A l'appui de sa demande, le gouvernement néerlandais fait valoir que le Conseil se serait rendu responsable d'un détournement de pouvoir, en fondant sur l'article 151 du traité CE, qui l'habilite à arrêter son règlement intérieur, la réglementation relative aux modalités de l'accès des citoyens aux documents en sa possession. Or, selon le requérant, cette question ne pourrait être réduite à un simple problème d'organisation du fonctionnement interne de ladite institution.

Ils trouvent leur origine dans la déclaration no 17, relative au droit d'accès à l'information, annexée à l'acte final de la conférence intergouvernementale qui a adopté le traité sur l'Union européenne

JO 1992, C 191, p. 101.

Le Conseil européen de Copenhague du 22 juin 1993 a invité le Conseil et la Commission à poursuivre leurs travaux en tenant compte de ce qu'il fallait assurer aux citoyens l'accès le plus complet possible à l'information et a fixé pour objectif la mise en œuvre de toutes les mesures nécessaires pour fin 1993

Voir Bulletin des Communautés européennes, 6-1993, p. 15, point 1.22.

Le même jour, par la décision 93/662 précitée, le Conseil a modifié son règlement intérieur, en y apportant les adaptations rendues nécessaires par l'entrée en vigueur du traité de Maastricht. Pour ce qui nous concerne ici particulièrement, l'article 22 dispose que Les modalités selon lesquelles le public a accès aux documents du Conseil dont la divulgation n'a pas de conséquences graves ou préjudiciables sont arrêtées par celui-ci.

Se fondant sur l'article 151, paragraphe 3, du traité et sur l'article 22 de son nouveau règlement intérieur, lui-même basé sur cette disposition du traité, le Conseil a donc adopté, le 20 décembre suivant, la décision 93/731, qui, en substance, reproduit les dispositions du code de conduite, en y ajoutant quelques compléments

Nous rappelons que la délégation des Pays-Bas a exprimé un vote défavorable tant au code de conduite qu'aux deux décisions du Conseil, pour les mêmes raisons que celles qui incitent aujourd'hui le gouvernement néerlandais a en demander l'annulation.

L'article 4, paragraphe 1, définit les exceptions à la règle prévoyant l'accessibilité générale des documents énoncée à l'article 1er de la décision 93/731, afin de protéger les intérêts qui y sont énumérés et sont considérés comme prévalant sur celui qui s'attache à la publicité de l'action du Conseil. Plus précisément, l'accès doit être refusé lorsque la divulgation d'un document pourrait porter atteinte à la sécurité publique (y compris les relations internationales, la stabilité monétaire et le bon déroulement des procédures juridictionnelles et des activités d'inspection) ou à la protection de la vie privée et du secret en matière commerciale et industrielle, ou encore serait contraire aux intérêts financiers de la Communauté, ou enfin irait à l'encontre de la confidentialité demandée par la personne physique ou morale qui a fourni certaines informations à l'institution. A ces exceptions expressément définies, l'article 4, paragraphe 2, ajoute la faculté, plus large, de refuser l'accès à un document pour protéger le secret des délibérations du Conseil .

Les articles 5, 6 et 7, enfin, établissent les modalités de l'examen des demandes de documents par les services compétents du Conseil et une procédure spéciale de recours interne , ouverte au demandeur lorsque l'institution a l'intention de donner une réponse négative à la demande. Dans cette hypothèse, l'intéressé, qui est informé des motifs d'une telle intention, dispose d'un délai d'un mois pour formuler une demande confirmative tendant à obtenir la révision de la position prise. L'éventuelle décision de rejeter aussi cette nouvelle demande doit être dûment motivée et l'intéressé doit être, en même temps, informé de la possibilité de s'adresser au médiateur, prévue par l'article 138 E du traité, ou de demander l'annulation de la décision au titre de l'article 173 (article 7, paragraphe 3)

Pour être complet, il y a Heu de signaler que, d'après les paragraphes 2 et 4 de l'article 7, le défaut de réponse du Conseil dans le mois suivant l'introduction soit de la demande ininale soit de la demande confirmative doit être considéré comme équivalant à une décision de refus.

Le gouvernement néerlandais observe que la décision 93/731, en arrêtant les règles relatives à la publicité de l'action administrative, réglemente, en substance, les rapports entre les institutions et les citoyens de la Communauté, destinataires de leurs actes ou concernés, d'une manière ou d'une autre, par le processus d'élaboration de ces actes et par leur application concrète. Dans cette perspective, elle crée le droit, pour les individus, d'être informés de l'activité du Conseil, même dans les phases de préparation et d'instruction et pas seulement dans la phase de décision finale; en outre, elle assure la protection juridictionnelle de ce droit. Que tel soit l'objectif de l'acte litigieux résulterait à l'évidence, en particulier, des dispositions de l'article 1er, qui consacre le principe général de l'accès du public aux documents du Conseil, et de l'article 7, qui réglemente la procédure d'examen des demandes d'accès et, en même temps, ouvre à l'intéressé la possibilité d'introduire un recours en cas de réponse négative.

Il est donc reproché au Conseil de confondre le principe fondamental en vertu duquel une protection juridictionnelle doit être, en tout état de cause, garantie à l'individu à l'égard de tout acte ou de toute activité ayant une incidence sur sa sphère juridique avec le problème, d'une nature différente, de la compétence, reconnue à une institution, d'adopter une mesure déterminée.

En définitive, puisque la transparence des processus décisionnels est une caractéristique inhérente à tout régime démocratique et que le droit d'accéder à l'information, y compris à celle détenue par les pouvoirs publics, est un droit fondamental de l'individu, il en résulte, d'après le gouvernement néerlandais — qui fait siennes les observations développées sur ce point par le Parlement européen dans son mémoire en intervention —, que la détermination des modalités, conditions et limites de l'accès du public aux documents des institutions communautaires ne peut être laissée à la discrétion de chacune d'elles, mais doit être effectuée selon les procédures législatives normales prévues par le traité et doit s'accompagner des nécessaires garanties d'effectivité du droit. Dans cette perspective, les modifications apportées à la méthode de travail et à l'organisation du Conseil, et donc à son règlement intérieur, en fonction de l'exercice du droit d'accès, n'auraient dû être qu'une conséquence (éventuelle) de l'adoption d'une telle réglementation générale.

Les mêmes raisons sont à la base de la demande d'annulation de l'article 22 du règlement intérieur.

A titre subsidiaire et dans l'hypothèse où la Cour ferait une évaluation différente de l'acte concerné, le requérant en demande l'annulation pour violation de formes substantielles, dans la mesure où il ne fait pas référence à la base juridique sur laquelle il est fondé. A cet égard, le gouvernement néerlandais précise que, certainement, au contraire de ce que soutient le Conseil, ni l'article 151 ni l'article 162 ne pourraient être considérés comme des bases juridiques appropriées du code de conduite, parce que celui-ci contient une réglementation qui va bien au-delà des problèmes concernant l'organisation interne du Conseil ou les formes de collaboration entre cette institution et la Commission.

Pour ce qui le concerne en particulier, le Conseil observe que son règlement intérieur a toujours contenu des dispositions relatives à la publicité des travaux et des documents, vu qu'il s'agit d'une question étroitement liée tant aux modalités de fonctionnement interne de l'institution qu'au déroulement de ses procédures et, en dernière analyse, à l'efficacité même du processus décisionnel. A ce sujet, il souligne que la nature et le contenu des délibérations peuvent varier en fonction de la publicité donnée aux travaux qui en accompagnent l'adoption, ainsi qu'aux documents reflétant le déroulement de ces travaux. Or, jusqu'à la modification intervenue le 6 décembre 1993, la règle générale formulée par le règlement intérieur en cette matière était celle du secret de la documentation relative aux travaux du Conseil, à moins que ce dernier ne prenne une décision différente à la majorité de ses membres. Ces règles ont été modifiées dans le cadre de la politique de transparence inaugurée à la suite de la signature du traité sur l'Union européenne, mais cela n'empêche pas que l'objet de la réglementation, dans la mesure où il concerne le degré de publicité devant caractériser les délibérations du Conseil, relève néanmoins du pouvoir d'auto-organisation de l'institution.

Une fois, en effet, que l'on a décidé que la règle de la confidentialité ne devait plus valoir pour l'ensemble des documents, il était indispensable de fixer les principes sur la base desquels on pourrait opérer une distinction entre les documents qui pourraient être portés à la connaissance des tiers et ceux qui, en revanche, devraient, de toute façon, demeurer secrets, de même que les modalités concrètes de l'accès. Le Conseil observe que l'article 22 du nouveau règlement intérieur fixe le critère de base, selon lequel le public n'a accès qu'aux documents dont la divulgation n'a pas de conséquences graves ou préjudiciables ; ce critère a ensuite été développé par la décision 93/731, qui a précisé les conditions et les limites de l'accès, les procédures d'introduction des demandes et les obligations qui en découlent pour les institutions. Selon le défendeur, si l'on accueillait la thèse défendue par le gouvernement néerlandais, cela aurait paradoxalement pour conséquence de dénier au Conseil la compétence d'adopter toute règle relative à la publicité de ses travaux autre que celle du secret, règle qui n'a précédemment jamais fait l'objet de contestations.

D'autre part, on ne pourrait pas non plus déduire de la naissance de ces droits l'incompétence du Conseil pour adopter les décisions litigieuses. A cet égard, le Conseil se réfère à ce que la Cour a affirmé, implicitement, dans l'arrêt Nakajima/Conseil

Arrêt du 7 mai 1991 (C-69/89, Rec. p. I-2069, points 49 et 50).

Sur ce point, il y a lieu d'observer, d'une part, que c'est le Conseil lui-même qui met l'accent sur le lien existant entre la réglementation relative à l'accès et les modalités selon lesquelles se déroulent ses travaux, en particulier l'incidence éventuelle d'une publicité plus grande sur ses délibérations et donc également sur celles à caractère législatif , et, d'autre part, que, s'il est vrai que les arguments développés par le Parlement sont en partie différents de ceux du requérant, on ne peut cependant mettre en doute que la demande d'intervention du Parlement n'a, conformément aux dispositions de l'article 37 du statut de la Cour, d'autre objet que le soutien des conclusions de l'une des parties . La référence au précédent que constitue l'affaire Commission/Conseil ne nous semble donc pas pertinente

Arrêt du 17 mars 1993 ( directive déchets ) (C-155/91, Rec. p. I-939, points 22 à 24). Dans cette affaire, le Parlement non seulement avait appuyé le recours de la Commission visant à obtenir l'annulation d'une directive, dans la mesure où elle était fondée sur une base juridique incorrecte, mais avait aussi fait valoir l'incompatibilité avec le traité d'un article de cette même directive et en avait également demandé l'annulation, sans que la question soit abordée dans le recours de la Commission.

Que la publicité soit inhérente à un système démocratique résulte aussi, à l'évidence, de l'examen comparé des régimes des pays membres de la Communauté, qui reconnaissent tous largement aux citoyens le droit d'être informés, quoique le rang de la source normative reconnaissant et réglant ce droit varie d'un pays à l'autre, tout comme les limites imposées à ce même droit. En premier lieu, la possibilité d'accéder aux documents des organes parlementaires est généralisée, en particulier en ce qui concerne ceux liés à l'exercice de leur fonction primaire de législateur, documents dont la publication est même normalement prévue. En outre, dans une mesure toujours plus large, surtout à partir des années 60, a été reconnu le droit pour les citoyens d'avoir connaissance des documents détenus par le gouvernement et par l'administration, précisément dans le but d'organiser les rapports réciproques de manière toujours plus ouverte et de débarrasser l'administration de ses connotations plus ou moins ouvertement autoritaires

Sur ce point, voir le document de la Commission intitulé L'accès du public aux documents des institutions , annexé à la communication du 5 mai 1993, COM(93) 191 final, cité à la note 7; et Curtin, D., et Meijers, H.: The principle of open government in Schengen and the European Union: democratic retrogression? , dans Common Market Law Review, 1995, p. 391 et suiv.

Le droit d'accès est normalement sujet à des exceptions expressément énumérées et justifiées par la nécessité de protéger certains intérêts publics généraux ou la vie privée des personnes. Il s'agit, dans une large mesure, des mêmes dérogations que celles prévues par le code de conduite et par la décision 93/731: sécurité publique, relations internationales, bon déroulement des enquêtes pénales, secret industriel, droit à la confidentialité, etc.

Ce qu'il est important de souligner à nouveau, c'est que cette réglementation implique l'abandon définitif du secret comme principe général inspirant l'action des administrations publiques et la reconnaissance du fait que le droit des citoyens à accéder aux informations détenues par les pouvoirs publics est l'expression du principe démocratique et contribue donc à définir la forme même de l'État.

Les actes du Conseil de l'Europe que nous avons mentionnés ont, en particulier, établi un lien entre le droit d'accès aux documents détenus par les pouvoirs publics et la liberté d'expression et d'information garantie par l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Ce droit, comme le Parlement européen le rappelle à juste titre, est aussi un corollaire de la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des informations et des idées de toute espèce , garantie par l'article 19 du pacte international relatif aux droits civils et politiques, signé à New-York le 19 décembre 1966.

Sur le plan du droit international conventionnel également, comme dans les ordres juridiques des États membres, on assiste donc à une affirmation progressive et toujours plus large du droit pour l'individu d'accéder aux informations officielles, qu'il s'agisse du développement de droits qui lui ont été précédemment reconnus ou d'un droit autonome, fruit d'une évolution de la conception des rapports entre l'administration et les citoyens ou, en termes plus généraux, entre gouvernants et gouvernés.

Nous ne pensons pas que telle puisse être la portée qu'il faille attribuer à l'acte litigieux. En effet, tant la forme que le contenu de la décision démontrent que, en définitive, elle a pour but d'officialiser et de rendre publique la pratique suivie par le Conseil pour l'examen des demandes d'accès aux documents, en y apportant les modifications nécessaires pour garantir une réelle publicité à ses travaux. Dans le cadre d'une plus grande transparence de l'action communautaire, souhaitée par la déclaration no 17 précitée, annexée au traité sur l'Union européenne, les intéressés sont ainsi mis en mesure de connaître avec précision les règles internes appliquées à cet égard par les services compétents de l'institution.

On ne peut s'empêcher de souligner, d'autre part, que, du moins en ce qui concerne l'exercice de la fonction législative, la publicité des travaux parlementaires est un principe commun aux traditions constitutionnelles des États membres.

Sur ces bases, il est donc tout à fait possible aux intéressés d'exiger du Conseil qu'il respecte les règles qu'il s'est imposées lors de l'examen des demandes d'accès aux documents; le fait que ces règles puissent être invoquées ne signifie, toutefois, nullement que ce sont elles qui sont à la base du droit à l'information des citoyens. Comme nous l'avons dit, ce droit préexistait à l'adoption du nouveau règlement intérieur du Conseil et de la décision 93/731. Les actes attaqués se sont donc limités à organiser le fonctionnement de l'institution en considération de ce droit; d'autre part, leur portée n'aurait pas non plus pu être différente, dans la mesure où précisément la base juridique choisie pour leur adoption démontre que l'objectif visé était celui-là et non un autre.

Nous estimons que telle est précisément la portée de l'arrêt rendu dans l'affaire Carvel et Guardian Newspapers/Conseil

Arrêt du 19 octobre 1995 (T-194/94, Rec. p. II-2765).

Vu, donc, qu'il ne produit pas d'effets juridiques ni ne vise à en produire, selon la formule utilisée à ce propos par la Cour, le code de conduite ne peut faire l'objet d'un recours en annulation

La nature de cet acte est donc fondamentalement différente tant de celle du code de conduite faisant l'objet de l'arrêt du 13 novembre 1991, France/Commission (C-303/90, Rec. p. I-5315, en particulier point 9) que de celle d'autres actes dont la Cour a reconnu qu'ils étaient susceptibles d'être contestés en justice, dans la mesure où, tout en ne remplissant pas certaines conditions de forme, ils s'avéraient cependant aptes à produire des effets juridiques, sur la base de leur contenu substantiel: voir, par exemple, les arrêts du 9 octobre 1990, France/Commission ( instructions internes ) (C-366/88, Rec. p. I-3571, en particulier point 8), et du 16 juin 1993, France/Commission ( communication en matière d'aides ) (C-325/91, Rec. p. I-3283, en particulier point 9).

déclarer le recours irrecevable dans la mesure où il vise à obtenir l'annulation de l'acte 93/730/CE, intitulé Code de conduite concernant l'accès du public aux documents du Conseil et de la Commission ;