chwilą wejścia w życie projektu ustawy nr 38‑17, w którym Królestwo Marokańskie ustanowi WSE na wodach przyległych do Sahary Zachodniej.

211.

Co więcej, przez zaskarżone akty Unia udzieliła pomocy i wsparcia w utrzymaniu sytuacji niezgodnej z prawem, wynikającej z naruszenia prawa ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia. Pomoc ta przyjmuje formę korzyści gospodarczych (w szczególności rekompensaty finansowej), które porozumienie połowowe i protokół z 2013 r. przyznają Królestwu Marokańskiemu ( 186 ).

212.

Zważywszy, że utwierdzenie suwerenności marokańskiej nad Saharą Zachodnią wynika z naruszenia prawa ludu tego terytorium do samostanowienia z powodów, które przedstawiłem w pkt 147–186 niniejszej opinii, Unia naruszyła ciążący na niej obowiązek nieuznawania niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z naruszenia przez Królestwo Marokańskie prawa ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia i nieudzielania pomocy ani wsparcia w utrzymaniu tej sytuacji ( 187 ). Z tego względu porozumienie połowowe i protokół z 2013 r. w zakresie, w jakim mają zastosowanie do terytorium Sahary Zachodniej i do wód do niej przyległych, są niezgodne z art. 3 ust. 5 TUE, art. 21 ust. 1 akapit pierwszy TUE, art. 21 ust. 2 lit. b) i c) TUE, art. 23 TUE i art. 205 TFUE, które nakładają na Unię obowiązek, aby jej działania zewnętrzne służyły ochronie praw człowieka i ściśle respektowały prawo międzynarodowe.

213.

Rozporządzenie nr 764/2006, decyzja 2013/785 i rozporządzenie nr 1270/2013 są zatem sprzeczne z art. 3 ust. 5 TUE, art. 21 ust. 1 akapit pierwszy TUE, art. 21 ust. 2 lit. b) i c) TUE, art. 23 TUE i art. 205 TFUE w zakresie, w jakim zatwierdzają i wdrażają stosowanie porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. do terytorium Sahary Zachodniej i jej wód przyległych.

3)

Czy porozumienia międzynarodowe mające zastosowanie do Sahary Zachodniej zostały zawarte z Królestwem Marokańskim na podstawie innej niż ogłoszenie przez niego suwerenności nad tym terytorium?

214.

Powyższa analiza jest oparta na ogłoszeniu przez Królestwo Marokańskie suwerenności nad Saharą Zachodnią, które pozwoliło mu zawrzeć z Unią porozumienie połowowe i protokół z 2013 r.

215.

Jednakże, jak stwierdził Comader podczas rozprawy, niezależnie od sposobu postrzegania przez Królestwo Marokańskie tej kwestii, akceptuje ono, że Unia i jej państwa członkowskie mogą postrzegać ją w sposób odmienny.

216.

Zbadam zatem kwestię, czy zawarcie porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. może być uzasadnione na podstawie innego tytułu, który Królestwo Marokańskie może mieć w stosunku do Sahary Zachodniej, a który dawałby mu to, co Komisja nazwała podczas rozprawy „uprawnieniem do zawierania traktatów” (treaty-making power) wiążących terytorium niesamodzielne Sahary Zachodniej.

217.

W tym względzie rząd francuski, Komisja i Rada utrzymują, że Królestwo Marokańskie jest „mocarstwem administrującym de facto” Saharą Zachodnią, co umożliwia mu zawieranie umów międzynarodowych mających zastosowanie do Sahary Zachodniej i do wód przyległych do niej bez naruszenia prawa jej ludu do samostanowienia.

218.

Natomiast WSC twierdzi, że będące mocarstwem okupacyjnym Sahary Zachodniej ( 188 ) Królestwo Marokańskie nie może zawrzeć żadnego porozumienia międzynarodowego mającego zastosowanie do Sahary Zachodniej i do jej wód przyległych.

219.

Rządy hiszpański i portugalski nie zajęły stanowiska w tej kwestii, przy czym rząd hiszpański ograniczył się do stwierdzenia, że Królestwo Marokańskie nie jest mocarstwem okupacyjnym Sahary Zachodniej, nie sprecyzował jednak, w jakim charakterze mogłoby zatem zawierać umowy międzynarodowe mające zastosowanie do tego terytorium i do wód do niego przyległych.

220.

Kwestia istnienia w prawie międzynarodowym podstawy prawnej pozwalającej Unii na zawieranie z Królestwem Marokańskim umów międzynarodowych mających zastosowanie do Sahary Zachodniej i do wód do niej przyległych jest kwestią wykładni prawa międzynarodowego, do której nie mają zastosowania przesłanki możliwości powołania się na prawo międzynarodowe.

i)

Królestwo Marokańskie jako mocarstwo administrujące de facto Saharą Zachodnią

221.

Moim zdaniem należy oddalić tezę rządu francuskiego, Rady i Komisji, zgodnie z którą Królestwo Marokańskie jest „mocarstwem administrującym de facto” Saharą Zachodnią. Należy podkreślić, że ani rząd hiszpański, ani rząd portugalski nie posłużyły się takim wyrażeniem.

222.

Z brzmienia art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych wynika, że „mocarstwo administrujące” to „[c]złonkowie Narodów Zjednoczonych, którzy ponoszą odpowiedzialność za zarząd obszarami [niesamodzielnymi]”. Królestwo Marokańskie nie ponosi odpowiedzialności za zarząd Saharą Zachodnią od czasu swojego przystąpienia do ONZ w 1956 r. i nigdy nie ponosiło takiej odpowiedzialności, gdyż uważa się za suwerena tego terytorium ( 189 ).

223.

Ponadto pojęcie „mocarstwa administrującego de facto” nie istnieje w prawie międzynarodowym i zostało użyte po raz pierwszy przez Komisję w ramach odpowiedzi udzielonej w jej imieniu przez wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, wiceprzewodniczącą Komisji Catherine Ashton, na pytania zadane przez posłów do Parlamentu, oznaczone numerami E‑001004/11, P‑001023/11 i E‑002315/11 ( 190 ).

