I.

Uvod

1.

Herbaria Kräuterparadies GmbH (u daljnjem tekstu: Herbaria) od 2012. osporava odluku Freistaata Bayern (savezna zemlja Bavarska, Njemačka) kojom se tom društvu zabranjuje upotreba navoda o ekološkom načinu proizvodnje u označivanju, oglašavanju i stavljanju na tržište mješavine voćnih sokova i biljnih ekstrakata koja, uz ekološke proizvode, sadržava vitamine nebiljnog podrijetla i željezov glukonat koji nisu ekološki proizvedeni.

2.

Prva presuda Suda potvrdila je tumačenje savezne zemlje Bavarske u pogledu nemogućnosti da se u takvom slučaju upotrebljava znak Europske unije za ekološku proizvodnju kao i svaki navod o ekološkoj proizvodnji ( 2 ). Herbaria je prihvatila tu odluku te se poziva na povredu jednakog postupanja prema njezinu proizvodu u odnosu na sličan američki proizvod koji sadržava dodane vitamine nebiljnog podrijetla i željezov glukonat koji nisu ekološki proizvedeni, ali koji je u Sjedinjenim Američkim Državama priznat kao proizvod iz ekološke proizvodnje i koji se na osnovi toga može stavljati na tržište na području Unije sa znakom Europske unije za ekološku proizvodnju zbog toga što su Sjedinjene Američke Države priznate kao treća zemlja s ekvivalentnim pravilima proizvodnje i kontrole.

3.

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje, s jedne strane, članka 16. stavka 1., članka 30. stavka 1., članka 33. stavka 1., članka 45. stavka 1. i članka 48. stavka 1. te Priloga II. dijela IV. točke 2.2.2. podtočke (f) Uredbe (EU) 2018/848 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2018. o ekološkoj proizvodnji i označivanju ekoloških proizvoda te stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 834/2007 ( 3 ) i, s druge strane, članka 20. Povelje Europske unije o temeljnim pravima ( 4 ).

4.

Taj će zahtjev Sudu omogućiti da pojasni na koji način treba upotrebljavati znak Europske unije za ekološku proizvodnju u slučaju uvoza ekološki proizvedenih proizvoda. Predložit ću Sudu da odgovori da proizvodi uvezeni u skladu s Uredbom Vijeća (EZ) br. 834/2007 – od 28. lipnja 2007. o ekološkoj proizvodnji i označivanju ekoloških proizvoda i stavljanju izvan snage Uredbe (EEZ) br. 2092/91 ( 5 ) – i Uredbom 2018/848 mogu nositi taj znak, zajedno s kojim se, u istom vidnom polju, navode obvezni navodi o podrijetlu sirovina i zemlji u kojoj je provedena kontrola sukladnosti, a da se time ne ugrožava načelo jednakosti zaštićeno člankom 20. Povelje.

II.

Pravni okvir

A.

Uredba br. 834/2007

5.

U uvodnim izjavama 1. i 33. Uredbe Vijeća br. 834/2007 navodilo se:

6.

Člankom 19. te uredbe, naslovljenim „Opća pravila proizvodnje prerađene hrane”, u stavku 2. točki (b) određivalo se:

7.

Člankom 23. navedene uredbe, naslovljenim „Upotreba izraza koji se odnose na ekološku proizvodnju”, u stavku 1. predviđalo se:

8.

Članak 24. iste uredbe, naslovljen „Obvezni navodi”, glasio je:

–

‚uzgojeno u EU‑u’ ako je poljoprivredna sirovina uzgojena u EU‑u,

–

‚uzgojeno izvan EU‑a’ ako je poljoprivredna sirovina uzgojena u trećim zemljama,

–

‚uzgojeno u EU‑u/izvan EU‑a’ ako je dio poljoprivrednih sirovina uzgojen u Zajednici, a dio u trećim zemljama.

9.

Člankom 25. Uredbe br. 834/2007, naslovljenim „Logotipi ekološke proizvodnje”, određivalo se:

10.

U članku 32. te uredbe, naslovljenom „Uvoz sukladnih proizvoda”, u stavku 1. navodilo se:

11.

Članak 33. navedene uredbe, naslovljen „Uvoz proizvoda s ekvivalentnim jamstvima”, glasio je:

B.

Uredba (EZ) br. 889/2008

12.

Uredba Komisije (EZ) br. 889/2008 od 5. rujna 2008. o detaljnim pravilima za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 834/2007 o ekološkoj proizvodnji i označivanju ekoloških proizvoda s obzirom na ekološku proizvodnju, označivanje i kontrolu ( 6 ), sadržavala je članak 27. pod naslovom „Korištenje određenih proizvoda i tvari u preradi hrane”, u čijem se stavku 1. određivalo:

C.

Uredba (EZ) br. 1235/2008

13.

Člankom 7. stavkom 1. Uredbe Komisije (EZ) br. 1235/2008 od 8. prosinca 2008. o detaljnim pravilima za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 834/2007 s obzirom na režime za uvoz ekoloških proizvoda iz trećih zemalja ( 7 ) predviđalo se.

D.

Provedbena uredba (EU) br. 126/2012

14.

Člankom 2. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 126/2012 od 14. veljače 2012. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 889/2008 u pogledu dokumentiranih dokaza i o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1235/2008 u pogledu režima za uvoz ekoloških proizvoda iz Sjedinjenih Američkih Država ( 8 ), Sjedinjene Američke Države uvrštene su na popis trećih zemalja u Prilogu III. Uredbi br. 1235/2008.

E.

Uredba 2018/848

15.

U uvodnim izjavama 1., 3., 6., 9., 15., 17., 73., 77. do 79., 93., 96 i 123. Uredbe 2018/848 navodi se:

16.

Člankom 16. Uredbe 2018/848, naslovljenim „Pravila proizvodnje za prerađenu hranu”, u stavku 1. propisuje se:

17.

U skladu s člankom 30. te uredbe, naslovljenim „Upotreba izraza koji upućuju na ekološku proizvodnju”:

18.

Člankom 32. navedene uredbe, naslovljenim „Obvezni navodi”, u stavku 1. propisuje se:

19.

U skladu s člankom 33. Uredbe 2018/848, naslovljenim „Znak Europske unije za ekološku proizvodnju”:

20.

Članak 42. te uredbe, naslovljen „Dodatna pravila o mjerama u slučaju nesukladnosti”, glasi:

21.

Člankom 44. navedene uredbe, naslovljenim „Izvoz ekoloških proizvoda”, u stavku 1. određuje se:

22.

Člankom 45. Uredbe 2018/848, naslovljenim „Uvoz ekoloških proizvoda i proizvoda iz prijelaznog razdoblja”, u stavku 1. propisuje se:

23.

Člankom 48. te uredbe, naslovljenim „Ekvivalentnost na temelju Uredbe [br. 834/2007], u stavku 1. određuje se:

24.

U skladu s člankom 56. prvim i drugim stavkom navedene uredbe:

25.

U članku 58. stavku 1. Uredbe 2018/848 navodi se:

26.

U Prilogu II. dijelu IV. točki 2.2.2. podtočki (f) navedene uredbe, kad je riječ o detaljnim zahtjevima u pogledu proizvodnje prerađene hrane, određuje se:

–

u proizvodima iz članka 1. stavka 1. točaka (a) i (b) Uredbe (EU) [br. 609/2013 ( 10 )], da je njihova upotreba odobrena tom uredbom i aktima donesenima na temelju [njezina] članka 11. stavka 1. za dotične proizvode, ili

–

u proizvodima koje uređuje Direktiva [2006/125/EZ ( 11 )], da je njihova upotreba odobrena tom direktivom.”

F.

Uredba (EU) 2020/1693

27.

U uvodnoj izjavi 7. Uredbe (EU) 2020/1693 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. studenoga 2020. izmjeni Uredbe (EU) 2018/848 o ekološkoj proizvodnji i označivanju ekoloških proizvoda u pogledu datuma početka njezine primjene i određenih drugih datuma iz te uredbe ( 12 ) navodi se:

28.

Člankom 1. točkom 2. te uredbe propisuje se:

G.

Delegirana uredba (EU) 2021/1342

29.

U uvodnoj izjavi 3. Delegirane uredbe Komisije (EU) 2021/1342 оd 27. svibnja 2021. o dopuni Uredbe (EU) 2018/848 Europskog parlamenta i Vijeća pravilima o informacijama koje treće zemlje te kontrolna tijela i kontrolne ustanove trebaju slati u svrhu nadzora njihova priznavanja na temelju članka 33. stavaka 2. i 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 834/2007 za uvezene ekološke proizvode te mjerama koje treba poduzeti u provedbi tog nadzora ( 13 ) navodi se:

30.

Člankom 1. te delegirane uredbe određuje se:

III.

Činjenice u glavnom postupku i prethodna pitanja

31.

Herbaria proizvodi proizvod „Blutquick”, mješavinu voćnih sokova i biljnih ekstrakata iz ekološke proizvodnje. Piću, koje se stavlja na tržište kao dodatak prehrani, dodaju se vitamini nebiljnog podrijetla i željezov glukonat. Na ambalaži se nalaze znak Europske unije za ekološku proizvodnju, nacionalna ekološka oznaka i izraz koji upućuje na to da sastojci potječu iz „kontroliranog ekološkog uzgoja”.

32.

Odlukom od 18. siječnja 2012. Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft (Bavarski zavod za poljoprivredu, Njemačka) među ostalim je Herbariji naložio da do 1. prosinca 2012. u označivanju, oglašavanju i stavljanju na tržište „Blutquicka” ukloni upućivanje na ekološku proizvodnju, koje je zaštićeno na temelju članka 23. Uredbe br. 834/2007, s obrazloženjem da se na temelju odredbi te uredbe i članka 27. stavka 1. točke (f) Uredbe br. 889/2008 prerađenim proizvodima koji nose naziv „ekološki” vitamini i minerali smiju dodavati samo ako je njihova upotreba propisana zakonom. Prema mišljenju Bavarskog zavoda za poljoprivredu, to nije bio slučaj s „Blutquickom”.

33.

Herbaria je protiv te odluke podnijela tužbu Verwaltungsgerichtu München (Upravni sud u Münchenu, Njemačka), koji je Sudu uputio prethodna pitanja o tumačenju tog članka 27. stavka 1. točke (f).

34.

Nakon što mu je presudom Herbaria I odgovoreno na ta pitanja, Verwaltungsgericht München (Upravni sud u Münchenu) odbio je Herbarijinu tužbu.

35.

Žalba podnesena protiv te odluke odbijena je presudom od 29. srpnja 2021., protiv koje je Herbaria podnijela reviziju Bundesverwaltungsgerichtu (Savezni upravni sud, Njemačka), sudu koji je uputio zahtjev. Potonji sud smatra da Uredba br. 834/2007 više nije primjenjiva ratione temporis, s obzirom na to da je zamijenjena Uredbom 2018/848.

36.

Herbaria više ne osporava da se Uredbom 2018/848, zbog dodatka vitamina i željezova glukonata, zabranjuje upućivanje na ekološku proizvodnju prilikom stavljanja na tržište „Blutquicka”. Međutim, prema njezinu tumačenju te uredbe ista se zabrana ne primjenjuje na proizvod koji se uvozi iz Sjedinjenih Američkih Država i koji ima ista obilježja.

37.

Naime, prema Herbarijinu mišljenju, slijedom sporazuma o ekvivalentnosti koji su sklopile Unija i Sjedinjene Američke Države, konkurentski proizvodi „Blutquicka” iz Sjedinjenih Američkih Država mogu se stavljati na tržište u Uniji kao ekološki proizvodi, sa znakom Europske unije za ekološku proizvodnju, pod jedinim uvjetom da su u skladu s pravilima ekološke proizvodnje koja su na snazi u Sjedinjenim Američkim Državama, dakle čak i ako nisu u skladu sa svim pravilima ekološke proizvodnje propisanima pravom Unije. To čini nejednako postupanje protivno članku 20. Povelje.

38.

Savezna zemlja Bavarska smatra da je Herbarijino tumačenje Uredbe 2018/848 pogrešno i da zapravo proizvod iz Sjedinjenih Američkih Država može nositi znak Europske unije za ekološku proizvodnju samo ako je u skladu s pravilima proizvodnje predviđenima tom uredbom. Stoga nije riječ o različitom postupanju.

39.

Sud koji je uputio zahtjev izražava dvojbe prije svega u pogledu pitanja bi li, u okolnostima slučaja u glavnom postupku, proizvod koji se uvozi iz Sjedinjenih Američkih Država mogao nositi znak Europske unije za ekološku proizvodnju čak i ako nije u potpunosti u skladu sa zahtjevima iz Uredbe 2018/848.

40.

Zatim, ako je to doista slučaj, pita se ne bi li to činilo nejednako postupanje zabranjeno člankom 20. Povelje i, ovisno o slučaju, bi li se takvo nejednako postupanje moglo opravdati s obzirom na priznanje ekvivalentnosti proizvoda o kojima je riječ ili olakšavanje trgovine.

41.

Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev smatra da se pitanje na sličan način postavlja u pogledu upućivanja na ekološku proizvodnju predviđenog u članku 30. stavku 1. Uredbe 2018/848, čija je upotreba Herbariji također zabranjena.

42.

Naime, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, kada dva poduzetnika proizvode isti prerađeni prehrambeni proizvod koji je u skladu s ekvivalentnim pravilima proizvodnje i kontrole u trećoj zemlji koja je priznata u skladu s člankom 48. stavkom 1. Uredbe 2018/848, ali zbog dodavanja određenih sastojaka ne ispunjava uvjete predviđene u članku 16. stavku 1. te uredbe, u vezi s Prilogom II. dijelom IV. točkom 2.2.2. podtočkom (f) navedene uredbe, i kada ta dva poduzetnika žele svoje proizvode staviti na tržište u Uniji s navodom o biološkoj proizvodnji, ako se te situacije smatraju načelno usporedivima, u tom pogledu postoji nejednako postupanje u smislu članka 20. Povelje. Dok poduzetnik koji proizvodi u Uniji ne može, u skladu s člankom 30. stavkom 1. drugom rečenicom Uredbe 2018/848, staviti navod o biološkoj proizvodnji na svoj proizvod prilikom njegova stavljanja na tržište u Uniji, poduzetnik s poslovnim nastanom u trećoj zemlji priznatoj u skladu s člankom 48. te uredbe može taj navod staviti na svoj proizvod. To proizlazi iz toga što na temelju članka 45. stavka 1. točke (b) podtočke iii. Uredbe 2018/848 proizvod obuhvaćen tom uredbom može biti uvezen iz treće zemlje radi stavljanja na tržište u Uniji kao ekološkog proizvoda ako, među ostalim uvjetima, potječe iz treće zemlje priznate u skladu s člankom 48. navedene uredbe i ako je u skladu s ekvivalentnim pravilima proizvodnje i kontrole u toj trećoj zemlji, što je slučaj proizvoda ekvivalentnog „Blutquicku” koji se u Sjedinjenim Američkim Državama može stavljati na tržište s oznakom „organic”, iako su mu dodani vitamini i minerali prehrambenih svojstava.

43.

U tim je okolnostima Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

44.

Herbaria, savezna zemlja Bavarska i Komisija podnijele su pisana očitovanja. Sudjelovale su, zajedno s Vijećem Europske unije i Europskim parlamentom, na raspravi koja se održala 18. ožujka 2024., na kojoj su oni usmeno odgovorili na pitanja koja je postavio Sud.

IV.

Analiza

45.

Prije nego što odgovorim na pitanja suda koji je uputio zahtjev, htio bih podsjetiti na to da Herbaria ne osporava da „Blutquick” u skladu s propisima Unije ne može nositi znak Europske unije za ekološku proizvodnju.

46.

Naime, Sud je u presudi Herbaria I presudio da „članak 27. stavak 1. točku (f) Uredbe br. 889/2008 treba tumačiti u smislu da je upotreba tvari iz te odredbe propisana zakonom samo onda kada pravilo prava Unije ili nacionalno pravno pravilo koje je s njime u skladu izravno određuje dodavanje navedene tvari u hranu, kako bi ta hrana općenito mogla biti stavljena na tržište”. Dodao je da „[u]potreba takve tvari nije propisana zakonom u smislu navedene odredbe kada se hrana stavlja na tržište kao dodatak prehrani, s prehrambenim ili zdravstvenim tvrdnjama ili kao hrana za posebne prehrambene potrebe, iako to podrazumijeva da, za potrebe poštovanja odredbi o tvarima koje moraju biti sadržane u hrani, koje se […] nalaze” u određenim aktima prava Unije, „ta hrana mora sadržavati određenu količinu predmetne tvari” ( 14 ).

47.

Iako je donesena u okviru primjene Uredbe br. 834/2007, presuda Herbaria I ostala je u potpunosti relevantna nakon donošenja Uredbe 2018/848 s obzirom na to da se člankom 16. stavkom 1. i Prilogom II. dijelom IV. točkom 2.2.2. podtočkom (f) i. te uredbe zabranjuje dodavanje minerala, vitamina, aminokiselina i mikronutrijenata, osim ako se njihova upotreba u hrani izravno zakonski zahtijeva odredbama prava Unije ili odredbama nacionalnog prava koje su u skladu s pravom Unije. Prema tome, čak i na temelju navedene uredbe, Herbaria ni dalje ne može staviti znak Europske unije za ekološku proizvodnju na „Blutquick”, koji sadržava vitamine nebiljnog podrijetla i željezov glukonat koji nisu ekološki proizvedeni.

48.

U okviru postupka u kojem je donesena presuda Herbaria I, Herbaria je u svojim pisanim očitovanjima već istaknula opasnost od povrede jednakog postupanja između „Blutquicka” i konkurentskog proizvoda iz Sjedinjenih Američkih Država koji je, prema njezinu mišljenju, mogao nositi znak Europske unije za ekološku proizvodnju. Nezavisna odvjetnica E. Sharpston u svojem je mišljenju ocijenila da Sud ne mora na to odgovoriti jer sud koji je uputio zahtjev nije postavio takvo pitanje ( 15 ). Sud je rasuđivao na isti način i nije odgovorio na to pitanje koje sud koji je uputio zahtjev nije postavio ( 16 ).

49.

Kako bi dobila pravo upotrebljavati znak Europske unije za ekološku proizvodnju iako ne ispunjava zahtjeve zakonodavstva Unije u pogledu ekološke proizvodnje, Herbaria je pred sudom koji je uputio zahtjev ponovno istaknula nejednako postupanje prema „Blutquicku” u odnosu na proizvod koji se uvozi iz treće zemlje (Sjedinjene Američke Države) koja je, u skladu s člankom 48. Uredbe 2018/848, priznata u svrhu ekvivalentnosti na temelju članka 33. stavka 2. Uredbe br. 834/2007, koji može nositi znak Europske unije za ekološku proizvodnju.

50.

Drugim riječima, Herbaria svoju argumentaciju temelji na sigurnosti u to da se taj znak može upotrebljavati za takav američki proizvod i da se prema „Blutquicku” ne postupa jednako s obzirom na to da se na njega ne može staviti navedeni znak, iako zadovoljava američke standarde ekološke proizvodnje.

A.

Prvo prethodno pitanje

51.

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita Sud, u biti, može li se znak Europske unije za ekološku proizvodnju staviti na proizvod koji je uvezen u skladu s postupkom predviđenim u članku 45. stavku 1. Uredbe 2018/848, ali koji ne ispunjava zahtjeve iz članka 16. stavka 1. te uredbe u vezi s Prilogom II. dijelom IV. točkom 2.2.2. podtočkom (f) i. navedene uredbe.

52.

Da bi se odgovorilo na to pitanje, valja utvrditi, s jedne strane, koji je primjenjivi režim za uvoz i, s druge strane, koji se propis primjenjuje na tu vrstu uvezenog proizvoda.

53.

Kad je riječ, kao prvo, o primjenjivom režimu za uvoz, člankom 45. stavkom 1. Uredbe 2018/848, o kojem sud postavlja pitanje, predviđena su tri pravila u pogledu uvoza koja su pobliže određena u stavku 1. točki (b) tog članka. Prvo se odnosi na proizvode sukladne s poglavljima te uredbe koja se odnose na ciljeve i načela ekološke proizvodnje, na pravila proizvodnje i na označivanje (sukladnost proizvoda) ( 17 ). Drugo se odnosi na proizvode iz trećih zemalja kojima je na temelju trgovinskog sporazuma Unija priznala da imaju sustav proizvodnje koji ispunjava iste ciljeve i načela primjenom pravila kojima se osigurava razina jamstva usklađenosti jednaka onoj u Uniji (ekvivalentnost na temelju trgovinskog sporazuma) ( 18 ). Treće se odnosi na proizvode koji su u skladu s ekvivalentnim pravilima proizvodnje i kontrole u trećoj zemlji koju je Komisija jednostrano priznala u skladu s člankom 48. navedene uredbe ( 19 ). To posljednje pravilo odgovara onom uspostavljenom člankom 33. stavkom 2. Uredbe br. 834/2007 (jednostrano priznata ekvivalentnost na temelju Uredbe br. 834/2007).

54.

Herbaria tvrdi da je uvoz američkih proizvoda uređen trgovinskim sporazumom i da je stoga obuhvaćen člankom 45. stavkom 1. točkom (b) podtočkom ii. Uredbe 2018/848.

55.

Iako je točno da postoji razmjena dopisa između United States Departmenta of Agriculture (Ministarstvo poljoprivrede Sjedinjenih Američkih Država) i Komisije, ona je izvršena u okviru objave od 15. veljače 2012., u Službenom listu Europske unije, Provedbene uredbe br. 126/2012 kojom je izmijenjena Uredba Komisije br. 1235/2008 kako bi se Sjedinjene Američke Države dodale na popis iz Priloga III. toj uredbi kao treća zemlja čiji sustav proizvodnje ispunjava načela i pravila ekvivalentna onima predviđenima u glavama II., III. i IV. Uredbe br. 834/2007 i čije su mjere kontrole jednako učinkovite kao mjere predviđene u glavi V. te uredbe. Provedbena uredba br. 126/2012 počela se primjenjivati 1. lipnja 2012.

56.

Prema tome, uvoz ekoloških proizvoda iz Sjedinjenih Američkih Država kao proizvoda iz treće zemlje s ekvivalentnim pravilima proizvodnje i kontrole zapravo je odobren u skladu s člankom 33. stavkom 2. Uredbe br. 834/2007, odnosno na temelju ekvivalentnosti koju je jednostrano priznala Komisija. To je potvrdila Komisija u svojem izvješću sastavljenom u skladu s člankom 49. Uredbe 2018/848 ( 20 ).

57.

Kad je riječ, kao drugo, o pravnom uređenju koje se primjenjuje na uvezeni proizvod, iako nema nikakve dvojbe da se sada na proizvode Unije primjenjuje Uredba 2018/848 i da „Blutquick”, da bi mogao dobiti znak Europske unije za ekološku proizvodnju, mora ispunjavati zahtjeve iz te uredbe, odgovor nije toliko jasan kad je riječ o proizvodima koji su uvezeni iz trećih zemalja čija su pravila proizvodnje i kontrole priznata kao ekvivalentna.

58.

Naime, Uredba br. 834/2007, iako je stavljena izvan snage Uredbom 2018/848, i dalje se primjenjuje kako bi se dovršilo razmatranje zahtjeva iz trećih zemalja koji nisu riješeni ( 21 ). Člankom 58. te uredbe potvrđuje se da se Uredba br. 834/2007 koja je stavljena izvan snage primjenjuje na razmatranje zahtjeva iz trećih zemalja koji su podneseni na temelju članka 33. stavka 2. te uredbe, a koji 17. lipnja 2018. još nisu riješeni.

59.

U uvodnoj izjavi 3. Delegirane uredbe 2021/1342 izričito se upućuje na nužnost toga da se ekološki proizvodi uvezeni u okviru programa za uvoz predviđenog u članku 48. stavku 1. Uredbe 2018/848 do kraja prijelaznog razdoblja proizvode u skladu s pravilima proizvodnje i podliježu mehanizmima kontrole koji su ekvivalentni onima utvrđenima u Uredbi br. 834/2007. Isto tako, u članku 1. stavku 1. točkama (d) i (e) te delegirane uredbe upućuje se na ekvivalentnost s pravilima proizvodnje i kontrole postavljenima Uredbom br. 834/2007.

60.

Dvojba zapravo može proizlaziti iz razlike u tekstu članka 33. stavka 2. Uredbe br. 834/2007, koji uspostavlja taj mehanizam jednostrano priznate ekvivalentnosti za treće zemlje, i članka 45. stavka 1. točke (b) podtočke iii. Uredbe 2018/848, u kojem se preuzima taj mehanizam.

61.

Naime, dok se u članku 33. stavku 2. Uredbe br. 834/2007 navodi da „Komisija može priznati treće zemlje čiji je sustav proizvodnje u skladu s načelima i pravilima proizvodnje koji su ekvivalentni onima iz glava II.[ ( 22 )], III.[ ( 23 )] i IV.[ ( 24 )] i čije su kontrolne mjere jednako učinkovite kao one iz glave V.[ ( 25 )], te sastaviti popis tih zemalja”, u članku 45. stavku 1. točki (b) podtočki iii. Uredbe 2018/848 navodi se da je „proizvod […] sukladan […] s ekvivalentnim pravilima proizvodnje i kontrole te treće zemlje”.

62.

Na prvi pogled se čini da se područje potrebne ekvivalentnosti u tim dvama člancima ne podudara jer članak 45. Uredbe 2018/848 izričito ne upućuje na pravila označivanja.

63.

Međutim, ta razlika u tekstu, koja se može objasniti činjenicom da je taj dio članka 45. stavka 1. točke (b) podtočke iii. Uredbe 2018/848 nastao izmjenom Parlamenta ( 26 ), ne treba dovesti do različitog tumačenja navedenih dvaju članaka kad je riječ o ekvivalentnosti. Naime, u prvom su tekstu pravila označivanja obuhvaćena načelima i pravilima proizvodnje. Stoga, kad je riječ o pravilima proizvodnje u članku 45. stavku 1. točki (b) podtočki iii. Uredbe 2018/848, ona uključuju pravila označivanja, suprotno onomu što tvrdi Komisija u svojim pisanim očitovanjima.

64.

Čini mi se da za odgovor na prvo prethodno pitanje treba praviti razliku između slučaja sukladnosti proizvoda sa zahtjevima iz Uredbe 2018/848 ( 27 ) i drugih dvaju slučajeva uvoza na koje se primjenjuje mehanizam ekvivalentnosti na temelju trgovinskog sporazuma ( 28 ) ili na temelju Uredbe br. 834/2007 ( 29 ).

65.

Kad je riječ o proizvodima koji su sukladni sa zahtjevima iz Uredbe 2018/848, ne postoji prepreka za upotrebu znaka Europske unije za ekološku proizvodnju jer se u članku 33. stavku 1. te uredbe navodi da se on može upotrebljavati u označivanju, prezentiranju i oglašavanju proizvoda koji su sukladni s navedenom uredbom.

66.

Kad je riječ o proizvodima koji su uvezeni na osnovi ekvivalentnosti na temelju trgovinskog sporazuma ili na temelju Uredbe br. 834/2007, iako je upotreba znaka Europske unije za ekološku proizvodnju za prve proizvode uređena člankom 33. stavkom 1. Uredbe 2018/848, a za druge člankom 25. Uredbe br. 834/2007 ( 30 ), s obzirom na to da tekst tih dvaju članaka upućuje na sukladnost sa zahtjevima navedenima u primjenjivoj uredbi, predlažem da se pitanje tumačenja razmotri za navedena dva članka zajedno. To je tim više opravdano jer će se režim jednostrano priznate ekvivalentnosti na temelju Uredbe br. 834/2007, iako treba isteći 31. prosinca 2026. ( 31 ), zamijeniti novim režimom ekvivalentnosti koji se temelji na trgovinskom sporazumu s obzirom na to da je Vijeće Komisiji dalo smjernice za sklapanje tih sporazuma ( 32 ) i jer će tumačenje koje se primijeni za jedan vrijediti i za drugi zbog njihova jednakog teksta.

67.

Budući da se znak Europske unije za ekološku proizvodnju može upotrebljavati samo u označivanju, prezentiranju i oglašavanju proizvoda sukladnih s primjenjivom uredbom, primjenom doslovnog tumačenja teksta članka 33. stavka 1. Uredbe 2018/848 i članka 25. Uredbe br. 834/2007 taj bi se znak mogao upotrebljavati samo za sukladne proizvode (a ne za ekvivalentne proizvode).

68.

Da to tumačenje prevagne, navedeni bi znak bio zamišljen kao, na primjer, oznaka CE ili znak za okoliš EU‑a, a to su oznake poštovanja pravila Unije o usklađivanju, temeljene na sukladnosti proizvoda s tim pravilima.

69.

Naime, oznaka CE jedina je oznaka koja potvrđuje sukladnost proizvoda s primjenjivim zahtjevima odgovarajućega usklađenog zakonodavstva Unije koje predviđa njezino stavljanje ( 33 ). Stavljanjem oznake CE proizvođač pokazuje da preuzima odgovornost za sukladnost proizvoda sa svim primjenjivim zahtjevima utvrđenima u odgovarajućem usklađenom zakonodavstvu Unije koje predviđa njezino stavljanje ( 34 ). Proizvodi iz trećih zemalja koji dolaze na tržište Unije moraju biti u skladu sa svim primjenjivim zahtjevima Unije ( 35 ).

70.

Kad je riječ o znaku za okoliš EU‑a ( 36 ), iako nije obvezan, može se koristiti samo u vezi s proizvodima koji udovoljavaju mjerilima za dodjelu znaka za okoliš EU‑a, važećima za predmetne proizvode kojima je znak za okoliš EU‑a dodijeljen ( 37 ). Ako proizvod potječe s područja izvan Unije, zahtjev za dodjelu podnosi se jednom od nadležnih tijela u jednoj od država članica u kojoj će proizvod biti stavljen ili je stavljen na tržište ( 38 ). Ne postoje drukčija mjerila za dodjelu navedenog znaka koja bi se primjenjivala na proizvode koji se uvoze u Uniju.

71.

Doslovno tumačenje članka 33. stavka 1. Uredbe 2018/848 i članka 25. Uredbe br. 834/2007 prema kojem se znak Europske unije za ekološku proizvodnju može upotrebljavati samo za proizvode koji su sukladni s primjenjivom uredbom moglo bi se opravdati, iako postoje uvezeni proizvodi koji nisu sukladni, ali su u skladu s propisima zemlje podrijetla o ekološkoj proizvodnji.

72.

Naime, člankom 25. stavkom 2. Uredbe br. 834/2007 i člankom 33. stavkom 5. Uredbe 2018/848 predviđa se da se nacionalni i privatni znakovi mogu upotrebljavati u označivanju, prezentiranju i oglašavanju proizvoda koji su sukladni s primjenjivom uredbom i da upotreba znaka Europske unije za ekološku proizvodnju nije obvezna za proizvode uvezene iz trećih zemalja ( 39 ). Stoga je zamislivo da se, u slučaju uvoza na temelju ekvivalentnosti, ti nacionalni ili privatni znakovi koji potvrđuju poštovanje nacionalnih ili privatnih pravila s kojima bi uvezeni proizvodi trebali biti sukladni u zemlji podrijetla poštuju ili priznaju unutar Unije na temelju uzajamnog priznavanja, ali da se znak Europske unije za ekološku proizvodnju može upotrebljavati samo za proizvode sukladne sa zahtjevima iz primjenjive uredbe radi usklađivanja i jasnoće za potrošača koji se nalazi na području Unije.

73.

Usto, to uzajamno priznavanje zajedno s upotrebom znaka Europske unije za ekološku proizvodnju ograničenom na sukladne proizvode nije protivno odredbama Sporazuma o tehničkim preprekama u trgovini ( 40 ) jer su zabranjeni samo tehnički propisi ( 41 ), norme ( 42 ) i postupci ocjenjivanja sukladnosti ( 43 ) koji omogućuju nepovoljnije postupanje prema uvezenim proizvodima u odnosu na nacionalne proizvode. Međutim, u ovom slučaju nije riječ o tome da se uvoznik žali na nepovoljnije postupanje, nego se proizvođač Unije žali na povoljnije postupanje prema proizvodu koji se uvozi.

74.

I teleološko tumačenje može dovesti do zaključka da se znak Europske unije za ekološku proizvodnju može upotrebljavati samo za proizvode koji su sukladni s primjenjivom uredbom. Naime, i Uredba br. 834/2007 i Uredba 2018/848 ističu potrebu za postojanjem povjerenja potrošača u ekološku proizvodnju u području označivanja i transparentnosti ( 44 ).

75.

Iako bi se doslovnom i teleološkom tumačenju moglo lako prikloniti, ona su međutim u suprotnosti s namjerom zakonodavca Unije koja je jasno izražena u raznim dokumentima, osobito u pripremnim aktima Uredbe 2018/848.

76.

Naime, od 2004. je, u Uredbi (EZ) br. 392/2004 ( 45 ), bilo jasno da se znak koji je pokazivao da su proizvodi obuhvaćeni sustavom kontrole predviđenim tadašnjim zakonodavstvom Zajednice mogao staviti na proizvode uvezene iz trećih zemalja ( 46 ). Iste je godine Komisija, u Europskom akcijskom planu za ekološku hranu i poljoprivredu ( 47 ), u mjeri 19., čiji je cilj bio pojačati napore za uvrštavanje trećih zemalja na popis ekvivalentnih zemalja, među ostalim kad je riječ o ocjenjivanju na licu mjesta, predvidjela da se za sve proizvode koji se uvoze na temelju ekvivalentnosti omogući pristup znaku Zajednice. To je stajalište potvrdila u prilogu tom akcijskom planu, u kojem je navela da je cilj mjere 19. šira primjena znaka na uvezene proizvode ( 48 ).

77.

Komisija je 2014. u analizi učinka nacrta uredbe koji je trebao postati Uredba 2018/848, nakon što je izložila različite režime za uvoz na temelju sukladnosti ili ekvivalentnosti, navela da bi svi uvezeni proizvodi mogli nositi znak Europske unije za ekološku proizvodnju ( 49 ).

78.

Stoga jasno proizlazi da postoji ili je postojalo više režima za uvoz, od kojih je jedan utemeljen na sukladnosti, a drugi na ekvivalentnosti, ali svima je ili je bila svrha omogućiti upotrebu znaka Europske unije za ekološku proizvodnju.

79.

U tom smislu, sukladnost se ne smatra samo sukladnošću s pravilima Unije nego i sukladnošću s pravilima trgovinskog sporazuma, treće zemlje ili kontrolnog tijela o kojima je riječ koja su ocijenjena kao ekvivalentna. Stoga članak 25. stavak 1. Uredbe br. 834/2007 i članak 33. stavak 1. Uredbe 2018/848, kada se u njima navodi sukladnost sa zahtjevima primjenjive uredbe, treba shvaćati na način da zahtijevaju sukladnost s pravilima proizvodnje i kontrole koja su ocijenjena kao ekvivalentna onima iz primjenjive uredbe.

80.

U tom odabiru zakonodavca Unije nije izostavljeno informiranje potrošača.

81.

Naime, iako je znak Europske unije za ekološku proizvodnju jednak za sve uvezene ili neuvezene ekološke proizvode, navodi koji obvezno dolaze uz njega razlikuju se ovisno o podrijetlu sirovine i mjestu kontrole poštovanja standarda ekološke proizvodnje.

82.

Tako se u članku 24. stavku 1. točki (c) Uredbe br. 834/2007 i članku 32. stavku 2. Uredbe 2018/848 navodi da, kada se upotrebljava znak, u istom vidnom polju mora biti navedeno mjesto uzgoja poljoprivrednih sirovina, ovisno o slučaju u jednom od sljedećih oblika: „uzgojeno u EU‑u”, „uzgojeno izvan EU‑a” ili „uzgojeno u EU‑u/izvan EU‑a”.

83.

Isto tako, i Prilog XI. dio B točka 1. Uredbe br. 889/2008 (kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EU) br. 271/2010 od 24. ožujka 2010. ( 50 )), uredbe o provedbi Uredbe br. 834/2007, i Prilog V. točka 2. podtočka (a) Uredbe 2018/848 predviđaju da se zajedno sa znakom navode kodni brojevi čija prva dva slova odgovaraju ISO oznaci zemlje u kojoj se provode kontrole sukladnosti.

84.

Prema tome, ispitivanje znaka i obveznih navoda može pokazati, s jedne strane, da su sirovine proizvoda na kojima se nalazi znak Europske unije za ekološku proizvodnju zajedno s navodom „uzgojeno u EU‑u” uzgojene u skladu sa standardima Unije i, s druge strane, da je nad pravilima ekološke proizvodnje zemlje navedene u oznaci zemlje provedena kontrola, pri čemu treba pojasniti da je nadležno kontrolno tijelo ili kontrolna ustanova čijoj kontroli podliježe subjekt koji je obavio zadnju operaciju u okviru proizvodnje ili pripreme ( 51 ).

85.

Tako proizvod konkurentan „Blutquicku” nosi sljedeće obvezne navode: „US” i „uzgojeno izvan EU‑a”. Da je za „Blutquick” dopuštena upotreba znaka Europske unije za ekološku proizvodnju, taj bi proizvod trebao nositi znak s navodima „DE” i „uzgojeno u EU‑u”.

86.

Herbaria je na raspravi uputila na slučaj proizvoda čije su sirovine proizvedene u Uniji, a koji se izvozi u Sjedinjene Američke Države i u toj se zemlji prerađuje. Takav bi prerađeni proizvod, ako je u skladu s američkim pravilima ekološke proizvodnje, prilikom njegova uvoza u Uniju mogao dobiti znak Europske unije za ekološku proizvodnju. Međutim, uz taj bi se znak nalazili navodi „US” i „uzgojeno u EU‑u”.

87.

Čini mi se da u ovoj fazi rasuđivanja treba razmotriti pitanje valjanosti propisa o kojem je riječ. To je pitanje istaknuto na raspravi slijedom pitanja za usmeni odgovor koje je postavila sutkinja izvjestiteljica u vezi s člankom 45. stavkom 1. točkom (b) podtočkom iii. Uredbe 2018/848 te je dovelo do intervencije Parlamenta i Vijeća u postupak.

88.

Valja podsjetiti na to da zakonodavac Unije ima široku diskrecijsku ovlast u području ZPP‑a, koja odgovora političkim odgovornostima koje su mu dane člancima 40. i 43. UFEU‑a, i da je Sud više puta presudio da samo očita neprikladnost mjere donesene u tom području, u odnosu na cilj koji nadležna institucija želi postići, može utjecati na zakonitost takve mjere ( 52 ).

89.

Nesporno je da je propis koji se primjenjuje u ovom slučaju obuhvaćen ZPP‑om. U tom je propisu istaknut dvostruki cilj u korist ekološke proizvodnje: opskrbljivanje specifičnog tržišta odgovarajući na potražnju potrošača za ekološkim proizvodima, s jedne strane, i osiguravanje javno dostupnih dobara kojima se doprinosi zaštiti okoliša i dobrobiti životinja, kao i ruralnom razvoju, s druge strane ( 53 ). Uvozom ekoloških proizvoda stoga se ostvaruje taj dvostruki cilj. Uvoz na temelju režima ekvivalentnosti također omogućuje razvoj tržišta ekoloških proizvoda i promicanje za okoliš prihvatljivije poljoprivrede izvan Unije.

90.

U uredbama br. 834/2007 i 2018/848 kao ciljevi se navode i povjerenje potrošača ( 54 ) i pošteno tržišno natjecanje ( 55 ). Čak i ako je riječ o postizanju tih ciljeva, smatram, jednako kao Vijeće i Parlament, da odabir zakonodavca Unije da se dopusti da ekološki proizvodi koji se uvoze u skladu s određenim pravilima nose znak Europske unije za ekološku proizvodnju, zajedno s obveznim navodima o podrijetlu sirovina i zemlji u kojoj je provedena kontrola sukladnosti, omogućuje da se osigura pravilno informiranje potrošača i u dovoljnoj mjeri pošteno tržišno natjecanje.

91.

Naime, kad je riječ o poštenom tržišnom natjecanju, pripremni akti Uredbe br. 834/2007 ( 56 ) osobito pokazuju da je zakonodavac Unije bio u potpunosti svjestan opasnosti od nepoštenog tržišnog natjecanja, s obzirom na to da je određeni broj delegacija kritizirao primjenu sustava ekvivalentnosti u okvirima smjernica Codexa Alimentarius ( 57 ) te su izrazile bojazan u pogledu gubitka povjerenja potrošača i smanjenja njihove zaštite.

92.

Međutim, kao što je to prethodno navedeno, informiranje potrošača osigurava se prisutnošću znaka Europske unije za ekološku proizvodnju zajedno s prethodno navedenim obveznim navodima.

93.

Dakako, iako su mogle biti odabrane druge metode, ona primijenjena nije očito neprikladne prirode koja bi sama mogla utjecati na zakonitost pravnog pravila.

94.

Usto, priznavanje ekvivalentnosti trećih zemalja nije ostavljeno diskrecijskoj odluci Komisije. Naime, Komisijina margina prosudbe ograničena je člankom 33. stavkom 2. Uredbe br. 834/2007 ( 58 ) te se u okviru nje moraju uzimati u obzir smjernice CAC/GL 32 Codexa Alimentariusa.

95.

U svakom slučaju, pravno pravilo čija se zakonitost osporava nije članak 45. stavak 1. točka (b) podtočka iii. Uredbe 2018/848, nego Provedbena uredba br. 126/2012 kojom su Sjedinjene Američke Države dodane na popis trećih zemalja čiji je sustav priznat kao ekvivalentan, i to samo u dijelu u kojem je njome dopušten uvoz proizvoda koji sadržavaju dodane vitamine nebiljnog podrijetla i željezov glukonat koji nisu ekološki proizvedeni.

96.

