1.

Съгласно Регламент (ЕС) № 1151/2012 ( 2 ) защитеното наименование за произход (наричано по-нататък „ЗНП“) трябва да съответства на продуктова спецификация, която включва наименованието, описанието на продукта, метода на неговото получаване, определяне на географския район и друга относима информация.

2.

Тази продуктова спецификация може да бъде изменяна по реда на сложни административни процедури, подобни на тези, които уреждат първоначалната регистрация на ЗНП, в които участват както националните органи, така и Комисията. Режимът на тези процедури е установен в един делегиран регламент ( 3 ) и в един регламент за изпълнение ( 4 ) и леко се различава в зависимост от значимостта на тези изменения.

3.

Поставеният от Conseil d’État (Държавен съвет, Франция) преюдициален въпрос ще позволи на Съда да разясни функцията на правораздавателните органи, от които е поискано да осъществят контрол за законосъобразност на решенията на националните органи, приети в рамките на тези процедури.

4.

По-конкретно, следва да се установи дали, когато Комисията е уважила одобрено от органите на дадена държава членка заявление за „несъществено“ изменение на продуктовата спецификация на дадено ЗНП, юрисдикциите на тази държава членка трябва да се произнесат по висящи жалби срещу националните решения, по силата на които е одобрено това изменение.

I.

Правна уредба

1.

Правото на Съюза

1.

Регламент № 1151/2012

5.

Член 7 предвижда:

6.

Член 49, параграф 4, втора алинея предвижда:

7.

Член 53 гласи:

2.

Делегиран регламент № 664/2014

8.

Член 6 („Изменения в спецификацията на продукта“), параграф 2 предвижда:

3.

Регламент за изпълнение № 668/2014

9.

Член 10 („Процедурни изисквания по отношение на измененията в продуктовата спецификация“) гласи:

2.

Националното право. Наредба от 8 септември 2017 г. на министъра на земеделието и храните и на министъра на икономиката и финансите за изменение в спецификацията на ЗНП „Comté“ ( 5 )

10.

Член 1 гласи:

11.

Съгласно член 2:

II.

Главното производство и преюдициалният въпрос

12.

На 16 ноември 2017 г. Groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC) Jeanningros оспорва пред Conseil d’État (Държавен съвет, Франция) Наредбата от 8 септември 2017 г. и прави искане за отмяната на член 5.1.18 от изменената спецификация, който забранява „доилните роботи“.

13.

С решение, публикувано на 1 юни 2018 г. Комисията одобрява заявлението за несъществено изменение на спецификацията за ЗНП „Comté“ ( 6 ) в съответствие с член 53, параграф 2, втора алинея от Регламент № 1151/2012 във връзка с член 6, параграф 2, трета алинея от Делегиран регламент № 664/2014.

14.

Conseil d’État (Държавен съвет) изпитва съмнение дали следва да се произнесе по подадената срещу Наредбата от 8 септември 2017 г. жалба, производството по която е висящо, или напротив — трябва да я отхвърли като недопустима, както е постъпвал в други случаи ( 7 ).

15.

Досегашната практика на запитващата юрисдикция е, че когато е сезирана с жалба срещу решение, с което френското правителство предава на Комисията заявление за регистрация на ЗНП заедно с одобрената продуктова спецификация и към момента на произнасяне на решение Комисията е вписала съответното наименование в регистъра ( 8 ), предметът на искането за отмяна на обжалваното решение отпада.

16.

По силата на тази практика Conseil d’État (Държавен съвет) не проверява законосъобразността на вписаната от Комисията продуктова спецификация дори когато, както в разглеждания случай, националното решение, на което това вписване се основава, е обжалвано. Такава е практиката и по отношение на несъществените изменения.

17.

Запитващата юрисдикция си задава въпроса дали този подход е съвместим с правото на Съюза, или напротив — предвид последиците, които би могла да има евентуалната отмяна на оспорения национален акт за валидността на направената от Комисията регистрация — тя трябва да се произнесе по законосъобразността на този акт.

18.

Съмненията на Conseil d’État (Държавен съвет) го карат да отправи до Съда следния преюдициален въпрос:

19.

Писмени становища в настоящото преюдициално производство са представили френското правителство и Комисията. Съдът е решил да се произнесе без провеждането на устната фаза на производството.

III.

Анализ

20.

Считам, че за да се отговори на преюдициалния въпрос е необходимо първо да се разгледат режимът на предвидените за одобрение на измененията на продуктовите спецификации на ЗНП административни процедури, от една страна, и от друга страна, условията за съдебния контрол върху тези процедури.

1.

Процедури за изменение на продуктовите спецификации на ЗНП

21.

Изменението на спецификацията на ЗНП, също както неговата регистрация, се осъществява посредством сложна административна процедура с участието на компетентните органи на държавите членки и на Комисията. Това е посочено в съображение 58 от Регламент № 1151/2012 ( 9 ).

22.

Член 53, параграф 2 от Регламент № 1151/2012 разграничава два вида изменения — тези, „които не са несъществени“, и несъществените изменения.

23.

Съществените изменения са:

24.

За несъществени се считат измененията, които член 53, параграф 2 от Регламент № 1151/2012 не счита за съществени.

25.

Едновременно с това член 53, параграф 2 от Регламент № 1151/2012 установява процедурите за разглеждане на измененията на спецификациите. За съществените изменения разпоредбата препраща към членове 49—52 (т.е. към процедурата, приложима за регистрацията на ЗНП); за несъществените изменения същата предвижда опростена процедура.

1.

(Обикновена) процедура за съществени изменения на продуктовата спецификация на ЗНП

26.

Следователно процедурата по регистрация на ЗНП урежда съществените изменения на спецификацията ( 10 ). На първо място се установява, че тази процедура започва (член 49, параграф 2 от Регламент № 1151/2012) със заявление за регистрация на ЗНП, подадено от група производители до органите на държавата членка, в която се намира географският район на производство.

27.

Тези органи проучват заявлението по подходящ начин, за да проверят дали е обосновано и дали отговаря на установените в посочения регламент условия по същество. Трябва да се осигури подходящо оповестяване на заявлението, както и разумен период, в рамките на който всяко физическо или юридическо лице, което има законен интерес и е установено или пребивава на територията на тази държава членка, да може да подаде възражение ( 11 ).

28.

Националните органи оценяват получените възражения и извършват преценка дали заявлението изпълнява изискванията на Регламент № 1151/2012. Ако оценката им е положителна, те приемат решение и правят необходимото за оповестяването и осигуряването на електронен достъп до продуктовата спецификация, на която се основава тяхното благоприятно решение.

29.

В този момент особено важен е член 49, параграф 4 от Регламент № 1151/2012, според който „[д]ържавата членка взема мерки нейното благоприятно решение да получи публичност и прави необходимото всяко физическо или юридическо лице, което има законен интерес, да има възможност да обжалва“.

30.

Ако решението на компетентния национален орган е благоприятно, националната фаза на процедурата приключва с изпращане на заявлението на Комисията, на която се предоставя и информация за получените допустими възражения ( 12 ).

31.

„Европейската“ фаза на процедурата започва с проучване, което Комисията трябва да извърши след получаване на националното решение, за да провери дали заявлението е обосновано и дали отговаря на установените за ЗНП изисквания. Ако след това проучване (което не трябва да продължава повече от шест месеца) Комисията е склонна да уважи заявлението ( 13 ), тя публикува в Официален вестник единния документ и препратката към публикацията на продуктовата спецификация ( 14 ).

32.

Член 51 от Регламент № 1151/2012 предвижда, че след публикуването в Официален вестник органите на държава членка или на трета държава, или всяко физическо или юридическо лице, което има законен интерес и е установено в трета държава, могат да подадат уведомление за възражение ( 15 ). Комисията незабавно препраща уведомлението за възражение до органа на държава членка, който е подал заявлението ( 16 ), след което започва процедура за установяване на основателността на това възражение ( 17 ).

33.

Ако до Комисията не постъпи уведомление за възражение (или допустимо мотивирано възражение), тя регистрира съществените изменения на продуктовата спецификация, без да прилага процедурата, посочена в член 57, параграф 2 от Регламент № 1151/2012.

34.

Комисията действа по същия начин и ако след получаване на допустимо мотивирано възражение и след консултациите, посочени в член 51, параграф 3 от Регламент № 1151/2012, бъде постигнато съгласие. Ако не бъде постигнато съгласие, Комисията приема актове за изпълнение за вземане на решение относно регистрацията или същественото изменение на спецификацията на ЗНП в съответствие с процедурата за разглеждане по член 57, параграф 2 от Регламент № 1151/2012 ( 18 ).

35.

При всички положения актовете за съществени изменения на ЗНП и решенията за отхвърляне се публикуват в Официален вестник ( 19 ).

2.

(Опростена) процедура за несъществените изменения на продуктовата спецификация на ЗНП

36.

Регламент № 1151/2012 урежда доста лаконично тази опростена процедура. Член 53, параграф 2, втора алинея предвижда единствено, че „[а]ко […] предлаганите изменения са несъществени, Комисията одобрява или отхвърля заявлението“. Той предвижда също, че ако одобри изменението на единния документ или на спецификацията на ЗНП, Комисията публикува това изменение в Официален вестник.

37.

Делегиран регламент № 664/2014 доразвива тази опростена процедура, доближавайки я до обикновената в член 6, параграф 2. Според неговия текст заявленията за несъществени изменения: i) се подават до органите на държавата членка, с която е свързан географският район на наименованието; ii) съдържат описание на тези изменения, като се обяснява защо се считат за несъществени и се сравняват с първоначалния текст; iii) за разлика от обикновената процедура за тях не се предвижда национална процедура по възражения ( 20 ).

38.

Накрая, член 6, параграф 2, първа алинея от Делегиран регламент № 664/2014 предвижда, че ако държавата членка реши, че изискванията на Регламент (ЕС) № 1151/2012 и на разпоредбите, приети в съответствие с него, са изпълнени, тя може да подаде документация по заявлението за несъществено изменение на спецификацията на ЗНП до Комисията.

39.

„Европейската“ фаза на тази процедура също е опростена. На това равнище няма производство по възражение и Комисията има правомощието да вземе решение, което може да бъде изрично или мълчаливо (несъществените изменения се смятат за одобрени, ако Комисията не информира заявителя за обратното в срок от три месеца от получаване на заявлението) ( 21 ). Ако счете заявлението за недопустимо, Комисията информира заявителя в тримесечен срок от получаването му. Ако одобри заявлението, Комисията трябва да оповести несъществените изменения в спецификацията на ЗНП.

2.

Съдебен контрол на решенията, приети в процедури за изменение на продуктовите спецификации на ЗНП

40.

Видно от изложеното, както обикновената, така и опростената процедура представляват административни процедури — сложни фактически състави, в които последователно участват националните органи и Комисията.

41.

Този вид сложни процедури са уредени казуистично в правото на Съюза ( 22 ) и са широко изследвани в доктрината поради множеството правни въпроси, които пораждат ( 23 ).

42.

Съдебният контрол върху приетите в тези процедури решения също е разглеждан от Съда казуистично и неизчерпателно ( 24 ), въпреки че напоследък няколко дела в областта на банковия съюз допринесоха за оформяне на неговата практика ( 25 ).

43.

В заключението си по дело Berlusconi и Fininvest обсъдих практиката на Съда относно съставните административни процедури на ЕС, разграничавайки ги съобразно това дали с правомощието за вземане на решение разполагат националните органи или институциите на Съюза ( 26 ).

44.

В решение Berlusconi и Fininvest Съдът е постановил по-специално че член 263 ДФЕС не позволява националните юрисдикции да упражняват контрол за законосъобразност върху актовете за започване, подготовка или за изготвяне на необвързващо предложение, приети от компетентните национални органи в рамките на съставната административна процедура за разрешаване на придобиването или увеличаването на квалифицирано дялово участие в кредитни институции. Това решение на свой ред се основава на две предпоставки:

45.

Както посочих в представеното от мен заключение по цитираното по-горе дело ( 29 ), при сложни административни процедури, в които участват национални органи и органи на Съюза, упражняването на правомощието за вземане на окончателно решение е ключовият елемент, за да се определи дали съдебният контрол следва да се упражнява от съда на Съюза или от националните юрисдикции. Ако правомощието за вземане на решение принадлежи на институция на Съюза, съдебният контрол се упражнява от съда на Съюза в съответствие с член 263 ДФЕС. Ако националният орган разполага с конкретно правомощие за вземане на решение, компетентни да упражняват контрол за законосъобразност на неговите актове ще бъдат националните юрисдикции ( 30 ).

46.

Разполагат ли националните органи със самостоятелно правомощие за вземане на решение в първата фаза от съставната процедура за несъществено изменение на продуктовата спецификация на ЗНП? Ако отговорът е положителен, съдебният контрол върху това вътрешно решение ще бъде от компетентността на националните юрисдикции, независимо от решението на Комисията да впише или не изменението във втората фаза от процедурата.

47.

За да се отговори на този въпрос, е необходимо да се прибегне до практиката на Съда относно процедурите за регистрация на ЗНП ( 31 ). Както ще обясня по-нататък, според мен от тази съдебна практика се установява, че органите на съответната държава членка разполагат със специфично и самостоятелно правомощие за вземане на решения в националната фаза от процедурата.

48.

Според Съда в обикновената процедура за регистрация на ЗНП:

49.

От изложеното Съдът извежда, че „решението за регистрация на означението като ЗНП […] може да бъде взето от Комисията, само ако съответната държава членка ѝ е представила заявка с тази цел, а такава заявка може да бъде направена само ако държавата членка е проверила, че тя е обоснована. Тази система на разделение на правомощията се обяснява по-специално с факта, че регистрацията предполага да се провери спазени ли са определен брой условия, което изисква до голяма степен задълбочени познания относно специфични за съответната държава членка обстоятелства, които обстоятелства компетентните органи на тази държава могат да проверят най-добре“ ( 34 ).

50.

Считам, че тази съдебна практика относно процедурата за регистрация на ЗНП може да бъде приложена спрямо обикновената процедура за съществени изменения на продуктовата спецификация: както вече изложих, член 53, параграф 2, първа алинея от Регламент № 1151/2012 препраща към членове 49—52 от същия регламент, които уреждат именно процедурата за регистрация.

51.

Считам, че същата е приложима и спрямо опростената процедура, тъй като член 6, параграф 2 от Делегиран регламент № 664/2014 урежда тази процедура подобно на обикновената (която на свой ред е установената за регистрация на ЗНП), независимо че производството по възражение и в двете фази е премахнато.

52.

Цитираната съдебна практика се отнася до обикновената процедура за регистрация на ЗНП, установена с Регламент № 2081/92, предшестваща настоящата (членове 49—52 от Регламент № 1151/2012). Както вече посочих, тази практика се отнася и за действащия тогава член 17 от този регламент — т.е. за опростената и преходна процедура за регистрация в Съюза на съществуващи ЗНП, защитени или разрешени за използване в държавите членки ( 35 ).

53.

Тези процедури също са включвали една национална и една европейска фаза, подобни по естеството си на сега действащите процедури за регистрация и изменение на спецификациите на ЗНП. Поради това, повтарям, съдебната практика, която ги анализира, е приложима спрямо несъществените изменения на спецификацията на ЗНП.

54.

В съответствие с тази съдебна практика контролът в процедурата за несъществени изменения се осъществява от националния орган, което се обосновава, наред с останалото ( 36 ), със следните причини:

55.

От описаните компетенции се установява, че националният орган разполага с широко самостоятелно правомощие за вземане на решения в националната фаза от съставната процедура за изменение на спецификацията на ЗНП ( 38 ). Контролът върху това правомощие се осъществява единствено от националните юрисдикции, докато Съдът е компетентен да осъществява контрол единствено върху решенията на Комисията, приети в европейската фаза от процедурата ( 39 ).

56.

В подкрепа на този извод е член 49, параграф 4 от Регламент № 1151/2012, който обсъдих по-горе ( 40 ). Всъщност още с основното правило европейският законодател конкретно е предвидил, че всяко физическо или юридическо лице, което има законен интерес, трябва да има „възможност да обжалва“ решенията на националните органи.

57.

Несъмнено тази жалба — която логично се подава пред националните юрисдикции — е предвидена изрично за решенията относно съществените изменения на спецификациите на ЗНП. Но с оглед на сходството на процедурите, които уреждат както тези, така и несъществените изменения, считам, че правото на жалба се прилага и за последните.

58.

Решенията на националните органи относно тези несъществени изменения са извън изключителната компетентност на съда на Съюза, тъй като са самостоятелни актове, които са абсолютно необходими, за да може Комисията впоследствие да се произнесе по същите. В действителност от материална гледна точка и предвид силно ограничената свобода на преценка на Комисията в това отношение решенията на националните органи са тези, които наистина са отчели всички елементи, обосноваващи одобряването на тези изменения в спецификациите.

59.

Според практиката на Съда националните юрисдикции са тези, които трябва да разгледат нередовностите на национален акт, сезирайки при необходимост Съда с преюдициално запитване, при същите условия за осъществяване на контрол, приложими за всеки окончателен акт, приет от същия национален орган, който акт би могъл да породи неблагоприятни последици за трети лица, и да приемат, впрочем с оглед на принципа на ефективна съдебна защита, подадената с тази цел жалба за допустима, когато дори националните процесуалноправни норми не предвиждат тази възможност ( 41 ).

3.

Значение на тези съображения в главното производство

60.

Спорът между страните пред Conseil d’État (Държавен съвет) се отнася до несъществено изменение на спецификацията на ЗНП за сиренето „Comté“. Няма спор, че новата обжалвана клауза (5.1.18), която въвежда забраната на доилните роботи, е с несъществен характер.

61.

Запитващата юрисдикция иска да се установи дали обсъдените по-горе регламенти и член 47 от Хартата ѝ позволяват да потвърди предходната си практика (по силата на която производствата по висящи жалби се прекратяват при одобрение на изменението от Комисията), или предполагат тази практика да бъде коригирана.

62.

Съображенията, които изложих до момента, основани на практиката на Съда относно процедурите за регистрация на ЗНП и на разпоредбите, които ги уреждат (като се обърне специално внимание на член 49, параграф 4 от Регламент № 1151/2012), ме карат да предложа втория вариант.

63.

По този повод считам, че в случай на несъществени изменения на спецификацията на ЗНП непроизнасянето по жалба, подадена от лица, които разполагат с активна процесуална легитимация, би било несъвместимо с правото на засегнатите лица, предоставено от Регламент № 1151/2012, както и с практиката на Съда относно съставните процедури за регистрация на ЗНП. В същата степен това непроизнасяне би било в нарушение на член 47 от Хартата.

64.

С това на практика се предоставя отговор на преюдициалния въпрос, тъй като запитващата юрисдикция e съсредоточила същия върху задължението да се произнесе по жалбата, а не върху евентуалните последици от нейното решение за вече приетите от Комисията решения. Въпреки това ще разгледам и тези последици.

65.

Според мен отмяната на националния акт, с който е одобрено несъщественото изменение, за да бъде предоставено на Комисията, би предизвикала като верижна реакция липсата на правно основание на самото решение на Комисията.

66.

За да се избегне тази нежелана последица, би било целесъобразно Комисията да спре провеждането на фазата от процедурата, която се развива пред нея, когато има висящи жалби пред националните юрисдикции срещу решение на националния орган, одобрил несъщественото изменение на спецификацията ( 42 ). По този начин се зачита в по-голяма степен, от една страна, правото на съдебна защита на жалбоподателите, и от друга страна — правната сигурност, като не се допуска решенията на Комисията да бъдат лишени a posteriori от правно основание ( 43 ).

67.

Задължението да се гарантира полезното действие на съдебната защита на лицата, сезирали националните юрисдикции и чиято легитимация произтича от норма на правото на Съюза, и евентуално принципът на добра администрация ( 44 ) би трябвало да накарат Комисията да включи в своята преценка на заявленията обстоятелството, че срещу националното решение има подадени жалби пред националните юрисдикции на съответната държава членка ( 45 ).

68.

В този ред на мисли националните органи не би следвало да изпращат на Комисията заявлението за несъществени изменения на спецификациите на ЗНП, ако има висящи жалби пред националните юрисдикции срещу неговото одобряване или a fortiori — ако е постановено отменително решение от национална юрисдикция, макар и същото да не е окончателно.

69.

Като цяло, Комисията трябва да се въздържа от разглеждане на заявления за несъществени изменения на продуктовите спецификации на ЗНП както в случай, че е уведомена за наличието на висящи съдебни производства по обжалване на националното решение за одобрение, така и при наличието на съдебни решения, които го отменят изцяло или частично. В противен случай евентуалната отмяна на това национално решение с окончателно решение на юрисдикциите на съответната държава членка, които са задължени да разглеждат подадените до тях жалби, би довело до последваща загуба на валидност на самото решение на Комисията.

IV.

Заключение

70.

С оглед на изложеното предлагам на Съда да отговори на преюдициалния въпрос на Conseil d’État (Държавен съвет, Франция) по следния начин: