Em apoio do seu pedido, o Governo neerlandês invoca que o Conselho terá praticado um desvio de poder ao basear no artigo 151.o do Tratado CE, que lhe habilita a adoptar o seu regulamento interno, a regulamentação relativa às modalidades do acesso dos cidadãos aos documentos na sua posse. Ora, no entender do recorrente, a questão não podia ser reduzida a um mero problema de organização do funcionamento interno da referida instituição.

Estes têm a sua origem na declaração n.o 17 relativa ao direito de acesso à informação, em anexo à acta final da conferência intergovernamental que adoptou o Tratado da União Europeia

JO 1992, C 191, p. 101.

O Conselho Europeu de Copenhaga de 22 de Junho de 1993 convidou o Conselho e a Comissão a continuarem os seus trabalhos com base no princípio do direito dos cidadãos ao acesso mais pleno possível à informação e fixou o objectivo de tornar operativas todas as medidas necessárias até finais de 1993

V. Boletim CE, 6-1993, p. 15, ponto 1.22.

No mesmo dia, através da Decisão 93/662, já referida, o Conselho modificou o seu regulamento interno, introduzindo-lhe as alterações que se tornaram necessárias na sequência da entrada em vigor do Tratado de Maastricht. Especificamente na matéria que aqui importa, o artigo 22.o estabelece que as regras de acesso do público aos documentos do Conselho cuja divulgação não tenha consequências graves ou prejudiciais serão por este adoptadas.

Com base no n.o 3 do artigo 151.o do Tratado e no artigo 22.o do seu novo regulamento interno, o Conselho adoptou portanto, em 20 de Dezembro seguinte, a Decisão 93/731, que reproduz, em substância e com alguns aprofundamentos, as disposições do código de conduta

Recordo que a delegação dos Países Baixos votou contra quer o código de conduta quer as duas decisões do Conselho, pelas mesmas razões que hoje o Governo neerlandês invoca para pedir a sua anulação.

O n.o 1 do artigo 4.o estabelece as excepções à regra da acessibilidade geral aos documentos enunciada no artigo 1.o da Decisão 93/759, com o fim de proteger os interesses aí enumerados e que prevalecem sobre o princípio da publicidade das acções do Conselho. Mais precisamente, será recusado o acesso quando a divulgação de um documento possa prejudicar a segurança pública (estando aí englobadas as relações internacionais, a estabilidade monetária e o correcto andamento dos procedimentos judiciais e dos controlos) ou a protecção da vida privada c do sigilo comercial e industrial ou, ainda, seja contrária aos interesses financeiros da Comunidade ou, finalmente, viole a protecção da confidencialidade solicitada por uma pessoa singular ou colectiva que tenha fornecido determinadas informações às instituições. A estas excepções expressamente individualizadas, o n.o 2 do artigo 4.o acrescenta uma mais ampla faculdade de recusar o acesso a um documento por motivo de protecção do sigilo das deliberações do Conselho.

Nos artigos 5.o, 6.o e 7o são, finalmente, reguladas as modalidades do exame dos pedidos de documentos por parte dos serviços competentes do Conselho e um processo especial de recurso interno, facultado ao requerente quando a instituição pretenda dar uma resposta negativa ao seu pedido. Nessa hipótese, os interessados, a quem são comunicados os motivos dessa intenção, dispõem de um mês para formular um pedido de confirmação tendente à revisão da posição tomada. A eventual decisão de também indeferir este novo pedido deve ser devidamente justificada, devendo o interessado ser simultaneamente informado da possibilidade de se dirigir ao provedor de Justiça, ao abrigo do artigo 138.o-E do Tratado CE, ou de requerer a anulação da decisão nos termos do artigo 173.o (artigo 7.o, n.o3)

É oportuno assinalar, para que a presente exposição seja completa, que, nos termos dos n.os 2 e 4 do artigo 7.o, a falta de resposta do Conselho no mês seguinte à da apresentação quer do pedido inicial quer do pedido de confirmação é considerada equivalente a uma decisão de indeferimento.

O Governo neerlandês alega que a Decisão 93/731, ao estabelecer as normas relativas à publicidade da acção administrativa, regula em substância as relações entre as instituições e os cidadãos da Comunidade, destinatários dos seus actos ou, pelo menos, interessados no respectivo processo de formação e na sua concreta aplicação. Nesta perspectiva, esta cria na esfera dos particulares o direito de participarem nas actividades desenvolvidas pelo Conselho, mesmo nos seus momentos preparatório e instrutório e não apenas no da decisão final; além disso, assegura a protecção jurisdicional desse direito. Será este o objectivo do acto controvertido, o que resultará evidente, em especial, de redacção do n.o 1, que estabelece o princípio geral do acesso do público aos documentos do Conselho, e do artigo 7.o, que regula o processo de exame dos pedidos de acesso e, simultaneamente, abre ao interessado a possibilidade de interpor recurso em caso de resposta negativa.

Portanto, ao Conselho é censurado confundir o princípio fundamental por força do qual deve ser sempre garantida aos particulares uma protecção jurisdicional face a todos os actos ou actividades que tenham incidencia na sua esfera jurídica com o problema, de natureza diferente, da competência reconhecida a uma instituição para adoptar determinada medida.

Em última análise e uma vez que a transparência dos processos decisionais constitui uma característica inerente a qualquer regime democrático e que o direito à informação, incluindo aquela detida pelos poderes públicos, representa um direito fundamental do indivíduo, é necessário concluir, no entendimento do Governo neerlandês — que faz suas as observações expostas a este respeito pelo Parlamento Europeu nas suas alegações de intervenção —, que a determinação das modalidades, condições e limites do acesso do público aos documentos das instituições comunitárias não pode ser deixada à discrição de cada uma delas, mas que devem ser adoptadas nos termos dos procedimentos legislativos normais previstos no Tratado e serem acompanhadas das necessárias garantias quanto à eficácia do direito. Nesta perspectiva, as alterações introduzidas aos métodos de trabalho e de organização do Conselho e, portanto, ao seu regulamento interno, em função do exercício do direito de acesso, deviam ter sido apenas uma consequência (eventual) da adopção dessa regulamentação geral.

As mesmas razões estão na base do pedido de anulação do artigo 22.o do regulamento interno.

A título subsidiário e para a hipótese de o Tribunal de Justiça atribuir a esse acto um valor diverso, o recorrente requer a sua anulação por violação de formalidades essenciais, na medida em que não refere a base jurídica que lhe serve de fundamento. A este respeito, o Governo neerlandês precisa que seguramente nem o artigo 151.o nem o artigo 162.o podem, ao contrário do que sustenta o Conselho, ser considerados como uma base jurídica apropriada para o código de conduta, pelo facto de a referida regulamentação ir muito além dos problemas inerentes à organização interna do Conselho ou às formas de colaboração entre essa instituição e a Comissão.

Quanto, especificamente, à parte que lhe respeita, o Conselho expõe que o seu regulamento interno sempre conteve disposições relativas à publicidade dos trabalhos e dos documentos, pois que se trata de uma questão estreitamente relacionada quer com as modalidades do funcionamento interno da instituição quer com o andamento dos seus procedimentos e, em última análise, com a própria eficácia do processo decisional. A este respeito, sublinha que a natureza e o conteúdo das deliberações podem variar de acordo com a publicidade que seja dada quer aos trabalhos que acompanham a sua adopção quer aos documentos que reflectem o andamento desses trabalhos. Ora, até à alteração introduzida em 6 de Dezembro de 1993, a regra geral fixada pelo regulamento interno nesta matéria era a do segredo da documentação relativa aos trabalhos do Conselho, a menos que o contrário fosse decidido pela maioria dos seus membros. Essas regras foram alteradas no quadro da política de transparência inaugurada após a assinatura do Tratado da União Europeia, mas isso não impede que o objectivo da regulamentação, na medida em que respeita ao grau de publicidade que deve caracterizar as deliberações do Conselho, continue sempre abrangido pelos poderes de auto-organização da instituição.

De facto e uma vez que se decidiu que a regra da confidencialidade já não podia respeitar ao conjunto dos documentos, era indispensável fixar os princípios com base nos quais se poderá distinguir entre os documentos que podem ser levados ao conhecimento de terceiros e os que, pelo contrário, devem manter-se secretos, como ainda as modalidades concretas do acesso. O critério de base — refere o Conselho — foi finalmente fixado no artigo 22.o do novo regulamento interno, nos termos do qual o acesso do público é apenas permitido aos documentos cuja divulgação não tenha consequências graves ou prejudiciais; e foi posteriormente desenvolvido na Decisão 93/731, que precisou as condições e os limites do acesso, o processo de apresentação dos respectivos pedidos e as consequentes obrigações que incumbem à instituição. Na opinião do recorrido, o acolhimento da tese sustentada pelo Governo neerlandês traduzir-se-ia, paradoxalmente, em negar ao Conselho competência para adoptar quaisquer outras medidas relativas à publicidade dos seus trabalhos que não fosse a do segredo, que anteriormente nunca foi objecto de contestação.

Como também, por outro lado, não se poderá, precisamente com o nascimento desses direitos, argumentar a incompetência do Conselho para adoptar as decisões controvertidas. A este respeito, o Conselho refere o que o Tribunal de Justiça afirmou, implicitamente, no acórdão Nakajima/Conselho

Acórdão de 7 de Maio de 1991 (C-69/89, Colect, p. I-2069, n. os 19 c 50).

A este respeito, refira-se, por um lado, que é o próprio Conselho a pôr em evidência a conexão existente entre a regulamentação do acesso e as modalidades da prossecução dos seus trabalhos, especificamente, a possível incidência de uma maior publicidade sobre as suas deliberações, e, portanto, também sobre aquelas que têm natureza legislativa; e, por outro, que, sendo embora certo que os argumentos avançados pelo Parlamento são parcialmente diferentes dos do recorrente, não é, todavia, possível pôr em causa que o pedido de intervenção do Parlamento tem apenas por objecto, em conformidade com o que prescreve o artigo 37.o do Estatuto do Tribunal de Justiça, sustentar as conclusões de uma das partes. Por conseguinte, não me parece pertinente a referência ao precedente do processo Comissão/Conselho :

Acórdão de 17 de Março de 1993 (directiva resíduos) (C-155/91, Colect., p. I-939, n.os 22 a 24). Nesse processo, o Parlamento, para além de apoiar o recurso da Comissão destinado a obter a anulação de uma directiva por se fundar numa base jurídica incorrecta, tinha ainda invocado a incompatibilidade com o Tratado de um artigo da mesma directiva, do qual também pedia a anulação sem que essa questão tivesse sido suscitada no recurso da Comissão.

Que a publicidade é inerente a um sistema democrático resulta à evidência de uma simples análise comparada dos ordenamentos dos países membros da Comunidade, que reconhecem todos um amplo direito dos cidadãos à informação, variando embora a hierarquia da fonte normativa que reconhece e regula esse direito, assim como os limites que são impostos a esse mesmo direito. Generalizada está, em primeiro lugar, a possibilidade de aceder aos documentos dos órgãos parlamentares, em especial, aos relacionados com o exercício da sua função primária de legislador, documentos cuja publicação está também normalmente prevista. Em medida sempre mais ampla foi, além disso, reconhecido aos cidadãos, sobretudo a partir dos anos 60, o direito a terem conhecimento dos documentos na posse do governo e da administração, precisamente com o objectivo de regular de um modo ainda mais aberto as relações recíprocas e de desembaraçar a administração das suas conotações mais ou menos abertamente autoritárias

A este respeito, v. o documento tia Comissão intitulado Acesso do público à informação, cm anexo à comunicação de 5 de Maio de 1993, COM(93) 191 final, referida na nota 7; e Curtin D. e Mcijers H-, The principle of open government in Schengen and the European Union: democratic retrogression?, in Common Market Law Review, 1995, pp.391 c segs.

O direito de acesso é normalmente sujeito a excepções expressamente enumeradas e relacionadas com a necessidade de proteger determinados interesses públicos gerais ou da vida privada das pessoas. Trata-se, em larga medida, das mesmas derrogações previstas pelo código de conduta e pela Decisão 93/731: segurança pública, relações internacionais, conecto andamento das investigações sobre delitos penais, sigilo industrial, direito à confidencialidade, etc.

O que é importante sublinhar de novo é que esta legislação implica o abandono definitivo do segredo como um princípio geral que inspira a acção das administrações públicas e o reconhecimento de que o direito dos cidadãos a acederem às informações na posse dos poderes públicos constitui a expressão do princípio democrático e, portanto, contribui para definir a própria forma do Estado.

Nos actos do Conselho da Europa que mencionei é, especificamente, estabelecida uma relação entre o direito de acesso aos documentos na posse dos poderes públicos e a liberdade de expressão e de informação que assegura o artigo 10.o da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. Esse direito, como justamente recorda o Parlamento Europeu, constitui mesmo um corolário da liberdade de procurar, receber e expandir informações e ideias de toda a espécie que é garantida pelo artigo 19.o do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, assinado em Nova Iorque em 19 de Dezembro de 1966.

Mesmo no plano do direito internacional convencional, como no dos ordenamentos dos Estados-Membros, assiste-se, portanto, a uma progressiva e sempre mais ampla afirmação do direito do indivíduo a aceder às informações oficiais, ou como um aprofundamento dos direitos anteriormente reconheeidos aos particulares ou como um direito autónomo, fruto de uma evolução da concepção das relações entre a administração e os cidadãos ou, em termos mais gerais, entre os governantes e os governados.

Não creio que possa ser este o alcance a atribuir ao acto controvertido. Com efeito, tanto a forma como o conteúdo da decisão demonstram que, em definitivo, pretende formalizar e tornar pública a prática seguida pelo Conselho para o exame dos pedidos de acesso aos documentos, introduzindo-lhe as alterações necessárias para garantir uma real publicidade aos seus trabalhos. No quadro da maior transparência da acção comunitária, pretendida pela declaração n.o 17, já referida, em anexo ao Tratado da União, é desse modo dada aos interessados a possibilidade de conhecerem com precisão as normas internas aplicadas a esse respeito pelos competentes serviços da instituição.

Por outro lado, não deve deixar-se de sublinhar que, pelo menos no que respeita ao exercício da função legislativa, a publicidade dos trabalhos parlamentares constitui um princípio comum às tradições constitucionais dos Estados-Membros.

Portanto e com estes fundamentos, é bem possível para os interessados exigirem do Conselho o respeito das regras que a si próprio se impôs no que toca ao exame dos pedidos de acesso aos documentos; todavia, a invocabilidade dessas regras de modo algum significa que sejam elas a servir de base ao direito dos cidadãos à informação. Este direito, como já referi, existia já antes da adopção do novo regulamento interno do Conselho e da Decisão 93/731. Portanto, os actos impugnados limitaram-se apenas a organizar o funcionamento da instituição tendo em conta esse direito; por outro lado, o seu alcance também não podia ser diferente, pois que a própria base jurídica escolhida para a sua adopção desde logo demonstra ser este, e não outro, o objectivo prosseguido.

Creio que é precisamente este o alcance do acórdão no processo Carvel e Guardian Newspapers/Conselho

V. acórdão de 19 de Outubro de 1995 (T-194/94, Colect., p. II-2765).

Portanto, não produzindo efeitos jurídicos e não se destinando a produzi-los, segundo a fórmula utilizada a este respeito pelo Tribunal de Justiça, o código de conduta não pode ser objecto de recurso de anulação

Portanto, a natureza deste acto ć fundamentalmente diferente da do código de conduta que foi objecto do acórdão de 13 de Novembro de 1991, França/Comissão (C-303/90, Colect., p. I-5315, especialmente o n.o 9), como a de outros actos cm relação aos quais o Tribunal de Justiça reconheceu a impugnabilidade, na medida cm que, não respeitando embora certos requisitos formais, surgiam todavia como aptos a produzir efeitos jurídicos com base no seu conteúdo substancial: v., por exemplo, os acórdãos de 9 de Outubro de 1990, França/Comissão (instruções internas) (C-366/88, Colect., p. I-3571, especialmente n.o 8), e de 16 de Junho de 1993, França/Comissão (comunicação de auxílios) (C-325/91, Colect., p. I-3283, especialmente n.o 9).

—julgue o recurso inadmissível, na parte em que tem por objectivo obter a anulação do acto 93/730/CE intitulado código de conduta em matéria de acesso do público aos documentos do Conselho e da Comissão;—quanto ao mais, negue provimento ao recurso;—decida que cada uma das partes, incluindo a parte interveniente, suportará as suas próprias despesas.