224.

Rada i Komisja nie mogły bowiem podać żadnego innego przykładu użycia tego terminu w celu opisu relacji między państwem a terytorium niesamodzielnym. Należy podkreślić w tym względzie, że we współczesnym i bardzo podobnym przypadku aneksji Timoru Wschodniego przez Republikę Indonezji termin „mocarstwa administrującego de facto” nie został wykorzystany w celu opisania charakteru tego państwa w stosunku do Timoru Wschodniego. Przeciwnie, Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości uznał interwencję wojskową Republiki Indonezji w Timorze Wschodnim za okupację ( 191 ).

225.

Fakt, że na mocy porozumienia madryckiego Królestwo Marokańskie stało się członkiem administracji tymczasowej Sahary Zachodniej, również nie może nadać mu statusu mocarstwa administrującego pozwalającego na zawieranie umów międzynarodowych mających zastosowanie do Sahary Zachodniej, nie naruszając przy tym prawa ludu tego terytorium do samostanowienia. Po pierwsze bowiem, zgodność z prawem porozumienia madryckiego jest mocno podważana ( 192 ), co jest potwierdzone faktem, że rezolucja 3458 B (XXX), która odnotowuje owo porozumienie, została zatwierdzona jedynie przez 56 państw, podczas gdy szereg państw członkowskich Unii głosowało przeciwko niej lub wstrzymało się od głosu ( 193 ). Z drugiej strony, jak wynika z ust. 4 rezolucji 3458 B (XXX), Zgromadzenie Ogólne ONZ odnotowało porozumienie madryckie i istnienie administracji tymczasowej jedynie w zakresie, w jakim administracja ta powinna była podjąć wszelkie niezbędne środki w celu umożliwienia ludowi Sahary Zachodniej wykonanie swojego prawa do samostanowienia. Tym samym nawet państwa, które głosowały za tą rezolucją, w szczególności Stany Zjednoczone, nie przyznają Królestwu Marokańskiemu statusu mocarstwa administrującego, lecz uznają fakt, że Królestwo Marokańskie poddało Saharę Zachodnią swej „kontroli administracyjnej” (administrative control) ( 194 ). W tym kontekście zawieranie umów międzynarodowych, a tym bardziej porozumień dotyczących eksploatacji zasobów naturalnych Sahary Zachodniej takich jak porozumienie połowowe, zdecydowanie wykracza poza nawet najszerszą wykładnię mandatu udzielonego administracji tymczasowej Sahary Zachodniej, której Królestwo Marokańskie było członkiem.

226.

W każdym razie jedynie Zgromadzenie Ogólne ONZ może uznać terytorium za niesamodzielne i co za tym idzie, wskazać jego mocarstwo administrujące ( 195 ).

227.

Dwa przykłady przytoczone przez Komisję, dotyczące Wysp Kokosowych (Keeling) i Nowej Gwinei Zachodniej ( 196 ), potwierdzają uprzywilejowaną rolę Zgromadzenia Ogólnego ONZ. W przypadku Wysp Kokosowych (Keeling) Zjednoczone Królestwo wycofało te wyspy z kolonii Singapur i poddało je władzy Związku Australijskiego ( 197 ). Chociaż Zgromadzenie Ogólne ONZ nie udzieliło wcześniejszego zezwolenia na takie przekazanie, Związek Australijski kontynuował praktykę Zjednoczonego Królestwa, polegającą na dostarczaniu ONZ informacji przewidzianych w art. 73 lit. e) Karty Narodów Zjednoczonych począwszy od 1957 r. ( 198 ), a Zgromadzenie zatwierdziło następnie przeniesienie, umieszczając Związek Australijski jako mocarstwo administrujące Wyspami Kokosowymi (Keeling) na swojej liście terytoriów niesamodzielnych ( 199 ).

228.

Jeśli chodzi o Nową Gwineę Zachodnią, której mocarstwem administrującym było Królestwo Niderlandów, wbrew temu, co twierdzi Komisja, przekazanie tego terytorium przez Królestwo Niderlandów Tymczasowej Władzy Wykonawczej Organizacji Narodów Zjednoczonych UNTEA, a przez nią Republice Indonezji zostało dokonane w drodze traktatu międzynarodowego, który wszedł w życie dopiero po jego zatwierdzeniu przez Zgromadzenie Ogólne ONZ ( 200 ).

229.

W niniejszym przypadku, chociaż Sahara Zachodnia została uznana w 1960 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ jako terytorium niesamodzielne ( 201 ), organizacja ta nigdy nie uznała waloru mocarstwa administrującego (de iure i de facto) Królestwa Marokańskiego i ciągle, nawet dzisiaj, wskazuje Królestwo Hiszpanii w tym charakterze na liście terytoriów niesamodzielnych i mocarstw administrujących ( 202 ).

230.

Wniosek ten potwierdza pismo z dnia 29 stycznia 2002 r. skierowane do przewodniczącego Rady Bezpieczeństwa przez zastępcę sekretarza generalnego do spraw prawnych, doradcę prawnego Hansa Corella, zgodnie z którym „[p]orozumienie madryckie nie przewidywało przekazania suwerenności nad tym terytorium ani nie nadawało żadnemu z sygnatariuszy statusu mocarstwa administrującego, którego to statusu Hiszpania nie mogła zresztą przenieść jednostronnie” ( 203 ). Co więcej, nawet jeśli odnotowuje on, że „Maroko administruje samodzielnie terytorium Sahary Zachodniej od [1976 r.]”, co jest faktem nie do podważenia, to dodaje, że „Maroko jednak nie figuruje jako mocarstwo administrujące [tym] terytorium na liście terytoriów niesamodzielnych ONZ, i [w konsekwencji] nie przekazuje informacji na temat tego terytorium na podstawie art. 73 lit. e) Karty Narodów Zjednoczonych” ( 204 ).

231.

W pozostałym zakresie sekretarz generalny do spraw prawnych przeanalizował przez analogię zgodność z prawem decyzji, które zostały podjęte przez władze marokańskie w odniesieniu do oferty i podpisania umów w sprawie poszukiwania zasobów mineralnych na Saharze Zachodniej zawartych z zagranicznymi spółkami prywatnymi, w oparciu o zasady mające zastosowanie do uprawnień i obowiązków mocarstw administrujących w zakresie działalności dotyczącej zasobów mineralnych terytoriów niesamodzielnych ( 205 ). Oparł on ową analogię z systemem prawnym mającym zastosowanie do mocarstw administrujących na założeniu, że ponieważ Sahara Zachodnia stanowi terytorium niesamodzielne oraz że system ten działa na rzecz jego ludu, Królestwo Marokańskie powinno wykonywać co najmniej te same zobowiązania co mocarstwo administrujące.

232.

Jednakże pismo to nie może w żaden sposób stanowić podstawy uzasadnienia istnienia w prawie międzynarodowym pojęcia „mocarstwa administrującego de facto”, w szczególności w odniesieniu do kwestii zawierania umów międzynarodowych, które w przeciwieństwie do podpisania umów ze spółkami prywatnymi jest „atrybutem suwerenności” ( 206 ).

233.

Wreszcie należy zauważyć, że zdolność mocarstwa administrującego do zawierania umów międzynarodowych mających zastosowanie do terytorium niesamodzielnego, dotyczących istotnych elementów prawa narodów, w tym prawa do samostanowienia i zasady stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi, jest ograniczona począwszy od momentu, w którym „[d]ziałalność [ruchu wyzwolenia narodowego] nabrała wymiaru międzynarodowego” ( 207 ). W konsekwencji, nawet gdyby uznać charakter Królestwa Marokańskiego jako mocarstwa administrującego, jego zdolność do zawierania umów międzynarodowych mających zastosowanie do Sahary Zachodniej byłaby „ograniczona” ( 208 ).

ii)

Królestwo Marokańskie jako mocarstwo okupacyjne Sahary Zachodniej

234.

Sąd odsyłający i WSC uważają, że Królestwo Marokańskie okupuje Saharę Zachodnią. Jednakże w przeciwieństwie do sądu odsyłającego WSC ocenia, że jako mocarstwo okupacyjne Sahary Zachodniej Królestwo Marokańskie nie może w żadnym wypadku zawrzeć z Unią porozumienia międzynarodowego mającego zastosowanie do Sahary Zachodniej i do wód do niej przyległych.

235.

W odniesieniu do instytucji Unii występuje istotne zróżnicowanie pomiędzy stanowiskami Rady i Komisji. Rada neguje bowiem kategorycznie stosowanie do Sahary Zachodniej unormowań prawa międzynarodowego dotyczących okupacji wojskowych, podczas gdy Komisja tego nie wyklucza, twierdząc, że systemy prawne mające zastosowanie do mocarstw administrujących i mocarstw okupacyjnych nie wykluczają się wzajemnie.

236.

Nie podzielam stanowiska WSC, ponieważ pod pewnymi warunkami mocarstwo okupacyjne może zawierać umowy międzynarodowe mające zastosowanie do terytorium okupowanego. Czy ma to miejsce w niniejszej sprawie?

–

W przedmiocie zastosowania międzynarodowego prawa humanitarnego do Sahary Zachodniej

237.

Postanowienia międzynarodowego prawa humanitarnego (lub prawa konfliktów zbrojnych) istotne dla poniższej analizy to art. 42 i 43 regulaminu haskiego z 1907 r., art. 2 i 64 IV konwencji genewskiej oraz art. 1 ust. 4 pierwszego protokołu dodatkowego z dnia 8 czerwca 1977 r. do konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r. dotyczący ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych ( 209 ) (zwany dalej „protokołem dodatkowym I”) ( 210 ).

238.

Na wstępie należy zauważyć, że jak orzekł Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości, „[podstawowe zasady międzynarodowego prawa humanitarnego, w tym regulamin haski z 1907 r.] są zresztą wiążące dla wszystkich państw, niezależnie od tego, czy ratyfikowały one akty umowne, które je wyrażają, ponieważ stanowią one nieprzekraczalne zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego” ( 211 ) i „obejmują zobowiązania mające w istocie charakter erga omnes” ( 212 ).

239.

Zgodnie bowiem z art. 1 IV konwencji genewskiej, które to postanowienie jest wspólne dla wszystkich czterech konwencji genewskich, „wysokie umawiające się strony zobowiązują się przestrzegać i dopilnować przestrzegania niniejszej konwencji we wszelkich okolicznościach” ( 213 ).

240.

Według Międzynarodowego Trybunał Sprawiedliwości „[z] postanowienia tego wynika obowiązek każdego państwa będącego stroną tej konwencji, niezależnie od tego, czy jest stroną konkretnego konfliktu, zapewnienia przestrzegania postanowień odnośnych aktów” ( 214 ).

241.

Podobnie, zgodnie z art. 3 ust. 5 TUE, działając przy ścisłym poszanowaniu prawa międzynarodowego, Unia ma obowiązek nieuznawania niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z naruszenia tych unormowań i nieudzielania pomocy ani wsparcia w utrzymaniu tej sytuacji ( 215 ).

242.

IV Konwencja genewska znajduje zastosowanie, gdy spełnione są dwie przesłanki, a mianowicie istnienie konfliktu zbrojnego (niezależnie od ewentualnego uznania stanu wojny) i wystąpienie tego konfliktu pomiędzy dwoma umawiającymi się stronami ( 216 ). Według Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości „art. 2 akapit drugi nie ma na celu ograniczenia zakresu stosowania konwencji określonego w akapicie pierwszym poprzez wykluczenie z tego zakresu stosowania terytoriów, które nie są objęte suwerennością jednej z umawiających się stron. Zmierza on jedynie do sprecyzowania, że nawet jeśli okupacja podczas konfliktu miała miejsce bez napotkania oporu zbrojnego, konwencja nadal ma zastosowanie” ( 217 ).

243.

Ponadto art. 1 ust. 4 protokołu dodatkowego I rozszerza zastosowanie czterech konwencji genewskich z 1949 r. na „konflikty zbrojne, w których ludy walczą przeciw panowaniu kolonialnemu i obcej okupacji […], wykonując swe prawo do samostanowienia” ( 218 ). Jest to właśnie przypadek ludu Sahary Zachodniej, który nie wykonał jeszcze tego prawa i znajduje się w procedurze dekolonizacji ( 219 ).

244.

Z powyższych rozważań wynika, że konflikt zbrojny, który miał miejsce w Saharze Zachodniej między 1976 r. i 1988 r., jest międzynarodowym konfliktem zbrojnym, co powoduje, że regulamin haski z 1907 r. ma zastosowanie do Sahary Zachodniej.

–

W przedmiocie istnienia okupacji wojskowej na Saharze Zachodniej

245.

W tym kontekście należy zbadać, czy obecność Królestwa Marokańskiego na Saharze Zachodniej jest okupacją w rozumieniu art. 42 regulaminu haskiego z 1907 r., której Unia nie może uznać ani udzielać jej wsparcia lub pomocy. Zgodnie z tym postanowieniem „[t]erytorium uważa się za okupowane, jeżeli faktycznie znajduje się pod władzą armii nieprzyjacielskiej”.

246.

W tym względzie należy najpierw podkreślić, że istnienie okupacji jest okolicznością faktyczną ( 220 ). Sąd odsyłający, a także administracja skarbowa i celna Zjednoczonego Królestwa oraz minister środowiska, żywności i spraw wiejskich uważają, że Sahara Zachodnia znajduje się pod okupacją marokańską ( 221 ), co znajduje potwierdzenie w rezolucji 34/37 Zgromadzenia Ogólnego ONZ ( 222 ), do której odniósł się Trybunał w pkt 35 i 105 wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973).

247.

Ponadto istnienie okupacji marokańskiej w Saharze Zachodniej jest szeroko uznane ( 223 ), i to nawet przez Hansa Corella ( 224 ), który jako zastępca sekretarza generalnego do spraw prawnych ONZ i doradca prawny wydał opinię prawną na temat zgodności z prawem decyzji, która została podjęta przez władze marokańskie, o zawarciu ze spółkami zagranicznymi umów na poszukiwanie zasobów mineralnych na Saharze Zachodniej ( 225 ).

248.

Wreszcie zdaniem Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w celu ustalenia, czy „państwo, którego wojsko przebywa na terytorium innego państwa ze względu na interwencję, jest »mocarstwem okupacyjnym« w znaczeniu nadanym mu przez ius in bello, [należy zbadać], czy istnieją wystarczające dowody potwierdzające, że władza [armii nieprzyjacielskiej] została faktycznie ustanowiona i jest wykonywana w danych strefach przez państwo dokonujące interwencji” ( 226 ).

249.

Tak jest wyraźnie w przypadku większej części Sahary Zachodniej, która rozciąga się na zachód od wału z piasku wzniesionego i nadzorowanego przez armię marokańską i znajduje się pod zwierzchnictwem Królestwa Marokańskiego od jej aneksji w dwóch etapach (w 1976 r. i 1979 r. ( 227 )). Od tego czasu jest ona administrowana w sposób uporządkowany ( 228 ) przez Królestwo Marokańskie bez zgody ludu Sahary Zachodniej, który dotąd nie wykonał prawa do samostanowienia ( 229 ).

250.

Należy ponadto zauważyć, że istnienie okupacji nie ogranicza się do terytorium lądowego, ale rozciąga się również na wody wewnętrzne i morze terytorialne ( 230 ). Ponieważ WSE nie jest objęta suwerennością państwa nadbrzeżnego, okupacja nie rozciąga się na nią, z tym że mocarstwo okupacyjne terytorium nadbrzeżnego, w niniejszym przypadku Królestwo Marokańskie, może wykonywać na tym obszarze jurysdykcję, którą prawo morza przyznaje terytorium nadbrzeżnemu ( 231 ).

–

W przedmiocie zdolności mocarstwa okupacyjnego do zawierania umów międzynarodowych mających zastosowanie do terytorium okupowanego i w przedmiocie przesłanek zgodności z prawem, którym podlega zawieranie podobnych umów

251.

Jeśli chodzi o zdolność mocarstwa okupacyjnego do zawierania umów międzynarodowych mających zastosowanie do terytorium okupowanego, należy zauważyć, że jak wynika z art. 43 regulaminu haskiego z 1907 r. ( 232 ) i art. 64 akapit drugi IV konwencji genewskiej ( 233 ), mocarstwo okupacyjne może ustanowić przepisy w celu zapewnienia poszanowania życia publicznego i prawidłowej administracji terytorium okupowanego ( 234 ). Jak zauważa Komisja, owa władza prawna, posiadana przez mocarstwo okupacyjne na danym terytorium okupowanym, obejmuje zdolność do zawierania umów międzynarodowych mających zastosowanie do tego terytorium ( 235 ). W tym względzie należy zauważyć, że Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości nie wykluczył z urzędu możliwości zawierania przez strony trzecie umów międzynarodowych mających zastosowanie do okupowanego terytorium niesamodzielnego wyłącznie z mocarstwem administrującym, które nie wykonuje już swych zadań z powodu interwencji militarnej ( 236 ).

252.

Jednakże, zawierając porozumienie międzynarodowe mające zastosowanie do terytorium okupowanego, mocarstwo okupacyjne powinno działać w charakterze mocarstwa okupacyjnego, a nie jako suweren okupowanego terytorium ( 237 ), gdyż aneksja terytorium okupowanego jest bezwzględnie zakazana ( 238 ).

253.

W ten sposób na przykład Konfederacja Szwajcarska zawarła z tymczasową władzą koalicyjną ( 239 ) działającą wyraźnie w imieniu Republiki Iraku umowę w sprawie gwarancji ryzyka eksportowego ( 240 ), uznając, że „państwo okupacyjne posiada władzę prawną w kraju, który okupuje (art. 43 konwencji haskiej z 1907 r.), [co] oznacza w szczególności, że mocarstwo okupacyjne może ustanawiać przepisy i zawierać umowy międzynarodowe w imieniu okupowanego państwa” ( 241 ). Praktyka ta znalazła poparcie w rezolucjach 1483 (2003) z dnia 23 maja 2003 r. ( 242 ). i 1511 (2003) z dnia 16 października 2003 r. ( 243 ) Rady Bezpieczeństwa ONZ.

254.

Z brzmienia tej umowy ramowej wynika jednoznacznie, że nie została ona zawarta z mocarstwami okupacyjnymi Republiki Iraku, ale z tymczasową władzą koalicyjną, która „na podstawie praw i zwyczajów wojny [posiadała] tymczasowo władzę rządową w Iraku” ( 244 ). Nie powstała zatem kwestia uznania przez Konfederację Szwajcarską niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z naruszenia nieprzekraczalnych norm międzynarodowego prawa zwyczajowego, które obejmują obowiązki erga omnes.

255.

W niniejszej sprawie brzmienie porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. nie wskazuje wyraźnie, że zostały one zawarte z Królestwem Marokańskim jako mocarstwem okupacyjnym Sahary Zachodniej. Przeciwnie, jak się wydaje, Królestwo Marokańskie zawarło te porozumienia jak suweren Sahary Zachodniej. W konsekwencji, w przeciwieństwie do tego, co twierdzi Komisja w pkt 139 swoich uwag, art. 43 regulaminu haskiego z 1907 r. i art. 64 akapit drugi IV konwencji genewskiej nie pozwalają na zawarcie porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. w formie i w sposób, w jaki zostały one zawarte, nawet jeśli uznać Królestwo Marokańskie za mocarstwo okupacyjne Sahary Zachodniej.

b)

W przedmiocie poszanowania przez zaskarżone akty zasady stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi oraz zasad międzynarodowego prawa humanitarnego mających zastosowanie do eksploatacji zasobów naturalnych terytorium okupowanego

1)

Zasada stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi

256.

Sahara Zachodnia jest terytorium niesamodzielnym w trakcie dekolonizacji. W związku z tym korzystanie z jej bogactw naturalnych podlega art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych i zasadzie stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi ( 245 ). Co więcej, UNCLOS przewiduje w rezolucji III załączonej do Aktu końcowego trzeciej konferencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza, że „w przypadku terytorium, którego lud nie osiągnął pełnej niepodległości lub innego systemu autonomii uznanego przez ONZ lub terytorium pod dominacją kolonialną, postanowienia dotyczące praw i interesów, o których mowa w [UNCLOS], są stosowane na rzecz ludu tego terytorium w celu przyczyniania się do jego dobrobytu i rozwoju”.

257.

W tym kontekście eksploatacja zasobów naturalnych terytorium niesamodzielnego, w tym eksploatacja zasobów rybnych wód przyległych do tego terytorium, powinna być prowadzona na rzecz jego ludu ( 246 ).

2)

Artykuł 55 regulaminu haskiego z 1907 r.

258.

Królestwo Marokańskie, będąc mocarstwem okupacyjnym Sahary Zachodniej ( 247 ), jest związane art. 55 regulaminu haskiego z 1907 r. w zakresie eksploatacji własności publicznej okupowanego kraju. Zgodnie z tym artykułem „[p]aństwo okupujące uważać się będzie jedynie za administratora i użytkownika gmachów publicznych, nieruchomości, lasów i rolnych gospodarstw, należących do państwa nieprzyjacielskiego, a znajdujących się w kraju okupowanym. Państwo to powinno ochraniać wartość tych majątków i rządzić nimi zgodnie z zasadami użytkowania”.

259.

Podobnie jak Komisja uważam, że art. 55 regulaminu haskiego z 1907 r. może mieć również zastosowanie do eksploatacji zasobów rybnych na obszarach morskich znajdujących się u wybrzeży terytorium okupowanego.

260.

Użytkowanie jest prawem korzystania z rzeczy (ius utendi) innych osób i pobierania z nich pożytków (ius fruendi), bez zmiany ich substancji ( 248 ). Oznacza to, że mocarstwo okupacyjne nie może rozporządzać własnością publiczną kraju okupowanego, lecz może ją eksploatować, pobierać z niej i sprzedawać pożytki, a także wykorzystywać zyski osiągnięte przez zbycie pożytków pochodzących z jej eksploatacji, przy czym eksploatacja ta nie powinna prowadzić do marnotrawstwa, porzucenia ani zniszczenia wartości ekonomicznej rozpatrywanej własności lub wykraczać poza to, co jest konieczne lub zwykle przyjęte ( 249 ).

261.

Brzmienie art. 55 nie przewiduje żadnego szczególnego ograniczenia co do dysponowania pożytkami płynącymi z eksploatacji własności publicznej ( 250 ). Jednakże orzeczono, że „art. 53, 55 i 56 [regulaminu haskiego z 1907 r.] w odniesieniu do własności publicznej wskazują jasno, że według praw wojny gospodarka okupowanego państwa powinna ponosić jedynie koszty okupacji[…]; ponadto powinny one ją obciążać jedynie w zakresie, w jakim może je ona w racjonalnym zakresie ponieść” ( 251 ).

262.

Ponadto eksploatacja własności publicznej w celu zaspokojenia potrzeb ludu terytorium okupowanego jest dopuszczalna zgodnie z art. 55 regulaminu haskiego z 1907 r., tym bardziej w ramach długotrwałej okupacji ( 252 ).

263.

Tak więc podczas okupacji Iraku Stany Zjednoczone Ameryki, Zjednoczone Królestwo i członkowie koalicji bezpośrednio uznali, że „ropa naftowa Iraku będzie chroniona i wykorzystywana na rzecz ludu irackiego” ( 253 ) i zgodnie z ust. 20 rezolucji 1483 (2003) Rady Bezpieczeństwa ONZ powołały fundusz rozwoju na rzecz Iraku ( 254 ), do którego miały trafiać wszystkie przychody ze sprzedaży eksportowej ropy naftowej, produktów ropopochodnych i gazu ziemnego z Iraku w oczekiwaniu na utworzenie reprezentatywnego rządu irackiego, uznanego przez wspólnotę międzynarodową.

3)

W przedmiocie poszanowania przez zaskarżone akty zasady stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi i art. 55 regulaminu haskiego z 1907 r.

264.

Należy najpierw zaznaczyć, że międzynarodowe prawo humanitarne, w tym art. 55 regulaminu haskiego z 1907 r., stanowi lex specialis w stosunku do innych postanowień prawa międzynarodowego, w tym praw człowieka, które mogą również mieć zastosowanie do tych samych okoliczności faktycznych ( 255 ).

265.

Prawdą jest, że Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości orzekł w odniesieniu do zasady stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi, iż „nic […] nie pozwala sądzić, że [ma ona] zastosowanie do szczególnego przypadku rabunkowej eksploatacji i wykorzystywania pewnych zasobów naturalnych przez członków armii państwa dokonującego interwencji wojskowej na terytorium innego państwa” ( 256 ).

266.

Jednakże niniejsza sprawa nie dotyczy przypadku rabunkowej eksploatacji i wykorzystywania zasobów naturalnych przez osoby fizyczne będące członkami armii, lecz oficjalnej i systematycznej polityki eksploatacji zasobów rybnych ( 257 ), przyjętej wspólnie przez Królestwo Marokańskie i Unię.

267.

W związku z tym pewne sytuacje mogą być objęte wyłącznie międzynarodowym prawem humanitarnym lub wyłącznie prawem mającym zastosowanie do eksploatacji zasobów naturalnych na terytoriach niesamodzielnych, podczas gdy inne sytuacje mogą należeć jednocześnie do zakresów obu tych dziedzin prawa międzynarodowego ( 258 ).

268.

Jak wskazała Komisja w pkt 43 odpowiedzi na pytania na piśmie zadane przez Trybunał, systemy prawne mające zastosowanie na terytoriach niesamodzielnych i na terytoriach okupowanych nie wykluczają się wzajemnie. Ponadto w odniesieniu do niniejszej sprawy zasada stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi i art. 55 regulaminu haskiego z 1907 r. są zbieżne w jednej kwestii, a mianowicie w kwestii tego, że eksploatacja zasobów naturalnych Sahary Zachodniej (jako terytorium niesamodzielnego i terytorium okupowanego) nie może być prowadzona z korzyścią gospodarczą dla Królestwa Marokańskiego (oprócz kosztów okupacji w zakresie, w jakim Sahara Zachodnia może być w sposób uzasadniony nimi obciążona), ale na rzecz ludu Sahary Zachodniej.

269.

W tym względzie należy przypomnieć, że zarówno Rada, jak i Komisja są zgodne co do tego, że eksploatacja stref połowowych znajdujących się u wybrzeży Sahary Zachodniej powinna być prowadzona na rzecz ludności tego terytorium, i uznają jednocześnie, że postanowienia porozumienia połowowego oraz protokołu z 2013 r. ze swej natury pozwalają zapewnić, że tak właśnie jest.

270.

Nie podzielam tej tezy z następujących powodów.

271.

Należy zauważyć, że porozumienie połowowe przewiduje zrównoważoną eksploatację (w języku angielskim „sustainable exploitation”) zasobów rybnych ( 259 ) i w konsekwencji nie prowadzi do wyczerpania tego dobra. Z tego względu porozumienie połowowe wydaje się na pierwszy rzut oka zgodne zarówno z regułami użytkowania, do których odnosi się art. 55 regulaminu haskiego z 1907 r. ( 260 ), jak i z zasadą stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi. Eksploatacja wód przyległych do Sahary Zachodniej, która doprowadziłaby do wyczerpania zapasów rybnych, nie może bowiem zostać uznana za realizowaną na rzecz ludu tego terytorium.

272.

Jednak, jak wynika z art. 2 rozporządzenia nr 764/2006, arkuszy danych stref połowowych nr 3–6 ( 261 ) i informacji przekazanych przez Komisję podczas rozprawy ( 262 ), większość eksploatacji przewidzianej w porozumieniu połowowym i protokole z 2013 r. dotyczy prawie wyłącznie wód przyległych do Sahary Zachodniej. Połowy wykonane w samej tylko strefie połowów nr 6 (która obejmuje wyłącznie wody przyległe do Sahary Zachodniej) stanowią około 91,5% łącznych połowów wykonanych w ramach eksploatacji zasobów rybnych wprowadzonej na podstawie porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r.

273.

Jeśli zatem porozumienie połowowe stosuje się prawie wyłącznie do Sahary Zachodniej i do wód do niej przyległych, to w konsekwencji rekompensata finansowa wypłacana Królestwu Marokańskiemu przez Unię zgodnie z art. 7 porozumienia połowowego powinna również, jak potwierdzają Rada i Komisja, służyć niemal wyłącznie ludowi Sahary Zachodniej (chyba że pokrywane są z niej koszty okupacji w zakresie, w jakim to terytorium może być w sposób uzasadniony obciążone ( 263 )).

274.

Jednakże art. 3 ust. 1 protokołu z 2013 r. stanowi, że roczna rekompensata finansowa w wysokości 40 mln EUR jest podzielona na dwie części, jedną w wysokości 30 mln EUR wypłacaną na podstawie art. 7 porozumienia połowowego (16 mln EUR jako rekompensata finansowa za dostęp do zasobów i 14 mln EUR jako wsparcie w zakresie polityki sektorowej rybołówstwa w Maroku) i drugą w wysokości 10 mln EUR odpowiadającą szacowanej wysokości opłat należnych od armatorów europejskich na podstawie licencji połowowych wydanych na podstawie art. 6 porozumienia połowowego.

275.

Zgodnie z art. 3 ust. 4 protokołu z 2013 r. rekompensata ta jest przelewana na rzecz ministra skarbu Królestwa Marokańskiego na rachunek ministerstwa skarbu Królestwa Marokańskiego (podczas gdy w przypadku okupacji Iraku przychody ze sprzedaży ropy naftowej były wpłacane do funduszu rozwoju na rzecz Iraku).

276.

W odniesieniu do sposobu jej wykorzystania art. 3 ust. 5 i art. 6 ust. 1 protokołu z 2013 r. przewidują, że roczna rekompensata finansowa w wysokości 40 mln EUR należy do wyłącznej kompetencji władz marokańskich, lecz w odniesieniu do 14 mln EUR (wsparcie w zakresie polityki sektorowej rybołówstwa w Maroku) ustanawiają one mechanizm monitorowania i nadzoru przez Unię w ramach wspólnego komitetu sposobu jej wykorzystania przez władze marokańskie.

277.

Tymczasem zgodnie z art. 5 ust. 6 protokołu z 2013 r. mechanizm ten pozwala jedynie ogólnie monitorować „przewidywane skutki społeczne i gospodarcze [porozumienia połowowego], w szczególności wpływ na zatrudnienie, inwestycje oraz wszelkie wymierne skutki oraz ich rozmieszczenie geograficzne”.

278.

Zdaniem Komisji ów mechanizm monitorowania pozwolił jej upewnić się, że w okresie ważności protokołu z 2013 r. (2014–2018) 54 mln EUR zostały lub zostaną wykorzystane do budowy hal targowych nowej generacji, lokali dla rybaków oraz zmodernizowanych punktów wyładunku oraz upraw wodnych i że około 80% projektów finansowanych przez tę pomoc jest prowadzonych na Saharze Zachodniej.

279.

Moim zdaniem z powyższych rozważań wynika, że ani porozumienie połowowe, ani protokół z 2013 r. nie zawierają gwarancji prawnych niezbędnych do tego, aby eksploatacja zasobów rybnych spełniała kryterium wymagające, by ta eksploatacja służyła ludowi Sahary Zachodniej.

280.

W pierwszej kolejności protokół z 2013 r. nie zawiera żadnego zobowiązania ze strony Królestwa Marokańskiego do używania rekompensaty finansowej wypłacanej przez Unię na rzecz ludu Sahary Zachodniej w sposób proporcjonalny do wielkości połowów wykonanych na wodach przyległych do Sahary Zachodniej. Przeciwnie, podczas gdy 91,5% połowów jest realizowanych w samej tylko strefie połowów nr 6 (która obejmuje jedynie wody przylegające do Sahary Zachodniej), jedynie 35% rekompensaty finansowej (14 z 40 mln EUR) podlega mechanizmowi monitoringu ustanowionemu w art. 6 protokołu z 2013 r.

281.

W drugiej kolejności nie istnieje żaden dowód, że owe 14 mln EUR zostało rzeczywiście wykorzystane na rzecz ludu Sahary Zachodniej. Wręcz przeciwnie, dowody dostarczone przez Komisję wskazują, że na 160 mln EUR wypłaconych w okresie czterech lat (2014–2018) jedynie 54 mln EUR (czyli 33,75%) zostały wykorzystane w celu realizacji projektów, z których 80% znajdowało się na Saharze Zachodniej.

282.

W trzeciej kolejności fakt, iż 80% projektów, które korzystają z tych 54 mln EUR, znajduje się na Saharze Zachodniej, sam w sobie nic nie znaczy. Ważne jest to, jak część tej kwoty 54 mln EUR została przeznaczona na finansowanie projektów znajdujących się na Saharze Zachodniej, lecz Komisja nie przedstawiła tych informacji.

283.

Wreszcie należy wskazać, że art. 49 ust. 6 IV konwencji genewskiej zakazuje przeprowadzenia przez mocarstwo okupacyjne „deportacji lub przesiedlenia części własnej ludności cywilnej na terytorium przez nie okupowane” ( 264 ). Jednakże żadne z postanowień znajdujących się w porozumieniu połowowym lub w protokole z 2013 r. nie zobowiązuje Królestwa Marokańskiego do tego, by część rekompensaty finansowej odpowiadająca eksploatacji zasobów rybnych stref połowowych znajdujących się u wybrzeży Sahary Zachodniej była wykorzystywana przede wszystkim na rzecz „Saharyjczyków pochodzących z tego terytorium” ( 265 ) lub „ludów Saharawi pochodzących z tego terytorium” ( 266 ).

284.

Na przykład arkusz danych do strefy połowów nr 6 (połowy pelagiczne na skalę przemysłową) przewiduje obowiązek zaokrętowania na pokład statków Unii od 2 do 16 „marynarzy marokańskich” w zależności od tonażu statku ( 267 ), podczas gdy ta strefa połowów obejmuje wyłącznie wody przyległe do Sahary Zachodniej.

285.

W konsekwencji jestem zdania, że postanowienia porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. nie dają żadnej gwarancji, że eksploatacja zasobów rybnych wód przyległych do Sahary Zachodniej odbywa się na rzecz ludu tego terytorium. W związku z tym zaskarżone akty nie respektują ani zasady stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi ( 268 ), ani art. 55 regulaminu haskiego z 1907 r., ani obowiązku Unii nieuznawania niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z naruszenia tych postanowień i nieudzielania pomocy ani wsparcia w utrzymaniu tej sytuacji.

286.

Z powyższych rozważań wynika, że w zakresie, w jakim porozumienie połowowe i protokół z 2013 r. mają zastosowanie do terytorium Sahary Zachodniej i do wód do niej przyległych, są one niezgodne z art. 3 ust. 5 TUE, art. 21 ust. 1 akapit pierwszy TUE, art. 21 ust. 2 lit. b) i c) TUE, art. 23 TUE i art. 205 TFUE, które nakładają na Unię obowiązek, aby jej działania zewnętrzne ściśle respektowały prawo międzynarodowe.

287.

Rozporządzenie nr 764/2006, decyzja 2013/785 i rozporządzenie nr 1270/2013 są sprzeczne z art. 3 ust. 5 TUE, art. 21 ust. 1 akapit pierwszy TUE, art. 21 ust. 2 lit. b) i c) TUE, art. 23 TUE i art. 205 TFUE w zakresie, w jakim zatwierdzają i wdrażają stosowanie porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. do terytorium Sahary Zachodniej i wód do niej przyległych.

c)

W przedmiocie ograniczenia obowiązku nieuznawania

288.

W tym względzie podczas rozprawy zarówno Comader, jak i Komisja stwierdziły, że obowiązek nieuznawania niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z naruszenia norm erga omnes prawa międzynarodowego i obowiązku nieudzielania pomocy ani wsparcia w utrzymaniu tej sytuacji nie może prowadzić do zakazu zawierania umów międzynarodowych wspierających rozwój gospodarczy ludu Sahary Zachodniej, ponieważ tego rodzaju zakaz ostatecznie będzie działał na niekorzyść tego ludu.

289.

Powołują się one przy tym na pkt 125 opinii doradczej na temat Namibii ( 269 ), w którym Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że „nieuznanie administracji Południowej Afryki na tym terytorium nie powinno prowadzić do pozbawienia ludu namibijskiego korzyści, które może on odnosić ze współpracy międzynarodowej” ( 270 ).

290.

Moim zdaniem to ograniczenie obowiązku nieuznawania nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie.

291.

W pierwszej kolejności Komisja starała się już posłużyć tym samym pkt 125 opinii doradczej na temat Namibii w celu uzasadnienia przyjęcia przez organy celne Zjednoczonego Królestwa zaświadczeń przewozowych na produkty rolne pochodzące z okupowanego terytorium cypryjskiego, które zostały wydane przez tak zwaną „Republikę Turecką Cypru Północnego”, podmiot nieuznawany przez Unię i jej państwa członkowskie ( 271 ). Jednakże Trybunał oddalił to podejście, uznając, że nie ma żadnej analogii między sytuacją Namibii i okupacją wojskową, która w dalszym ciągu ma miejsce na Cyprze północnym ( 272 ). Moim zdaniem tak samo jest w niniejszej sytuacji.

292.

W drugiej kolejności ograniczenie obowiązku nieuznawania ustanowione przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w pkt 125 opinii doradczej na temat Namibii zmierzające do tego, aby nie pozbawić ludu namibijskiego korzyści, które może odnosić ze współpracy międzynarodowej, nie może uzasadniać zawierania międzynarodowych umów handlowych. Po pierwsze, zawieranie podobnych umów było objęte obowiązkiem nieuznawania ( 273 ). Po drugie, przykłady korzyści, które lud namibijski powinien był móc nadal odnosić, zdecydowanie nie obejmują międzynarodowych umów handlowych. Przykłady przytoczone przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości dotyczą bowiem rejestracji narodzin, małżeństw lub zgonów w aktach stanu cywilnego, „których skutki mogą zostać pominięte jedynie ze szkodą dla mieszkańców terytorium ( 274 )”.

4.

Podsumowanie

293.

Z powyższych rozważań wynika, że zaskarżone akty, które są stosowane do terytorium Sahary Zachodniej i do wód do niej przyległych w zakresie, w jakim podlegają one suwerenności lub jurysdykcji Królestwa Marokańskiego, naruszają obowiązek Unii do poszanowania prawa ludu tego terytorium do samostanowienia, a także spoczywający na niej obowiązek nieuznawania niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z naruszenia tego prawa i obowiązek nieudzielania pomocy ani wsparcia w utrzymaniu tej sytuacji. Ponadto w odniesieniu do eksploatacji zasobów naturalnych Sahary Zachodniej zaskarżone akty nie wprowadzają gwarancji koniecznych do zapewnienia, by eksploatacja ta odbywała się na rzecz ludu tego terytorium.

VI.

W przedmiocie wniosku Rady o ograniczenie czasowe skutków stwierdzenia nieważności

294.

Rada wniosła do Trybunału o „ograniczenie czasowe skutków stwierdzenia nieważności [rozporządzenia nr 764/2006, decyzji 2013/785 i rozporządzenia nr 1270/2013] w taki sposób, aby umożliwić Unii podjęcie środków, które będzie musiała podjąć zgodnie z zobowiązaniami, które na niej ciążą na mocy prawa międzynarodowego” ( 275 ).

295.

Bez dokładniejszego uzasadnienia swego wniosku Rada domaga się w nim, aby skutki zaskarżonych aktów zostały utrzymane w mocy przez ograniczony okres czasu, jak miało to miejsce na przykład w wyroku z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja (C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461) ( 276 ). Należy jednak podkreślić, że protokół z 2013 r., który stanowi część porozumienia połowowego ( 277 ) i jest niezbędny w celu jego wykonania, wygaśnie w dniu 14 lipca 2018 r. ( 278 ). Ponieważ okres pomiędzy wydaniem wyroku w 2018 r. i wygaśnięciem tego protokołu jest szczególnie krótki, nie jestem przekonany, aby utrzymanie w mocy skutków zaskarżonych aktów miało sens. W każdym razie powody, które uzasadniały utrzymanie w mocy skutków kwestionowanego aktu przez okres trzech miesięcy w sprawie, w której wydano wyrok z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja (C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461) ( 279 ), nie występują w niniejszej sprawie.

VII.

Wnioski

296.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział najpierw na czwarte, a następnie na trzecie pytanie prejudycjalne zadane przez High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [wysoki trybunał (Anglia i Walia), wydział Queen’s Bench, izba administracyjna), Zjednoczone Królestwo] w następujący sposób: