Sagsøgeren i hovedsagen, Karl Könecke GmbH & Co. KG (herefter benævnt Könecke), havde over for sagsøgte i hovedsagen, Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (herefter benævnt BALM) forpligtet sig til for et tidsrum af fire måneder at oplagre 150 tons fersk oksekød af fællesskabsoprindelse henhørende under pos. 02.01 A II a) 1 bb) 11 den fælles toldtarif (herefter benævnt FIT). Imidlertid havde Könecke i virkeligheden foretaget oplagring af frosne, udbenede okseforfjerdinger, der var blevet importeret til Fællesskabet fra Den kinesiske Folkerepublik. Da BALM havde konstateret dette, tilbagekaldte den ved afgørelser af 26. maj 1976 dels støtten på 290067,51 DM tildelt i henhold til Kommissionens forordning nr. 1071/68 af 25. juli 1968 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende ydelse af støtte til den private oplagring inden for oksekødssektoren (EFT 1968 II, s. 349), dels frigivelsen af den i medfør af forordningens artikel 4 stillede sikkerhed. BALM krævede endvidere støtten tilbagebetalt og erklærede sikkerhedsstillelsen for fortabt. Endvidere afgav BALM modregningserklæring for et beløb svarende til sikkerhedsstillelsen med en fordring af samme størrelse, der tilkom Könecke.

Könecke indbragte BALM's afgørelser for Verwaltungsgericht Frankfurt am Main og påstod sig tilkendt 115290 DM (sikkerhedsstillelsens beløb) hos BALM.

De ansvarlige interessenter og ansatte i Karl Könecke GmbH & Co. KG blev ved upåanket dom afsagt af Landgericht Bremen idømt frihedsstraf, henholdsvis bøde, for de beskrevne forhold.

Den forelæggende ret, Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, nærer betydelig tvivl med hensyn til karakteren af den pågældende sikkerhedsstillelse. Retten har indledningsvis anført, at forordning nr. 1071/68 ikke indeholder hjemmel til at omgøre afgørelser om at frigive en sikkerhedsstillelse, samt at der ikke andetsteds i fællesskabsretten findes en sådan hjemmel og har dernæst foretaget en gennemgang af foreliggende muligheder i tysk ret for at omgøre en afgørelse om at frigive en sikkerhedsstillelse. Verwaltungsgericht har i den foreliggende sag fundet, at sikkerhedsstillelsens retlige karakter udelukker, at den tyske forvaltningslovs artikel 48 kan finde anvendelse, og den finder endvidere, at det følger af selve sikkerhedsstillelsens natur, at når den én gang er frigivet, kan den ikke længere kræves tilbage.

Herefter har Verwaltungsgericht endvidere behandlet BALM's mulighed for at kræve et beløb svarende til størrelsen af den frigivne sikkerhedsstillelse, hvis den i forordning nr. 1071/68 fastsatte sikkerhedsstillelsesordning indeholder hjemmel til et krav på en pengeydelse, som skal sikres af sikkerhedsstillelsen, og såfremt kravets betingelser i øvrigt er opfyldt. Efter at have udelukket, at der er tale om en konventionalbod, da oplagreren ikke har mulighed for at træde tilbage fra sine forpligtelser, medmindre der er tale om force majeure, har Verwaltungsgericht anført, at da fortabelsen af sikkerhedsstillelsen fremkaldes af forudgående, retsstridige handlinger, er der i det foreliggende tilfælde snarest tale om pålæggelse af en bødestraf. Der foreligger således et sanktionskrav, hvis gennemførelse sikres ved sikkerhedsstillelsen. I et sådant tilfælde kan BALM ikke længere søge fyldestgørelse for dette sanktionskrav i sikkerhedsstillelsen, fordi denne ikke længere er til stede, men BALM kan gøre sanktionskravet gældende og af Könecke kræve bøden betalt.

