Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
D. SPIELMANN
van 8 september 2026 (1)
Zaak C‑671/24 P
BAWAG P.S.K. Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG
tegen
Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad
„ Hogere voorziening – Economische en monetaire unie – Bankenunie – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen – Gemeenschappelijk afwikkelingsfonds – Besluit over de berekening van de vooraf te betalen bijdragen voor bijdrageperiode 2023 – Artikel 264, tweede alinea, VWEU – Beperking in de tijd van de gevolgen van een nietigverklaring ”
Inleiding
1. Deze conclusie betreft de hogere voorziening die BAWAG P.S.K. Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG (hierna: „BAWAG”) heeft ingesteld tot vernietiging van de beschikking van het Gerecht van de Europese Unie van 6 augustus 2024, BAWAG PSK/GAR (T‑410/23, EU:T:2024:534; hierna: „bestreden beschikking”).
2. Bij die beschikking heeft het Gerecht besluit SRB/ES/2023/23 van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) van 2 mei 2023 over de berekening van de vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) te betalen bijdragen voor 2023 (hierna: „besluit van de GAR 2023”) nietig verklaard voor zover dit besluit betrekking heeft op BAWAG en de gevolgen ervan gehandhaafd totdat de GAR de maatregelen heeft genomen die nodig zijn ter uitvoering van die beschikking, en dit binnen een redelijke termijn die niet langer mag zijn dan zes maanden te rekenen vanaf de dag waarop die beschikking onherroepelijk is geworden.
3. In de onderhavige zaak dient het Hof te bepalen of het Gerecht de werking van de bestreden beschikking in de tijd rechtsgeldig kon schorsen.
Voorgeschiedenis van het geding
4. De voorgeschiedenis van het geding is als volgt uiteengezet in de punten 2 tot en met 4 van de bestreden beschikking.
5. BAWAG is een Oostenrijkse kredietinstelling. Bij het besluit van de GAR 2023 heeft de GAR, rekening houdende met artikel 70, lid 2, van verordening (EU) nr. 806/2014(2), de vooraf aan het GAF te betalen bijdragen (hierna: „vooraf te betalen bijdragen”) voor 2023 (hierna: „bijdrageperiode 2023”) vastgesteld die verschuldigd zijn door de onder artikel 2 juncto artikel 67, lid 4, van die verordening vallende instellingen, waaronder BAWAG.
6. Bij heffingsnota heeft de bevoegde nationale afwikkelingsautoriteit in de zin van artikel 3, lid 1, punt 3, van die verordening BAWAG gelast het door de GAR vastgestelde bedrag van haar vooraf te betalen bijdrage voor bijdrageperiode 2023 te betalen.
Procedure bij het Gerecht en bestreden beschikking
7. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 18 juli 2023, heeft BAWAG krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU beroep ingesteld strekkende tot nietigverklaring van het besluit van de GAR 2023 voor zover dit besluit op haar betrekking heeft. Ter ondersteuning van haar beroep heeft BAWAG acht middelen aangevoerd.
8. Bij de bestreden beschikking heeft het Gerecht het beroep van BAWAG toegewezen omdat het – gelet op het arrest Dexia/GAR (Vooraf te betalen bijdragen voor 2022)(3) – van oordeel was dat het beroep kennelijk gegrond was, en het besluit van de GAR 2023 nietig verklaard wegens strijdigheid met artikel 70, lid 2, van de GAM-verordening, daar het bedrag van de vooraf te betalen bijdragen voor bijdrageperiode 2023 meer bedroeg dan 12,5 % van het streefbedrag.(4)
9. Voorts heeft het Gerecht het verzoek van de GAR ingewilligd om de gevolgen van het besluit van de GAR 2023 ten aanzien van BAWAG te handhaven totdat de GAR de maatregelen had genomen die nodig waren ter uitvoering van de bestreden beschikking, en dit binnen een redelijke termijn die niet langer mocht zijn dan zes maanden te rekenen vanaf de dag waarop die beschikking onherroepelijk werd.(5)
Procedure bij het Hof en conclusies van partijen
10. Met haar bij het Hof ingestelde hogere voorziening verzoekt BAWAG het Hof:
– de bestreden beschikking gedeeltelijk te vernietigen voor zover, ondanks de nietigverklaring van het besluit van de GAR 2023, de gevolgen van dat besluit tijdelijk worden gehandhaafd totdat de GAR binnen een redelijke termijn, die niet langer mag zijn dan zes maanden te rekenen vanaf de dag waarop die beschikking definitief is geworden, de maatregelen heeft getroffen die nodig zijn ter uitvoering van die beschikking;
– uitspraak te doen op het beroep en de gevolgen van het besluit van de GAR 2023 niet te handhaven voor zover dat besluit betrekking heeft op BAWAG;
– subsidiair, de gevolgen van het besluit van de GAR 2023 slechts te handhaven voor zover BAWAG gehouden is bijdragen te betalen overeenkomstig het plafond van 12,5 % als bedoeld in artikel 70, lid 2, van de GAM-verordening;
– de GAR te verwijzen in de kosten.
11. De GAR, ondersteund door de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement, verzoekt het Hof:
– de hogere voorziening af te wijzen;
– BAWAG te verwijzen in de kosten.
12. Partijen hebben pleidooi gehouden ter gemeenschappelijke terechtzitting van 17 maart 2026 in de zaken C‑454/24 P, C‑529/24 P, C‑536/24 P, C‑537/24 P, C‑585/24 P, C‑671/24 P en C‑705/24 P.
Hogere voorziening
Argumenten van partijen
13. Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert BAWAG één middel aan, namelijk dat het Gerecht artikel 264, tweede alinea, VWEU heeft geschonden door de gevolgen van het besluit van de GAR 2023 tijdelijk te handhaven.
14. BAWAG voert in dit verband aan dat volgens de rechtspraak van het Hof(6) de gevolgen van een handeling krachtens artikel 264, tweede alinea, VWEU slechts gehandhaafd kunnen blijven wanneer er bij de directe gevolgen van de nietigverklaring sprake zou zijn van ernstige negatieve gevolgen en de rechtmatigheid van de bestreden handeling niet vanwege het doel of de inhoud van de handeling wordt aangevochten, maar wegens onbevoegdheid van degene die de handeling heeft vastgesteld, of schending van wezenlijke vormvoorschriften.
15. Om te beginnen is volgens rekwirante de vermeende schending van het plafond van 12,5 % als bedoeld in artikel 70, lid 2, van de GAM-verordening een middel ten gronde dat is gericht tegen de inhoud van het besluit van de GAR 2023, zodat de handhaving van dat besluit in het licht van de rechtspraak van het Hof niet gerechtvaardigd is.
16. Voorts heeft, anders dan het Gerecht in de punten 42 en 43 van de bestreden beschikking heeft geoordeeld, de aan de kredietinstellingen verschuldigde terugbetaling in geval van nietigverklaring van het besluit van de GAR 2023 met onmiddellijke ingang niet tot gevolg dat het GAF de financiële middelen wordt ontnomen die noodzakelijk zijn om zijn doelstellingen te verwezenlijken, en doet zij geen afbreuk aan de doelstellingen van financiële stabiliteit en de totstandbrenging van een economische en monetaire unie. De terugbetalingen blijven overigens beperkt tot terugbetalingen aan de instellingen die beroep hebben ingesteld tegen het besluit van de GAR 2023.
17. Elke andere beslissing dan de nietigverklaring van het besluit van de GAR 2023 met onmiddellijke ingang is in strijd met de geest van artikel 70, lid 2, van de GAM-verordening, dat tot doel heeft de instellingen elk jaar van de initiële periode te beschermen tegen buitensporige financiële lasten, en ontzegt hun effectieve rechterlijke bescherming.
18. Aangezien er ten slotte geen rechtsgrondslag bestaat voor de inning van de bijdragen voor een bedrag dat het plafond van 12,5 % van het in 2023 geraamde eindstreefbedrag overschrijdt, is het onjuist om, zoals het Gerecht in punt 42 van de bestreden beschikking heeft gedaan, te oordelen dat het besluit van de GAR 2023 niet op een dwaling berust wat betreft de verplichting als zodanig om de betrokken bijdragen te betalen. Om dezelfde reden heeft het Gerecht de reikwijdte van de handhaving van de gevolgen van het besluit van de GAR 2023 verder uitgebreid dan het evenredigheidsbeginsel toestaat. Hooguit had de handhaving in de tijd van de gevolgen van het besluit van de GAR 2023 beperkt moeten blijven tot het deel van de bijdragen dat dit plafond niet overschreed.
19. Na te hebben opgemerkt dat de hogere voorziening van BAWAG zonder voorwerp raakt indien het arrest van het Gerecht naar aanleiding van zijn hogere voorziening in zaak C‑705/24 P, GAR/BAWAG P.S.K., wordt vernietigd, betoogt de GAR, ondersteund door het Parlement en de Raad, dat de handhaving in de tijd van de gevolgen van het besluit van de GAR 2023 gerechtvaardigd is en in overeenstemming is met artikel 264, tweede alinea, VWEU. In dit verband merkt de GAR om te beginnen op dat de rechtspraak van het Hof de gevallen waarin de gevolgen van een nietig verklaarde handeling kunnen worden gehandhaafd, niet beperkt tot de gevallen waarin de nietigverklaring is gebaseerd op onbevoegdheid of schending van wezenlijke vormvoorschriften, maar dit ook toestaat in geval van ernstige negatieve gevolgen voor de betrokkenen, hetgeen gevallen van nietigverklaring op grond van materiële onrechtmatigheden omvat.
20. Bovendien is het onjuist om aan te nemen dat de terugbetalingen naar aanleiding van een nietigverklaring van het besluit van de GAR 2023 met onmiddellijke ingang geen invloed zouden hebben op de financiële stabiliteit van de bankenunie, waarvan het belang overigens reeds is erkend door het Hof.(7) Tot slot doet de handhaving van de gevolgen van dat besluit in de tijd niet af aan de verplichting van de kredietinstellingen om de bijdragen voor bijdrageperiode 2023 te betalen, noch aan de verplichting van de GAR om aan het einde van de initiële periode het streefbedrag te bereiken, en is zij noodzakelijk om de GAR in staat te stellen een gemeenschappelijk standpunt in te nemen voor de bijdrageperioden 2022 en 2023.
21. Het Parlement betoogt voorts dat BAWAG, die in haar voornaamste grieven in eerste aanleg in het gelijk is gesteld, niet gerechtigd is hogere voorziening in te stellen tegen de bestreden beschikking, zodat deze niet-ontvankelijk is.
Beoordeling
22. Om te beginnen merk ik op dat BAWAG door het Gerecht gedeeltelijk in het ongelijk is gesteld en derhalve hogere voorziening kan instellen tot gedeeltelijke vernietiging van de bestreden beschikking, voor zover het Gerecht daarbij de gevolgen van het besluit van de GAR 2023 tijdelijk heeft gehandhaafd. Bijgevolg moet het betoog van het Parlement dat de hogere voorziening niet-ontvankelijk is, worden afgewezen.
23. Ik herinner eraan dat het Hof volgens artikel 264, tweede alinea, VWEU, zo het dit nodig oordeelt, kan bepalen welke gevolgen van de nietig verklaarde handeling als definitief moeten worden beschouwd. Bij de uitoefening van de aan die bepaling ontleende bevoegdheid dient de Unierechter rekening te houden met de eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel en met andere openbare of particuliere belangen.(8)
24. Het is juist dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de gevolgen van een nietig verklaarde Uniehandeling met het oog op rechtszekerheid gehandhaafd kunnen blijven, met name wanneer er bij de directe gevolgen van de nietigverklaring sprake zou zijn van ernstige negatieve gevolgen en de rechtmatigheid van die handeling niet vanwege het doel of de inhoud van de handeling wordt aangevochten, maar wegens onbevoegdheid van degene die de handeling heeft vastgesteld, of wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften, waaronder met name de omstandigheid dat de bestreden handeling op een onjuiste rechtsgrondslag is gebaseerd.(9) Zoals advocaat-generaal Tanchev zeer terecht heeft opgemerkt in zijn conclusie in de zaak Commissie/Zweden(10), blijkt echter bij een nadere bestudering van de rechtspraak van het Hof dat dit element weliswaar, met name in de arresten Parlement en Commissie/Raad en Duitsland/Parlement en Raad, kan zijn beschouwd als een beletsel voor het Hof om de handhaving van de gevolgen van een Uniehandeling te gelasten(11), maar dat in andere gevallen, zoals in de arresten Spanje/Raad en Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, het Hof de gevolgen heeft gehandhaafd van een Uniehandeling die nietig was verklaard op gronden die verband houden met de materiële rechtmatigheid ervan.(12) Anders dan BAWAG stelt, vormt dit element dus geen vereiste waaraan in elke zaak moet worden voldaan, maar is het veeleer afhankelijk van elke specifieke situatie.(13)
25. In casu ben ik van mening dat indien het besluit van de GAR 2023 nietig zou worden verklaard zonder dat bepaald wordt dat de gevolgen ervan gehandhaafd blijven totdat er een nieuwe handeling voor in de plaats komt, afbreuk zou worden gedaan aan de uitvoering van de GAM-verordening, die een essentieel onderdeel vormt van de aan de stabiliteit van de eurozone bijdragende bankenunie.(14)
26. Ten eerste worden de in artikel 69, lid 1, van deze verordening neergelegde verplichting van de GAR om zich ervan te vergewissen dat de beschikbare financiële middelen van het GAF ten minste 1 % bereiken van het bedrag van de gedekte deposito’s van alle kredietinstellingen waaraan in alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend, alsmede de daaruit voortvloeiende verplichting van de betrokken kredietinstellingen, waaronder rekwirante, om de vooraf te betalen bijdragen overeenkomstig artikel 70 van de GAM-verordening te betalen, niet ter discussie gesteld.
27. Ten tweede deel ik de bezorgdheid van het Gerecht waar het in de punten 42 en 43 van de bestreden beschikking opmerkt dat de onmiddellijke terugbetaling van de betrokken bijdragen het GAF financiële middelen kan ontnemen die noodzakelijk kunnen blijken om zijn doelstellingen van financiële stabiliteit en totstandbrenging van een economische en monetaire unie te verwezenlijken. Indien de gevolgen van het besluit van de GAR 2023 niet worden gehandhaafd, kan immers afbreuk worden gedaan aan de integriteit van het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme, de werking ervan worden verstoord in geval van financiële interventie van het GAF en het algemeen openbaar belang dat het GAF over voldoende financiële middelen beschikt, in gevaar worden gebracht. Mijns inziens is dit voldoende reden om de gevolgen van dat besluit te handhaven totdat er een nieuwe handeling voor in de plaats komt.
28. Indien het Hof de hogere voorzieningen in de zaken C‑454/24 P, C‑529/24 P, C‑536/24 P, C‑537/24 P, C‑585/24 P en C‑705/24 P afwijst, zoals ik voorstel, zal er in het besluit van de GAR 2023 niet alleen sprake zijn van een materiële onrechtmatigheid die van invloed is op het bedrag van de gevorderde bijdragen, maar bovendien ook van nietigheidsgronden die verband houden met de onwettigheid van artikel 70, lid 7, van de GAM-verordening en uitvoeringsverordening (EU) 2015/81.(15) In elk van deze zaken zal de GAR dus pas nieuwe besluiten kunnen nemen nadat nieuwe regelingen zijn vastgesteld. Aangezien deze onwettigheid ook de aangepaste methode voor de berekening van de vooraf te betalen bijdragen betreft, zal de GAR, in voorkomend geval, een nieuwe berekeningsmethode moeten toepassen. Bijgevolg kan niet onmiddellijk worden vastgesteld wat het exacte bedrag van de bijdragen is dat uiteindelijk voor de bijdrageperioden 2022 en 2023 aan de betrokken instellingen, waaronder rekwirante, kan worden gevraagd.
29. In dit verband hebben de GAR en de Raad, ondersteund door het Parlement en de Europese Commissie, in de zaken C‑529/24 P, C‑536/24 P, C‑537/24 P, C‑585/24 P en C‑705/24 P aangevoerd dat een termijn van 30 maanden noodzakelijk is om drie procedures te kunnen afronden, te weten, ten eerste, een wetgevingsprocedure betreffende de motivering van artikel 70, lid 7, van de GAM-verordening, ten tweede, een procedure tot vaststelling van een nieuwe uitvoeringsverordening en, ten derde, een procedure tot vaststelling door de GAR van nieuwe besluiten waarin de verschuldigde bijdragen worden bepaald.
30. In die omstandigheden geef ik het Hof in overweging het enige middel van BAWAG af te wijzen en, om elke onderbreking in de bijdrageregeling voor de bijdrageperioden 2022 en 2023 te voorkomen, de gevolgen van het besluit van de GAR 2023 ten aanzien van BAWAG te handhaven gedurende een redelijke termijn die niet langer mag zijn dan 30 maanden te rekenen vanaf de datum van uitspraak van de te wijzen arresten in de zaken C‑454/24 P, C‑529/24 P, C‑536/24 P, C‑537/24 P, C‑585/24 P, C‑671/24 P en C‑705/24 P, totdat een nieuw besluit van de GAR in werking treedt waarin de vooraf te betalen bijdrage van deze instelling aan het GAF wordt vastgesteld.
Kosten
31. Uit een en ander volgt dat de hogere voorziening moet worden afgewezen. Bijgevolg beslist het Hof over de kosten overeenkomstig artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
32. Ingevolge artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dit is gevorderd. Aangezien BAWAG in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de GAR te worden verwezen in haar eigen kosten en die van de GAR.
33. Volgens artikel 140, leden 1 en 3, van dit Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, dragen de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Bijgevolg zullen het Parlement en de Raad hun eigen kosten dragen.
Conclusie
34. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
1) De hogere voorziening wordt afgewezen.
2) De gevolgen van besluit SRB/ES/2023/23 van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad worden ten aanzien van BAWAG P.S.K. Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG gehandhaafd tot de inwerkingtreding van een nieuwe handeling ter vervanging van dat besluit en dit gedurende een termijn die niet langer mag zijn dan 30 maanden te rekenen vanaf de uitspraak van de te wijzen arresten in de zaken C‑454/24 P, C‑529/24 P, C‑536/24 P, C‑537/24 P, C‑585/24 P, C‑671/24 P en C‑705/24 P.
3) BAWAG P.S.K. Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad.
4) Het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie dragen hun eigen kosten.
1 Oorspronkelijke taal: Frans.
2 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2014 tot vaststelling van eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen in het kader van een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1093/2010 (PB 2014, L 225, blz. 1; hierna: „GAM-verordening”). „GAM” is de afkorting voor „gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme”.
3 Arrest van 10 april 2024 (T‑411/22, EU:T:2024:216).
4 Bestreden beschikking (punten 26‑37).
5 Bestreden beschikking (punten 38‑45).
6 BAWAG verwijst in dit verband naar de arresten van 26 november 2014, Parlement en Commissie/Raad (C‑103/12 en C‑165/12, EU:C:2014:2400, punt 92); 1 december 2015, Parlement en Commissie/Raad (C‑124/13 en C‑125/13, EU:C:2015:790, punt 89; hierna: „arrest Parlement en Commissie/Raad”); 7 september 2016, Duitsland/Parlement en Raad (C‑113/14, EU:C:2016:635, punt 84), en 15 juli 2021, Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR (C‑584/20 P en C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punt 175; hierna: „arrest Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR”).
7 De GAR verwijst met name naar het arrest Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR (punt 177).
8 Zie onder meer arresten van 22 december 2008, Régie Networks (C‑333/07, EU:C:2008:764, punt 122); 25 februari 2021, Commissie/Zweden (C‑389/19 P, EU:C:2021:131, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 20 april 2023, Parlement/Commissie (Autorisatie voor een zeer zorgwekkende stof) (C‑144/21, EU:C:2023:302, punt 136 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
9 Zie in die zin arrest van 26 november 2014, Parlement en Commissie/Raad (C‑103/12 en C‑165/12, EU:C:2014:2400, punt 90 en aldaar aangehaalde rechtspraak); arrest Parlement en Commissie/Raad (punt 86), en arrest Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR (punt 175 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
10 C‑389/19 P, EU:C:2020:874, punt 129.
11 Zie arrest Parlement en Commissie/Raad (punt 89), en arrest van 7 september 2016, Duitsland/Parlement en Raad (C‑113/14, EU:C:2016:635, punt 84).
12 Zie arresten van 7 september 2006, Spanje/Raad (C‑310/04, EU:C:2006:521, punten 138‑141, gelezen in samenhang met de punten 135‑137), en 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punten 373‑376, gelezen in samenhang met de punten 333‑372).
13 In het arrest van 25 februari 2021, Commissie/Zweden (C‑389/19 P, EU:C:2021:131), heeft het Hof aldus de handhaving gelast van de gevolgen van het betrokken besluit, dat nietig was verklaard op gronden die verband hielden met de materiële rechtmatigheid van dat besluit, gelet op het risico van ernstige en onherstelbare schade voor de gezondheid van de mens en het milieu.
14 Zie in dit verband en naar analogie arrest Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR (punt 177).
15 Verordening van de Raad van 19 december 2014 tot vaststelling van eenvormige voorwaarden voor de toepassing van [de GAM-verordening] wat vooraf te betalen bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds betreft (PB 2015, L 15, blz. 1).