I.

Uvod

1.

Kontekst ovog predmeta oblikuju dva odvojena postupka koje je pokrenuo Übernahmekommission (Komisija za preuzimanje, Austrija). U prvom (prethodnom) postupku utvrđene su (objektivne) činjenice u vezi s povredom pravila o obveznim ponudama za preuzimanje. U skladu s austrijskim postupovnim pravilima, kada utvrđenja iz preliminarnog postupka postanu pravomoćna, ocjena postojanja (subjektivnih) obilježja navodne povrede i određivanje sankcija dotičnim pojedincima, koji se provode u okviru drugog (upravno‑kaznenog) postupka, moraju se temeljiti na tim objektivnim utvrđenjima.

2.

U tom kontekstu, Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Austrija), pozivajući se na članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i Direktivu 2004/25/EZ ( 2 ) (u daljnjem tekstu: Direktiva o ponudama za preuzimanje), u bitnome se raspituje o postupovnim pravima koja pravo Unije dodjeljuje osobama koje nisu bile stranke u „prvoj rundi” (prethodnom postupku), ali kojima u „drugoj rundi” (upravno‑kaznenom postupku) prijete sankcije zbog njihovih odnosnih položaja u korporativnoj strukturi društava koja su bila stranke u prvom postupku.

II.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije

3.

U skladu s člankom 4. stavkom 1. Direktive o ponudama za preuzimanje, države članice određuju tijelo ili tijela nadležna za nadzor ponuda na koje se odnose pravila koja one donesu ili uvedu na temelju te direktive. Prema njezinu članku 4. stavku 5.:

4.

Članak 5. stavak 1. te direktive sadržava obvezu objavljivanja ponude za preuzimanje. Ta obveza postoji kada god „fizička ili pravna osoba drži, kao rezultat vlastitog stjecanja ili stjecanja od strane osoba koje s njom djeluju zajednički, vrijednosnice trgovačkog društva navedenog u članku 1. stavku 1., koj[e] joj, osim bilo kojih postojećih vrijednosnica koje ona drži ili osim vrijednosnica koje drže osobe koje s njom djeluju zajednički, izravno ili neizravno, daju određeni postotak glasačkih prava u glavnoj skupštini tog trgovačkog društva dajući joj kontrolu nad tim trgovačkim društvom […]”.

5.

Prema članku 17. Direktive o ponudama za preuzimanje, naslovljenom „Sankcije”:

B.

Austrijsko pravo

6.

Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 (Zakon o općem upravnom postupku iz 1991.; u daljnjem tekstu: AVG) uređuje postupke pred upravnim tijelima u Austriji. Članak 24. Verwaltungsstrafgesetza 1991 (Zakon o upravnim prekršajima iz 1991.) propisuje da se AVG primjenjuje i u upravno‑kaznenim postupcima, osim ako je predviđeno drukčije.

7.

Bundesgesetz betreffend Übernahmeangebote (Savezni zakon o ponudama za preuzimanje), BGBl. (Savezni službeni list) I br. 127/1998 (u daljnjem tekstu: ÜbG), uređuje materijalne i postupovne aspekte javnog preuzimanja dionica i drugih vrijednosnica uvrštenih društava.

8.

U članku 1. točki 6. ÜbG‑a definiran je pojam „zajedničko djelovanje”. Prema članku 23. stavku 1. tog zakona, ako se utvrdi da su subjekti „djelovali zajednički”, dionice ili vrijednosnice ciljnog trgovačkog društva koje oni drže zbrajaju se prilikom primjene članaka 22. do 22.b ÜbG‑a.

9.

Članak 22. ÜbG‑a odnosi se na obvezu davanja ponude za preuzimanje. Tu obvezu ima „svaka osoba koja izravno ili neizravno stekne kontrolni udio u ciljnom trgovačkom društvu”, a mora se ispuniti „u roku od 20 burzovnih dana od stjecanja kontrolnog udjela”. Članak 22.a tog zakona tu obvezu davanja ponude za preuzimanje proširuje na subjekte koji su djelovali zajednički prilikom stjecanja „kontrolnog udjela”.

10.

Članak 30. stavak 2. ÜbG‑a propisuje da se AVG primjenjuje na postupke koje pokreće Komisija za preuzimanje.

III.

Činjenično stanje, nacionalni postupak i prethodna pitanja

11.

Komisija za preuzimanje donijela je 22. studenoga 2016. odluku (u daljnjem tekstu: prethodna odluka) protiv društava Adler Real Estate AG (u daljnjem tekstu: Adler), Mountain Peak Trading LLP (u daljnjem tekstu: Mountain Peak), Westgrund AG (u daljnjem tekstu: Westgrund), Petrus Advisers Ltd (u daljnjem tekstu: Petrus) i GM‑a (fizičke osobe). Ta je odluka donesena u okviru postupka u vezi sa stjecanjem „većinskog udjela” od 31,36 % u društvu Conwert Immobilien SE (u daljnjem tekstu: Conwert) i povezanim neispunjenjem obveze dostavljanja javne ponude o preuzimanju.

12.

Komisija za preuzimanje je u prethodnom postupku utvrdila da je nakon međusobnog pripisivanja glasačkih prava u skladu s člankom 23. stavkom 1. ÜbG‑a stečen kontrolni udio u smislu članka 22. ÜbG‑a. Komisija za preuzimanje je to utvrđenje o dosezanju potrebnog praga donijela na temelju kriterija o zbrajanju za „pravne subjekte koji djeluju zajednički” predviđenih člankom 1. točkom 6. ÜbG‑a. U skladu s člankom 23. stavkom 1. ÜbG‑a, ta glasačka prava u društvu Conwert su se društvima Adler, Mountain Peak, Westgrund, Petrus i GM‑u stoga trebala prvi put međusobno pripisati 29. rujna 2015. Načelno, prema točki 1. članka 22.a ÜbG‑a, to stjecanje „većinskog udjela” od strane „osoba koje djeluju zajednički” trebalo je dovesti do podnošenja obvezne ponude za preuzimanje društva Conwert u roku od 20 burzovnih dana.

13.

Oberster Gerichtshof (Vrhovni sud, Austrija) rješenjem od 1. ožujka 2017. odbio je tužbu protiv prethodne odluke. Ta je odluka stoga postala pravomoćna.

14.

Komisija za preuzimanje je nakon toga pokrenula upravno‑kazneni postupak protiv GM‑a, HL‑a i FN‑a (koji su svi fizičke osobe). HL i FN su bili odgovorni na temelju funkcija članova uprave društva Adler odnosno direktora društva Petrus, koje su obnašali u vrijeme počinjenja navodne povrede.

15.

Komisija za preuzimanje je 29. siječnja 2018. donijela odluku protiv GM‑a (kao fizičke osobe), HL‑a (u njegovu svojstvu člana uprave društva Adler) i FN‑a (u njegovu svojstvu direktora društva Petrus) (u daljnjem tekstu: upravno‑kaznena odluka). Komisija za preuzimanje izrekla je upravne kazne GM‑u, HL‑u i FN‑u te utvrdila da su odnosna društva koja su HL i FN zastupali bila akcesorno odgovorna.

16.

Komisija se prilikom donošenja te odluke vodila činjeničnim utvrđenjima iz prethodne odluke, osobito ključnim utvrđenjem da su dotični subjekti, na temelju sporazuma sklopljenog 29. rujna 2015., „djelovali zajednički” u smislu članka 22.a ÜbG‑a. Ne podnijevši Komisiji za preuzimanje obveznu ponudu za preuzimanje u zakonskom roku od 20 burzovnih dana, GM, HL i FN povrijedili su članak 22.a stavak 1. u vezi s člankom 22. stavkom 1. ÜbG‑a. Komisija za preuzimanje je na temelju toga izrekla novčane kazne GM‑u, HL‑u i FN‑u te društva Adler i Petrus proglasila akcesorno odgovornima za te novčane kazne.

17.

Protiv upravno‑kaznene odluke podnesene su tužbe Bundesverwaltungsgerichtu (Savezni upravni sud, Austrija), sudu koji je uputio zahtjev. Taj sud ističe da, prema austrijskom pravu o upravnom postupku, pravomoćna odluka upravnog tijela obvezuje (to kao i druga) upravna tijela i sudove koji moraju donijeti odluku u vezi s istom činjeničnom i pravnom situacijom kao one na koju se odnosi ranija prethodna odluka. Preduvjet takvog obvezujućeg učinka je istovjetnost stranaka. Taj obvezujući učinak djeluje i prema upravnim sudovima, također pod uvjetom istovjetnosti stranaka u odnosnim dvama postupcima.

18.

Što se tiče GM‑a, sud koji je uputio zahtjev smatra da je za potrebe postupka u kojem je donesena odluka u prethodnom postupku i upravno‑kaznenom postupku postojala istovjetnost stranaka. Taj sud u pogledu GM‑a usto smatra da su ispunjeni svi ostali nacionalnopravni zahtjevi za priznavanje obvezujućih učinaka prethodne odluke.

19.

Kada je riječ o HL‑u i FN‑u, sud koji je uputio zahtjev dvoji je li u prethodnom postupku i upravno‑kaznenom postupku postojala istovjetnost stranaka. Navodi da HL i FN u prethodnom postupku nisu sudjelovali kao „stranke”, nego samo kao zastupnici društava Adler (u kojem je HL djelovao kao član uprave) i Petrus (u kojem je FN djelovao kao direktor). HL i FN (kao fizičke osobe) su svojstvo „stranaka” imali samo u upravno‑kaznenom postupku. Unatoč tomu, Komisija za preuzimanje utvrdila je da prethodna odluka ima „proširene obvezujuće učinke” („erweiterte Bindungswirkung”) za HL‑a i FN‑a (kao fizičke osobe).

20.

U tom činjeničnom i pravnom kontekstu, Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:

21.

Pisana očitovanja podnijeli su društvo Adler, HL, GM, Komisija za preuzimanje te Europska komisija. Sve navedene stranke, osim Komisije, usto su odgovorile na pisana pitanja koja im je Sud postavio.

IV.

Analiza

22.

Ovo je mišljenje strukturirano na sljedeći način. Započet ću iznošenjem svojeg shvaćanja nacionalnog prava te ću, na temelju toga, predložiti način na koji se pitanja koja sud koji je uputio zahtjev postavlja mogu pojednostaviti (A). Potom ću izložiti referentni okvir prava Unije (B), nakon čega ću se okrenuti predmetnom slučaju (C).

A.

(Nacionalni zakonodavni) okvir i postavljena pitanja

23.

Četiri pitanja koja sud koji je uputio zahtjev postavlja na prvi se pogled, ako ih se promatra u kontekstu složene mreže nacionalnih pravila i postupaka, doista čine poprilično složenima. Osim toga, ta se pitanja čine veoma dalekosežnima, jer se načelno dotiču: djelotvornosti prava Unije; statusa ili obvezatnosti pravomoćnih upravnih odluka, možebitno u vezi s obvezom preispitivanja tih pravomoćnih odluka; i temeljnih prava u postupcima koji dovode do izricanja kaznenih sankcija.

24.

Prema mojemu mišljenju, okvir za analizu ovog predmeta može biti mnogo ograničeniji. Sudu koji je uputio zahtjev korisne se smjernice možda mogu pružiti i bez razmatranja svih pojedinosti nacionalnog prava, koje je taj sud poprilično detaljno izložio, i elemenata proturječne nacionalne sudske prakse. Iako bi takve analize mogle biti zanimljive, nisam siguran koliko su doista potrebne u kontekstu ovog predmeta. Umjesto toga, usredotočit ću se na praktičan problem s kojim su suočeni, posebno iz perspektive pravâ obrane i pristupa sudu, pojedinci protiv kojih se vodi takav postupak.

25.

Kako bi se to moglo učiniti, za početak je potrebno razmotriti tri elementa. Kao prvo, koji točno problem proizlazi iz nacionalnog prava? Kao drugo, u kakvom su Povelja i njezin članak 47. odnosu s Direktivom o ponudama za preuzimanje te kako se uklapaju u kontekst ovog predmeta? Kao treće, oba ta elementa navode me na to da preoblikujem i pojednostavim pitanja koja sud koji je uputio zahtjev postavlja, pri čemu, nadam se, neću izgubiti iz vida bit ovog predmeta.

26.

Kao prvo, za potrebe ovog predmeta ključno je shvatiti dva elementa nacionalnog prava: s jedne strane, postupovna pravila o načinu na koji Komisija za preuzimanje vodi svoje upravne postupke zbog navodnih povreda pravila o obveznim ponudama za preuzimanje; i, s druge strane, nacionalna postupovna pravila koja pravomoćnim upravnim odlukama priznaju obvezujući učinak.

27.

Komisija za preuzimanje ovlaštena je pokrenuti istragu u pogledu, među ostalim, toga je li imatelj vrijednosnica, nakon što je stekao „većinski udio” u ciljnom trgovačkom društvu, povrijedio obvezu podnošenja ponude za preuzimanje u smislu članka 22. stavka 1. ÜbG‑a. Ona to može učiniti i kada skupina subjekata „djeluje zajednički” radi stjecanja takvog udjela ( 3 ).

28.

Međutim, postupak je podijeljen na utvrđivanje objektivnih i subjektivnih elemenata nepodnošenja ponude za preuzimanje ( 4 ). Kako stranke objašnjavaju, te se dvije vrste elemenata zasebno utvrđuju, u smislu da se objektivno pitanje je li stranka propustila podnijeti obveznu ponudu za preuzimanje razmatra u prethodnom postupku te se rješava prethodnom odlukom. Međutim, u prethodnom se postupku ne rješava pitanje kaznene odgovornosti. O toj se odgovornosti odlučuje prilikom kasnijeg utvrđivanja subjektivnih elemenata postojanja upravne odgovornosti, što, kako se čini, može dovesti do izricanja sankcije kaznene prirode.

29.

Mogući sudski nadzor svakog od tih utvrđenja ide različitim putevima. Komisija za preuzimanje objašnjava da se odluke iz preliminarnog odnosno upravno‑kaznenog postupka preispituju pred različitim sudovima. Odluka u preliminarnom postupku može se pobijati pred Oberster Gerichtshofom (Vrhovni sud, Austrija). Međutim, navodi se da je nadzor Vrhovnog suda u takvim slučajevima ograničen samo na pravna pitanja. Taj sud ne može preispitivati činjenične elemente. Nasuprot tomu, odluka u upravno‑kaznenom postupku može se pobijati pred Bundesverwaltungsgerichtom (Savezni upravni sud, Austrija), a u određenim slučajevima i pred Verwaltungsgerichtshofom (Visoki upravni sud, Austrija). Savezni upravni sud ima „punu nadležnost” preispitivati, i u pravnom i u činjeničnom pogledu, odluke donesene u upravno‑kaznenom postupku. Međutim, čini se da ta nadležnost podliježe obvezujućoj prirodi ranije odluke Komisije za preuzimanje ili drugog tijela koja je postala pravomoćna.

30.

Komisija za preuzimanje navodi da, u odnosu na oba sudska nadzora, djeluje kao „prvostupanjski sud”. Dakle, prethodne i upravno‑kaznene odluke moguće je pobijati pred barem dvama stupnjevima sudova.

31.

Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da pravomoćna upravna odluka Komisije za preuzimanje obvezuje i Komisiju za preuzimanje i druga upravna tijela. Ona obvezuje i Savezni upravni sud, ako se od tog suda zatraži donošenje odluke u vezi s istom činjeničnom i pravnom situacijom poput one u vezi s kojom je Komisija za preuzimanje donijela odluku. Dakle, struktura postupka pred Komisijom za preuzimanje sačinjena od „dviju rundi” u praksi znači da se kasniji upravno‑kazneni postupak u kojem se utvrđuju (subjektivni) elementi nepodnošenja obvezne ponude za preuzimanje mora temeljiti na ranijim (objektivnim) utvrđenjima iz prethodnog postupka, nakon što je odluka donesena u potonjem postupku postala pravomoćna.

32.

Ukratko, čini mi se da praktični problem leži u sljedećem. Ono što je utvrđeno u „prvom” (prethodnom) postupku proizvodi obvezujući učinak u svim kasnijim postupcima, kako u upravnim tako i u sudskim. Osim toga, ili pak, prije svega, taj se „obvezujući učinak” proizvodi ne samo u odnosu na sve postupke s istim strankama (istovjetnost stranaka postupaka) ( 5 ). On se usto, što je poprilično važno, proizvodi u odnosu na situacije u kojima se takva „istovjetnost” u najmanju ruku čini dvojbenom (primjerice, kada se pojedincima u „drugoj” rundi izriču sankcije u njihovu privatnom svojstvu, a u „prvoj” rundi je samo njihovo društvo formalno sudjelovalo u prethodnom postupku).

33.

Kao drugo, s obzirom na takav sustav, sud koji je uputio zahtjev postavlja četiri pitanja. Prvo i drugo pitanje problemu usklađenosti austrijskih nacionalnih postupovnih pravila o pravomoćnosti upravnih odluka pristupaju iz perspektive očuvanja materijalnih učinaka članaka 4. i 17. Direktive o ponudama za preuzimanje. Ta se dva pitanja razlikuju u pogledu elementa istovjetnosti stranaka, odnosno njegova nepostojanja, u odnosnim postupcima.

34.

Članci 4. i 17. Direktive o ponudama za preuzimanje odnose se na određivanje i ovlasti nadzornog tijela i izricanje sankcija za povredu nacionalnih mjera usvojenih na temelju te direktive. Međutim, nije razvidno, a sud koji je uputio zahtjev to ne objašnjava, na koji način te odredbe mogu pružiti ikakve smjernice u pogledu konkretnih pitanja postavljenih u predmetnom postupku.

35.

Treće i četvrto pitanje istom problemu pristupaju iz perspektive Povelje. Njima se u bitnome pita protive li se članku 47. Povelje nacionalna postupovna pravila prema kojima pravomoćna odluka upravnog tijela o povredama nacionalnih pravila o ponudama za preuzimanje obvezuje to upravno tijelo u kasnijem (upravno-)kaznenom postupku. Trećim se pitanjem smjernice u pogledu te usklađenosti traže iz perspektive postojanja istovjetnosti stranaka u odnosnim dvama postupcima. Isto se pitanje u četvrtom pitanju postavlja iz perspektive nepostojanja istovjetnosti stranaka.

36.

Dakle, četiri pitanja suda koji je uputio zahtjev, ako ih se zajedno promatra, jukstapoziraju davanje „punog učinka” Direktivi o ponudama za preuzimanje kao i poštovanje postupovnih prava koja su, među ostalim, zaštićena Poveljom. Sud koji je uputio zahtjev sugerira da između tih dvaju ciljeva postoji određeno proturječje. Naime, čini se da se vodi prešutnom pretpostavkom da može postojati ili učinkovitost sankcija ili zaštita temeljnih prava, ali ne oboje. U prethodnim je pitanjima možda prisutna još jedna prešutna pretpostavka, to jest da se o pravima stranaka ne smije previše voditi računa kako bi sankcija bila „učinkovita”.

37.

Smatram da to nije dobra polazna pretpostavka.

38.

Umjesto toga, nesporno je da austrijska pravila o nadzoru ponuda za preuzimanje, koja se među ostalim nalaze u ÜbG‑u, čine provedbu Direktive o ponudama za preuzimanje te stoga i prava Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje. Shodno tomu, svaki nacionalni postupak koji se vodi prema okviru Direktive o ponudama za preuzimanje mora biti u skladu s člankom 47. Povelje i svim pravima koja jamči pravo Unije.

39.

Stoga, pravo pitanje nije, prema mojemu mišljenju, to da se mora birati između „pune učinkovitosti” i „temeljnih prava”. Umjesto toga, stvarno je pitanje jesu li austrijska postupovna pravila, kako su primijenjena i opisana u predmetnom slučaju, u skladu s člancima 4. i 17. Direktive o ponudama za preuzimanje, tumačenima u vezi s člankom 47. Povelje i pravima koja jamči pravo Unije.

40.

Kao treće, ako ih promatramo iz te perspektive, četiri pitanja suda koji je uputio zahtjev svode se na dva, odnosno na jedno pitanje s dvama potpitanjima. Shodno tomu, prethodna pitanja u bitnome se mogu preoblikovati na način da se njima pita je li primjena nacionalnih postupovnih pravila na način kao u predmetnom slučaju u skladu s člancima 4. i 17. Direktive o ponudama za preuzimanje, tumačenima u svjetlu načela poštovanja pravâ obrane i/ili članka 47. Povelje. To opće pitanje ima još dva potpitanja: jedno se odnosi na scenarij u kojem postoji istovjetnost stranaka u postupcima (prvo i treće pitanje), a drugo na scenarij u kojem ta istovjetnost izostaje (drugo i četvrto pitanje).

41.

Ta su pitanja osobito usredotočena na upravno‑kazneni postupak. Međutim, kako postaje jasno, taj postupak nije izvor problema. Problem počinje „uzvodno”, sa zaštitom takvih prava tijekom prethodnog postupka pred Komisijom za preuzimanje i s ograničenim nadzorom utvrđenja iz prethodnog postupka pred Vrhovnim sudom, te se prenosi „nizvodno” u kasniji (upravno-)kazneni postupak (i moguće daljnje) postupke).

42.

S obzirom na važnost prethodnog postupka, započet ću drugim i četvrtim pitanjem i zaštitom temeljnih prava stranaka koje nisu sudjelovale u prethodnom postupku te (stoga) nisu mogle pobijati utvrđenja iz prethodne odluke (C.1). Tek ću se tada, makar samo nakratko, okrenuti prvom i trećem pitanju i situaciji istovjetnosti stranaka u postupcima (C.2). Međutim, prije toga ću izložiti standard temeljnih prava primjenjiv na oba skupa pitanja (B).

B.

Zahtjevi prava Unije

1.

Upravni postupak i prava obrane

43.

Poštovanje temeljnih prava obrane opće je načelo prava Unije koje se primjenjuje kada uprava protiv neke osobe namjerava poduzeti mjeru koja je štetna za tu osobu ( 6 ). U tim okolnostima, adresatu te mjere mora se omogućiti da bude saslušan i da iznese svoje stajalište prije poduzimanja te mjere ( 7 ). Ta su prava neophodna u svim postupcima koji dovode do štetne odluke za dotičnu stranku, neovisno o tome jesu li ti postupci građanske, kaznene, upravne ili druge vrste ( 8 ).

44.

Ključno je to da upravna tijela u svojim postupcima moraju jamčiti poštovanje subjektivnih prava obrane stranaka ( 9 ). Ta prava moraju biti dostupna u trenutku kada postanu relevantna ( 10 ). Samo se na taj način može osigurati da dotično tijelo uzme u obzir sve relevantne informacije te da pogođena osoba ima mogućnost ispraviti eventualne pogreške i zagovarati nedonošenje za nju štetne odluke ( 11 ).

2.

Sudski postupak i članak 47. Povelje

45.

Članak 47. Povelje jamči pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom. Ključni sastavni dijelovi tog prava su načelo jednakosti oružja, uključujući načelo kontradiktornosti ( 12 ), i načelo postupovne jednakosti ( 13 ). Budući da nameće obvezu osiguravanja svakoj stranci razumne mogućnosti da izloži svoju argumentaciju u uvjetima koji je ne stavljaju u očito nepovoljniji položaj u odnosu na protivnu stranku ( 14 ), članak 47. Povelje odnosi se i na zaštitu pravâ obrane ( 15 ).

46.

Točno je da je puni raspon jamstava koja proizlaze iz stavaka 2. i 3. članka 6. Europske konvencije o ljudskim pravima (u daljnjem tekstu: EKLJP), kojima članci 47. i 48. Povelje odgovaraju, relevantan samo u postupcima koji mogu dovesti do izricanja „kaznene” sankcije ( 16 ). Međutim, iz teksta članka 47. Povelje usto proizlazi da ta odredba nije ograničena samo na postupke koji dovode do izricanja „kaznene” sankcije. Naime, ta odredba uspostavlja skup prava koja se moraju zaštititi u svim sudskim postupcima ( 17 ).

47.

Mora postojati mogućnost da se pred „sudom” u smislu članka 47. Povelje provede nadzor, kako u pravnom tako i u činjeničnom pogledu, poštovanja tog skupa prava ( 18 ). U skladu sa sudskom praksom, takvo tijelo mora biti ustanovljeno zakonom; biti stalno; imati obveznu nadležnost; voditi kontradiktorne postupke; primjenjivati pravna pravila; i biti neovisno (i od unutarnjih i od vanjskih djelovanja) ( 19 ).

48.

Načelno, da bi sudski nadzor u smislu članka 47. prvog stavka Povelje bio djelotvoran, barem jedan stupanj mora imati punu nadležnost ( 20 ). Opseg nadzora „suda” može biti ograničen, primjerice, na pravna pitanja ( 21 ). Međutim, u tom slučaju sâmo upravno tijelo koje je nadležno donijeti odnosnu odluku mora ispunjavati sve kriterije pojma „sud” u smislu članka 47. Povelje ( 22 ). Dakle, na ovaj ili onaj način mora postojati barem jedan potpuno neovisan stupanj koje čini „sud” u smislu članka 47. prvog stavka Povelje te koje ima punu nadležnost ispitivanja slučaja, to jest njegovih pravnih i njegovih činjeničnih elemenata.

C.

Predmetni slučaj

1.

Različite stranke u kasnijem upravnom postupku

49.

Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da je Komisija za preuzimanje tijekom prethodnog postupka ispitala može li se postupanje stranaka postupka (objektivno) smatrati „zajedničkim djelovanjem” radi stjecanja „većinskih udjela” u društvu Conwert te je li to trebalo izazvati primjenu obveze podnošenja ponude za preuzimanje. Komisija za preuzimanje potom se u kasnijem (upravno‑kaznenom) postupku smatrala vezanom tim (objektivnim) utvrđenjima kada je utvrđivala subjektivne elemente nepodnošenja obvezne ponude za preuzimanje. Smatrala se vezanom unatoč tomu što prethodni i upravno‑kazneni postupak nisu imali iste sudionike.

50.

Prema mojemu mišljenju, to nedvojbeno otvara pitanja koja se tiču prava Unije, u objema upravo opisanim dimenzijama: iz perspektive ostvarivanja pravâ obrane odnosnih stranaka (a) te iz perspektive nepostojanja mogućnosti nadzora suda s „punom nadležnosti” (b).

a)

Ostvarivanje prava obrane

51.

HL objašnjava da tijekom prethodnog postupka nije mogao ostvariti svoja prava obrane jer mu nije priznato svojstvo „stranke” postupka („Parteistellung”). Umjesto toga, HL‑a se smatralo samo „sudionikom” („Beteiligter”) za potrebe prethodnog postupka. Ta svojstva prema austrijskom pravu očito pružaju različita postupovna prava i jamstva. Primjerice, HL objašnjava da nije bio obaviješten o prethodnom postupku; nije imao priliku proučiti spis; niti iskoristiti svoje pravo na šutnju; ili pobijati prethodnu odluku. HL je mogućnost ostvarivanja tih prava navodno stekao tek nakon pokretanja upravno‑kaznenog postupka, ali samo unutar te druge faze postupka. Međutim, objektivno utvrđenje iz prethodne odluke – koja je do tada postala pravomoćna – da su subjekti „djelovali zajednički” u tom je postupku obvezivala Komisiju za preuzimanje. HL‑u su stoga otpočetka pripisane radnje društva Adler jer je bio član uprave tog društva, a da mu nije omogućeno ostvarivanje (vlastitih i osobnih) prava obrane.

52.

Komisija za preuzimanje u svojem odgovoru na pitanje Suda tvrdi da je HL imao mogućnost sudjelovati u prethodnom postupku; pravo na šutnju u skladu s člankom 51. AVG‑a; i pravo braniti se tijekom tog postupka. Komisija za preuzimanje usto ističe da je HL „osobno” pozvan na raspravu u okviru prethodnog postupka, da je na njoj bio prisutan i da je u njoj sudjelovao. To bi značilo da je HL‑u omogućeno ostvarivanje nekih njegovih subjektivnih postupovnih prava.

53.

Ostaje na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi činjenične okolnosti predmetnog slučaja kao i važeće tumačenje nacionalnog prava, koje se čini pomalo dvojbenim.

54.

Iz spisa predmeta proizlazi da je HL u prethodnom postupku sudjelovao kao član uprave društva Adler, nastupajući u ime i za račun tog društva, ali ne u svojem privatnom svojstvu. U biti, ništa ne upućuje na to da je Komisija za preuzimanje u prethodnom postupku objektivno istraživala njegovu osobnu odgovornost. Predmet istrage bilo je sudjelovanje odnosnog društva. HL‑ovo osobno sudjelovanje razmatralo se, kako se čini, samo tijekom upravno‑kaznenog postupka.

55.

Međutim, čini se da Komisija za preuzimanje navodi da je HL, unatoč različitosti stranaka između odnosnih dvaju postupaka, tijekom prethodnog postupka mogao ostvariti svoja osobna prava obrane posredno preko društva Adler kada je zastupao to društvo u svojem svojstvu člana njegove uprave jer obje stranke dijele iste interese („Interessengleichlauf”).

56.

S tom se logikom ne slažem zbog (barem) dvaju razloga.

57.

Kao prvo, ne smije se previdjeti veoma izražena mogućnost da se direktori društva stavljeni u položaj poput onog koji je opisala Komisija za preuzimanje nađu u sukobu interesa i/ili povrijede svoje fiducijarne dužnosti. Istina, uvelike se može pretpostaviti da, kada gledamo širu sliku, društvo i njegov(i) direktor(i) vjerojatno dijele interes da se to društvo ne proglasi krivim za povredu pravila o ponudama za preuzimanje. Međutim, kada je riječ o drugim pitanjima koja se usput potencijalno javljaju, može li se doista isključiti da će se direktor društva ili član njegovih upravljačkih tijela naći u situaciji u kojoj će morati birati između najboljih interesa društva i vlastita najboljeg interesa, osobito u kontekstu kasnije osobne upravne odgovornosti direktora društva za koju im se izriču kaznene sankcije?

58.

Kao drugo, prava obrane imaju subjektivnu prirodu. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, ta se prava ne mogu prenijeti na drugu osobu, bilo fizičku ili pravnu, te se definitivno ne mogu izvršavati u ime druge osobe ( 23 ). Mogućnost ostvarivanja prava koja dotičnim osobama dodjeljuje pravo Unije moraju imati same te osobe, neovisno o prirodi postupka koji se na njih primjenjuje.

59.

Dakle, ne želeći zvučati suviše formalistično, ne mogu prihvatiti pretpostavku da je djelovanje fizičke osobe u ime i za račun društva (za koju se stoga načelno smatra da djeluje kao društvo, zakonski zastupnik pravne osobe) u praksi isto što i djelovanje te osobe u vlastitom osobnom interesu ili za vlastiti račun. To posebno vrijedi kada se u okviru odnosnog postupka interesi tih osoba razlikuju ili si čak izravno proturječe.

60.

U ovom slučaju očito je da je HL svoja prava obrane mogao u svojem privatnom svojstvu ostvarivati samo tijekom upravno‑kaznenog postupka. Međutim, prethodna odluka do tada je već postala pravomoćna. Stoga je upravno‑kazneni postupak već bio vezan „objektivnim” elementima istrage moguće povrede obveze podnošenja ponude za preuzimanje koju je provela Komisija za preuzimanje. HL‑ovo postupanje na taj je način bilo prejudicirano te on nije mogao iznijeti svoja stajališta prije donošenja te odluke ( 24 ).

b)

Nepostojanje pristupa sudu s „punom nadležnosti”

61.

GM, HL i društvo Adler smatraju da se, u predmetnim okolnostima, članku 47. Povelje protivi priznavanje obvezujućeg učinka prethodnoj odluci za potrebe upravno‑kaznenog postupka. Pozivajući se na članak 47. prvi stavak Povelje, te stranke ističu da, s obzirom na to da Vrhovni sud može provesti samo ograničen sudski nadzor, priznavanje obvezujućeg učinka pravomoćnoj prethodnoj odluci u okviru kasnijeg upravno‑kaznenog postupka i sudskog postupka pred Bundesverwaltungsgerichtom (Savezni upravni sud, Austrija) dovodi u pitanje njihovo pravo na djelotvornu sudsku zaštitu koje proizlazi iz Povelje.

62.

Komisija za preuzimanje odbacuje ta stajališta. Tvrdi da postupovna jamstva osigurana kako u prethodnom tako i u upravno‑kaznenom postupku znače da odluke u tim postupcima zapravo donosi neovisan i nepristran „sud” u smislu članka 47. Povelje. Shodno tomu, budući da Komisija za preuzimanje u obama postupcima djeluje kao „prvostupanjski sud”, ograničavanje opsega nadzora koji Vrhovni sud provodi samo na pravna pitanja u skladu je s člankom 47. Povelje.

63.

Logika zahtjevâ iz članka 47. prvog stavka Povelje nalaže provedbu dvodijelne ocjene ( 25 ). Kao prvo, potrebno je ocijeniti je li Komisija za preuzimanje doista „sud”, kako navodi, u smislu članka 47. Povelje (1.). Kao drugo, ako to nije slučaj, potrebno je ocijeniti podliježu li njezine odluke nadzoru suda s „punom nadležnosti” (2.).

1)

Je li Komisija za preuzimanje „sud” u smislu članka 47. Povelje?

64.

Jedan od kumulativnih uvjeta koji mora biti ispunjen da bi se radilo o „sudu” u smislu članka 47. Povelje jest je li dotično tijelo „neovisno” ( 26 ). Taj uvjet osigurava ravnopravnost stranaka u postupku i njihovih interesa u odnosu na predmet postupka ( 27 ). Drugim riječima, sâmo dotično tijelo ne smije, u skladu s načelom „nemo judex in sua causa”, djelovati kao stranka ( 28 ).

65.

Ne razmatrajući sve što je potrebno da bi kriteriji pojma „sud” u smislu članka 47. Povelje bili ispunjeni, čini se da Komisija za preuzimanje ne ispunjava kriterij povezan s „neovisnosti”.

66.

GM u odgovoru na pitanje Suda ističe da je Komisija za preuzimanje, u skladu s člankom 29. stavkom 1. ÜbG‑a, odgovorna za provedbu ÜbG‑a te da su joj stoga dodijeljene opširne ovlasti djelovanja po službenoj dužnosti, uključujući ovlast pokretanja prethodnog i upravno‑kaznenog postupka. Komisija za preuzimanje sama određuje opseg i predmet tih postupaka te sama provodi istragu za potrebe tih postupaka. Pod uvjetom potvrde suda koji je uputio zahtjev, iz članka 33. stavka 4. ÜbG‑a proizlazi da u postupku pokrenutom na temelju obrazloženog zahtjeva Komisija za preuzimanje ima isključivu nadležnost odlučiti hoće li se postupak nastaviti, čak i ako je navedeni zahtjev povučen.

67.

Dakle, ukratko, Komisija za preuzimanje ima nekoliko uloga prema nacionalnom pravu: istražitelj, tužitelj i „sudac”. Ništa ne upućuje na to da Komisija za preuzimanje interno djeluje prema jasnoj funkcionalnoj diobi između, s jedne strane, odjela tog tijela koji su odgovorni za istraživanje i odlučivanje u kontekstu provedbe Direktive o ponudama za preuzimanje i, s druge strane, organa koji odlučuje o pritužbama podnesenima protiv odluka tih odjela ( 29 ).

68.

Naime, Komisija za preuzimanje u kasnijim sudskim postupcima povodom tužbi protiv njezinih prethodnih ili upravno‑kaznenih odluka djeluje kao tuženik za vlastiti račun, braneći svoje odluke pred nadležnim austrijskim sudom ( 30 ). Ona stoga ne djeluje kao nepristrana treća strana između navodnog počinitelja, s jedne strane, i upravnog tijela odgovornog za praćenje usklađenosti s ponudama za preuzimanje, s druge.

69.

Naravno, o svim tim elementima mora odlučiti sud koji je uputio zahtjev. Međutim, s obzirom na odgovore pružene Sudu, a zbog razloga navedenih u prethodnim točkama ovog mišljenja, nisam uvjeren da Komisija za preuzimanje ispunjava kriterije pojma „sud” u smislu članka 47. Povelje. Želim naglasiti da takav načelan zaključak, koji sud koji je uputio zaključak također mora provjeriti, ni na koji način ne dovodi u pitanje činjenicu da određena nacionalna upravna tijela imaju značajan stupanj neovisnosti i najviši stupanj stručnosti u svojim odnosnim područjima djelovanja.

70.

Međutim, to nije ono što čini „neovisan” sud. Neovisan sud u smislu članka 47. prvog stavka Povelje obilježava njegova potpuna neovisnost, kako „unutarnja” tako i „vanjska”. On je neovisna treća strana u odnosu na dotične stranke. U okviru te logike, odlučivačka vijeća koja su dio upravnog tijela, ili čak i funkcionalno izrazito neovisna žalbena vijeća koja su dio upravnog tijela, smatraju se javnom upravom, a ne pravosuđem ( 31 ).

71.

Budući da je očito da Komisija za preuzimanje nije „sud” u smislu članka 47. prvog stavka Povelje, postavlja se pitanje imaju li, u ovom slučaju, nadležni nacionalni sudovi „punu nadležnost” preispitivati odluke Komisije za preuzimanje.

2)

Postoji li nadzor suda s „punom nadležnosti”?

72.

Sudski nadzor odluka Komisije za preuzimanje razlikuje se ovisno o postupku u kojem su te odluke donesene. S jedne strane, utvrđenja iz prethodnog postupka mogu se pobijati pred Vrhovnim sudom. Taj sud može preispitivati samo pravne elemente ( 32 ). Stoga nema „punu nadležnost” preispitivati činjenične elemente ( 33 ). S druge strane, utvrđenja iz upravno‑kaznenog postupka mogu se pobijati pred Saveznim upravnim sudom (a u predmetnom slučaju je to sam sud koji je uputio zahtjev) ( 34 ). Čini se da taj sud ima „punu nadležnost” i u pravnom i u činjeničnom pogledu preispitivati utvrđenja Komisije za preuzimanje.

73.

Međutim, sud koji je uputio zahtjev objašnjava da on u praksi ne izvršava „punu nadležnost” jer ne može preispitivati prethodnu odluku Komisije za preuzimanje. Ističe da je – zbog širokih obvezujućih učinaka koje austrijska postupovna pravila priznaju pravomoćnim upravnim odlukama – vezan (sada pravomoćnim) utvrđenjima koja je Komisija za preuzimanje donijela u prethodnoj odluci te da ih ne može preispitivati.

74.

Ukratko, nacionalnim pravom uspostavljen je sustav u kojem Komisija za preuzimanje, koja (i.) nema obilježja „suda”, donosi odluku koju (ii.) Vrhovni sud ne može potpuno preispitivati te koja, (iii.) nakon što postane pravomoćna, (iv.) obvezuje ne samo Komisiju za preuzimanje u kasnijim postupcima s istim strankama (pri čemu to tijelo istovjetnost stranaka shvaća poprilično široko), povodom i predmetom, nego i (v.) svaki sud koji je redovno zadužen za preispitivanje odluka donesenih u tim povezanim postupcima.

75.

Smatram da se takva situacija, ako je doista prisutna, protivi članku 47. Povelje i zahtjevu djelotvorne sudske zaštite.

76.

Naglasio bih da takva nesukladnost postoji u odnosu na svakog sudionika „prvog”, prethodnog postupka jer očito ne postoji „sud” s punom nadležnosti, kako zahtijeva članak 47. prvi stavak Povelje. Uz taj osnovni problem javlja se dodatni problem, povezan sa specifičnim položajem stranaka koje uopće nisu sudjelovale u prvom prethodnom postupku.

2.

Iste stranke u kasnijem postupku

77.

GM tvrdi da, iako je sudjelovao kao „stranka” u prethodnom postupku, nije bio obaviješten o činjenici da bi taj postupak mogao dovesti do izricanja „kaznene” sankcije u okviru upravno‑kaznenog postupka. On ističe i da mu tijekom prethodnog postupka nije omogućeno pravo na šutnju.

78.

Komisija za preuzimanje smatra da su tijekom prethodnog i upravno‑kaznenog postupka poštovana sva GM‑ova temeljna prava.

79.

Iako je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri te okolnosti, poanta za potrebe zaštite GM‑ovih temeljnih prava ista je kao u slučaju HL‑a i društva Adler. Na neki način, problem koji se javlja u prvoj rundi jednak je za sve stranke. Jedino je stvar u tome da se, u posebnom slučaju kada su stranke iste u obama postupcima, dodatno pitanje nepostojanja pravâ obrane možda neće javiti (što, naravno, podliježe uvjetu da su se ta prava mogla ostvariti u „prvoj rundi” kada su bila relevantna).

80.

Povrh toga, ne vidim zašto objektivna utvrđenja iz ranijeg upravnog postupka načelno ne bi mogla određivati usporedni ili kasniji upravni postupak koji proizlazi iz istih činjenica ( 35 ). Uobičajena je praksa da se kasnije odluke upravnog tijela temelje na zaključcima, informacijama ili čak dokaznim elementima utvrđenima u ranijim odlukama tog tijela ili čak u odlukama drugih upravnih tijela.

81.

Međutim, poanta za svako takvo „povezivanje spisa” jest da dotična stranka mora imati mogućnost potpunog ostvarenja svojih prava obrane kada su takva prava postala ili bi postala relevantna ( 36 ). Ne smije se dogoditi da se takva stranka odjednom suoči s „fait accompli”, odnosno da se u bitnome znatno prejudicira njezin položaj, a da joj nikad nije omogućeno iznošenje njezinih stajališta.

82.

Budući da je jasno da je GM bio stranka u obama postupcima te da je djelovao u vlastitom i privatnom svojstvu, ne javljaju se strukturna pitanja povezana s nepostojanjem istovjetnosti stranaka u različitim postupcima ( 37 ). Pitanje jesu li njegova prava obrane poštovana u konkretnom slučaju u obama postupcima mora riješiti sud koji je uputio zahtjev.

3.

Završna napomena

83.

Smatram potrebnim istaknuti da ovo mišljenje ni na koji način ne dovodi u pitanje mogućnost da se pravomoćnim upravnim odlukama u nacionalnom pravu prizna obvezujući učinak u više postupaka. Podsjećam, sasvim je uobičajeno da jedna odluka može biti temelj drugoj ili da se uzme u obzir u drugom postupku ( 38 ). Upravna učinkovitost, zajedno s jednakosti i predvidljivosti upravnih postupaka, navodi na uporabu određenih utvrđenja u više postupaka ( 39 ).

84.

Hoće li se i kako u nacionalnom pravnom poretku pravomoćnim odlukama upravnih tijela priznati obvezujući učinci prepušteno je nacionalnoj postupovnoj autonomiji država članica. Zaštita temeljnih prava koju zahtijeva pravo Unije ograničava tu autonomiju samo u mjeri koja je nužna za uspostavu djelotvorne zaštite tih prava ( 40 ).

85.

Jasno je i da države članice nisu obvezne uspostaviti sustav upravnih odluka u kojem sâmo upravno tijelo ispunjava kriterije pojma „sud” u smislu članka 47. Povelje. Međutim, u skladu s pravom Unije, kada su u pitanju prava koja proizlaze iz prava Unije, (sudski) nadzor odluka tog upravnog tijela tada se pomiče jedan korak „uzvodno”, k nadležnim nacionalnim sudovima.

86.

Ako gledamo iz te perspektive, sve što se u ovom mišljenju tvrdi jest da je konkretna kombinacija institucionalnih i postupovnih rješenja koja je nacionalni zakonodavac izabrao problematična zbog dvaju razloga. Kao prvo, unutar prethodnog postupka stranke moraju imati mogućnost, ako to požele, u određenoj fazi pobijati prethodnu odluku pred sudom s „punom nadležnosti”. Kao drugo, zaštita (po prirodi) subjektivnih prava onemogućuje da se u upravnom postupku pojedincima „posredno pripisuje odgovornost”, na način da se njihova odgovornost djelomično prejudicira utvrđenjima o njihovu ponašanju donesenima u ranijem postupku u kojem nisu bili stranke.

V.

Zaključak

87.

Predlažem da Sud na prethodna pitanja koja je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Austrija) odgovori na sljedeći način: