I fatti della causa, lo svolgimento del procedimento, nonché le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 dello Statuto della Corte di giustizia CEE possono riassumersi com segue:
<TI><NP><NO.P>I —</NO.P><TXT>Gli antefatti e la fase scritta</TXT></NP></TI>1.Nel Regno Unito, il Fishing Nets (North-East Atlantic) Order 1977 (S.I. 1977, n. 440), entrato in vigore il 1o aprile 1977 vieta, in una determinata zona dell'Oceano Atlantico e dell'Oceano Artico, nonché dei mari limitrofi, di tenere a bordo dei pescherecci, britannici e di altre nazionalità, che incrociano nelle zone di pesca del Regno Unito, determinate reti a maglia piccola, e prescrive minimi di dimensioni che variano da zona a zona. Il decreto autorizza il trasporto di reti a maglie piccole per la cattura di alcune specie non protette.Più particolarmente, il combinato disposto dell'art. 5 del decreto summenzionato e dell'allegato I, vieta ai pescherecci stranieri di tenere a bordo, onde catturare pesci di mare nella zona in cui ha pescato il battello dell'appellante, reti a strascico, nelle quali qualsiasi parte, intrecciata a filo doppio e non contenente né canapa di manila né sisal, abbia maglie inferiori a 75 mm. Per la pesca degli scampi, sono tuttavia ammesse maglie tra i 40 ed i 50 millimetri.
Questo provvedimento ha costituito oggetto della sentenza 4 ottobre 1979 (Francia e/Regno Unito, causa 141/78, Race. pag. 2923), nella quale la Corte ha affermato che, ponendo in vigore detto decreto il 1o aprile 1977, il Regno Unito è venuto meno agli obblighi che gli impone il Trattato CEE. La pronuncia della Corte si fondava sul fatto che il Regno Unito aveva omesso di informare preventivamente gli altri Stati membri e la Commissione del provvedimento adottato, nonché di chiedere l'assenso della Commissione.
Il decreto del 1977 è stato emendato mediante il Fishing Nets (North-East Atlantic) (Variation) Order 1979 (S.I. 1979, n. 744) che è entrato in vigore il 1o luglio 1979. Quest'ultimo, secondo le indicazioni fornite dal giudice a quo, ha modificato l'allegato I del decreto del 1977, aumentando la misura minima consentita per le maglie delle reti a filo doppio da 75 a 80 mm.
Il provvedimento del 1979, di cui sopra, unitamente ad altri provvedimenti britannici, ha costituito — nel frattempo — oggetto della sentenza della Corte 5 maggio 1981 (Commissione e/Regno Unito, causa 804/79, inedita). In questa sentenza, pronunciata in applicazione dell'art. 169 del Trattato CEE, la Corte ha affermato che il Regno Unito è venuto meno agli obblighi che gli incombono in virtù del Trattato CEE in quanto, tra l'altro, ha posto in vigore, il 1o luglio 1979, detto decreto omettendo di consultare preventivamente in modo adeguato la Commissione e nonostante le obiezioni da quest'ultima sollevate.
2.Il 16 ottobre 1979, Robert Tymen, cittadino francese e proprietario di un peschereccio francese, veniva fermato allorché stava pescando scampi a circa 50 miglia a sudovest della costa del Pembrokeshire, entro i limiti della zona di pesca del Regno Unito. A bordo del suo peschereccio sono state rinvenute due reti a filo doppio, risultanti avere maglie larghe in media 62-63 mm, quindi di dimensioni inferiori al minimo autorizzato dalla disciplina della pesca vigente nel Regno Unito.Per questo motivo il Tymen veniva condannato dalla Cardiff Crown Court, per trasgressione della legge britannica, ad una multa di 250 sterline ed alla confisca delle reti.
In sede d'appello, la Court of Appeal, Criminal Division, onde potersi pronunziare sulla compatibilità tra la disciplina britannica e il diritto comunitario, ha sospeso il procedimento per sottoporre alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, le seguenti questioni:
1.Se, dopo la scadenza, il 31 dicembre 1978, del periodo di cui all'art. 102 dell'Atto di adesione, uno Stato membro abbia la facoltà di adottare e di mettere in vigore un provvedimento in materia di conservazione delle risorse ittiche che stabilisca dimensioni minime per le maglie delle reti impiegate nella pesca degli scampi, quale quello contemplato dallo United Kingdom's Fishing Nets (North-East Atlantic) (Variation) Order 1979, (atto del 1979, che modifica il decreto inglese sull'utilizzazione delle reti da pesca nell'Atlantico nord-orientale; S.I. 1979, n. 744).2.In caso di soluzione in senso negativo, se ai singoli, tradotti in giudizio in forza di disposizioni quali quelle sopra menzionate, spettino diritti esperibili dinanzi ai giudici nazionali, e, in caso di soluzione positiva di quest'ultima questione, quale sia la portata di tali diritti.3.In caso di soluzione in senso affermativo della questione sub 1), se- a)le condizioni di procedura o
- b)le altre condizioni poste dalle seguenti norme:
- i)l'art. 3 del regolamento del Consiglio 19 gennaio 1976, n. 101;
- ii)l'allegato VI alla Risoluzione dell'Aia del 3 novembre 1976;
- iii)la decisione 79/590/CEE del 25 giugno 1979;
- iv)l'art. 5 del Trattato CEE
possano considerarsi soddisfatte da uno Stato membro il quale, prima dell'adozione di tale provvedimento di conservazione delle risorse ittiche, abbia tenuto un comportamento quale quello tenuto dal Regno Unito secondo quanto risulta dallo Statement of Facts allegato.
4.Se la circostanza che, nella causa 141/78 (Repubblica francese e/Regno Unito, Race. 1979, pag. 2923), la Corte di giustizia abbia ritenuto che il Regno Unito, mettendo in vigore il Fishing Nets (North-East Atlantic) Order 1977 (decreto inglese del 1977 relativo all'utilizzazione delle reti da pesca nell'Altantico nord-orientale; Si. 1977, n. 440), è venuto meno agli obblighi impostigli dal Trattato CEE, abbia rilievo ai fini della soluzione della questione sub 3).5.Qualora nessuna delle condizioni summenzionate, o qualcuna di esse, non siano soddisfatte, se ai singoli, citati in giudizio in forza di tali provvedimenti, spettino diritti esperibili dinanzi ai giudici nazionali, e, in caso di soluzione affermativa, quali.
3.L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte il 5 dicembre 1980.Conformemente all'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia CEE, hanno presentato osservazioni scritte Robert Tymen, con gli avvocati Patrich O'Connor, barrister, e Xavier Ghelber, del foro di Parigi; il Governo britannico, rappresentato da Lord Mackay of Clashfern, Q.C., dal sig. David Vaughan, Q.C., e dal sig. R. D. Munrow del Treasury Solicitor's Department; il Governo francese, rappresentato dal sig. Thierry Le Roy, mandatario del segretario generale del comitato interministeriale per le questioni della cooperazione economica europea; la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal membro del suo ufficio legale sig. R. Wainwright, in qualità di agente.
Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Comunque essa ha invitato le parti nella causa principale nonchè gli Stati membri, partecipanti al presente procedimento, e la Commissione ad aggiornare le loro osservazioni scritte alla luce della sentenza 5 maggio 1981 (Commissione e/Regno Unito, causa 804/79). Osservazioni supplementari sono state presentate dal Tymen, dal Governo britannico e dalla Commissione.
<TI><NP><NO.P>II —</NO.P><TXT>Le osservazioni scritte</TXT></NP></TI>1.L'imputato nel procedimento principale, Robert Tymen, espone quanto segue:- a)La soluzione della prima questione è pregiudicata dalla sentenza nella causa 804/79, in virtù della quale ... il 1o gennaio 1979, alla scadenza del periodo transitorio contemplato dall'art. 102 dell'Atto di adesione, la competenza ad adottare, nell'ambito della politica comune della pesca, i provvedimenti destinati alla conservazione delle risorse ittiche, è passata pienamente e definitivamente alla Comunità. Detto trasferimento di competenza a favore della Comunità è stato totale e definitivo, sicchè la carenza del Consiglio nell'adottare, entro i limiti previsti, i provvedimenti di conservazione non poteva, in alcun modo rendere agli Stati membri la competenza e la libertà di agire unilateralmente. È vero che la Corte, nella stessa sentenza, ha riconosciuto che, gli Stati membri hanno la possibilità di modificare eventualmente i provvedimenti di conservazione già in vigore, tuttavia essa ha specificato che la modifica può essere solo di portata limitata e che uno Stato membro non può porre in vigore provvedimenti provvisori di conservazione se non collaborando con la Commissione.
In conclusione, il Tymen propone di risolvere come segue la prima questione: dopo la scadenza del periodo contemplato dall'art. 102 dell'Atto di adesione, e più precisamente il 31 dicembre 1978, uno Stato membro non aveva la facoltà di adottare e di porre in vigore un provvedimento come quello contenuto nel S.I. n. 744 del 1979 del Regno Unito.
- b)Circa la seconda questione, il Tymen sostiene che il trasferimento di competenza totale e definitivo a vantaggio della Comunità prevale sugli effetti delle disposizioni singole di stand-stili. Esso implica essenzialmente che nessuno Stato membro può far valere provvedimenti che esulino dalla sua giurisdizione o dalla sua competenza. Questo modo di vedere trova conferma tanto nella teoria inglese dell'ultra vires quanto nella nozione di incompetenza del diritto amministrativo francese ed è stato confermato dalla Corte nella sentenza 9 marzo 1978 (Simmenthal, causa 106/77, Race, pag. 629).
Data questa totale insussistenza di competenza nei confronti degli Stati membri, il Tymen ritiene che la questione dell'efficacia diretta nemmeno si ponga. In subordine, egli aggiunge tuttavia che il divieto di adottare provvedimenti di conservazione unilaterali scaturisce non solo dall'art. 102 dell'Atto di adesione, considerato a sé stante, bensì dal combinato disposto degli artt. 3, lett. d), 5, 8, n. 7 e 38-47 del Trattato, in relazione con il preambolo e con gli artt. 1 e 4 del regolamento del Consiglio n. 101/76, con l'allegato VI della risoluzione dell'Aia e con la decisione del Consiglio del 25 giugno 1979. Questo divieto corrisponde ai criteri dell'efficacia diretta dei provvedimenti comunitari elaborati dalla giurisprudenza della Corte.
L'efficacia diretta del divieto di adottare provvedimenti unilaterali implica, come ha ribadito la Corte in svariate sentenze, tra cui quella del 16 febbraio 1978 (Schonenberg, causa 88/77, Race. 1978, pag. 473) che azioni penali promosse in forza di detti provvedimenti vanno a loro volta considerate violazioni del diritto comunitario.
Di conseguenza, la Corte dovrebbe risolvere la seconda questione nel senso che nessuno Stato membro può processare un singolo in virtù di un provvedimento nazionale che esso era incompetente ad adottare e che rientra nella competenza e nella giurisdizione esclusive della Comunità. Siffate azioni penali sono incompatibili con il diritto comunitario.
- e)Quanto alla terza questione, il Tymen sostiene che il Fishing Nets (North-East Atlantic) (Variation) Order 1979 è stato adottato in spregio dei divieti chiaramente sanciti dall'allegato VT alla risoluzione dell'Aia del 3 novembre 1976 e del n. 2 della decisione del Consiglio n. 79/590 del 25 giugno 1979, giacché il Regno Unito non si è conformato all'obbligo incombente sugli Stati membri di chiedere il consenso della Commissione e di consultarla in tutte le fasi dela procedura, dati i criteri fissati dalla giurisprudenza della Corte a questo proposito. Esso non si è nemmeno conformato all'obbligo imposto agli Stati membri dall'art. 3 del regolamento del Consiglio 19 gennaio 1976, n. 101, cioè quello di notificare agli altri Stati membri e alla Commissione le modifiche che essi intendono apportare alla disciplina della pesca.
- d)Quanto alla quarta questione, il Tymen sostiene che il reato ascrittogli nel procedimento principale si basa esattamente sul decreto britannico del 1977, che è stato solo modificato dal Fishing Nets (North-East Atlantic) (Variation) Order 1979. Poiché, come ha rilevato la Corte nella sentenza del 4 ottobre 1979 (Francia e/Regno Unito, causa 141/78, Race. pag. 2923), il Regno Unito è venuto meno agli obblighi che gli incombono in virtù del Trattato per aver adottato il decreto del 1977, identica infrazione ha commesso con l'adozione del decreto del 1979.
Il Regno Unito ha ulteriormente violato il diritto comunitario in quanto arresto e condanna in forza dei provvedimenti britannici hanno avuto luogo dopo la pronuncia della sentenza della Corte nella causa 141/78. Questa sentenza ha implicato che, a posteriori, risultasse illegittimo non solo il decreto del 1977, ma anche qualsiasi modifica che, come nella fattispecie, dipende totalmente dall'atto originario.
- e)Quanto alla quinta questione, il Tymen sostiene che il divieto di provvedimenti di conservazione unilaterali, contemplato dall'allegato VI e dalla decisione n. 79/590, è conforme ai criteri fondamentali dai quali dipende, secondo la giurisprudenza costante della Corte, l'efficacia diretta dei provvedimenti comunitari.
L'efficacia diretta implica che procedimenti penali promossi in base a provvedimenti unilaterali adottati in violazione degli obblighi che incombono ad uno Stato membro in virtù del Trattato costituiscono a loro volta una violazione del diritto comunitario. Ciò si desume dalla giurisprudenza ormai consolidata della Corte e, tra l'altro, dalla sentenza 16 febbraio 1978 (Schonenberg, causa 88/77, Race. pag. 473).
Di conseguenza, il Tymen propone che la Corte risolva la quinta questione affermando che lo Stato membro interessato, se fa valere un provvedimento unilaterale come il Fishing Nets (North-East Atlantic) (Variation) Order 1979 o promuove un procedimento penale a carico di un singolo in forza dello stesso provvedimento, trasgredisce il diritto comunitario ove il provvedimento sia stato adottato in violazione delle norme sostanziali o procedurali del diritto comunitario.
2.Il Governo britannico espone quanto segue:- a)La soluzione della prima questione, alla luce della sentenza nella causa 804/79, è che uno Stato membro ha piena facoltà, dopo la scadenza del periodo contemplato dall'art. 102 dell'Atto di adesione di adottare e di porre in vigore un provvedimento di conservazione in materia di pesca che prescriva una dimensione minima delle maglie per la pesca degli scampi, come i provvedimenti contenuti nel Fishing Nets (North-East Atlantic) (Variation) Order 1979 a condizione che
i)il provvedimento di conservazione possa considerarsi veramente come modifica dei provvedimenti di conservazione vigenti, per adeguarli al mutamento dei dati d'indole biologica e tecnica pertinenti in materia e non comporti una nuova politica di conservazione da parte dello Stato membro;ii)venga adottato in collaborazione con la Commissione, nel rispetto del compito generale di vigilanza di cui è investita la Commissione.Questa situazione si riscontra nella fattispecie. La Commissione ha implicitamente approvato il provvedimento litigioso del 1o settembre 1979 presentando proposte identiche che avrebbero dovuto venir poste in atto in questa data.
Il Regno Unito ha agito, sempre conformemente alla sentenza nella causa 804/79, in veste di gestore dell'interesse comune, poiché l'interesse comune impone che sia in vigore una legge onde proteggere le risorse comunitarie nel settore alieutico. Quindi, pur se — per ipotesi — si ammettesse che la mancata consultazione della Commissione e l'aver posto in non cale le sue obiezioni da parte del Regno Unito ha conferito diritti ai singoli, l'interesse comune imporrebbe che detti diritti fossero limitati al periodo cui si riferiscono le obiezioni della Commissione, cioè al periodo che va dal 1o luglio 1979 al 1o settembre 1979. Perciò dal 1o settembre 1979, il Regno Unito aveva facoltà, nonché l'obbligo, di conservare e porre in vigore, nell'interesse comune, un regime come quello contemplato dal Fishing Nets (North-East Atlantic) (Variation) Order 1979 onde impedire ai pescatori di usare reti come quelle con cui il Tymen pescava scampi.
- b)La seconda questione insorge solo in subordine se, disattendendo gli argomenti del Regno Unito, venisse risolta negativamente la prima.
Si deve osservare che sia l'art. 102 dell'Atto di adesione che le altre disposizioni che conferiscono alla Comunità competenza nel settore della pesca, cioè gli artt. 3, lett. d) e ,38-47 del Trattato CEE — salvo l'art. 40, n. 3, 2o comma, che vieta le discriminazioni — sono redatti in termini generici, che conferiscono competenze e impongono obblighi generali di natura diversa rispetto alle disposizioni specifiche del Trattato che la Corte ha ritenuto direttamente applicabili.
Quindi si dovrebbe affermare che le disposizioni d'indole generale degli artt. 3, lett. d) e 38-47 del Trattato CEE nonché l'obbligo che incombe al Consiglio a norma dell'art. 102 dell'Atto di adesione — e che lo stesso non ha adempiuto — non sono tali da impedire di procedere penalmente in base a dette norme nazionali.
- e)Sulla terza questione il Governo britannico sottolinea che, pur se — per ipotesi — alla data del 1o luglio 1979 il decreto del 1979 fosse stato adottato in spregio del diritto comunitario, ciò non significa pertanto che anche la conservazione di detto provvedimento e l'instaurazione del procedimento penale nei confronti del Tymen, dopo il 1o settembre 1979, siano in contrasto con il diritto comunitario. Infatti, rifiutando di approvare il decreto del 1979 per il solo fatto che non avrebbe dovuto entrare in vigore prima del 1o settembre 1979, la Commissione lo ha implicitamente approvato a decorrere da questa data.
- d)Quanto alla quarta questione, il Governo britannico ritiene che forme e metodi legislativi in Gran Bretagna siano di esclusiva competenza del Governo del Regno Unito e quindi esula da ogni problema di diritto comunitario la questione del se le dimensioni minime delle maglie prescritte nelle acque del Regno Unito nell'ottobre 1979 siano state stabilite, in base al diritto nazionale del Regno Unito, mediante emendamento al decreto del 1977 oppure mediante abrogazione e promulgazione con atti distinti. Siffatto emendamento non viene dunque retroattivamente ed automaticamente invalidato da una sentenza posteriore.
- e)Quanto alla quinta questione, secondo il Governo britannico, i singoli acquisiscono diritti soggettivi che il giudice nazionale deve tutelare solo nel caso in cui alle disposizioni specifiche menzionate nella terza questione venisse riconosciuta un'efficacia diretta, ma ciò non è possibile.
Il Governo britannico propone quindi di risolvere la quinta questione affermando che, anche se non fossero sussistite le condizioni di cui alla terza questione, o allorché è stato adottato il decreto del 1979, o allorché è stato arrestato il Tymen, detto elemento non conferisce ai singoli diritti che i giudici nazionali devono tutelare.
3.Il Governo francese osserva che la situazione giuridica è profondamente cambiata dopo la scadenza del periodo tran- sitorio contemplato dall'art. 102 dell'Atto di adesione.- a)Sulla prima questione, il Governo francese ritiene che, con la scadenza del periodo transitorio, è venuta meno ogni competenza nazionale in materia di pesca e di conservazione delle risorse biologiche del mare. Quindi gli Stati membri non hanno più facoltà di adottare alcun provvedimento nazionale in materia, tanto più che le decisioni dette di roll-over (transizione) adottate in via provvisoria in attesa dell'adozione di provvedimenti comunitari definitivi hanno bloccato la situazione del settore.
Di conseguenza, la prima questione andrebbe risolta in senso negativo.
- b)Sulla terza questione, sollevata per l'eventualità di soluzione affermativa alla prima questione, il Governo francese aggiunge, in subordine, che il Regno Unito non ha chiesto l'assenso della Commissione prescritto dall'allegato VI della risoluzione dell'Aia, dato che la Commissione ha richiesto, ma non ha ottenuto in visione, la versione testuale dei provvedimenti in progetto.
Il Regno Unito ha inoltre violato gli artt. 2 e 3 del regolamento n. 101/76 non avendo notificato tempestivamente agli altri Stati membri i provvedimenti che intendeva adottare.
- e)La quarta questione va risolta nel senso che il vizio che inficia il decreto Fishing Nets (North-East Atlantic) Order 1977, per effetto della summenzionata sentenza del 4 ottobre 1979, intacca la legittimità del decreto Fishing Nets (North-East Atlantic) (Variation) Order 1979. Non si può promuovere legittimamente alcuna azione penale, in virtù del decreto del 1977, per inosservanza delle disposizioni in materia di maglie, contenute nel decreto del 1979.
- d)Sulla seconda e sulla quinta questione, il Governo francese osserva che un provvedimento nazionale adottato in contrasto con il diritto comunitario non può legittimamente venir applicato dal giudice nazionale. Nella fattispecie ciò comporta il proscioglimento degli imputati dai capi d'accusa formulati nei loro confronti.
4.La Commissione delle Comunità europee ricorda essenzialmente la posizione da essa assunta nella causa 804/79 (Commissione e/Regno Unito) e ne delinea i riflessi nella presente causa.- a)La prima questione va esaminta sia alla luce della sentenza nella causa 804/79 quanto a quella della sentenza 2 giugno 1981 (Van Dam, causa 124/80, inedita). Queste due sentenze confermano che gli Stati membri non hanno più facoltà di adottare provvedimenti di conservazione in materia di pesca, a meno che non abbiano ottenuto espressa autorizzazione ad hoc dalla Comunità. Esse riconoscono inoltre che, in caso di carenza del Consiglio nell'adottare provvedimenti di conservazione, spetta alla Commissione sorvegliare i provvedimenti nazionali approvando o meno la loro adozione.
Quindi la soluzione della prima questione dovrebbe essere la seguente:
Dalla scadenza del periodo transitorio di cui all'art. 102 dell'Atto di adesione, gli Stati membri non hanno più competenza autonoma ad adottare provvedimenti di conservazione. Questi provvedimenti possono tuttavia venir adottati solo previa adeguata consultazione della Commissione e a condizione che la stessa non abbia formulato obiezioni, riserve o posto condizioni.
- b)La seconda questione riguarda la possibilità di tutela dei diritti soggettivi ad opera del giudice nazionale.
Dalla formulazione di detta questione si desume che il giudice a quo si riferisce all'efficacia diretta di una disposizione di diritto comunitario. Tuttavia, secondo la Commissione, il problema dell'efficacia diretta non insorge, dati gli argomenti esposti in precedenza, sulla prima questione. In effetti, un provvedimento adottato da uno Stato membro in virtù di facoltà di cui esso non dispone, non può avere efficacia giuridica e, in particolare, non può costituire il fondamento di azioni penali. Questo principio è stato confermato dalla giurisprudenza della Corte, specie dalla sentenza 16 febbraio 1978 (Schonenberg, causa 88/77, Race, pag. 473). In quest'ultima sentenza, che va oltre il problema della competenza, la Corte ha affermato che ... una condanna penale inflitta in forza di un atto legislativo interno riconosciuto contrastante col diritto comunitario è anch'essa incompatibile con questo diritto (punto 16 della motivazione).
Quindi la Commissione propone di risolvere come segue la seconda questione:
Una condanna penale inflitta in forza di un atto legislativo interno riconosciuto contrastante col diritto comunitario è anch'essa incompatibile con questo diritto.
- e)La terza, quarta e quinta questione sono prive di oggetto per la Commissione, in quanto presuppongono che venga risolta in modo affermativo la prima questione, cioè venga affermato che gli Stati membri hanno ancora facoltà di adottare provvedimenti di conservazione.
<TI><NP><NO.P>III —</NO.P><TXT>Procedimento orale</TXT></NP></TI>All'udienza del 29 settembre 1981, il sig. Robert Tymen, rappresentato dal sig. Patrick O'Connor, barrister, e dall'avv. Xavier Ghelber, del foro di Parigi; il Governo britannico, rappresentato da Lord Mackay of Clashfern, Q.C. ed il sig. David Vaughan, Q. C; il Governo francese, rappresentato dal sig. A. Carnelutti; e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. R. Wainwright, membro del suo ufficio legale, hanno svolto osservazioni orali ed hanno risposto alle domande della Corte.
L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza dell'I 1 novembre 1981.