Asianosaiset

Asiassa T‑721/14,

Belgian kuningaskunta , asiamiehinään L. Van den Broeck ja M. Jacobs, avustajinaan asianajajat P. Vlaemminck ja B. Van Vooren,

kantajana,

vastaan

Euroopan komissio , asiamiehinään H. Tserepa-Lacombe ja F. Wilman,

vastaajana,

jossa vaaditaan kumoamaan periaatteista kuluttajien ja sähköisten rahapelipalvelujen pelaajien suojelemiseksi sekä alaikäisten sähköisen rahapelaamisen estämiseksi 14.7.2014 annettu komission suositus 2014/478/EU (EUVL L 214, s. 38),

UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),

toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. E. Martins Ribeiro (esittelevä tuomari) sekä tuomarit S. Gervasoni ja L. Madise,

kirjaaja: E. Coulon,

on antanut seuraavan

määräyksen

Tuomion perustelut

Asian tausta

1. Euroopan komissio antoi 14.7.2014 suosituksen 2014/478/EU periaatteista kuluttajien ja sähköisten rahapelipalvelujen pelaajien suojelemiseksi sekä alaikäisten sähköisen rahapelaamisen estämiseksi (EUVL L 214, s. 38; jäljempänä riidanalainen suositus).

2. Komissio esitteli riidanalaisen suosituksen johdanto-osan ensimmäisestä seitsemänteen perustelukappaleessa sen asiayhteyteen liittyvät seikat, jotka koskivat yhtäältä vuonna 2011 pidettyä julkista kuulemista, 23.10.2012 päivättyä komission tiedonantoa, jonka otsikkona on ”Kohti sähköisesti välitettävien rahapelien kattavaa eurooppalaista kehystä”, sekä sähköisesti välitettävistä rahapeleistä sisämarkkinoilla 10.9.2013 annettua Euroopan parlamentin päätöslauselmaa, ja toisaalta oikeuskäytäntöä, jonka mukaan Euroopan unionin tason yhdenmukaistamisen puuttuessa jäsenvaltiot voivat periaatteessa asettaa vapaasti rahapelipolitiikkansa tavoitteet ja määrittää haluamansa suojan tason kuluttajien terveyden suojelemiseksi, mutta unionin tuomioistuin on antanut yleiset tulkintaohjeet perusvapauksista (sähköisten) rahapelien sisämarkkinoilla ja vahvistanut perussäännöt erityisesti tällaisia palveluja koskevasta kaupallisesta viestinnästä, minkä jälkeen se totesi kyseisen suosituksen johdanto-osan 8, 9, 14 ja 15 perustelukappaleessa seuraavaa:

”(8) Säännöissä ja politiikoissa, jotka jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön saavuttaakseen yleisen edun mukaiset tavoitteet, on suuria eroja. Unionin tason toiminnalla jäsenvaltioita kannustetaan tarjoamaan korkeatasoinen suoja koko unionissa ottaen erityisesti huomioon rahapelaamiseen liittyvät riskit, jotka voivat johtaa pelaamishäiriöön tai muihin kielteisiin henkilökohtaisiin ja sosiaalisiin seurauksiin.

(9) Tämän suosituksen tarkoituksena on suojella kuluttajien ja pelaajien terveyttä ja minimoida siten myös mahdolliset taloudelliset vahingot, joita voi aiheutua pakonomaisesta tai liiallisesta rahapelaamisesta. Tätä varten suosituksessa suositetaan periaatteita, joilla pyritään kuluttajien, pelaajien ja alaikäisten korkeatasoiseen suojaan sähköisten rahapelipalvelujen osalta. Valmistellessaan tätä suositusta komissio on ottanut huomioon jäsenvaltioiden hyvät käytännöt.

– –

(14) On yhä yleisempää, että unioniin sijoittautuneilla sähköistä rahapelaamista tarjoavilla operaattoreilla on toimilupia useissa eri jäsenvaltioissa, jotka ovat valinneet toimilupaperusteiset järjestelmät rahapelaamisen sääntelyyn. Operaattorit voisivat hyötyä yhtenäisemmästä lähestymistavasta. Lisäksi moninkertaiset noudattamisvaatimukset voivat johtaa infrastruktuurin ja kustannusten tarpeettomaan päällekkäisyyteen, mikä aiheuttaa sääntelyviranomaisille turhaa hallinnollista rasitusta.

(15) On asianmukaista kehottaa jäsenvaltioita ehdottamaan sääntöjä, joiden mukaisesti kuluttajille annetaan tietoa sähköisestä rahapelaamisesta. Tällaisilla säännöillä olisi ehkäistävä rahapelaamiseen liittyvien häiriöiden kehittymistä, estettävä alaikäisiä käyttämästä rahapelipalveluja ja saatava kuluttajat luopumaan palveluista, jotka eivät ole sallittuja ja voivat sen vuoksi olla haitallisia.”

3. Riidanalaiseen suositukseen sisältyy 54 kohtaa, jotka on koottu 12 jaksoksi.

4. Riidanalaisen suosituksen I jakson otsikkona on ”Tarkoitus”, ja sen 1 ja 2 kohdan sanamuoto on seuraava:

”1. Jäsenvaltioille suositetaan, että ne vahvistavat sähköisiä rahapelipalveluja ja niihin liittyvää vastuullista kaupallista viestintää koskevat periaatteet saavuttaakseen kuluttajien, pelaajien ja alaikäisten suojelussa korkean tason ja varjellakseen heidän terveyttään sekä minimoidakseen taloudelliset vahingot, joita pakonomainen tai liiallinen rahapelaaminen voi aiheuttaa.

2. Tämä suositus ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen säännellä rahapelipalveluja.”

5. Riidanalaisen suosituksen III–X jakson aiheina ovat ”tietovaatimukset”, ”alaikäiset”, ”pelaajan rekisteröiminen ja pelitili”, ”pelaajan toiminta ja tukeminen”, ”peliesto ja vapaaehtoinen pelikielto”, ”kaupallinen viestintä”, ”sponsorointi” sekä ”koulutus ja tiedotus”.

6. Riidanalaisen suosituksen 51 kohdassa, joka sisältyy XI jaksoon, jonka otsikkona on ”Valvonta”, todetaan, että ”jäsenvaltioita kehotetaan nimeämään tässä suosituksessa vahvistettuja periaatteita soveltaessaan toimivaltaiset rahapelaamisen sääntelyviranomaiset, jotka riippumattomalla tavalla varmistavat sellaisten kansallisten toimenpiteiden noudattamisen, jotka toteutetaan tässä suosituksessa vahvistettujen periaatteiden soveltamiseksi, sekä valvovat niiden noudattamista”.

7. Riidanalaisen suosituksen XII jaksoon, jonka otsikkona on ”Raportointi”, sisältyvien 52–54 kohdan sanamuoto on lopuksi seuraava:

”52. Jäsenvaltioita kehotetaan antamaan komissiolle tiedoksi kaikki tämän suosituksen mukaisesti toteutetut toimenpiteet viimeistään 19 päivänä tammikuuta 2016, jotta komissio voisi arvioida tämän suosituksen täytäntöönpanoa.

53. Jäsenvaltioita kehotetaan keräämään vuosittain tilastotarkoituksiin luotettavat tiedot

a) sovellettavista suojatoimenpiteistä, erityisesti (avattujen ja suljettujen) pelitilien, vapaaehtoisen pelikiellon asettaneiden pelaajien, pelaamishäiriöstä kärsivien henkilöiden ja pelaajien esittämien valitusten määristä;

b) kaupallisen viestinnän osalta periaatteiden rikkomisista luokittain ja tyypeittäin.

Jäsenvaltioita kehotetaan ilmoittamaan nämä tiedot komissiolle ensimmäisen kerran viimeistään 19 päivänä heinäkuuta 2016.

54. Komission olisi arvioitava suosituksen täytäntöönpanoa viimeistään 19 päivänä tammikuuta 2017.”

Asian käsittelyn vaiheet ja asianosaisten vaatimukset

8. Belgian kuningaskunta nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 13.10.2014 jättämällään kannekirjelmällä.

9. Komissio teki unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 19.12.2014 jätetyllä erillisellä hakemuksella 2.5.1991 tehdyn unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan 1 kohdan nojalla oikeudenkäyntiväitteen. Belgian kuningaskunta esitti huomautuksensa tästä väitteestä 20.2.2015.

10. Helleenien tasavalta toimitti 12.1.2015 ja Portugalin tasavalta 16.1.2015 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon väliintulohakemukset, joissa ne pyysivät saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen Belgian kuningaskunnan vaatimuksia.

11. Belgian kuningaskunta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin

– ottaa kanteen tutkittavaksi tai toissijaisesti yhdistää oikeudenkäyntiväitteen käsiteltäväksi pääasian yhteydessä ja vahvistaa määräajan, jonka kuluessa on esitettävä vaatimukset siitä, miten riita-asian käsittelyä on jatkettava, tai edelleen toissijaisesti antaa ratkaisun tutkimisedellytysten täyttymisestä vasta asianosaisia ja väliintulijoita kuultuaan;

– hyväksyy kanteen ja kumoaa riidanalaisen suosituksen sekä

– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

12. Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin

– jättää kanteen tutkimatta ja

– velvoittaa Belgian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Oikeudellinen arviointi

13. Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan 1 kohdan mukaan unionin yleinen tuomioistuin voi vastaajan pyynnöstä ratkaista pääasian käsittelyä aloittamatta, onko kanne jätettävä tutkimatta. Tässä tapauksessa unionin yleinen tuomioistuin katsoo saaneensa asiakirjoista riittävät tiedot voidakseen ratkaista asian aloittamatta pääasian käsittelyä.

14. Komission mielestä nyt käsiteltävän kanteen tutkimisedellytykset eivät täyty, koska riidanalainen suositus ei ole SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi. Se katsoo lähinnä, että riidanalainen suositus on sekä muodoltaan että sisällöltään SEUT 288 artiklassa tarkoitettu ”varsinainen” suositus, joka ei ole sitova ja jolla ei aseteta pakottavia velvoitteita. Tämän osoittaa tämän suosituksen SEUT 292 artiklaan perustuva muodollinen esitystapa, sen sanamuoto, joka ei ole käskevä vaan ehdollinen, sekä sen johdanto-osan viides perustelukappale ja 2 kohta. Komissio lisää, että mikään Belgian kuningaskunnan kannekirjelmässään esittämistä perusteluista ei voi kumota riidanalaisen suosituksen luokittelemista toimeksi, joka ei ole kannekelpoinen.

15. Belgian kuningaskunta vastaa, että nyt käsiteltävä kanne on tutkittava. Se nojautuu erityisesti 31.3.1971 annettuun tuomioon komissio v. neuvosto (22/70, ns. tuomio ERTA, Kok., EU:C:1971:32) ja 13.12.1989 annettuun tuomioon Grimaldi (C‑322/88, Kok., EU:C:1989:646) sekä tehokasta oikeussuojaa koskevaan periaatteeseen ja huomauttaa lähinnä, että riidanalainen suositus kuuluu tuomioistuinten harjoittaman valvonnan piiriin. Se väittää ensinnäkin, että tällä suosituksella on ”kielteisiä oikeusvaikutuksia”, koska, kuten kannekirjelmässä esitetyistä ensimmäisestä, kolmannesta ja neljännestä kanneperusteesta ilmenee, se on unionin perustavanlaatuisten oikeusperiaatteiden eli annettua toimivaltaa sekä unionin toimielinten välistä ja niiden ja jäsenvaltioiden välistä vilpitöntä yhteistyötä koskevan periaatteen vastainen. Se huomauttaa toiseksi nyt käsiteltävän kanteen tueksi esitettyjen toisen ja viidennen perusteen yhteydessä, että riidanalainen suositus perustuu tarkoitukseen yhdenmukaistaa SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan säännösten soveltaminen rahapelien alalla ja on todellisuudessa peitelty direktiivi, minkä valvominen kuuluu unionin yleiselle tuomioistuimelle. Se lisää tässä yhteydessä, että riidanalaisella suosituksella on välillisiä oikeusvaikutuksia, koska yhtäältä jäsenvaltioita sitoo niitä koskevan vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvoitteen perusteella sen noudattamiseen liittyviä keinoja koskeva velvoite ja koska kansallisten tuomioistuinten on toisaalta otettava tämä suositus huomioon.

16. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja kannekelpoisia toimia ovat muodostaan riippumatta kaikki unionin toimielinten toteuttamat toimenpiteet, joilla pyritään saamaan aikaan sitovia oikeusvaikutuksia (edellä 15 kohdassa mainittu tuomio ERTA, EU:C:1971:32, 42 kohta; tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio, C‑463/10 P ja C‑475/10 P, Kok., EU:C:2011:656, 36 kohta ja tuomio 13.2.2014, Unkari v. komissio, C‑31/13 P, Kok., EU:C:2014:70, 54 kohta).

17. SEUT 263 artiklassa määrätyn tuomioistuinten harjoittaman valvonnan ulkopuolelle jäävät sitä vastoin kaikki toimet, joilla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia, kuten valmistelutoimet, vahvistavat toimet ja pelkät täytäntöönpanotoimet, pelkät suositukset ja lausunnot sekä lähtökohtaisesti sisäiset ohjeet (ks. vastaavasti tuomio 12.9.2006, Reynolds Tobacco ym. v. komissio, C‑131/03 P, Kok., EU:C:2006:541, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja määräys 14.5.2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland) v. komissio, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, 52 kohta).

18. Oikeuskäytännön perusteella sitä, voiko toimella olla oikeusvaikutuksia ja voiko se siten olla SEUT 263 artiklassa tarkoitetun kumoamiskanteen kohteena, on tutkittava sen sanamuodon ja asiayhteyden (ks. vastaavasti tuomio 20.3.1997, Ranska v. komissio, C‑57/95, Kok., EU:C:1997:164, 18 kohta ja tuomio 1.12.2005, Italia v. komissio, C‑301/03, Kok., EU:C:2005:727, 21–23 kohta), sisällön (ks. tuomio 22.6.2000, Alankomaat v. komissio, C‑147/96, Kok., EU:C:2000:335, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. vastaavasti myös tuomio 9.10.1990, Ranska v. komissio, C‑366/88, Kok., EU:C:1990:348, 23 kohta; tuomio 13.11.1991, Ranska v. komissio, C‑303/90, Kok., EU:C:1991:424, 18–24 kohta ja tuomio 16.6.1993, Ranska v. komissio, C‑325/91, Kok., EU:C:1993:245, 20–23 kohta) sekä sen laatijan tarkoituksen perusteella (ks. vastaavasti tuomio 26.1.2010, Internationaler Hilfsfonds v. komissio, C‑362/08 P, Kok., EU:C:2010:40, 52 kohta ja tuomio 17.7.2008, Athinaïki Techniki v. komissio, C‑521/06 P, Kok., EU:C:2008:422, 42 kohta).

19. Tässä tapauksessa riidanalainen toimi on suositus, jonka komissio on antanut SEUT 292 artiklan nojalla ja joka on julkaistu kokonaisuudessaan Euroopan unionin virallisen lehden L-sarjassa. Kuten erityisesti riidanalaisen suosituksen johdanto-osan 2, 9 ja 15 perustelukappaleesta ilmenee, siinä yhdistetään eri näkökohtia, jotka liittyvät yhtäältä kuluttajansuojaan, mukaan lukien alaikäisten suojelu, sähköisten rahapelipalvelujen alalla ja toisaalta näitä palveluja koskevaan vastuulliseen kaupalliseen viestintään, ja sen tarkoituksena on suojella kuluttajien ja pelaajien terveyttä ja minimoida siten myös mahdolliset taloudelliset vahingot, joita voi aiheutua pakonomaisesta tai liiallisesta rahapelaamisesta. Sen sanamuodon mukaan tässä suosituksessa suositetaan periaatteita, joilla pyritään kuluttajien, pelaajien ja alaikäisten korkeatasoiseen suojaan sähköisten rahapelipalvelujen osalta ja kehotetaan jäsenvaltioita ehdottamaan sääntöjä, joiden mukaisesti kuluttajille annetaan tietoa sähköisestä rahapelaamisesta.

20. Tässä yhteydessä on aluksi korostettava, että SEUT 288 artiklan viidennestä alakohdasta ilmenee, että suositukset eivät ole sitovia. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on kuitenkin katsottu, että muodon valinnalla ei voida muuttaa toimen luonnetta, joten on tutkittava, vastaako toimen sisältö tarkoin sille annettua muotoa (ks. edellä 15 kohdassa mainittu tuomio Grimaldi, EU:C:1989:646, 14 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kun otetaan lisäksi edellä 16–18 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö huomioon, on näin ollen todettava, että pelkästään se, että riidanalainen suositus on muodollisesti nimetty suositukseksi ja että se on annettu SEUT 292 artiklan nojalla, ei ole omiaan merkitsemään automaattisesti sitä, että sitä ei voitaisi pitää kannekelpoisena toimena.

21. Ensinnäkin on tärkeää huomata, että riidanalaisen suosituksen sanamuoto ei olennaisilta osin ole pakottava.

22. Yhtäältä näet sekä riidanalaisen suosituksen johdanto-osan perustelukappaleet että kohdat on suurimmaksi osaksi laadittu konditionaalimuodossa, mitä kuvaa erityisesti ilmaisun ”pitäisi” käyttö (tanskan kielellä ”bør”, saksan kielellä ”sollte/sollten”, viron kielellä ”peaks/peaksid”, espanjan kielellä ”debería/deberían”, italian kielellä ”dovrebbe/dovrebbero”, hollannin kielellä ”zou moeten/zouden moeten”, puolan kielellä ”powinien/powinno/powinny”, ranskan kielellä ”devrait/devraient”, ruotsin kielellä ”bör” ja englannin kielellä ”should”).

23. Toisaalta riidanalaisen suosituksen 1, 18, 20, 37, 47, 49 ja 51–53 kohdasta on mainittava ilmaisut ”jäsenvaltioille suositetaan” (tanskan kielellä ”Medlemsstaterne anbefales”, viron kielellä ”Liikmesriikidel soovitatakse”, italian kielellä ”si raccomanda agli Stati membri”, puolan kielellä ”zaleca się”, portugalin kielellä ”recomenda-se aos Estados-Membros”, ruotsin kielellä ”Medlemsstaterna rekommenderas”, ranskan kielellä ”il est recommandé aux États membres de”, englannin kielellä ”Member States are recommended to”), ”jäsenvaltioita kannustetaan” (italian kielellä ”gli Stati membri sono incoraggiati”, puolan kielellä ”zachęca się”, portugalin kielellä ”os Estados-Membros são incentivados/encorajados”, ranskan kielellä ”les États membres sont encouragés à”, englannin kielellä ”Member States are encouraged to”) tai vielä ”jäsenvaltioita kehotetaan” (tanskan kielellä ”Medlemsstaterne opfordres”, viron kielellä ”Liikmesriike kutsutakse üles”, italian kielellä ”gli Stati membri sono invitati”, portugalin kielellä ”os Estados-Membros são convidados”, ranskan kielellä ”les États membres sont invités à”, ruotsin kielellä ”Medlemsstaterna uppmanas” ja englannin kielellä ”Member States are invited to”).

24. Tällaiset sanamuodot ovat selkeä osoitus siitä, että riidanalaisen suosituksen sisällön tarkoituksena ei ole tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia (ks. vastaavasti edellä 18 kohdassa mainittu tuomio Italia v. komissio, EU:C:2005:727, 21 ja 22 kohta).

25. On kuitenkin huomattava, että riidanalaisen suosituksen portugalinkielisessä versiossa käytetään sanoja ”deve” (sen täytyy), ”devem” (niiden täytyy), ”deverá” (sen täytyy) ja ”deverão” (niiden täytyy).

26. Lisäksi riidanalaisen suosituksen 1, 20, 37, 49 ja 51–53 kohta on laadittu ainakin osittain pakottavampaan muotoon joissain muissa kieliversiossa, erityisesti saksan-, espanjan- ja hollanninkielisissä versioissa. Vaikka näet tietyissä näistä kohdista annetaan pelkkiä suosituksia, minkä osoittaa ilmaisun ”den Mitgliedstaaten wird empfohlen” (jäsenvaltioille suositetaan) käyttö kyseisen suosituksen saksankielisen version 1 kohdassa, ilmaisujen ”se recomienda/anima/invita a los Estados miembros” (jäsenvaltioille suositetaan, jäsenvaltioita kannustetaan/kehotetaan) käyttö tämän suosituksen espanjankielisen version 1, 18, 20, 37, 47 ja 51–53 kohdassa sekä ilmaisujen ”de lidstaten wordt aanbevolen” (jäsenvaltioille suositetaan) ja ”de lidstaten worden aangemoedigd” (jäsenvaltioita kannustetaan) käyttö saman suosituksen hollanninkielisen version 1, 18, 20, 37, 47 ja 49 kohdassa, muihin kohtiin sisältyy verbejä, joiden sävy on pakottavampi. Tämä koskee verbejä ”anhalten” (kehottaa) ja ”auffordern” (vaatia tai määrätä) kyseisen suosituksen saksankielisen version 20, 37, 47, 49 ja 51–53 kohdassa, verbiä ”instar” (kehottaa painokkaasti tai vaatia) riidanalaisen suosituksen espanjankielisen version 49 kohdassa sekä kyseisen suosituksen hollanninkielisen version 51–53 kohdassa verbiä ”verzoeken” (kehottaa), jonka sävy on sitovampi kuin verbin ”uitnodigen”, jolla ranskan kielen verbi ”inviter” tavanomaisesti käännetään.

27. On kuitenkin huomautettava, että nämä poikkeamat ovat vähäisiä, koska sen lisäksi, että useimmat edellä mainitut kieliversiot on laadittu sellaiseen muotoon, etteivät ne ole sitovia, myös edellä 26 kohdassa mainitut kieliversiot on muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta laadittu siten, etteivät ne ole olennaisilta osin sitovia.

28. Joka tapauksessa on muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sen takaamiseksi, että samaa tekstiä, jonka versio yhdellä unionin kielellä poikkeaa muunkielisistä versioista, tulkitaan ja sovelletaan yhtenäisesti, kyseessä olevaa säännöstä on tulkittava sen lainsäädännön asiayhteyden ja tavoitteen mukaan, jonka osa säännös on (ks. tuomio 26.4.2012, DR ja TV2 Danmark, C‑510/10, Kok., EU:C:2012:244, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

29. Toiseksi on siis korostettava, että riidanalaisen suosituksen sisällöstä ilmenee niin ikään, että tällä toimella ei ole missään tapauksessa tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia ja että komissiolla ei ole missään tapauksessa ollut tarkoituksena antaa sille tällaisia vaikutuksia.

30. Tässä yhteydessä on tärkeää huomauttaa aluksi, että riidanalaisen suosituksen johdanto-osan 9 ja 15 perustelukappaleesta ilmenee, että sen tarkoituksena on suosittaa periaatteita, joilla pyritään kuluttajien, pelaajien ja alaikäisten korkeatasoiseen suojaan sähköisten rahapelipalvelujen osalta, ja kehotetaan jäsenvaltioita ehdottamaan sääntöjä, joiden mukaisesti kuluttajille annetaan tietoa sähköisestä rahapelaamisesta. Myös tämän suosituksen 1 kohdasta ilmenee yksiselitteisesti, että jäsenvaltioille suositetaan, että ne vahvistavat periaatteet saavuttaakseen olennaisilta osin tämän tavoitteen.

31. Tämän jälkeen on tärkeää korostaa, että riidanalaisen suosituksen 2 kohdassa täsmennetään nimenomaisesti, että tämä suositus ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen säännellä rahapelipalveluja, mistä on pääteltävä, että komissio ei ole missään tapauksessa pyrkinyt korvaamaan jäsenvaltioita näiden palvelujen sääntelyssä antamalla sitovia sääntöjä. Vastaavasti on vielä huomautettava, että komissio on muistuttanut riidanalaisen suosituksen johdanto-osan viidennessä ja kuudennessa perustelukappaleessa oikeuskäytännöstä, jonka mukaan unionin tason yhdenmukaistamisen puuttuessa jäsenvaltiot voivat periaatteessa asettaa vapaasti rahapelipolitiikkansa tavoitteet ja määrittää haluamansa suojan tason kuluttajien terveyden suojelemiseksi, mutta unionin tuomioistuin on antanut yleiset tulkintaohjeet perusvapauksista rahapelien sisämarkkinoilla ja vahvistanut perussäännöt tällaisia palveluja koskevasta kaupallisesta viestinnästä.

32. Lisättäköön lopuksi, että riidanalaiseen suositukseen ei sisälly mitään nimenomaista viittausta siihen, että jäsenvaltiot olisivat velvollisia hyväksymään siinä vahvistetut periaatteet ja soveltamaan niitä.

33. Tässä yhteydessä on tärkeää huomata, että riidanalaisen suosituksen 51–53 kohdassa viitataan tosiaankin siihen, että jäsenvaltiot soveltavat tähän suositukseen sisältyviä periaatteita. Yhtäältä näet kyseisen suosituksen 51 kohta koskee toimivaltaisten rahapelaamisen sääntely- ja valvontaviranomaisten nimeämistä, jotta varmistettaisiin suosituksessa vahvistettujen periaatteiden tosiasiallinen soveltaminen ja valvottaisiin niiden noudattamista. Toisaalta saman suosituksen 52 ja 53 kohdassa kehotetaan jäsenvaltioita antamaan komissiolle tiedoksi kaikki tämän suosituksen mukaisesti toteutetut toimenpiteet, jotta komissio voisi arvioida sen täytäntöönpanoa, sekä keräämään tiettyjä tietoja ja ilmoittamaan ne komissiolle.

34. Sen lisäksi, että riidanalaisen suosituksen 51–53 kohdassa ei vahvisteta jäsenvaltioille velvoitetta soveltaa tosiasiallisesti kyseisessä toimessa vahvistettuja periaatteita, on kuitenkin vielä muistettava, kuten edellä 31 kohdassa jo korostettiin, että komissio on nimenomaisesti täsmentänyt kyseisen suosituksen 2 kohdassa, että tämä suositus ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen säännellä rahapelipalveluja. Kun tämän suosituksen 51–53 kohtaa luetaan yhdessä tämän 2 kohdan kanssa, niistä ilmenee vain jäsenvaltioille osoitettu kehotus antaa kuluttajia suojaavia sääntöjä sähköisten rahapelien alalla mutta ei minkäänlaista velvollisuutta noudattaa tässä toimessa vahvistettuja periaatteita.

35. Kun kyseessä on riidanalaisen suosituksen mukaisesti toteutettujen toimenpiteiden tiedoksi antaminen ja tiettyjen tietojen ilmoittaminen komissiolle, on lisäksi katsottava, että siitä huolimatta, että kyseisen suosituksen 52 ja 53 kohta on muotoiltu sitovasti tietyissä kieliversioissa (ks. edellä 26 kohta), siinä ei aseteta mitään tämänsuuntaista velvoitetta. Tällainen tulkinta on näet välttämätön paitsi riidanalaisen suosituksen muiden kieliversioiden kanssa tehdyn vertailun perusteella, myös komission tarkoituksen perusteella, siten kuin se näkyy tässä toimessa, kuten ilmenee erityisesti edellä 30 ja 31 kohdasta.

36. Kolmanneksi on lisättävä, että riidanalaisen suosituksen sanamuodon ja sisällön tarkastelun sekä komission tarkoituksen vahvistaa sen asiayhteyden tutkiminen, johon suositus kuuluu, sellaisena kuin asianosaiset ovat sitä kuvanneet. Esimerkiksi niiden kirjelmistä ilmenee, että kyseinen suositus perustuu keskusteluihin, joita käytiin muun muassa Euroopan unionin neuvostossa, Euroopan parlamentissa ja komissiossa. Yhtäältä komissio siteeraa erityisesti oikeudenkäyntiväitteessään, ilman että Belgian kuningaskunta kiistäisi tätä, otetta 23.10.2012 päivätystä tiedonannostaan, jonka mukaan ”ei vaikuta kaiken kaikkiaan asianmukaiselta ehdottaa tässä vaiheessa [sähköisten rahapelien] alaa koskevaa erityistä [unionin] lainsäädäntöä”. Toisaalta vastaava päätelmä on tehty riidanalaisen suosituksen liitteenä olevassa vaikutusarvioinnissa (jäljempänä vaikutusarviointi), jota siteeraavat vastaavasti sekä Belgian kuningaskunta kannekirjelmässään että komissio oikeudenkäyntiväitteessään.

37. Kun otetaan huomioon riidanalaisen suosituksen sanamuoto, sisältö ja asiayhteys, on näin ollen pääteltävä, että sillä ei ole eikä sillä ole tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia, joten sitä ei voida pitää SEUT 263 artiklassa tarkoitettuna kannekelpoisena toimena.

38. Tässä yhteydessä on vielä lisättävä, että pelkästään se, että riidanalainen suositus julkaistiin virallisen lehden L-sarjassa eikä sen C-sarjassa, ei ole omiaan kumoamaan päätelmää, jonka mukaan kyseisen suosituksen tarkoituksena ei ole tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia.

39. Yhtäältä unionin tuomioistuin on jo jättänyt tutkimatta virallisen lehden L-sarjassa julkaistun toimen kumoamista koskevan vaatimuksen sillä perusteella, että kyseisen toimen tarkoituksena ei ollut tuottaa oikeusvaikutuksia (ks. vastaavasti tuomio 30.4.1996, Alankomaat v. neuvosto, C‑58/94, Kok., EU:C:1996:171, 27 kohta), mistä on pääteltävä, että pelkästään se, että toimi on julkaistu virallisen lehden L-sarjassa, ei merkitse sitä, että sen oikeusvaikutukset olisivat sitovia, mikä tekisi tästä toimesta kannekelpoisen.

40. Toiselta edellä 38 kohdassa mainittu näkökohta on välttämätön myös sen vakiintuneen oikeuskäytännön kannalta, jonka mukaan toimen tai päätöksen muodolla ei lähtökohtaisesti ole merkitystä, kun kyse on siitä, onko kumoamiskanne tutkittava. Tämän oikeuskäytännön mukaan tämän toimen luokitteluun ei siis pääsääntöisesti ole vaikutusta sillä, vastaako kyseessä oleva toimi tiettyjä muotovaatimuksia vai ei, onko toisin sanoen toimen laatija esimerkiksi antanut sille asianmukaisen otsikon tai mainitaanko siinä säännökset, joista sen oikeusperusta muodostuu, tai onko se jätetty sovellettavien sääntöjen vastaisesti antamatta tiedoksi, koska tällainen virhe ei ole omiaan muuttamaan kyseisen toimen asiasisältöä (ks. vastaavasti tuomio 18.11.2010, NDSHT v. komissio, C‑322/09 P, Kok., EU:C:2010:701, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tästä seuraa, että pelkästään toimen julkaisemisella tapauksen mukaan virallisen lehden C-sarjassa tai L-sarjassa ei ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko kyseisellä toimella sitovia oikeusvaikutuksia (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 15.12.2005, Infront WM v. komissio, T‑33/01, Kok., EU:T:2005:461, 110 kohta).

41. Belgian kuningaskunnan esittämät perustelutkaan eivät kumoa edellä 37 kohdassa tehtyä päätelmää.

42. Belgian kuningaskunta nojautuu ensinnäkin oikeusvaikutuksiin, joita suosituksesta aiheutuu sen mukaan siten, että kansallisen tuomioistuimen pitäisi oikeuskäytännön perusteella ottaa se huomioon ratkaistessaan käsiteltävänään olevia riita-asioita ja että kansallisten viranomaisten pitäisi noudattaa sitä jäsenvaltioille asetetun vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvoitteen perusteella. Sen mielestä sillä, että riidanalainen suositus ei ole muodollisesti sitova, ei ole merkitystä, kun otetaan huomioon merkittävät oikeudelliset seuraukset, joita kyseisellä suosituksella on tulkinnan kannalta uudelleenluokittelun tai vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvoitteen perusteella.

43. Tässä yhteydessä on korostettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että vaikka suositusten tarkoituksena ei olekaan synnyttää sitovia oikeusvaikutuksia ja vaikka niillä ei voidakaan luoda oikeuksia, joihin yksityiset voivat vedota kansallisissa tuomioistuimissa, ne eivät kuitenkaan ole tyystin vailla oikeusvaikutuksia. Kansallisten tuomioistuinten on näet otettava suositukset huomioon, kun ne ratkaisevat niiden käsiteltäviksi saatettuja asioita, ja erityisesti silloin, kun niissä selvennetään suositusten toteuttamiseksi annettujen kansallisten säädösten tulkintaa tai kun niiden tarkoituksena on täydentää Euroopan unionin sitovia säädöksiä (edellä 15 kohdassa mainittu tuomio Grimaldi, EU:C:1989:646, 7, 16 ja 18 kohta; tuomio 11.9.2003, Altair Chimica, C‑207/01, Kok., EU:C:2003:451, 41 kohta ja tuomio 18.3.2010, Alassini ym., C‑317/08–C‑320/08, Kok., EU:C:2010:146, 40 kohta).

44. Jos suosituksen kannekelpoisuuden arvioinnissa otettaisiin huomioon edellä 43 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä kuvatut oikeusvaikutukset, tämä johtaisi kuitenkin siihen päätelmään, että jokainen suositus olisi kannekelpoinen toimi.

45. Tällainen päätelmä olisi ristiriidassa yhtäältä SEUT 263 artiklan määräysten kanssa, siten kuin niitä on tulkittu edellä 16 ja 17 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä, jonka nojalla tavanomaiset suositukset, joilla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia, eivät voi olla kumoamiskanteen kohteena. Toisaalta se olisi myös vastoin oikeuskäytäntöä, jossa on todettu, että jotta voitaisiin määritellä, onko kanteen kohteena olevalla toimella oikeusvaikutuksia, tarkastelun kohteeksi on otettava tämän toimen asiasisältö (edellä 18 kohdassa mainittu tuomio Alankomaat v. komissio, EU:C:2000:335, 27 kohta).

46. Tästä seuraa, että yksinomaan edellä 43 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä kuvatuista oikeusvaikutuksista ei voida päätellä, että riidanalaisen suosituksen kaltaisella suosituksella olisi sitovia oikeusvaikutuksia ja että se olisi näin ollen edellä 16–18 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu kannekelpoinen toimi.

47. Samoista syistä sillä, että unionin tuomioistuin ottaa huomioon suositukset tulkinnassa, ei voida myöskään, toisin kuin Belgian kuningaskunta väittää, perustella väitettä, jonka mukaan riidanalaisen suosituksen kaltaisilla suosituksilla olisi sitovia oikeusvaikutuksia.

48. Lisäksi on katsottava, että sama pätee oikeusvaikutuksiin, joita aiheutuu Belgian kuningaskunnan mukaan keinoja koskevasta velvoitteesta, mikäli se oletetaan toteen näytetyksi, eli jäsenvaltioilla vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvollisuuden nojalla olevasta velvollisuudesta noudattaa riidanalaisessa suosituksessa vahvistettuja periaatteita.

49. Belgian kuningaskunta vetoaa toiseksi lähinnä siihen, että riidanalaisen suosituksen on voitava olla rajoitetun valvonnan kohteena unionin oikeuden perusperiaatteiden kannalta, koska tällaisen valvonnan puuttuminen olisi ristiriidassa tehokkaan oikeussuojan periaatteen kanssa. Riidanalaisella suosituksella on ”kielteisiä oikeusvaikutuksia”, koska se on toimivallan antamista koskevan periaatteen, toimielinten välisen tasapainon sekä toimielinten välistä sekä niiden ja jäsenvaltioiden välistä vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvollisuuden vastainen, kuten ilmenee ensimmäisestä, kolmannesta ja neljännestä kanneperusteesta. Belgian kuningaskunta lisää tässä yhteydessä, että oikeuskäytännön mukaan myös toimet, joilla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia mutta jotka on toteutettu lojaalia yhteistyötä koskevan velvollisuuden vastaisesti, kuuluvat tuomioistuinten harjoittaman valvonnan piiriin.

50. Ensinnäkin on korostettava, että mikäli nämä Belgian kuningaskunnan perustelut hyväksyttäisiin, tämä merkitsisi sitä, että toimen kannekelpoisuus perustuisi toimen mahdolliseen lainvastaisuuteen.

51. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee tältä osin, ettei asianomaisen toimielimen väitetyn virheellisen menettelyn vakavuus tai sen seurauksena olevan perusoikeuksien loukkauksen vakavuus oikeuta jättämään soveltamatta EUT-sopimuksessa määrättyjä perusteita, joiden vuoksi kanne on viran puolesta jätettävä tutkimatta. Toimielinten välisen tasapainon väitetty rikkominen ei siten oikeuta sivuuttamaan EUT-sopimuksessa määrättyjä kumoamiskanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä (tuomio 15.1.2003, Philip Morris International v. komissio, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 ja T‑272/01, Kok., EU:T:2003:6, 87 kohta; ks. analogisesti myös määräys 10.5.2001, FNAB ym. v. neuvosto, C‑345/00 P, Kok., EU:C:2001:270, 39–42 kohta).

52. Vaikka oletettaisiin, että riidanalaista suositusta rasittaa toimivallan antamista koskevan periaatteen loukkaaminen tai vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvollisuuden laiminlyönti, tämä seikka ei siis merkitse sitä, että kannekelpoisen toimen olemassaoloa koskevaa tutkimisedellytystä ei sovellettaisi.

53. Toiseksi myöskään Belgian kuningaskunnan väite, jonka mukaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ja erityisesti 12.2.2009 annetusta tuomiosta komissio v. Kreikka (C‑45/07, Kok., EU:C:2009:81) ja 20.4.2010 annetusta tuomiosta komissio v. Ruotsi (C‑246/07, Kok., EU:C:2010:203) seuraisi, että toimet, jotka eivät ole oikeudellisesti sitovia mutta jotka on toteutettu vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvollisuuden vastaisesti, kuuluisivat tuomioistuinten harjoittaman valvonnan piiriin, ei voi menestyä.

54. Tässä yhteydessä on todettava, että vaikka oletettaisiin, kuten Belgian kuningaskunta esittää, että unionin tuomioistuin olisi valvonut edellä 53 kohdassa mainituissa tuomioissa menettelytapoja, joilla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia, jäsenvaltioille kuuluvan vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvollisuuden kannalta, on kuitenkin todettava, että nämä tuomiot on annettu EY 226 artiklan nojalla nostetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen perusteella eli sellaisen menettelyn perusteella, jonka tarkoituksena on saada vahvistetuksi se, että jäsenvaltio rikkoo toiminnallaan unionin oikeutta, ja saada tällainen toiminta loppumaan (tuomio 7.2.1979, Ranska v. komissio, 15/76 ja 16/76, Kok., EU:C:1979:29, 27 kohta), ja joka perustuu siihen, että jäsenvaltion todetaan objektiivisesti tarkastellen jättäneen noudattamatta EUT-sopimuksen tai johdetun oikeuden toimen mukaisia velvoitteitaan (ks. tuomio 14.11.2002, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, C‑140/00, Kok., EU:C:2002:653, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 4.3.2010, komissio v. Italia, C‑297/08, Kok., EU:C:2010:115, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), eikä SEUT 263 artiklassa tarkoitetun kumoamiskanteen perusteella.

55. Koska näillä kahdella oikeussuojakeinoilla on eri tavoitteet ja ne täyttävät erilaiset niille ominaiset tutkittavaksi ottamisen edellytykset, pelkästään siitä Belgian kuningaskunnan väittämästä seikasta, että unionin tuomioistuin voisi tutkia toimen tai menettelytavan, jolla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä, ei voi seurata, että näin pitäisi menetellä myös kumoamiskanteen yhteydessä.

56. SEUT 263 artiklalla käyttöön otetun kumoamiskanteen yhteydessä Belgian kuningaskunnan perustelut, joiden mukaan toimea, joka ei ole sitova, voidaan valvoa vilpitöntä yhteistyötä koskevan perustelun kannalta, ovat sitä vastoin ristiriidassa edellä 16, 17 ja 51 kohdassa mainitun oikeuskäytännön kanssa.

57. Toisaalta siltä osin kuin Belgian kuningaskunta nojautuu siihen, että unionin tuomioistuin olisi todennut edellä 53 kohdassa mainitussa tuomiossa komissio v. Ruotsi (EU:C:2010:203) jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen sillä perusteella, että Ruotsin kuningaskunta olisi laiminlyönyt ottaa huomioon näkemyksen, josta oli sovittu neuvoston työryhmässä ja jolla ei ollut sitovia oikeusvaikutuksia, on riittävää todeta, että tästä ei missään tapauksessa seuraa, että SEUT 263 artiklan nojalla nostetun kumoamiskanteen yhteydessä voitaisiin tutkia sellaisen toimen laillisuus, jolla ei ole minkäänlaista sitovaa oikeusvaikutusta. Ilman että olisi edes tarpeen ottaa kantaa siihen, onko tuomioistuimella mahdollisuutta todeta kumoamiskanteen yhteydessä vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvollisuuden laiminlyönti sillä perusteella, että toimea, jolla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia, ei ole noudatettu, on näet todettava, että nyt käsiteltävä asia tuo esiin eri kysymyksen siitä, onko riidanalaisella suosituksella sitovia oikeusvaikutuksia.

58. Kolmanneksi viittauksesta tehokkaan oikeussuojan periaatteeseen, joka edellyttäisi sitovia oikeusvaikeuksia koskevan edellytyksen väljää tulkintaa, on tärkeää korostaa, että vaikka unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yhtäältä SEUT 263 ja SEUT 277 artiklalla ja toisaalta SEUT 267 artiklalla EUT-sopimuksessa on luotu oikeussuojakeinojen ja menettelyjen kattava järjestelmä, jolla pyritään varmistamaan toimielinten toimien laillisuuden valvonta ja jossa kyseinen valvonta annetaan unionin tuomioistuinten tehtäväksi (tuomio 23.4.1986, Les Verts v. parlamentti, 294/83, Kok., EU:C:1986:166, 23 kohta; edellä 17 kohdassa mainittu tuomio Reynolds Tobacco ym. v. komissio, EU:C:2006:541, 80 kohta ja edellä 17 kohdassa mainittu määräys Sepracor Pharmaceuticals (Ireland) v. komissio, EU:C:2012:292, 53 kohta), on kuitenkin todettava, että vaikka edellytystä, joka koskee sitovia oikeusvaikutuksia, onkin tulkittava tehokkaan oikeussuojan periaatteen valossa, tällainen tulkinta ei voi johtaa kyseisen edellytyksen sivuuttamiseen ilman, että ylitettäisiin unionin tuomioistuimille EUT-sopimuksella myönnetty toimivalta (ks. vastaavasti edellä 17 kohdassa mainittu tuomio Reynolds Tobacco ym. v. komissio, EU:C:2006:541, 81 kohta ja edellä 17 kohdassa mainittu määräys Sepracor Pharmaceuticals (Ireland) v. komissio, EU:C:2012:292, 54 kohta).

59. Mikäli Belgian kuningaskunnan perustelut hyväksyttäisiin, siitä seuraisi nimenomaan, että sitoviin oikeusvaikutuksiin liittyvä edellytys sivuutettaisiin.

60. Kolmanneksi Bel gian kuningaskunta väittää kannekirjelmässään esittämissään toisessa ja viidennessä perustelussa, että riidanalainen suositus on todellisuudessa toimi, jolla on yhdenmukaistava vaikutus ja joka on peitelty direktiivi. Se väittää erityisesti toisen kanneperusteen yhteydessä muun muassa edellä 15 kohdassa mainitun tuomion Grimaldi (EU:C:1989:646) ja 24.1.2013 annetun tuomion Stanleybet ym. (C‑186/11 ja C‑209/11, Kok., EU:C:2013:33), riidanalaisen suosituksen johdanto-osan 8 ja 14 perustelukappaleen ja 52 kohdan sekä vaikutusarvioinnin kohtien perusteella, että kyseinen suositus on sähköisten rahapelien markkinoiden yhdenmukaistamis- ja vapauttamiskeino, joka on ristiriidassa SEUT 56 artiklan soveltamiseen tällä alalla liittyvän unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa ja joka on toteutettu ilman että komissiolla olisi mitään tätä koskevaa toimivaltaa. Se väittää viidennen kanneperusteen yhteydessä lähinnä, että tämä suositus on todellisuudessa lainsäädäntökeino. Se viittaa yhtäältä saman suosituksen taustalla olevaan tarkoitukseen, sellaisena kuin se ilmenee sen yksityiskohtaisesta sisällöstä ja vaikutusarvioinnista. Toisaalta se huomauttaa, että komissio toteuttaa yhdenmukaistamisen riidanalaisen suosituksen 52–54 kohdassa käyttöön otetulla tietojen valvontajärjestelmällä ja pyrkii ohjaamaan politiikkaa kuin kyseessä olisi SEUT 288 artiklassa tarkoitettu direktiivi.

61. Tässä yhteydessä ensinnäkin siltä osin kuin Belgian kuningaskunta pyrkii väitteillä, jotka perustuvat toisen kanneperusteen yhteydessä siihen, että riidanalainen suositus johtaa sähköisen rahapelialan markkinoiden lainvastaiseen yhdenmukaistamiseen ja vapauttamiseen, vetoamaan oikeuskäytäntöön, jonka nojalla tuomioistuimen on määrittääkseen, onko toimi kannekelpoinen, onko tämän toimen tarkoituksena tuottaa EUT-sopimuksen perusperiaatteiden soveltamisen lisäksi uusia oikeusvaikutuksia, tutkittava tiedonannon sisältö (ks. vastaavasti edellä 18 kohdassa mainittu tuomio Ranska v. komissio, EU:C:1991:424, 10 kohta; edellä 18 kohdassa mainittu tuomio Ranska v. komissio, EU:C:1997:164, 9 kohta ja tuomio 20.5.2010, Saksa v. komissio, T‑258/06, Kok., EU:T:2010:214, 27 kohta) ja arvioitava, tyydytäänkö tässä toimessa konkretisoimaan näitä periaatteita vai vahvistetaanko siinä niihin verrattuna erityisiä tai uusia velvollisuuksia (ks. vastaavasti edellä 18 kohdassa mainittu tuomio Ranska v. komissio, EU:C:1993:245, 14 kohta; edellä 18 kohdassa mainittu tuomio Ranska v. komissio, EU:C:1997:164, 13 kohta ja em. tuomio Saksa v. komissio, EU:T:2010:214, 28 kohta), on muistutettava, että riidanalainen suositus on olennaisilta osin laadittu sanamuodoin, jotka eivät ole pakottavia, ja että sillä ei pyritä sanamuotonsa, sisältönsä ja asiayhteytensä perusteella tuottamaan sitovia oikeusvaikutuksia. Sitä vastoin asioissa, joissa annettiin edellä 18 kohdassa mainittu tuomio Ranska v. komissio (EU:C:1991:424), edellä 18 kohdassa mainittu tuomio Ranska v. komissio (EU:C:1993:245), edellä 18 kohdassa mainittu tuomio Ranska v. komissio (EU:C:1997:164) ja em. tuomio Saksa v. komissio (EU:T:2010:214), riidanalaiset toimet tai ainakin riidanalaiset kohdat, jotka tuomioistuin tutki, oli laadittu pakottavaan muotoon, ja niissä vahvistettiin jäsenvaltioille velvollisuuksia.

62. Näissä olosuhteissa ei ole tarpeen tässä tapauksessa verrata riidanalaisessa suosituksessa olevien näkemysten ja periaatteiden sisältöä EUT-sopimusten määräyksiin, sellaisina kuin niitä on tulkittu oikeuskäytännössä, jotta selvitettäisiin, vahvistetaanko kyseisessä suosituksessa periaatteita, jotka poikkeavat EUT-sopimukseen ja oikeuskäytäntöön perustuvista periaatteista. Vaikka oletettaisiin, että tilanne on tällainen, siihen sisältyvillä periaatteilla ei näet ole tarkoitus tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia, kun otetaan huomioon tämän suosituksen sanamuoto, sisältö ja asiayhteys.

63. Joka tapauksessa on vielä täydellisyyden vuoksi huomautettava, että Belgian kuningaskunnan väitteet, jotka perustuvat siihen, että riidanalainen suositus johtaisi sähköisten pelien alan markkinoiden lainvastaiseen yhdenmukaistamiseen ja vapauttamiseen, perustuvat kyseisen suosituksen ilmeiseen virheelliseen tulkintaan.

64. Belgian kuningaskunta päättelee yhtäältä virheellisesti esimerkiksi riidanalaisen suosituksen johdanto-osan 8 ja 14 perustelukappaleesta, että sen tarkoituksena on yhdenmukaistaa ja vapauttaa sähköiset rahapelimarkkinat. Komissio on kyllä maininnut siinä sen, että säännöissä ja politiikoissa, jotka jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön, on suuria eroja, että unionin tason toiminnalla jäsenvaltioita kannustetaan tarjoamaan korkeatasoinen suoja alueellaan ja että on yhä yleisempää, että unioniin sijoittautuneilla sähköistä rahapelaamista tarjoavilla operaattoreilla on toimilupia useissa eri jäsenvaltioissa, jolloin ne voisivat hyötyä yhtenäisemmästä lähestymistavasta. Kyseisen suosituksen 2 kohdassa vahvistetaan kuitenkin nimenomaisesti jäsenvaltioiden sääntelyvalta tällä alalla. Tässä suosituksessa ei myöskään vahvisteta mitään sääntöä eikä periaatetta, jolla pyrittäisiin yhdenmukaistamaan ja vapauttamaan nämä markkinat. Millään kyseisen suosituksen kohdalla ei näet ole tällaista tarkoitusta. Lisäksi nämä perustelukappaleet ovat sisällöstään riippumatta perusteluja, joihin kyseisessä suosituksessa nojaudutaan, joten niillä ei voi olla oikeusvaikutuksia (ks. vastaavasti ja analogisesti määräys 12.12.2007, Vodafone España ja Vodafone Group v. komissio, T‑109/06, Kok., EU:T:2007:384, 147 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

65. Toisaalta väite, jonka mukaan komissio pyrkii riidanalaisen suosituksen 52 kohdassa ”kehottamalla jäsenvaltioita toteuttamaan [kyseisen suosituksen] täytäntöönpanotoimet – – nimenomaisesti vahvistamaan tulkintansa SEUT 49 ja SEUT 56 artiklasta”, perustuu kyseisen kohdan virheelliseen tulkintaan. Sen tarkoituksena ei näet ole velvoittaa panemaan täytäntöön tämän suosituksen mukaiset periaatteet, vaan se on jäsenvaltioille osoitettu kehotus antaa komissiolle tiedoksi kaikki tämän suosituksen mukaisesti toteutetut toimenpiteet. Kuten edellä 34 kohdasta ilmenee, tällaisesta kehotuksesta ei voi seurata velvollisuus noudattaa kyseistä suositusta.

66. Tämän jälkeen, siltä osin kuin Belgian kuningaskunta viittaa vaikutusarvioinnin kohtiin, on muistutettava siitä, että oikeuskäytännön mukaan sen määrittämiseksi, onko toimella sitovia oikeusvaikutuksia, on tarkasteltava sen sisältöä (edellä 18 kohdassa mainittu tuomio Alankomaat v. komissio, EU:C:2000:335, 27 kohta), koska toimen sitovia oikeusvaikutuksia on arvioitava objektiivisten arviointiperusteiden, kuten toimen sisällön, perusteella ja siten, että huomioon otetaan tarvittaessa toimen toteuttamisen asiayhteys ja toimen toteuttaneen toimielimen toimivalta (ks. edellä 16 kohdassa mainittu tuomio Unkari v. komissio, EU:C:2014:70, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. myös edellä 18 kohta). Tämän oikeuskäytännön perusteella edellä 37 kohdassa on katsottu, että riidanalaisella suosituksella ei ollut tarkoitus tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia.

67. Joka tapauksessa on vielä korostettava, että sen lisäksi, että kannekirjelmän 51 kohdassa siteeratuissa vaikutusarvioinnin kohdissa tyydytään korostamaan hallinnollista rasitetta, joka kohdistuu kansallisten säännösten rinnakkaisen voimassaolon vuoksi sähköisten rahapelien alan toimijoihin, ehdottamatta kuitenkaan yhdenmukaistamista tällä alalla, tästä arvioinnista ilmenee myös, sellaisena kuin nämä molemmat asianosaiset ovat sitä siteeranneet, että tämän alan lainsäädäntöä koskevan ehdotuksen antamista ei ole pidetty toteuttamiskelpoisena (ks. edellä 36 kohta).

68. Näin ollen on lopuksi todettava, että Belgian kuningaskunta päättelee niin ikään virheellisesti edellä 43 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä yhdessä luettuna, edellä 60 kohdassa mainitusta tuomiosta Stanleybet ym. (EU:C:2013:33) sekä riidanalaisen suosituksen johdanto-osan 8 ja 14 perustelukappaleesta ja 52 kohdasta, että suosituksella olisi yhdenmukaistava vaikutus. Edellä 60 kohdassa mainitusta tuomiosta Stanleybet ym. (EU:C:2013:33, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) tosin ilmenee, että unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, että onnenpelejä koskeva säännöstö kuuluu alueisiin, joilla jäsenvaltioiden välillä on huomattavia moraalisia, uskonnollisia ja kulttuurillisia eroja, ja että koska alaa ei ole unionissa yhdenmukaistettu, jokaisen jäsenvaltion on arvioitava näillä alueilla omien arvojensa mukaisesti, mitä vaatimuksia on asetettava kyseisten intressien suojaamiseksi. Kun otetaan huomioon edellä 46 ja 65 kohdassa tehdyt päätelmät sekä se, että riidanalaiseen suositukseen ei sisälly minkäänlaista sähköisten rahapelipalvelujen yhdenmukaistamista, on kuitenkin korostettava, että toisin kuin Belgian kuningaskunta väittää, tämän suosituksen antaminen ei ole omiaan rajoittamaan kunkin jäsenvaltion mahdollisuutta arvioida omien arvojensa mukaisesti, mitä vaatimuksia on asetettava kyseisten intressien suojaamiseksi.

69. Tämä pätee erityisesti sen vuoksi, että – kuten edellä 31, 34 ja 64 kohdassa on korostettu – riidanalainen suositus ei sen 2 kohdan mukaisesti vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen säännellä tätä alaa.

70. Toiseksi, siltä osin kuin Belgian kuningaskunta väittää, että komissio on pannut vireille jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevat menettelyt seitsemää jäsenvaltiota vastaan velvoittaakseen ne noudattamaan riidanalaista suositusta, on yhtäältä todettava, että mistään asiakirja-aineiston asiakirjasta ei ilmene, että näiden menettelyjen kohteena olisi tosiasiallisesti suosituksen noudattaminen, minkä komissiokin kiistää oikeudenkäyntiväitteessään. Toisaalta ja joka tapauksessa on korostettava, että kyseinen suositus annettiin 14.7.2014 eli näiden menettelyjen aloittamispäivän jälkeen, siten kuin Belgian kuningaskunta on sen ilmoittanut, eli 20.11.2013.

71. Kolmanneksi, siltä osin kuin kyseessä ovat viidennen kanneperusteen yhteydessä esitetyt väitteet, jotka perustuvat siihen, että riidanalainen suositus olisi lainsäädäntötoimi, ja siltä osin kuin nämä perustelut on ymmärrettävä siten, että Belgian kuningaskunta pyrkii vetoamaan edellä 61 kohdassa mainittuun oikeuskäytäntöön, on heti aluksi viitattava edellä 61 ja 62 kohdassa esitettyihin näkemyksiin.

72. Tämän jälkeen on tärkeää korostaa, että se Belgian kuningaskunnan esittämä seikka, jonka mukaan riidanalaisessa suosituksessa esitetyt periaatteet ovat hyvin yksityiskohtaisia, ei vaikuta päätelmään, jonka mukaan tällä toimella ei ole tarkoitus tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia. Tämä päätelmä ei näet perustu niiden periaatteiden yksityiskohtaisuuden tasoon, jotka tässä toimessa vahvistetaan, vaan niiden pakottavuuteen. Kuten edellä on korostettu, pakottavuus puuttuu tässä tapauksessa.

73. Lisäksi siltä osin kuin kyseessä on riidanalaisen suosituksen 52–54 kohtaan perustuva väite, joka osoittaa Belgian kuningaskunnan mukaan lähinnä, että suositus on peitelty direktiivi, on korostettava, että näistä kohdista ilmenee, että komissio kehottaa jäsenvaltioita antamaan tietyt tiedot, jotta tämä voisi arvioida kyseisen suosituksen täytäntöönpanoa. Kuten edellä 33 ja 34 kohdassa on jo korostettu, pelkästään se seikka, että komissio kehottaa jäsenvaltioita antamaan sille tiedoksi tämän suosituksen mukaisesti toteutetut toimenpiteet ja ilmoittamaan sille tiedot samassa suosituksessa vahvistettujen periaatteiden soveltamisesta, ei tee tästä soveltamisesta jäsenvaltioita sitovaa.

74. Lopuksi siltä osin kuin Belgian kuningaskunta viittaa tässä yhteydessä vaikutusarvioinnin kohtiin ja kahteen suositusta koskevaan ehdotukseen, jotka komissio oli antanut ennen riidanalaisen suosituksen antamista, on viitattava edellä 66 kohdassa esitettyihin näkemyksiin.

75. Tässä yhteydessä on lisättävä, että joka tapauksessa on yhtäältä hylättävä väitteet, jotka perustuvat vaikutusarviointiin, edellä 67 kohdassa esitettyjen näkemysten perusteella, ilman että olisi edes tarpeen tutkia kyseisen arvioinnin mainittujen kohtien sisältöä.

76. Toisaalta Belgian kuningaskunta siteeraa kirjelmissään kahden suositusta koskeneen ehdotuksen johdanto-osan perustelukappaleita, joissa todetaan, että jäsenvaltioiden lainsäädäntö, joka liittyy kuluttajansuojaan, pelaajien suojeluun ja alaikäisten suojeluun sähköisiltä rahapeleiltä, on hajautunutta ja että suosituksen tavoite voitaisiin saavuttaa paremmin unionin tason toimenpiteellä, että komissio pyrki ehdottamaan yhteisten periaatteiden kokonaisuutta, jotta varmistettaisiin tiedon antaminen kuluttajille sähköisistä rahapeleistä, ja että olisi syytä toteuttaa asianmukaisia ja tehokkaita toimenpiteitä, joilla valvottaisiin suosituksen perusteella vahvistettujen periaatteiden noudattamista ja varmistettaisiin se ehdotusvaiheessa.

77. Vaikka oletettaisiin, että pitäisi ottaa huomioon nämä suositusta koskeneiden ehdotusten johdanto-osan perustelukappaleet, jotta voitaisiin määrittää tarkoitus, joka komissiolla oli antaessaan riidanalaisen suosituksen, on korostettava, että pelkkä ilmoitus aikomuksesta ehdottaa yhteisiä periaatteita sillä perusteella, että unionin tason toimenpiteet olisivat asianmukaisia, ei selvästikään osoita, että kyseisellä suosituksella olisi tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia. Lisäksi se, että toisin kuin suositusta koskeneet ehdotukset, riidanalainen suositus ei sisällä mitään viittausta, jonka mukaan olisi varmistettava siinä vahvistettujen periaatteiden noudattaminen, on pikemminkin osoitus siitä, että komission tarkoituksena ei ollut antaa sille sitovia oikeusvaikutuksia.

78. Edellä esitetyn perusteella on todettava, että mikään Belgian kuningaskunnan esittämistä perusteluista ei ole omiaan kumoamaan edellä 37 kohdassa tehtyä päätelmää.

79. On vielä lisättävä, että toisin kuin Belgian kuningaskunta väittää, oikeudenkäyntiväitettä ei pidä yhdistää käsiteltäväksi pääasian yhteydessä.

80. Yhtäältä, toisin kuin Belgian kuningaskunta väittää, pelkästään se, että komissio vastaa oikeudenkäyntiväitteeseen liittyvää oikeudellista kehystä koskevassa esityksessään tämän jäsenvaltion esittämän ensimmäisen perusteen sisältämään asiakysymykseen, ei ole peruste yhdistää oikeudenkäyntiväite käsiteltäväksi pääasian yhteydessä. Edellä olevista 51 ja 52 kohdasta näet ilmenee, että vaikka oletettaisiin, että ensimmäinen peruste sekä lisäksi kolmas ja neljäs peruste ovat perusteltuja, tämän seikan perusteella ei voida sivuuttaa tutkittavaksi ottamisen edellytystä, joka liittyy kannekelpoisen toimen olemassaoloon.

81. Toisaalta siltä osin kuin Belgian kuningaskunta arvioi, että on tarpeen tutkia toiseen ja viidenteen kanneperusteeseen sisältyvä asiakysymys, on aivan aluksi muistutettava siitä, että – kuten edellä 61 ja 62 kohdasta ilmenee – nyt käsiteltävän asian olosuhteet poikkeavat niihin asioihin liittyvistä olosuhteista, jotka johtivat edellä 61 kohdassa mainittuihin tuomioihin, joissa tutkimisedellytykset tutkittiin pääasian yhteydessä.

82. Tämän jälkeen on korostettava, että edellä 37 kohdassa tehty päätelmä, jonka mukaan riidanalaisella suosituksella ei ole sitovia oikeusvaikutuksia, perustuu sen sanamuodon, sisällön ja asiayhteyden sekä sen laatijan tarkoituksen tutkimiseen, joka kuuluu tämän kanteen tutkimisedellytysten arviointiin.

83. On lopuksi korostettava, että vaikka unionin yleinen tuomioistuin on tutkinut tämän määräyksen 60–77 kohdassa tietyt Belgian kuningaskunnan toisessa ja viidennessä kanneperusteessa esittämät perustelut, joissa tämä jäsenvaltio vetoaa siihen, että riidanalainen suositus on yhdenmukaistava lainsäädäntötoimi, nämä perustelut on kuitenkin hylätty sillä perusteella, että toimen sanamuodosta, sisällöstä ja asiayhteydestä ilmenee, että sillä ei ole tarkoitus tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia, kuten ilmenee erityisesti edellä 61, 62, 66, 71, 73 ja 74 kohdasta, ja niiden asiasisältö on tutkittu vain ylimääräisenä perusteluna.

84. Joka tapauksessa on todettu, että nämä väitteet perustuvat osittain riidanalaisen suosituksen virheelliseen tulkintaan ja että ne ovat ilmeisen perusteettomia. Näissä olosuhteissa olisi hyvän lainkäytön ja prosessiekonomian vaatimusten vastaista yhdistää oikeudenkäyntiväite käsiteltäväksi pääasian yhteydessä.

85. Edellä esitetyn perusteella oikeudenkäyntiväite on hyväksyttävä ja kanne jätettävä tutkimatta.

86. Näin ollen ei ole tarpeen antaa ratkaisua väliintulohakemuksista, joita Helleenien tasavalta ja Portugalin tasavalta ovat esittäneet tukeakseen Belgian kuningaskunnan vaatimuksia (ks. vastaavasti määräys 5.7.2001, Conseil national des professions de l’automobile ym. v. komissio, C‑341/00 P, Kok., EU:C:2001:387, 36 ja 37 kohta ja määräys 7.1.2015, Freitas v. parlamentti ja neuvosto, T‑185/14, EU:T:2015:14, 52 kohta).

Oikeudenkäyntikulut

87. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Belgian kuningaskunta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti väliintulohakemuksiin liittyviä kuluja lukuun ottamatta.

88. Lisäksi Belgian kuningaskunta, Helleenien tasavalta, Portugalin tasavalta ja komissio vastaavat kukin omista väliintulohakemuksiin liittyvistä kuluistaan työjärjestyksen 144 artiklan 10 kohdan mukaisesti.

Päätöksen päätösosa

Näillä perusteilla

UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto)

on määrännyt seuraavaa:

1) Kanne jätetään tutkimatta.

2) Ei ole tarpeen antaa ratkaisua Helleenien tasavallan ja Portugalin tasavallan väliintulohakemuksista.

3) Belgian kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission kulut.

4) Belgian kuningaskunta, Helleenien tasavalta, Portugalin tasavalta ja komissio vastaavat kukin omista väliintulohakemuksiin liittyvistä kuluistaan.

Annettiin Luxemburgissa 27 päivänä lokakuuta 2015.