For så vidt der således er tale om en bøde, mener Verwaltungsgericht at stå over for spørgsmålet, om et sådant system er foreneligt med trinhøjere fællesskabsret. De pågældende regler stemmer da ikke overens med de almindelige retsgrundsætninger, som i medlemsstaterne gælder i strafferetten og som ifølge Domstolens dom af 14. maj 1974 (sag 4/73, Nold, Sml. 1974, s. 491) også har gyldighed som fællesskabsret. Navnlig foreligger der en tilsidesættelse af fire grundsætninger, som i Forbundsrepublikken Tyskland har grundlovskraft, nemlig sætningerne:

På denne baggrund har Verwaltungsgericht forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

Forelæggelseskendelsen er blevet registreret på Domstolens justitskontor den 27. juni 1983.

I medfør af artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for De europæiske Fællesskabers Domstol er der til Domstolen indgivet skriftlige indlæg af kontorchef M. Seidel og ekspeditionssekretær E. Roder fra forbundsministeriet for økonomi, samt af Kommissionen ved J. Sack, den juridiske tjeneste, som befuldmægtiget.

Ved kendelse af 7. december 1983 har Domstolen besluttet at henvise sagen til femte afdeling.

På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse. Domstolen har imidlertid stillet en række spørgsmål til Kommissionen, som denne skulle besvare inden den 21. januar 1984.

Forbundsrepublikken Tysklands regering har i sit indlæg foreslået, at det første spørgsmål besvares benægtende, og har gjort gældende, at artikel 4 i forordning nr. 1071/68 ikke omfatter tilfælde, hvor en sikkerhedsstillelse er blevet frigivet med urette. Regeringen mener heller ikke, at der andetsteds i fællesskabsretten findes bestemmelser om spørgsmålet.

Regeringen har dernæst foreslået, at det andet spørgsmål besvares bekræftende, og har i denne forbindelse henvist til Domstolens praksis (se dom af 21. 9. 1983, sag 205-215/82, Deutsche Milchkontor, Sml. s. 2633). Medlemsstaternes kompetence omfatter ikke kun indførelsen af processuelle bestemmelser vedrørende tilbagesøgning af fejlagtigt udbetalte beløb, men også udstedelsen af materielle regler. Regeringen har herved henvist til dom af 12. juni 1980 (sagerne 119 og 126/79, Lippische Hauptgenossenschaft, Sml. 1980, s. 1863), navnlig dennes præmis 10 (s. 1879) og generaladvokatens forslag (a. st., s. 1884).

Forbundsrepublikken Tysklands regering mener endvidere, at principperne fra retspraksis om tilbagesøgning af fejlagtigt betalte beløb kan overføres til situationen med en sikkerhedsstillelse, der er frigivet med urette. Sikkerhedsstillelsens karakter er ikke til hinder herfor. Regeringen har dernæst påberåbt sig dommen af 17. december 1970 (sag 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Sml. 1970, s. 235), navnlig dennes præmis 18 (s. 240), hvorefter sikkerhedsstillelsen skal silore gennemførelsen af en frivilligt indgået forpligtelse. Efter regeringens opfattelse har sikkerhedsstillelsen i den foreliggende sag til formål at sikre ikke alene et potentielt, fremtidigt (penge-) krav, som Verwaltungsgericht mener, men også overholdelsen af fællesskabsretten, som er en integreret del af kontrakten, og hvis anvendelse ikke bliver genstandsløs ved, at sikkerhedsstillelsen frigives. Det er i overensstemmelse hermed, at femte betragtning til forordning nr. 1071/68 omtaler sikkerhedsstillelsen som en garanti.

Regeringen finder derfor, at en overtrædelse også skal tages i betragtning, selv efter sikkerhedsstillelsens frigivelse, idet der ellers ville ske en tilsidesættelse af principperne om ligebehandling og om fællesskabsrettens ens anvendelse, hvis kun overtrædelser konstateret under oplagringsperioden blev mødt med sanktioner. Således giver fællesskabsretten medlemsstaterne ikke blot ret til at kræve tilbagebetaling af en sikkerhedsstillelse frigivet med urette, men den pålægger medlemsstaterne dette.

Forbundsregeringen har dernæst foreslået, at det tredje spørgsmål besvares benægtende. Som i svaret på det andet spørgsmål har regeringen anført, at principperne om ligebehandling og om fællesskabsrettens ensartede anvendelse er til hinder for, at spørgsmålet om tilbagesøgning af en sikkerhed overlades til de nationale interventionsorganets skøn. Regeringen har herved henvist til dommen af 6. maj 1982 (sag 146, 192 og 193/81, Baywa AG, Sml. 1982, s. 1503), navnlig dommens præmis 30 (s. 1535).

Vedrørende det fjerde spørgsmål har regeringen anført, at de krav, som garanteres gennem den sikkerhedsstillelse, der er fastsat i artikel 4 i forordning nr. 1071/68, går ud på at kræve af oplagreren, at denne opfylder sine kontraktmæssige forpligtelser, således at formålet med støtte til privat oplagring som et markedsdirigerende instrument kan opfyldes. Efter regeringens opfattelse udgør hverken tilbagesøgning af støtten eller fremsættelse af et eventuelt erstatningskrav tilstrækkelige forholdsregler over for overtrædelser på dette område. Hvis f.eks. oplagreren sælger det oplagrede oksekød før tiden, kan han ikke mødes med et erstatningskrav, da skaden ikke kan opgøres. Følgelig er sikkerhedsstillelsen nødvendig som sanktion for at hindre spekulationsforretninger vedrørende det oplagrede kød, jfr. herved dommen af 23. februar 1983 (sag 66/82, Fromançais, præmis 12, Sml. 1983, s. 395).

Endvidere har regeringen bemærket, at det ved sikkerhedsstillelsen sikrede krav, der bedst kan sammenlignes med en aftalt bod, ikke udgør en strafferetlig sanktion (jfr. den førnævnte dom i sagen Internationale Handelsgesellschaft).

Forbundsregeringen har endelig foreslået, at det femte spørgsmål besvares benægtende. Til støtte herfor har regeringen anført, at den sanktion, der tilsigtes med sikkerhedsstillelsen, ikke er en kriminalretlig straf. Selv om der imidlertid ikke er tale om en sådan, skal proportionalitetsgrundsætningen iagttages. Der må således foretages en prøvelse af de anvendte midlers nødvendighed og deres afpasning efter det tilstræbte formål. Regeringen har her henvist til Domstolens domme af 11. maj 1977 (sagerne 99 og 100/76, De Beste Boter, Sml. 1977, s. 861, navnlig præmis 11, s. 873), af 29. april 1982 (sag 147/81, Merkur Fleisch-Import, Sml. 1982, s. 1389, navnlig præmis 12, s. 1397) og førnævnte dom i Fromançais-sagen (navnlig præmisserne 7 ff.).

Forbundsrepublikken Tysklands regering har endelig anført, at sikkerhedsstillelsen er nødvendig for at hindre spekulation med oplagret oksekød, og at anbringendet om, at sikkerhedsstillelsen ikke står i forhold til det tilstræbte formål, i lyset af de omtalte domme må forkastes. Endelig bør det her i sagen nævnes, at overtrædelsen af de forpligtelser, som påhvilede oplagreren, endog medførte straffedom over de personer, der handlede på Köneckes vegne.

Kommissionen har indledningsvis bemærket, at forordning nr. 1071/68 set ud fra et retsterminologisk synspunkt, ikke er fuldt tilfredsstillende affattet. Når således artikel 3, stk. 1, litra e), og artikel 4 i forordningen taler om en sikkerhedsstillelse, er der — i hvert fald delvis — tale om en urigtig betegnelse. Efter Kommissionens opfattelse omfatter ordningen med sikkerhedsstillelse to elementer: ved at indgå kontrakten forpligter oplagreren af kødet sig til at erlægge en konventionalbod, hvis betaling garanteres ved sikkerhedsstillelse. Set ud fra et sprogligt synspunkt er det kun det andet led i denne ordning, som klart kommer til udtryk i forordningen, men indholdsmæssigt kan det ikke betvivles, at der er tale om en ordning med konventionalbod. Det fremgår af artikel 4, stk. 2, i Rådets forordning nr. 989/68 af 15. juli 1968 om fastsættelse af de almindelige regler for ydelse af støtte til privat oplagring af oksekød (EFT 1968 I, s. 254), samt af forordning nr. 1071/68, der henviser hertil, at sikkerhedsstillelsen ikke skal sikre tilbagebetalingen af en støtte, der er blevet ydet med urette, men udgør en supplerende sanktion i det tilfælde, hvor aftaleparten ikke overholder sine kontraktsmæssige forpligtelser. Der er således tale om den typiske funktion for en konventionalbod inden for privatretten. Dette betyder, at spørgsmålet om tilbagesøgning af sikkerhedsstillelsen ikke længere er aktuelt.

Når sikkerhedsstillelsesordningen således betyder, at oplagreren indgår på en bestemmelse om en konventionalbod, betyder den blotte frigivelse af sikkerhedsstillelsen ikke, at konventionalboden ikke længere kan kræves. Hvis det således viser sig, at denne er forfaldet, fordi oplagreren ikke har overholdt kontraktens forpligtelser, kan betalingen af det tilsvarende beløb kræves uafhængigt af, om sikkerhedsstillelsen til sikring af denne betaling er blevet frigivet med urette eller ej. At frigive sikkerhedsstillelsen fjerner blot sikringsmidlet og ikke den materielle fordring, som den i kontrakten fastsatte konventionalbod tager sigte på.

Kommissionen mener endvidere, at artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1071/68 skal fortolkes således, at konventionalboden forfalder, når kontraktens forpligtelser ikke overholdes. Det første og det fjerde præjudicielle spørgsmål bør derfor besvares på følgende måde: Artikel 4 i Kommissionens forordning nr. 1071/68 indeholder ingen bemyndigelse for de nationale interventionsorganer til at tilbagesøge sikkerhedsstillelser, der er frigivet med urette efter denne bestemmelse. Imidlertid udelukker den med urette skete frigørelse af sikkerhedsstillelsen ikke, at den ifølge forordningens artikel 4, stk. 3, forfaldne konventionalbod også kan gøres gældende efter frigivelsen af den for boden stillede sikkerhed.

Vedrørende det andet og tredje præjudicielle spørgsmål er det Kommissions opfattelse, at en national gennemførelsesbestemmelse om tilbagesøgning af sikkerhedsstillelsen ikke er støttet på fællesskabsretten. Hvis sådanne regler derimod omfattede anvendelsen af en konventionalbod i den tidligere nævnte betydning, ville sådanne regler ikke alene være dækket af fællesskabsretten, men endog være krævet af denne. Der foreligger på området heller ingen skøns-margen, eftersom den aftalte bod i alle tilfælde forfalder, når kontraktens bestemmelser ikke overholdes. En skøns-margen ville føre til forskelsbehandling inden for fællesmarkedet uden objektiv begrundelse (jfr. tidligere nævnte Baywadom).

Kommissionen foreslår derfor, at det andet og tredje spørgsmål besvares således: nationale regler, der hjemler omgørelse af en retsstridig afgørelse om at frigive sikkerhedsstillelsen i medfør af forordning nr. 1071/68 og at tilbagesøge sikkerhedsstillelsens beløb, er ikke forenelig med fællesskabsretten. Derimod er det kompetente interventionsorgan også efter sikkerhedsstillelsens frigivelse forpligtet til at inddrive den ifølge forordning nr. 1071/68 forfaldne konventionalbod.

Vedrørende det femte spørgsmål finder Kommissionen, at hvis Domstolen måtte erklære artikel 4 i forordning nr. 1071/68 for ugyldig, fordi den foreskriver en konventionalbod, så måtte dommen samtidig få virkning for artikel 2, stk. 2, i Rådets forordning nr. 989/68 af 15. juli 1968 om fastsættelse af de almindelige regler for ydelse af støtte til privat oplagring af oksekød (EFT 1968 I, s. 254).

Kommissionen har dernæst bemærket, at Verwaltungsgericht a priori ikke anser artikel 4 som en bestemmelse om en civilretlig konventionalbod, men sidestiller den med en strafferetlig bøde og som følge heraf vurderer den i lyset af en række generelle strafferetlige principper. Kommissionen kan ikke tilslutte sig rettens synspunkt, idet den finder, at den pågældende bestemmelse skal fortolkes i lyset af de almindelige retsprincipper, der gælder for konventionalbøder.

Kommissionens kompetence til at foreskrive disse bøder fremgår utvivlsomt af artikel 8 i Rådets forordning nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for oksekød (EFT 1968 I, s. 179) og af artikel 4, stk. 2, i førnævnte forordning nr. 989/68.

Såfremt der ikke fandtes en yderligere sanktion foruden tilbagesøgning af støtten i tilfælde af, at oplagringskontrakten overtrædes, ville efter Kommissionens opfattelse fristelsen være stor til eksempelvis at udtage varerne af lageret før fristens udløb, og Kommissionen ville således ikke have noget sikkert overblik over markedsudviklingen, ligesom værdien af hele oplagringsaktionen ville være truet. Kommissionen henviser her til dommen af 17. december 1970 (sag 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Sml. 1970, s. 235).

For så vidt angår de enkelte punkter, som Verwaltungsgericht har behandlet, vedrørende den retlige gyldighed af artikel 4 i forordning nr. 1071/68, mener Kommissionen, at der ikke kan antages at foreligge en tilsidesættelse af princippet in dubio pro reo, da dette princip efter Kommissionens opfattelse kun finder anvendelse, hvis der er tale om en strafferetlig sanktion. Dette princip finder ikke anvendelse på privatretlige forpligtelser.

For så vidt angår den hævdede tilsidesættelse af princippet nulla poena sine culpa kan Verwaltungsgericht's opfattelse, hvorefter dette princip er overtrådt ved, at en juridisk person (kommanditselskabet) har fået pålagt en sanktion for en overtrædelse begået personligt af visse af selskabets repræsentanter, stort set føres tilbage til den forkerte antagelse, at der her er tale om en strafferetlig sanktion. Kommissionen har henvist til tysk ret og bemærket, at den ikke mener, at Verwaltungsgericht's retsopfattelse kan opretholdes. Således finder Kommissionen det så meget mere indlysende, at en juridisk person, der påtager sig en privatretlig forpligtelse, naturligvis også hæfter for en konventionalbod, som forfalder på grund af en af dens repræsentanters adfærd.

For så vidt angår den påståede overtrædelse af princippet ne bis in idem har Kommissionen fremhævet, at Verwaltungsgericht igen begår en fejl i og med, at retten fejlagtigt sidestiller en privatretlig konventionalbod med en strafferetlig sanktion. Hvis synspunktet var rigtigt, kunne der selvfølgelig ikke pålægges to selvstændige sanktioner for den samme overtrædelse. Imidlertid gælder princippet ne bis in idem ikke i forholdet mellem en konventionalbod og en strafferetlig sanktion.

For så vidt angår proportionalitetsgrund-sætningen finder Kommissionen, at den foreliggende sag ikke nødvendiggør en stillingtagen til proportionaliteten af reglerne i artikel 4 i forordning nr. 1071/68. Efter Kommissionens opfattelse har Könecke på to punkter groft tilsidesat sine kontraktsmæssige forpligtelser, hvilket — således som det fremgår af straffedommen — er sket med forsæt: det oplagrede kød var ikke frisk kød i den nævnte forordnings forstand, og der var ikke tale om kød af fællesskabsoprindelse. Kommissionen har imidlertid under henvisning til Domstolens dom af 21. juni 1979 (sag 240/78, Atalanta, Smi. 1979, s. 2137) erkendt, at proportionalitetsgrundsætningen — selv om den foreliggende sag ikke nødvendiggør stillingtagen — i fuldt omfang skal tillægges virkning i Kommissionens bestemmelse. Imidlertid har den pågældende forordning overholdt princippet, idet sikkerhedsstillelsen kun inddrages forholdsmæssigt i de tilfælde, hvor den manglende del af oplagringsmængden overstiger 10 %.

På grundlag af det foregående har Kommissionen foreslået at besvare det femte spørgsmål som følger: Gennemgangen af de forelagte spørgsmål har intet frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 4 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1071/68. Uanset de i artikel 4, stk. 3, indeholdte præciseringer (jfr. førnævnte forordning nr. 1071/68) forbliver artikel 4, stk. 2, 2. pkt., i Rådets forordning (EØF) nr. 989/68 anvendelig i den forstand, at det kompetente organ kan erklære konventionalboden og følgelig sikkerhedsstillelsen for helt eller delvis fortabt alt efter overtrædelsens alvor.

Sagsøgeren i hovedsagen ved advokat C. Volkmann, Bremen, og Kommissionen ved J. Sack, som befuldmægtiget, har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 11. april 1984.

Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 20. juni 1984.