I mål T‑721/14,
Konungariket Belgien, företrätt av L. Van den Broeck och M. Jacobs, båda i egenskap av ombud, biträdda av advokaterna P. Vlaemminck och B. Van Vooren,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av H. Tserepa-Lacombe och F. Wilman, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens rekommendation 2014/478/EU av den 14 juli 2014 om principer för att skydda konsumenter och spelare i samband med onlinespeltjänster och för att förhindra att underåriga spelar onlinespel om pengar (EUT L 214, s. 38),
meddelar
TRIBUNALEN (andra avdelningen)
sammansatt av ordföranden M. E. Martins Ribeiro (referent) samt domarna S. Gervasoni och L. Madise,
justitiesekreterare: E. Coulon,
följande
Beslut
Bakgrund till tvisten
1. Den 14 juli 2014 antog Europeiska kommissionen rekommendation 2014/478/EU om principer för att skydda konsumenter och spelare i samband med onlinespeltjänster och för att förhindra att underåriga spelar onlinespel om pengar (EUT L 214, s. 38) (nedan kallad den omtvistade rekommendationen).
2. I skäl 1–7 till den omtvistade rekommendationen redogjorde kommissionen kortfattat för dess sammanhang. Härvid hänvisades till ett samråd år 2011, till kommissionens meddelande av den 23 oktober 2012 ”En övergripande europeisk ram för onlinespel” samt till Europaparlamentets resolution av den 10 september 2013 om onlinespel på den inre marknaden. Vidare hänvisade kommissionen till rättspraxis från domstolen som anger att eftersom det inte finns någon harmonisering på EU-nivå, är medlemsstaterna i princip fria att fastställa sin egen politik när det gäller hasardspel och definiera vilka säkerhetsnivåer som ska eftersträvas vad gäller skyddet av konsumenters hälsa, men med beaktande av att domstolen icke desto mindre har lämnat allmän vägledning om hur de grundläggande friheterna på den inre marknaden bör tolkas när det gäller (online)spel, samt fastställt grundregler för kommersiella meddelanden om speltjänster. Därefter angav kommissionen följande i skälen 8, 9, 14 och 15 till den omtvistade rekommendationen:
”(8) Medlemsstaternas regler och politik för att uppnå mål av allmänt intresse skiljer sig åt betydligt sinsemellan. Åtgärder på unionsnivå gör att medlemsstaterna uppmuntras att hålla en hög skyddsnivå inom hela unionen, särskilt i ljuset av spelrelaterade risker som t.ex. spelproblem eller andra personliga och sociala problem.
(9) Syftet med denna rekommendation är att skydda konsumenternas och spelarnas hälsa och därmed även att minimera den ekonomiska skada som ett tvångsmässigt eller överdrivet spelande eventuellt kan ge upphov till. För detta ändamål rekommenderas således principer för en hög skyddsnivå för konsumenter, spelare och underåriga, när det gäller onlinespeltjänster. Kommissionen har utarbetat denna rekommendation på grundval av god praxis i medlemsstaterna.
…
(14) Det blir allt vanligare att onlinespelaktörer som är etablerade i unionen innehar flera licenser i olika medlemsstater, vilka valt en spellagstiftning som bygger på licensbaserade system. En mer enhetlig strategi vore till nytta för dessa aktörer. Alltför många olika uppsättningar av efterlevnadskrav kan dessutom leda till en onödig dubblering av infrastruktur och kostnader, vilket leder till onödig administrativ börda för tillsynsmyndigheterna.
(15) Medlemsstaterna bör uppmanas att anta bestämmelser som ger konsumenterna information om onlinespel. Dessa bestämmelser bör även förhindra att spelare utvecklar spelrelaterade problem och att underåriga kan få tillträde till speltjänster samt motverka att konsumenterna tar del av ett spelutbud som inte är tillåtet och därmed kan vara skadligt.”
3. Den omtvistade rekommendationen består av 54 punkter, indelade under 12 rubriker.
4. Under rubrik I ”Syfte” föreskrivs följande i punkterna 1 och 2:
”1. Medlemsstaterna rekommenderas att hålla en hög skyddsnivå för konsumenter, spelare och underåriga genom att anta principer för onlinespeltjänster och för ansvarsfulla kommersiella meddelanden om dessa tjänster, i syfte att skydda de berörda personernas hälsa och att minimera den ekonomiska skada som ett tvångsmässigt eller överdrivet spelande eventuellt kan ge upp hov till.
2. Denna rekommendation påverkar inte medlemsstaternas rätt att reglera speltjänster.”
5. Rubrikerna III–X i den omtvistade rekommendationen behandlar ”informationskrav”, ”underåriga”, ”spelarregistrering och spelkonton”, ”spelaraktivitet och stöd”, ”time out och egenavstängning”, ”kommersiella meddelanden”, ”sponsring” samt ”utbildning och medvetenhet”.
6. Punkt 51 i den omtvistade rekommendationen, under rubrik XI ”Tillsyn”, anger att ”[m]edlemsstaterna uppmanas att i samband med tillämpningen av de principer som fastställs i denna rekommendation utse behöriga tillsynsmyndigheter för spelverksamhet i syfte att säkerställa och övervaka på ett oberoende sätt att dessa principer överensstämmer med de nationella åtgärder som vidtagits till stöd för de principer som anges i denna rekommendation”.
7. Slutligen har punkterna 52–54, under rubrik XII ”rapportering”, följande lydelse:
”52. Medlemsstaterna uppmanas att underrätta kommissionen om alla åtgärder som vidtas i enlighet med denna rekommendation senast den 19 januari 2016 för att kommissionen ska kunna utvärdera genomförandet av den.
53. Medlemsstaterna uppmanas att samla in tillförlitliga årliga uppgifter för statistiska ändamål om:
a) tillämpliga skyddsåtgärder, i synnerhet antalet spelkonton (öppnade och stängda), antalet egenavstängda spelare, personer med spelproblem och klagomål från spelare,
b) kommersiella meddelanden per kategori och per typ av åsidosättande av principerna.
Medlemsstaterna uppmanas att överlämna dessa uppgifter till kommissionen för första gången senat den 19 juli 2016.
54. Kommissionen bör utvärdera genomförandet av rekommendationen senast den 19 januari 2017.”
Förfarandet och parternas yrkanden
8. Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 13 oktober 2014 har Konungariket Belgien väckt förevarande talan.
9. Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 19 december 2014 framställde kommissionen en invändning om rättegångshinder, med stöd av artikel 114.1 i tribunalens rättegångsregler av den 2 maj 1991. Konungariket Belgien inkom med sitt yttrande över denna invändning den 20 februari 2015.
10. Republiken Grekland och Republiken Portugal ansökte, genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 12 respektive den 16 januari 2015, om att få intervenera i förevarande mål till stöd för Konungariket Belgiens yrkanden.
11. Konungariket Belgien har yrkat att tribunalen ska:
– i första hand fastställa att talan kan tas upp till sakprövning, i andra hand låta beslutet i fråga om rättegångshinder anstå till det slutliga avgörandet och fastställa en frist för att framställa yrkanden inom ramen för målets fortsatta handläggning och i tredje hand låta beslutet i fråga om rättegångshinder anstå tills dess att parterna och intervenienterna yttrat sig,
– bifalla talan och ogiltigförklara den omtvistade rekommendationen, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
12. Kommissionen har yrkat att tribunalen ska:
– avvisa talan,
– förplikta Konungariket Belgien att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
13. Enligt artikel 130.1 i tribunalens rättegångsregler får tribunalen, om svaranden ansöker om det, meddela beslut i fråga om rättegångshinder utan att själva saken prövas. I förevarande fall finner tribunalen att handlingarna i målet innehåller tillräckliga upplysningar för att kunna meddela beslut utan fortsatt handläggning.
14. Kommissionen har gjort gällande att förevarande talan ska avvisas på grund av att den omtvistade rekommendationen inte utgör en sådan rättsakt mot vilken talan kan väckas enligt artikel 263 FEUF. Kommissionen har i huvudsak anfört att såväl till sin form som till sitt innehåll är den omtvistade rekommendationen just en ”rekommendation” i den mening som avses i artikel 288 FEUF, som varken har bindande verkan eller påför tvingande skyldigheter. Detta styrks av att rekommendationen formellt antagits med stöd av artikel 292 FEUF, dess icke-imperativa och villkorade formuleringar, samt av skäl 5 och punkt 2 däri. Vidare har kommissionen anfört att inget av de argument som Konungariket Belgien har framfört i sin ansökan kan leda till att den omtvistade rekommendationen kan kvalificeras som en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
15. Konungariket Belgien har anfört att förevarande talan kan tas upp till sakprövning. Med stöd av bland annat domarna av den 31 mars 1971, kommissionen/rådet, kallad ”ERTA” (22/70, REG, EU:C:1971:32), och av den 13 december 1989, Grimaldi (C‑322/88, REG, EU:C:1989:646) samt av principen om ett effektivt domstolsskydd har Konungariket Belgien framhållit att den omtvistade rekommendationen kan bli föremål för domstolsprövning. För det första har Konungariket Belgien hävdat att rekommendationen ger upphov till ”negativa rättsverkningar” genom att den, såsom framgår av den första, tredje och fjärde grunden, strider mot grundläggande unionsrättsliga principer, nämligen principen om tilldelade befogenheter och skyldigheten till lojalt samarbete unionsinstitutionerna emellan och mellan unionsinstitutionerna och medlemsstaterna. För det andra har Konungariket Belgien anfört, genom den andra och femte grunden för talan, att den omtvistade rekommendationen visar på en avsikt att harmonisera tillämpningen av artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF på hasardspelsområdet, och att rekommendationen i själva verket är ett dolt direktiv, vilket det ankommer på tribunalen att kontrollera. Härvid har Konungariket Belgien tillagt att den omtvistade rekommendationen ger upphov till indirekta rättsverkningar, dels eftersom medlemstaterna, enligt principen om lojalt samarbete, är skyldiga att vidta bästa möjliga åtgärder för att följa rekommendationen, dels eftersom nationella domstolar måste beakta den.
16. Tribunalen gör följande bedömning. Det följer av fast rättspraxis att alla bestämmelser – oavsett form – som antas av institutionerna och som är avsedda att ha bindande rättsverkningar anses utgöra akter mot vilka talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF (dom ERTA, punkt 15 ovan, EU:C:1971:32, punkt 42, dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen, C‑463/10 P och C‑475/10 P, REU, EU:C:2011:656, punkt 36, och dom av den 13 februari 2014, Ungern/kommissionen, C‑31/13 P, REU, EU:C:2014:70, punkt 54).
17. Däremot kan inte sådana rättsakter som inte har bindande rättsverkningar prövas i domstol enligt artikel 263 FEUF, såsom förberedande akter, bekräftande åtgärder och rena genomförandeåtgärder, enkla rekommendationer och yttranden, samt, i princip, interna instruktioner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2006, Reynolds Tobacco m.fl./kommissionen, C‑131/03 P, REG, EU:C:2006:541, punkt 55 och där angiven rättspraxis, och beslut av den 14 maj 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/kommissionen, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, punkt 52).
18. Mot bakgrund av denna rättspraxis ska prövningen av huruvida en rättsakt kan ha rättsverkningar, och således bli föremål för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF, ske genom att en undersökning görs av rättsaktens lydelse och av det sammanhang i vilket den antagits (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 mars 1997, Frankrike/kommissionen, C‑57/95, REG, EU:C:1997:164, punkt 18, och dom av den 1 december 2005, Italien/kommissionen, C‑301/03, REG, EU:C:2005:727, punkterna 21–23), dess innehåll (se dom av den 22 juni 2000, Nederländerna/kommissionen, C‑147/96, REG, EU:C:2000:335, punkt 27 och där angiven rättspraxis, se även, för ett liknande resonemang, dom av den 9 oktober 1990, Frankrike/kommissionen, C‑366/88, REG, EU:C:1990:348, punkt 23, dom av den 13 november 1991, Frankrike/kommissionen, C‑303/90, REG, EU:C:1991:424, punkterna 18–24, och dom av den 16 juni 1993, Frankrike/kommissionen, C‑325/91, REG, EU:C:1993:245, punkterna 20–23) samt avsikten hos den som antagit akten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 januari 2010, Internationaler Hilfsfonds/kommissionen, C‑362/08 P, REU, EU:C:2010:40, punkt 52, och dom av den 17 juli 2008, Athinaïki Techniki/kommissionen, C‑521/06 P, REG, EU:C:2008:422, punkt 42).
19. I förevarande fall är den angripna rättakten en rekommendation, som har antagits av kommissionen med stöd av artikel 292 FEUF och som i sin helhet offentliggjorts i serie L i Europeiska unionens officiella tidning . Det följer särskilt av skäl 2, 9 och 15 att den omtvistade rekommendationen genom en kombination av flera faktorer – dels skydd av konsumenter, inklusive minderåriga, på onlinespelsområdet, dels ansvarsfulla kommersiella meddelanden om dessa tjänster – syftar till att skydda konsumenters och spelares hälsa och att minimera den ekonomiska skada som ett tvångsmässigt eller överdrivet spelande eventuellt kan ge upphov till. Rekommendationen fastställer således principer för att garantera en hög skyddsnivå för konsumenter, spelare och minderåriga på området för onlinespel, och den uppmanar medlemsstaterna att anta bestämmelser som ger konsumenterna information om onlinespel.
20. Visserligen följer det av artikel 288 femte stycket FEUF att rekommendationer inte är bindande. Enligt fast rättspraxis kan emellertid inte valet av form ändra rättsaktens karaktär, och således måste det undersökas om en rättsakts innehåll verkligen överensstämmer med dess form (se dom Gribaldi, punkt 15 ovan, EU:C:1989:646, punkt 14 och där angiven rättspraxis). Med beaktande av den rättspraxis som tribunalen hänvisat till i punkterna 16–18 ovan kan det således konstateras att enbart det faktum att den omtvistade rekommendationen formellt betecknats som en rekommendation och att den antagits med stöd av artikel 292 FEUF, inte per automatik utesluter att det är fråga om en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
21. För det första är det av vikt att notera att den omtvistade rekommendationens ordalydelse är huvudsakligen icke-imperativ.
22. Såväl skälen som punkterna i den omtvistade rekommendationen är nämligen till största del avfattade i villkorade ordalag. Detta illustreras bland annat genom terminologi som ”devrait/devraient” på franska (på danska ”bør”, på tyska ”sollte/sollten”, på estniska ”peaks/peaksid”, på spanska ”debería/deberían”, på italienska ”dovrebbe/dovrebbero”, på nederländska ”zou moeten/zouden moeten”, på polska ”powinien/powinno/powinny”, på svenska ”bör” och på engelska ”should”).
23. Vidare ska uttrycket ”il est recommandé aux États membres de” i punkterna 1, 18, 20, 37, 47, 49 och 51–53 noteras (på danska ”Medlemsstaterne anbefales”, på estniska ”Liikmesriikidel soovitatakse”, på italienska ”si raccomanda agli Stati membri”, på polska ”zaleca się”, på portugisiska ”recomenda-se aos Estados-Membros”, på svenska ”Medlemsstaterna rekommenderas”, på engelska ”Member States are recommended to”), samt uttrycket ”les États membres sont encouragés à” (på italienska ”gli Stati membri sono incoraggiati”, på polska ”zachęca się”, på portugisiska ”os Estados-Membros são incentivados/encorajados”, på engelska ”Member States are encouraged to”) eller uttrycket ”les États membres sont invités à” (på danska ”Medlemsstaterne opfordres”, på estniska ”Liikmesriike kutsutakse üles”, på italienska ”gli Stati membri sono invitati”, på portugisiska ”os Estados-Membros são convidados”, på svenska ”Medlemsstaterna uppmanas” och på engelska ”Member States are invited to”).
24. Dylika formuleringar är en tydlig indikation på att den omtvistade rekommendationens innehåll inte är avsett att medföra bindande rättsverkningar (se, för ett liknande resonemang, dom Italien/kommissionen, punkt 18 ovan, EU:C:2005:727, punkterna 21 och 22).
25. Det ska likväl noteras att i den portugisiska versionen av den omtvistade rekommendationen förekommer termer som ”deve” (är skyldig), ”devem” (är skyldiga), ”deverá” (ska vara skyldig) och ”deverão” (ska vara skyldiga).
26. Dessutom är punkterna 1, 20, 37, 49 och 51–53 i den omtvistade rekommendationen, åtminstone delvis, avfattade i mer imperativa termer i andra språkversioner, i synnerhet på tyska, spanska och nederländska. Å ena sidan ger vissa av dessa punkter uttryck för enkla rekommendationer; i punkt 1 i den tyska versionen av rekommendationen används således formuleringen ”den Mitgliedstaaten wird empfohlen” (medlemsstaterna rekommenderas), i punkterna 1, 18, 20, 37, 47 och 51 – 53 i den spanska versionen används formuleringarna ”se recomienda/anima/invita a los Estados miembros” (medlemsstaterna rekommenderas/uppmuntras/uppmanas) och i punkterna 1, 18, 20, 37, 47 och 49 i den nederländska versionen används formuleringarna ”de lidstaten wordt aanbevolen” (medlemsstaterna rekommenderas) och ”de lidstaten worden aangemoedigd” (medlemsstaterna uppmuntras). Å andra sidan innehåller andra punkter verb av mer tvingande karaktär; i punkterna 20, 37, 47, 49 och 51–53 i den tyska versionen av rekommendationen används således verben ”anhalten” (kräva) och ”auffordern” (begära eller beordra), i punkt 49 i den spanska versionen används verbet ”instar” (begära eller uppmana), och i punkterna 51–53 i den nederländska versionen används verbet ”verzoeken” (begära), vilket har en mer tvingande innebörd än verbet ”uitnodigen”, vilket är den vanligare översättningen av det franska verbet ”inviter”, vilket på svenska motsvaras av ”uppmana”.
27. Det kan dock konstateras att detta endast utgör smärre skillnader. Förutom att de flesta språkversioner som omnämnts ovan är avfattade i icke-tvingande ordalag, är nämligen de språkversioner som omnämns i punkt 26 ovan, så när som på några undantag, också avfattade i huvudsakligen icke-tvingande ordalag.
28. I alla händelser följer det av fast rättspraxis att för att säkerställa en enhetlig tillämpning och tolkning av en text där en språkversion skiljer sig från övriga språkversioner, ska bestämmelsen i fråga tolkas mot bakgrund av sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (se dom av den 26 april 2012, DR och TV2 Danmark, C‑510/10, REU, EU:C:2012:244, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
29. För det andra följer det således även av den omtvistade rekommendationens innehåll att denna rättsakt inte på något sätt är avsedd att medföra bindande rättsverkningar och att kommissionen inte heller har haft för avsikt att rekommendationen ska ha sådana verkningar.
30. Det följer av skäl 9 och 15 till den omtvistade rekommendationen att dess ändamål är att rekommendera principer för en hög skyddsnivå för konsumenter, spelare och underåriga på området för onlinespeltjänster och medlemsstaterna uppmanas därför att anta bestämmelser som ger konsumenter information om onlinespel. Av punkt 1 i rekommendationen följer även entydigt att medlemsstaterna rekommenderas att anta principer för att uppnå detta ändamål.
31. Vidare följer det explicit av punkt 2 i den omtvistade rekommendationen att den inte påverkar medlemsstaternas rätt att reglera speltjänster, och följaktligen hade kommissionen inte för avsikt att träda istället för medlemsstaterna och reglera dessa tjänster genom att anta tvingande bestämmelser. I detta sammanhang ska det dessutom noteras att i skäl 5 och 6 till den omtvistade rekommendationen har kommissionen erinrat om den rättspraxis som ger vid handen att eftersom det inte finns någon harmonisering på unionsnivå, är medlemsstaterna i princip fria att fastställa sin egen politik när det gäller hasardspel och definiera vilka säkerhetsnivåer som ska eftersträvas vad gäller skyddet av konsumenters hälsa, men med beaktande av att domstolen icke desto mindre har lämnat allmän vägledning om hur de grundläggande friheterna på den inre marknaden ska tolkas när det gäller onlinespel, samt fastställt grundregler för kommersiella meddelanden om speltjänster.
32. Det ska slutligen tilläggas att den omtvistade rekommendationen inte innehåller någon uttrycklig indikation på att medlemsstaterna är bundna att anta och tillämpa de principer som fastställs i däri.
33. I detta avseende ska det visserligen påpekas att punkterna 51–53 i den omtvistade rekommendationen hänvisar till medlemsstaternas tillämpning av de principer som fastställs däri. Punkt 51 i rekommendationen anger att medlemstaterna uppmanas att utse behöriga tillsynsmyndigheter för spelverksamhet i syfte att garantera en effektiv tillämpning av de nationella åtgärder som vidtas till stöd för de principer som anges i rekommendationen samt säkerställa deras efterlevnad. Vidare anger punkterna 52 och 53 i rekommendationen att medlemsstaterna uppmanas att underrätta kommissionen om alla åtgärder som de vidtar i enlighet med rekommendationen för att kommissionen ska kunna utvärdera genomförandet av den, samt att medlemsstaterna uppmanas att samla in och överlämna vissa uppgifter till kommissionen.
34. Utöver det faktum att punkterna 51–53 i den omtvistade rekommendationen inte ålägger medlemsstaterna någon skyldighet att faktiskt tillämpa de principer som fastställs i rekommendationen, ska det emellertid än en gång erinras om, vilket redan påpekats i punkt 31 ovan, att i punkt 2 i rekommendationen har kommissionen explicit uttalat att rekommendationen inte påverkar medlemsstaternas rätt att lagstifta på området. Således medför punkterna 51–53, jämförda med punkt 2, endast en uppmaning till medlemsstaterna att anta regler om skydd av konsumenter när det gäller onlinespel, och de medför inte någon skyldighet att följa de principer som fastställs däri.
35. Trots den tvingande formuleringen i punkterna 52 och 53 i vissa språkversioner (se punkt 26 ovan) ska det dessutom framhållas att uppmaningen att underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits i enlighet med rekommendationen och att överlämna vissa uppgifter till kommissionen, inte innebär någon skyldighet i detta avseende. En sådan tolkning gör sig nämligen gällande inte enbart vid en jämförelse med de andra språkversionerna av den omtvistade rekommendationen, utan även med beaktande av kommissionens avsikt såsom den framkommer i rekommendationen, och såsom den framgår av punkterna 30 och 31 ovan.
36. För det tredje påpekar tribunalen att denna analys av den omtvistade rekommendationens ordalydelse och innehåll, samt av kommissionens avsikt härmed, bekräftas av en analys av dess sammanhang, såsom det beskrivits av parterna. Det följer således av parternas inlagor att rekommendationen tillkom efter överläggningar hos Europeiska unionens råd, Europaparlamentet och kommissionen; dels har kommissionen hänvisat i sin invändning om rättegångshinder, utan att detta bestritts av Konungariket Belgien, till ett utdrag ur dess meddelande av den 23 oktober 2012, enligt vilket det ”vid en samlad bedömning inte verkar lämpligt, i detta skede, att förslå unionslagstiftning på området” för onlinespel –, dels drogs en liknande slutsats i den konsekvensanalys som åtföljde den omtvistade rekommendationen (nedan kallad konsekvensanalysen), vilken såväl Konungariket Belgien har hänvisat till i sin ansökan, som kommissionen i sin invändning om rättegångshinder.
37. Med beaktande av dess ordalydelse, innehåll och sammanhang kan det följaktligen konstateras att den omtvistade rekommendationen varken medför eller var avsedd att medföra bindande rättsverkningar, och den kan därför inte anses utgöra en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF.
38. Härvid ska det också tilläggas att endast det faktum att den omtvistade rekommendationen publicerats i serie L, och inte i serie C, i EUT inte kan leda till slutsatsen att rekommendationen inte medför bindande rättsverkningar.
39. Domstolen har nämligen redan avvisat en talan om ogiltigförklaring av en rättsakt som publicerats i serie L i EUT, med hänvisning till att akten i fråga inte var avsedd att medföra rättsverkningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 april 1996, Nederländerna/rådet, C‑58/94, REG, EU:C:1996:171, punkt 27). Härav följer att blotta omständigheten att en rättsakt publicerats i serie L i EUT inte kan medföra bindande rättsverkningar som innebär att talan kan väckas mot rättsakten.
40. Vidare finner den slutsats som dragits i punkt 38 ovan stöd i fast rättspraxis som ger vid handen att en rättsakts eller ett besluts form i princip saknar betydelse för frågan huruvida en talan om ogiltigförklaring kan tas upp till sakprövning. Enligt denna rättspraxis är det således i princip utan betydelse för kvalificeringen av den aktuella rättsakten huruvida den uppfyller vissa formkrav eller ej, bland annat om dess upphovsman gett den rätt rubrik, om de bestämmelser som utgör dess rättsliga grund anges eller om den inte delgetts enligt tillämpliga regler, eftersom ett sådant fel inte kan inverka på dess innehåll (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 november 2010, NDSHT/kommissionen, C‑322/09 P, REU, EU:C:2010:701, punkt 47 och där angiven rättspraxis). Blotta omständigheten att en rättsakt publicerats i serie C eller i serie L i EUT saknar följaktligen betydelse för frågan huruvida den aktuella rättsakten kan medföra bindande rättsverkningar. (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 15 december 2005, Infront WM/kommissionen, T‑33/01, REG, EU:T:2005:461, punkt 110).
41. Den slutsats som har dragits i punkt 37 ovan påverkas inte heller av de argument som har anförts av Konungariket Belgien.
42. För det första har Konungariket Belgien argumenterat för att en rekommendation kan medföra rättsverkningar genom att en nationell domstol enligt rättspraxis är skyldig att beakta rekommendationen för att lösa de tvister som anhängiggjorts vid den, och nationella myndigheter är även bundna att följa rekommendationen på grundval av den skyldighet till lojalt samarbete som åvilar medlemsstaterna. Enligt Konungariket Belgien är det irrelevant att den omtvistade rekommendationen rent formellt sett inte är bindande, med hänsyn till de betydande rättsliga effekter den ger upphov till som tolkningsunderlag, vid omkvalificering eller genom skyldigheten till lojalt samarbete.
43. I detta sammanhang påpekar tribunalen att det visserligen framgår av domstolens praxis att rekommendationer, även om de inte är avsedda att medföra bindande verkningar och inte kan ge upphov till rättigheter som enskilda kan åberopa vid nationell domstol, inte helt saknar rättsverkningar. De nationella domstolarna är nämligen skyldiga att vid lösande av tvister ta hänsyn till rekommendationer, särskilt när dessa bidrar till tolkningen av nationella bestämmelser som antagits för deras genomförande, eller när de har till syfte att utfylla bindande unionsrättsliga bestämmelser (dom Grimaldi, punkt 15 ovan, EU:C:1989:646, punkterna 7, 16 och 18, dom av den 11 september 2003, Altair Chimica, C‑207/01, REG, EU:C:2003:451, punkt 41, och dom av den 18 mars 2010, Alassini m.fl., C‑317/08–C‑320/08, REU, EU:C:2010:146, punkt 40).
44. Om man – vid bedömningen av om en rekommendation utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas – beaktade de rättsverkningar som beskrivs i den rättspraxis som hänvisas till i punkt 43 ovan, så skulle det leda till slutsatsen att varje rekommendation är en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
45. En dylik slutsats skulle emellertid strida mot artikel 263 FEUF, såsom den bestämmelsen tolkats i rättspraxis (se punkterna 16 och 17 ovan). Enligt denna bestämmelse kan enkla rekommendationer som inte medför bindande rättsverkningar inte bli föremål för en talan om ogiltigförklaring. Vidare skulle en sådan slutsats även strida mot den rättspraxis som ger vid handen att bedömningen av huruvida en rättsakt medför bindande rättsverkningar ska ske med hänsyn till rättsaktens innehåll (dom Nederländerna/kommissionen, punkt 18 ovan, EU:C:2000:335, punkt 27).
46. Endast utifrån de rättsverkningar som beskrivits i den rättspraxis som citerats i punkt 43 ovan är det således inte möjligt att dra slutsatsen att en rekommendation, såsom den omtvistade rekommendationen, medför bindande rättsverkningar och därmed utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i rättspraxis (se punkterna 16–18 ovan).
47. Av samma anledning kan inte heller den omständigheten att unionsdomstolen beaktar rekommendationer som tolkningsunderlag medföra att, såsom Konungariket Belgien gjort gällande, rekommendationer (såsom den omtvistade rekommendationen) medför bindande rättsverkningar.
48. Detsamma gäller för de rättsverkningar som enligt Konungariket Belgien uppstår till följd av medlemsstaternas skyldighet – om det antas att en sådan skyldighet föreligger – att iaktta de principer som anges i den omtvistade rekommendationen, enligt deras skyldighet till lojalt samarbete.
49. För det andra har Konungariket Belgien gjort gällande att den omtvistade rekommendationen måste kunna bli föremål för en begränsad prövning utifrån grundläggande unionsrättsliga principer, eftersom det skulle strida mot principen om ett effektivt domstolsskydd om någon sådan prövning inte gjordes. Enligt Konungariket Belgiens första, tredje och fjärde grund medför den omtvistade rekommendationen ”negativa rättsverkningar” genom att den strider mot principen om tilldelade befogenheter, institutionell jämvikt och skyldigheten till lojalt samarbete institutionerna emellan och mellan institutionerna och medlemsstaterna. Konungariket Belgien har härvid hävdat att enligt rättspraxis kan även rättsakter som saknar bindande rättsverkan men som antagits i strid med skyldigheten till lojalt samarbete bli föremål för domstolsprövning.
50. Tribunalen påpekar inledningsvis att om detta argument från Konungariket Belgien godtogs, skulle det innebära att talan kan väckas mot rättsakten med anledning av att den eventuellt är rättstridig.
51. Det följer emellertid av domstolens praxis att den omständigheten att den berörda institutionens överträdelse är allvarlig, eller att överträdelsen medför en avsevärd kränkning av grundläggande rättigheter, inte gör att det blir tillåtet att underlåta att tillämpa de tvingande rättegångshinder som föreskrivs i fördraget. Således medför inte ett påstått åsidosättande av den institutionella jämvikten att man kan underlåta att tillämpa de sakprövningsförutsättningar för talan om ogiltigförklaring som föreskrivs i fördraget (dom av den 15 januari 2003, Philip Morris International/kommissionen, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 och T‑272/01, REG, EU:T:2003:6, punkt 87, se även, analogt, beslut av den 10 maj 2001, FNAB m.fl. mot rådet, C‑345/00 P, REG, EU:C:2001:270, punkterna 39–42).
52. Även om det antas att den omtvistade rekommendationen innebär ett åsidosättande av principen om tilldelade befogenheter eller av skyldigheten till lojalt samarbete, kan den omständigheten således inte medföra att man kan underlåta att tillämpa den sakprövningsförutsättning som innebär att det ska vara fråga om en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
53. Vidare kan Konungariket Belgien inte heller vinna framgång med argumentet att det följer av domstolens praxis – särskilt av domarna av den 12 februari 2009, kommissionen/Grekland (C‑45/07, REG, EU:C:2009:81) och av den 20 april 2010, kommissionen/Sverige, (C‑246/07, REU, EU:C:2010:203) – att rättsakter som saknar bindande rättsverkningar, men som antagits i strid med skyldigheten till lojalt samarbete, kan bli föremål för domstolsprövning.
54. Även om det antas att det förhåller sig så som Konungariket Belgien har hävdat, nämligen att domstolen i de domar som hänvisas till i punkt 53 ovan har prövat rättsakter som saknat tvingande rättsverkningar utifrån medlemsstaternas skyldighet till lojalt samarbete, finner tribunalen emellertid att dessa domar meddelats med anledning av fördragsbrottstalan som väckts enligt artikel 226 EG, det vill säga inom ramen för ett rättsmedel som syftar till att fastställa en medlemsstats överträdelser av unionsrätten och få dessa att upphöra (dom av den 7 februari 1979, Frankrike/kommissionen, 15/76 och 16/76, REG, EU:C:1979:29, punkt 27) och som grundas på ett objektivt konstaterande att en medlemsstat inte har iakttagit sina skyldigheter enligt fördraget eller enligt en rättsakt i sekundärrätten (se dom av den 14 november 2002, kommissionen/Förenade kungariket, C‑140/00, REG, EU:C:2002:653, punkt 34 och där angiven rättspraxis, och dom av den 4 mars 2010, kommissionen/Italien, C‑297/08, REU, EU:C:2010:115, punkt 81 och där angiven rättspraxis) och inte inom ramen för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF.
55. Dessa två rättsmedel eftersträvar emellertid skilda syften och svarar mot olika och specifika sakprövningsförutsättningar. Konungariket Belgien har hävdat att domstolen kan pröva rättsakter eller åtgärder som saknar bindande rättsverkningar inom ramen för en talan om fördragsbrott, men tribunalen finner att denna omständighet i sig inte kan leda till att samma bedömning ska göras beträffande en talan om ogiltigförklaring.
56. Inom ramen för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF är det tvärtom så, att Konungariket Belgiens argument – nämligen att en rättsakt som saknar bindande rättsverkningar kan underställas domstolsprövning utifrån skyldigheten till lojalt samarbete – strider mot den rättspraxis som tribunalen hänvisat till i punkterna 16, 17 och 51 ovan.
57. Vidare har Konungariket Belgien åberopat argument som hänför sig till att domstolen i domen kommissionen/Sverige, punkt 53 ovan, (EU:C:2010:203) funnit att Konungariket Sverige gjort sig skyldigt till fördragsbrott genom att underlåta att beakta en ståndpunkt från rådets arbetsgrupp som saknade bindande rättsverkningar. I detta avseende konstaterar tribunalen att det inte på något sätt följer härav att lagenligheten av en åtgärd som helt saknar bindande rättsverkningar kan prövas inom ramen för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF. Tribunalen konstaterar nämligen att förevarande mål rör en annan fråga, nämligen huruvida den omtvistade rekommendationen medför bindande rättsverkningar eller ej, och det saknas därvid anledning att uttala sig om huruvida det är möjligt för rätten att inom ramen för en talan om ogiltigförklaring fastställa ett åsidosättande av skyldigheten till lojalt samarbete med anledning av att en rättsakt som saknar bindande rättsverkningar inte beaktats.
58. Vidare har Konungariket Belgien hänvisat till att principen om ett effektivt domstolsskydd kräver en icke-restriktiv tolkning av villkoret om bindande rättsverkningar. Vad gäller detta argument gör tribunalen följande bedömning. Enligt domstolens praxis är det visserligen riktigt att fördraget – genom å ena sidan artiklarna 263 FEUF och 277 FEUF och å andra sidan artikel 267 FEUF – inrättat ett fullständigt system med rättsmedel och förfaranden för kontroll av huruvida de rättsakter som antagits av institutionerna är lagenliga, och det är unionsdomstolen som anförtrotts denna uppgift (dom av den 23 april 1986, Les Verts/parlamentet, 294/83, REG, EU:C:1986:166, punkt 23, dom Reynolds Tobacco m.fl./kommissionen, punkt 17 ovan, EU:C:2006:541, punkt 80, och beslut Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/kommissionen, punkt 17 ovan, EU:C:2012:292, punkt 53). Det är likväl så att trots att villkoret om bindande rättsverkningar ska tolkas mot bakgrund av principen om ett effektivt domstolsskydd, så kan en sådan tolkning inte medföra att detta villkor inte ska tillämpas utan att unionsdomstolens behörighet enligt fördraget överskrids (se, för ett liknande resonemang, dom Reynolds Tobacco m.fl./kommissionen, punkt 17 ovan, EU:C:2006:541, punkt 81, och beslut Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/kommissionen, punkt 17 ovan, EU:C:2012:292, punkt 54).
59. För det fall Konungariket Belgien vinner framgång med sin argumentation, skulle det emellertid medföra just att villkoret om bindande rättsverkningar inte längre tillämpas.
60. För det tredje har Konungariket Belgien som andra och femte grund gjort gällande att den omtvistade rekommendationen i själva verket utgör en harmoniseringsåtgärd och ett dolt direktiv. Med hänvisning till bland annat dom Grimaldi, punkt 15 ovan (EU:C:1989:646) och dom av den 24 januari 2013, Stanleybet m.fl. (C‑186/11 och C‑209/11, REU, EU:C:2013:33), till skäl 8 och 14 jämte punkt 52 i den omtvistade rekommendationen samt till vissa delar i konsekvensanalysen, har Konungariket Belgien i den andra grunden närmare bestämt gjort gällande följande. Den aktuella rekommendationen utgör en åtgärd för harmonisering och marknadsliberalisering av onlinespel, i strid med domstolens praxis om tillämpningen av artikel 56 FEUF för denn a sektor och utan att kommissionen har haft befogenhet att vidta en sådan åtgärd. Som femte grund har Konungariket Belgien i huvudsak gjort gällande att rekommendationen i själva verket är ett lagstiftningsinstrument. Konungariket Belgien har därvid hänvisat till rekommendationens underliggande syfte, såsom det framgår av rekommendationens detaljerade innehåll och av konsekvensanalysen. Vidare har Konungariket Belgien anfört att genom det tillsynssystem som inrättats genom punkterna 52–54 i den omtvistade rekommendationen har kommissionen i själva verket genomfört en harmonisering, och haft för avsikt att utforma politiken på området som om det var fråga om ett direktiv i den mening som avses i artikel 288 FEUF.
61. Tribunalen gör i detta avseende följande bedömning. Konungariket Belgien har genom den andra grunden gjort gällande att den omtvistade rekommendationen utgör en rättstridig harmonisering och en rättsstridig marknadsliberalisering av onlinespelssektorn. I denna del har Konungariket Belgien åberopat rättspraxis som ger vid handen att rätten – vid sin prövning av om talan kan väckas mot en rättsakt – ska pröva huruvida rättsakten är avsedd att medföra nya rättsverkningar jämfört med de som följer av en tillämpning av de grundläggande principerna i fördraget, varvid rätten ska undersöka rättsaktens innehåll (se, för ett liknande resonemang, dom Frankrike/kommissionen, punkt 18 ovan, EU:C:1991:424, punkt 10, dom Frankrike/kommissionen, punkt 18 ovan, EU:C:1997:164, punkt 9, och dom av den 20 maj 2010, Tyskland/kommissionen, T‑258/06, REU, EU:T:2010:214, punkt 27), och pröva huruvida rättsakten endast utgör ett förtydligande av de grundläggande principerna i fördraget eller om det genom rättsakten införs särskilda eller nya skyldigheter jämfört med dessa principer (se, för ett liknande resonemang, dom Frankrike/kommissionen, punkt 18 ovan, EU:C:1993:245, punkt 14, dom Frankrike/kommissionen, punkt 18 ovan, EU:C:1997:164, punkt 13, och dom Tyskland/kommissionen, se ovan, EU:T:2010:214, punkt 28). I detta sammanhang erinrar tribunalen om att den omtvistade rekommendationen i huvudsak är avfattad i icke-tvingande termer och att den– med hänsyn till ordalydelsen, innehållet och sammanhanget – inte är avsedd att medföra bindande rättsverkningar. I de mål som avgjordes genom domarna Frankrike/kommissionen, punkt 18 ovan, (EU:C:1991:424), Frankrike/kommissionen, punkt 18 ovan, (EU:C:1993:245), Frankrike/kommissionen, punkt 18 ovan (EU:C:1997:164), och Tyskland/kommissionen, se ovan (EU:T:2010:214) var däremot de aktuella rättsakterna, eller åtminstone de delar som angripits och som var föremål för domstolsprövning, avfattade i tvingande ordalag och de ålade medlemsstaterna skyldigheter.
62. Under dessa omständigheter är det i förevarande fall inte nödvändigt att jämföra de skäl och principer som anges i den omtvistade rekommendationen med bestämmelserna i fördraget, såsom dessa tolkats i rättspraxis, för att avgöra huruvida rekommendationen medför andra principer jämfört med de som följer av fördraget och rättspraxis. Även om det antogs att så var fallet, skulle nämligen rekommendationens ordalydelse, innehåll och sammanhang ändå ge vid handen att de principer som framkommer i rekommendationen inte är avsedda att medföra bindande rättsverkningar.
63. För fullständighetens skull påpekar tribunalen att det är uppenbart att Konungariket Belgiens argument att den omtvistade rekommendationen medför en rättsstridig harmonisering och en rättsstridig marknadsliberalisering av onlinespelssektorn, bygger på en felaktig tolkning av rekommendationen.
64. Således var det fel av Konungariket Belgien att av skäl 8 och 14 till den omtvistade rekommendationen dra slutsatsen att syftet med denna var att harmonisera och liberalisera marknaden för onlinespel. Kommissionen nämner visserligen att medlemsstaternas regler och politik skiljer sig åt betydligt sinsemellan, att åtgärder på unionsnivå gör att medlemsstaterna uppmuntras att hålla en hög skyddsnivå inom sina territorier och att en mer enhetlig strategi vore till nytta för onlinespelsaktörer som är etablerade i unionen, då det blir allt vanligare att dessa innehar flera licenser i flera olika medlemsstater. Icke desto mindre bekräftar emellertid punkt 2 i den omtvistade rekommendationen uttryckligen medlemsstaternas rätt att lagstifta på området. Dessutom innehåller rekommendationen varken någon regel eller princip som avser att harmonisera och liberalisera denna marknad. Faktum är att ingen av punkterna i den aktuella rekommendationen syftar därtill. Det är för övrigt så, att oavsett innehållet i dessa skäl kan de, i egenskap av bakomliggande motiv till rekommendationen, inte medföra rättsverkningar (se, för ett liknande resonemang och analogt, beslut av den 12 december 2007, Vodafone España och Vodafone Group/kommissionen, T‑109/06, REG, EU:T:2007:384, punkt 147 och där angiven rättspraxis).
65. Vidare har Konungariket Belgien argumenterat för att genom punkt 52 i den omtvistade rekommendationen, där det anges att medlemsstaterna ”uppmanas” att vidta åtgärder i enlighet med denna rekommendation, så är det uppenbart att kommissionen avser påtvinga medlemsstaterna sin tolkning av artiklarna 49 och 56 FEUF. Tribunalen finner därvid att Konungariket Belgien gjort en felaktig tolkning av ovannämnda punkt. Denna punkt syftar nämligen inte till att skapa en skyldighet att införliva de principer som härrör från rekommendationen, utan den är en uppmaning adresserad till medlemsstaterna att underrätta kommissionen om alla åtgärder som vidtas i enlighet med rekommendationen. Såsom framgår av punkt 34 ovan, kan en sådan uppmaning emellertid inte resultera i någon skyldighet att efterleva rekommendationen.
66. I den del Konungariket Belgien har hänvisat till utdrag ur konsekvensanalysen, ska det erinras om att enligt rättspraxis ska prövningen av huruvida en rättsakt medför bindande rättsverkningar ske med hänsyn till rättsaktens innebörd (dom Nederländerna/kommissionen, punkt 18 ovan, EU:C:2000:335, punkt 27). Härvid ska de bindande rättsverkningarna av en rättsakt bedömas med beaktande av objektiva kriterier såsom rättsaktens innehåll, och i förekommande fall med beaktande av det sammanhang i vilket den antagits, samt den antagande institutionens befogenheter (se dom Ungern/kommissionen, punkt 16 ovan, EU:C:2014:70, punkt 55 och där angiven rättspraxis, se även punkt 18 ovan). Med hänsyn till denna rättspraxis har det, i punkt 37 ovan, fastställts att den omtvistade rekommendationen inte var avsedd att medföra bindande rättsverkningar.
67. Förutom att de utdrag ur konsekvensanalysen som citerats i punkt 51 i ansökan endast betonar den administrativa börda som på grund av parallella nationella regelverk åvilar onlinespelsaktörer, utan att det för den skull föreslås harmoniseringsåtgärder på området, påpekar tribunalen även att det följer av denna analys, såsom denna citerats av parterna, att ett lagstiftningsinitiativ inte ansågs genomförbart (se punkt 36 ovan).
68. Slutligen var det under dessa omständigheter även fel av Konungariket Belgien att – med hänvisning till den rättspraxis som hänvisats till i punkt 43 ovan, jämförd med domen Stanleybet m.fl., punkt 60 ovan (EU:C:2013:33), samt skäl 8 och 14 och punkt 52 i den omtvistade rekommendationen – dra slutsatsen att rekommendationen har harmoniserande effekt. Det följer visserligen av domen Stanleybet m.fl., punkt 60 ovan (EU:C:2013:33, punkt 24 och där angiven rättspraxis) att domstolen vid upprepade tillfällen funnit att lagstiftningen om hasardspel tillhör de områden där det föreligger avsevärda moraliska, religiösa och kulturella skiljaktigheter mellan medlemsstaterna, och att det i avsaknad av harmonisering på unionsnivå på området ankommer på varje medlemsstat att på dessa områden i enlighet med sin egen värdeskala fastställa vad som krävs för att skydda de berörda intressena. Med beaktande av de slutsatser som dragits i punkterna 46 och 65 ovan, samt med beaktande av det faktum att den omtvistade rekommendationen inte innebär någon harmonisering av tjänster inom onlinespelssektorn, påpekar tribunalen emellertid att i motsats till vad Konungariket Belgien har hävdat, så begränsar denna rekommendation inte medlemsstaternas möjlighet att fastställa vad som krävs för att skydda de berörda intressena i enlighet med deras egna värdeskalor.
69. Denna bedömning gör sig i än högre grad gällande med hänsyn till att den omtvistade rekommendationen, enligt dess punkt 2, inte påverkar medlemsstaternas rätt att reglera speltjänster, vilket redan påpekats i punkterna 31, 34 och 64 ovan.
70. I den del Konungariket Belgien har hävdat att kommissionen har inlett fördragsbrottsförfarande mot sju medlemsstater för att få dem att rätta sig efter den omtvistade rekommendationen, gör tribunalen följande bedömning. Det framgår inte av utredningen i målet att dessa förfaranden verkligen syftar till att medlemsstaterna ska efterleva rekommendationen, vilket kommissionen också anfört i sin invändning om rättegångshinder. Vidare antogs rekommendationen den 14 juli 2014, det vill säga efter det att dessa förfaranden hade inletts, nämligen den 20 november 2013, såsom Konungariket Belgien också uppgett.
71. Vad därefter gäller de argument som anförts inom ramen för den femte grunden, nämligen att den omtvistade rekommendationen är ett lagstiftningsinstrument, och i den mån dessa argument ska förstås på så sätt att Konungariket Belgien därvid åberopar den rättspraxis som angetts i punkt 61 ovan, hänvisar tribunalen till resonemanget i punkterna 61 och 62 ovan.
72. Vidare har Konungariket Belgien hävdat att de principer som fastställs i den omtvistade rekommendationen är mycket detaljerade. Vad beträffar detta argument finner tribunalen att det inte påverkar slutsatsen att denna rättsakt inte är avsedd att medföra bindande rättsverkningar. Denna slutsats grundar sig nämligen inte på hur detaljerade principerna i rättsakten är, utan på deras tvingande karaktär. Det har emellertid redan konstaterats ovan att de aktuella principerna i förvarande fall inte är tvingande.
73. Vad sedan gäller Konungariket Belgiens argument att punkterna 52–54 i den omtvistade rekommendationen i huvudsak visar på att rekommendationen i själva verket är ett dolt direktiv, konstaterar tribunalen följande. Det följer av dessa punkter att kommissionen uppmanar medlemsstaterna att tillhandahålla vissa uppgifter så att den kan utvärdera genomförandet av rekommendationen. Såsom redan påpekats i punkterna 33 och 34 ovan, kan emellertid blotta omständigheten att kommissionen uppmanar medlemsstaterna att underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtas i enlighet med de principer som fastställs i rekommendationen och att tillhandahålla uppgifter om tillämpningen av dessa principer, inte medföra någon skyldighet för medlemsstaterna att tillämpa dessa principer.
74. I den del Konungariket Belgien i detta sammanhang har hänvisat till utdrag ur konsekvensanalysen och ur två rekommendationsförslag som kommissionen lämnat innan den omtvistade rekommendationen antogs, hänvisar tribunalen till resonemanget i punkt 66 ovan.
75. Tribunalen finner härvid att Konungariket Belgien inte kan vinna framgång med de argument som grundar sig på konsekvensanalysen, och tribunalen hänvisar i denna del till resonemanget i punkt 67 ovan. Det saknas därvid anledning att undersöka innehållet i de citerade utdragen av denna analys.
76. Vidare har Konungariket Belgien, i sina inlagor, citerat skälen till två rekommendationsförslag. Enligt dessa är medlemsstaternas lagstiftning om skydd av konsumenter, spelare och minderåriga vid onlinespel fragmenterad, och syftet med rekommendationen skulle bättre kunna uppnås genom åtgärder på unionsnivå. Kommissionen hade därför för avsikt att föreslå ett antal gemensamma principer i syfte att tillförsäkra konsumenterna information om onlinespel, och den ansåg att lämpliga och effektiva åtgärder borde vidtas för att övervaka och tillförsäkra efterlevnaden av de principer som fastställs i de föreslagna rekommendationerna.
77. Även om det antas att dessa skäl till rekommendationsförslag ska beaktas för att avgöra vilka avsikter kommissionen hade med den omtvistade rekommendationen, påpekar tribunalen likväl att det är uppenbart att blotta meddelandet om en avsikt att föreslå gemensamma principer på grund av att en åtgärd på unionsnivå vore lämplig inte kan påvisa att rekommendationen är avsedd att medföra bindande rättsverkningar. Den omständigheten att den omtvistade rekommendationen – till skillnad från rekommendationsförslagen – inte innehåller någon uppgift om att efterlevnaden av de principer som fastställs däri måste garanteras, föranleder snarare slutsatsen att kommissionen inte hade för avsikt att tillmäta rekommendationen bindande rättsverkningar.
78. Mot denna bakgrund konstaterar tribunalen att inget av de argument som Konungariket Belgien har anfört kan föranleda tribunalen att göra någon annan bedömning än den som gjorts i punkt 37 ovan.
79. I motsats till vad Konungariket Belgien har yrkat, finner tribunalen dessutom att det saknas anledning att låta beslutet i fråga om rättegångshinder anstå till det slutliga avgörandet.
80. I motsats till vad Konungariket Belgien har hävdat, kan inte blotta omständigheten att kommissionen – i sin redogörelse för tillämplig lagstiftning i invändningen om rättegångshinder – i sak bemött Belgiens första grund motivera att beslutet i fråga om rättegångshinder ska anstå till det slutliga avgörandet. Det följer nämligen av punkterna 51 och 52 ovan att även om det antas att det finns fog för den första, den tredje och den fjärde grunden, så medför inte detta att det finns anledning att inte tillämpa den sakprövningsförutsättning som består i att det ska vara fråga om en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
81. I den del Konungariket Belgien har hävdat att det är nödvändigt att pröva den andra och femte grunden i sak, gör tribunalen följande bedömning. Såsom följer av punkterna 61 och 62 ovan skiljer sig omständigheterna i förevarande mål från de som var föremål för prövning i de mål som avgjordes genom de domar som tribunalen hänvisat till i punkt 61 ovan. I de målen gjordes nämligen prövningen av invändningen om rättegångshinder samtidigt som sakfrågan prövades.
82. Vidare påpekar tribunalen att den slutsats som dragits i punkt 37 ovan, nämligen att den omtvistade rekommendationen saknar bindande rättsverkningar, grundar sig på en prövning av rekommendationens ordalydelse, innehåll, sammanhang samt avsikten hos den institution som antagit rekommendationen. Det är denna prövning som utgör prövningen av om förevarande talan kan tas upp till sakprövning.
83. Det är visserligen riktigt att tribunalen i punkterna 60–77 i detta beslut har prövat vissa av de argument Konungariket Belgien anfört genom den andra och femte grunden, nämligen att den omtvistade rekommendationen är ett harmoniserande lagstiftningsinstrument. Det är emellertid ändå så, att Konungariket Belgien inte vunnit framgång med dessa argument, eftersom det tydligt följer av rättsaktens ordalydelse, innehåll och sammanhang att den inte är avsedd att medföra bindande rättsverkningar, vilket framgår av punkterna 61, 62, 66, 71, 73 och 74 ovan. Vidare prövade tribunalen dessa argument endast för fullständighetens skull.
84. I vart fall har tribunalen funnit att dessa argument har föranletts av en, delvis, felaktig tolkning av den omtvistade rekommendationen, samt att de är uppenbart ogrundade. Under dessa omständigheter skulle det strida mot kraven på god rättsskipning och processekonomi att låta beslutet i fråga om rättegångshinder anstå till det slutliga avgörandet.
85. Med beaktande av vad som ovan anförts ska invändningen om rättegångshinder vinna bifall och talan avvisas.
86. Under dessa omständigheter saknas det anledning att pröva Republiken Greklands och Republiken Portugals ansökningar om intervention till stöd för Konungariket Belgiens talan (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 5 juli 2001, Conseil national des professions de l'automobile m.fl./kommissionen, C‑341/00 P, REG, EU:C:2001:387, punkterna 36 och 37, och beslut av den 7 januari 2015, Freitas/parlamentet och rådet, T‑185/14, EU:T:2015:14, punkt 52).
Rättegångskostnader
87. Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Belgien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Belgien har tappat målet, ska Konungariket Belgien förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna med undantag av de kostnader som hänför sig till ansökningarna om intervention.
88. Med tillämpning av artikel 144.10 i rättegångsreglerna ska Konungariket Belgien, Republiken Grekland, Republiken Portugal och kommissionen bära sina rättegångskostnader i den mån de hänför sig till ansökningarna om intervention.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen)
följande:
1) Talan avvisas.
2) Det saknas anledning att pröva ansökningarna om intervention från Republiken Grekland och Republiken Portugal.
3) Konungariket Belgien ska bära sina rättegångskostnader samt ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
4) Konungariket Belgien, Republiken Grekland, Republiken Portugal och kommissionen ska bära sina rättegångskostander i den mån de hänför sig till ansökningarna om intervention.
Luxemburg den 27 oktober 2015