Stoga predlažem da se na prvo pitanje suda koji je uputio zahtjev u vezi s proizvodima koji se uvoze na osnovi ekvivalentnosti na temelju Uredbe br. 834/2007, u skladu s člankom 45. stavkom 1. točkom (b) podtočkom iii. Uredbe 2018/848, odgovori na sljedeći način: članak 25. stavak 1. Uredbe br. 834/2007 treba tumačiti na način da se znak Europske unije za ekološku proizvodnju, zajedno s obveznim navodima predviđenima u članku 24. te uredbe, može staviti na proizvode uvezene iz treće zemlje na temelju članka 45. stavka 1. točke (b) podtočke iii., članka 48. stavka 1. i članka 58. Uredbe 2018/848 ako su ti proizvodi sukladni s pravilima proizvodnje i kontrole te zemlje koja se nalazi na popisu u Prilogu III. Uredbi br. 1235/2008.

B.

Drugo i treće prethodno pitanje

97.

Svojim drugim i trećim pitanjem, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev pita podrazumijeva li članak 20. Povelje da se znak Europske unije za ekološku proizvodnju ili izrazi koji upućuju na ekološku proizvodnju u skladu s člankom 30. stavkom 1. Uredbe 2018/848 mogu upotrebljavati za prerađenu hranu ako ona potječe iz Unije i u skladu je s ekvivalentnim pravilima proizvodnje i kontrole u trećoj zemlji priznatoj u skladu s člankom 48. stavkom 1. te uredbe, ali ne ispunjava uvjete predviđene u članku 16. stavku 1. navedene uredbe u vezi s njezinim Prilogom II. dijelom IV. točkom 2.2.2. podtočkom (f).

98.

Podsjećam na to da, kad je riječ o „Blutquicku”, kako bi se za taj proizvod mogao upotrebljavati znak Europske unije za ekološku proizvodnju, on mora ispunjavati uvjete novog propisa, odnosno Uredbe 2018/848.

99.

Kad je riječ o upotrebi izraza koji upućuju na ekološku proizvodnju, člankom 30. stavkom 1. Uredbe 2018/848 određeno je da se oni upotrebljavaju samo za proizvode proizvedene u skladu s tom uredbom. Zahtijevana sukladnost jednaka je onoj koja se zahtijeva člankom 33. stavkom 1. navedene uredbe u pogledu upotrebe znaka Europske unije za ekološku proizvodnju. Stoga, kad je riječ o poštovanju načela jednakosti, analiza treba biti jednaka.

100.

Usto, kad je riječ o poštovanju načela jednakosti, utvrđenom u članku 20. Povelje, Sud dosljedno presuđuje da se u usporedivim situacijama ne može postupati na različit način, a u različitim situacijama ne može postupati na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano ( 59 ).

101.

U ovom slučaju, unatoč Herbarijinim tvrdnjama, situacije nisu usporedive i na njih se ne primjenjuje jednako postupanje ako ih promatramo prije ulaska na tržište. U svakom slučaju, čak i ako se promatraju s gledišta potrošača, nejednako postupanje može se opravdati.

102.

Naime, ako se razmatra usporedivost situacija prije ulaska na tržište, „Blutquick” mora biti u skladu s pravilima Unije, a američki proizvod mora biti u skladu s američkim pravilima. Usto, tu sukladnost treba provjeriti kontrolno tijelo nadležno za zemlju o kojoj je riječ. Proizvodi iz Unije imaju automatski pristup tržištu Unije, a američki proizvodi moraju biti uvezeni u skladu s pravilima predviđenima u članku 45. Uredbe 2018/848. Stavljanje znaka Europske unije za ekološku proizvodnju za američki je proizvod samo fakultativno. Situacije stoga nisu usporedive i s njima se može postupati na različit način.

103.

S druge strane, ako se usporedivost pak razmatra s gledišta potrošača, dva su proizvoda usporediva jer oba sadržavaju vitamine nebiljnog podrijetla i željezov glukonat koji nisu ekološki proizvedeni. Međutim, u propisu se s njima ne postupa na jednak način jer američki proizvod nosi znak Europske unije za ekološku proizvodnju zajedno s navodom o zemlji u kojoj je provedena kontrola sukladnosti US i navodom „uzgojeno izvan EU‑a”, dok „Blutquick” ne može nositi taj znak, čak ni s drukčijim navodima. Prema tome, s gledišta potrošača bila bi riječ o različitom postupanju.

104.

Ipak, moguće nejednako postupanje opravdavaju elementi navedeni u nastavku.

105.

Kao prvo, usklađivanjem dodjele znaka Europske unije za ekološku proizvodnju proizvodima iz Unije s propisom koji je priznat kao ekvivalentan, iako se u određenim pogledima razlikuje, propis Unije u području ekološke proizvodnje izgubio bi svaki učinak na području Unije.

106.

Kao drugo, taj propis nema korisne učinke samo za potrošače koji se mogu hraniti kvalitetnijim namirnicama, nego i za tlo i okoliš Unije čija će ekološka proizvodnja biti prihvatljivija, a od toga će imati koristi svi stanovnici Unije, uključujući one koji ne konzumiraju ekološki proizvedene proizvode. Njime se stoga jamči zaštita potrošača i zaštita okoliša, u skladu s člancima 37. i 38. Povelje.

107.

Kao treće, dopuštanjem uvoza ekoloških proizvoda, uključujući uvoz na osnovi ekvivalentnosti, može se, s jedne strane, povećati ponuda ekoloških proizvoda za potrošače i, s druge strane, promicati načine proizvodnje prihvatljive za okoliš na drugim zemljopisnim područjima.

108.

Slijedom navedenog, predlažem da se sudu koji je uputio zahtjev odgovori da se članku 20. Povelje ne protivi to da se znak Europske unije za ekološku proizvodnju predviđen u članku 33. stavku 1. Uredbe 2018/848 ili izrazi koji upućuju na ekološku proizvodnju na temelju članka 30. stavka 1. te uredbe ne mogu upotrebljavati za prerađenu hranu ako ona potječe iz Unije i u skladu je s ekvivalentnim pravilima proizvodnje i kontrole u trećoj zemlji priznatoj u skladu s člankom 48. stavkom 1. Uredbe 2018/848, ali ne ispunjava uvjete predviđene u članku 16. stavku 1. te uredbe u vezi s Prilogom II. dijelom IV. točkom 2.2.2. podtočkom (f) navedene uredbe.

V.

Zaključak

109.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka) odgovori na sljedeći način: