Verzoeker in het hoofdgeding, Fanara, van Italiaanse nationaliteit en wonende in België, vervulde twaalf verzekeringsjaren in België, drie jaar in Italië en zes maanden in Duitsland. Arbeidsongeschikt sinds 7 oktober 1975, werd hij invalide verklaard met ingang van 7 oktober 1976.

Fanara voldeed aan de voorwaarden om recht te hebben op invaliditeitsuitkeringen. Van 1 november 1976 tot 28 februari 1979 ontving hij voorlopig een volledige Belgische invaliditeitsuitkering in afwachting van een gecoördineerde vaststelling van de krachtens de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 verschuldigde bedragen. Duitsland nam een afwijzende beslissing, omdat de betrokkene aldaar een verzekeringstijdvak van minder dan een jaar had vervuld (artikel 48 van verordening nr. 1408/71). Italië kende Fanara een prorata invaliditeitspensioen toe met ingang van 1 november 1976. Het desbetreffende besluit werd op 16 maart 1979 ter kennis van betrokkene gebracht.

Voor wat het bedrag van de Belgische uitkering betreft, voldeed Fanara aan de door de Belgische wet gestelde voorwaarden voor een volledig pensioen uitsluitend krachtens nationaal recht, zonder samentelling. Het bedrag van dit pensioen werd verminderd met dat van de Italiaanse uitkering ingevolge nationale anti-cumulatievoorschriften (artikel 70, paragraaf 2, van de wet van 9 augustus 1963) junctis de anti-cumulatievoorschriften van artikel 12 van verordening nr. 1408/71.

Ten aanzien van Fanara's voorlopige uitkeringen stelde het Rijksinstituut voor ziekte- en invaliditeitsverzekering (RIZIV) vast, dat een bedrag van BFR 19627 onverschuldigd was betaald. Dit bedrag moest worden ingehouden op de nabetaling van de achterstallige Italiaanse pensioenbedragen overeenkomstig artikel 111 van verordening nr. 574/72. In december 1978 maakte het Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) een bedrag van LIT 846865 over aan het RIZIV, zijnde Fanara's invaliditeitspensioen over de periode van 1 november 1976 tot 31 december 1978. Omgerekend in Belgische franken was dat BFR 29538. Na aftrek van het terug te vorderen bedrag bleef er dus een saldo van BFR 9 911.

Het RIZIV weigerde dit verschil aan de betrokkene te betalen, in de eerste plaats omdat Italië niet het totaal der achterstallige bedragen over de periode waarin België voorlopige betalingen had gedaan, naar België had overgemaakt, en op de tweede plaats wegens het bepaalde bij artikel 241, paragraaf 2, van het koninklijk besluit van 4 november 1963, zoals aangevuld bij artikel 2 van het koninklijk besluit nr. 19 van 14 december 1978. Dit artikel luidt als volgt:

Fanara betwist de weigering van het RIZIV voor de Arbeidsrechtbank te Bergen, die heeft besloten het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de navolgende vraag:

De verwijzingsbeschikking is op 15 april 1980 ter griffie van het Hof ingeschreven. Krachtens artikel 20 van's Hofs Statuut-EEG zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door P. Fanara, te dezen vertegenwoordigd door D. Rossini, directeur van de sociale dienst Patronato ACLI; het RIZIV, te dezen vertegenwoordigd door A. Wattier, advocaat te Bergen; en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, te dezen vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur J. Amphoux als gemachtigde.

Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan en de zaak naar de Eerste kamer te verwijzen.

Fanara beschrijft zijn geschil met het RIZIV, dat een drieledig probleem opwerpt:

Artikel 51 van verordening nr. 1408/71 luidt als volgt:

Artikel 51 regelt de stabilisatie van de overeenkomstig artikel 46 vastgestelde uitkeringen. Artikel 46 heeft betrekking op de autonoom, zonder tussenkomst van het gemeenschapsrecht vastgestelde uitkeringen en op de uitkeringen die men krachtens gemeenschapsrecht verwerft. Fanara voldoet aan de Belgische wettelijke voorwaarden voor toekenning van een volledig pensioen krachtens louter nationaal recht, zonder samentelling. Het bedrag van dit pensioen is krachtens de nationale anti-cumulatievoorschriften verminderd met dat van het Italiaanse pensioen.

De Belgische uitkering, berekend op 1 november 1976, moet los van het Italiaanse pensioen worden gezien. Dienvolgens mocht het Belgische orgaan op de achterstallige bedragen van het Italiaanse pensioen enkel het bedrag inhouden dat overeenkomt met de daguitkeringen gedurende de periode waarin het voorschotten heeft betaald. Het verschil tussen dit bedrag en het bedrag dat door het INPS is overgemaakt, moet aan de betrokkene worden uitgekeerd.

Volgens Fanara is het door verweerster in het hoofdgeding berekende bedrag aan terugvorderbare voorschotten (BFR 19627) niet helemaal juist, aangezien het overeenkomt met een inhouding van BFR 29,92 op de Belgische uitkering in plaats van BFR 25,27.

Volgens besluit 101 van de Administratieve Commissie (EEG) voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers van 29 mei 1975, is de in aanmerking te nemen datum voor het bepalen van de wisselkoers van de munteenheden, de datum vanaf welke deze bepalingen voor de betrokkene van kracht moeten worden.

Gelet op de lange tijdspanne tussen de datum waarop de pensioenen beginnen te lopen, en de datum van de laatste berekenings- en vaststellingsverrichtingen, zou het logischer zijn de wisselkoersen op het tijdstip van de laatste vaststellingsverrichtingen in aanmerking te nemen.

Tenminste voor de periode waarop de door het ene orgaan aan het andere betaalde achterstallige pensioenbedragen betrekking hebben, zou de financiële regeling van de zaak dan ook moeten plaatsvinden op basis van de wisselkoers die bij de omrekening van die achterstallige bedragen is toegepast. In een dergelijk systeem zou een juiste toepassing van de anti-cumulatievoorschriften mogelijk zijn en zou van het te verminderen pensioen het bedrag kunnen worden afgetrokken dat daadwerkelijk door een ander orgaan is betaald. Deze oplossing zou ook voorkomen dat de betrokkene een onverschuldigd betaald bedrag moet terugbetalen wanneer tengevolge van de de depreciatie van bepaalde munteenheden, de wisselkoers in zijn nadeel uitwerkt.

Fanara is van oordeel dat artikel 241 van het koninklijk besluit van 4 november 1963 onverenigbaar is met de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 betreffende de berekening en de vaststelling van pensioenen, omdat de betrokkene daardoor het voordeel verliest van de verhogingen van het Italiaanse pensioen sinds 1 november 1976. De communautaire verordeningen zijn ingevoerd om de migrerende werknemers in bepaalde opzichten te begunstigen, en niet om de bevoegde organen de mogelijkheid te bieden zich bedragen toe te eigenen die hun niet toekomen.

Wanneer het recht op een uitkering is verworven krachtens louter nationaal recht, gaat het niet aan de sociaalverzekerde de negatieve gevolgen te doen dragen van muntdevaluaties. Zo het bedrag van de door het orgaan van een andere Lid-Staat uitgekeerde achterstallige betalingen lager is dan dat van de voorlopig betaalde bedragen die uit hoofde van louter nationaal recht waren verschuldigd, mag het verschil niet van de betrokkene worden teruggevorderd; de nationale anti-cumulatievoorschriften mogen in geen geval tot gevolg hebben, dat van het krachtens een autonoom stelsel verschuldigd pensioen bedragen worden afgetrokken die hoger zijn dan die welke de betrokkene daadwerkelijk van een ander orgaan ontvangt.

Verweerder in bet hoofdgeding stelt vast dat bij de toepassing van artikel 111 en van bijlage 6 bij verordening nr. 574/72, met name in de Belgisch-Italiaanse betrekkingen, het vaak voorkomt dat de tegenwaarde in Belgische franken van de aan het RIZIV betaalde achterstallige Italiaanse uitkeringen lager is dan het bedrag van de terugvorderbare voorschotten, zodat ook na de in de communautaire verordeningen voorziene terugbetaling een te veel betaald bedrag blijft uitstaan. Deze verschillen hebben twee oorzaken die afzonderlijk of tezamen kunnen optreden: de geleidelijke devaluatie van de Italiaanse lire ten opzichte van de Belgische frank en de werking van artikel 51, lid 1, van verordening nr. 1408/71.

Bij de berekening van de krachtens artikel 46 van verordening nr. 1408/71, daadwerkelijk door België verschuldigde uitkering, moet het bedrag van de Italiaanse uitkering die van invloed is op het door België verschuldigde bedrag, worden omgerekend in Belgische franken overeenkomstig artikel 107, leden 1 en 5, van verordening nr. 574/72 en van besluit nr. 101 van de Administratieve Commissie voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers, te weten volgens de wisselkoersen die gelden tijdens het kwartaal waarin de vaststelling voor de werknemer effect sorteert, dat wil zeggen op het tijdstip waarop het recht op invaliditeitspensioen ontstaat.

Voor de overmaking van de achterstallige bedragen door het Italiaanse orgaan aan het RIZIV daarentegen gelden de bepalingen van artikel 107, lid 6, van verordening nr. 574/72 inzake de omrekening van de valuta. Het RIZIV berekent dus de tegenwaarde in Belgische franken van de Italiaanse achterstallige betalingen volgens de op de dag van overmaking geldende wisselkoers.

Doordat de Italiaanse lire al lange tijd een dalende tendens vertoont ten opzichte van de Belgische frank en er veel tijd verstrijkt tussen het tijdstip waarop het recht op uitkeringen ontstaat, en het tijdstip waarop de achterstallige bedragen worden overgemaakt, staat wel vast dat bij die overmaking een lagere wisselkoers geldt dan op de dag van het besluit.

Artikel 51 houdt in, dat de uitkeringen die door de bevoegde organen zijn vastgesteld op het tijdstip waarop het recht ontstond, later afzonderlijk worden aangepast aan de conjuncturele ontwikkeling in het land dat de prestatie verschuldigd is, zonder dat de wijziging van een van die uitkeringen invloed heeft op de andere.

Uit artikel 51 van verordening nr. 1408/71 vloeit dus voort dat de door elk land betaalde uitkeringen zich op sterk uiteenlopende wijze ontwikkelen, aangezien de conjuncturele aanpassingen plaatsvinden op verschillende ogenblikken, volgens een verschillende periodiciteit en afhankelijk van verschillende conjuncturele situaties.

Artikel 51 kan in verschillende richtingen werken :

Artikel 51, lid 1, van verordening nr. 1408/71 is niet noodzakelijkerwijze voldoende om de monetaire devaluatie volledig te compenseren; wegens het gebrek aan harmonisatie tussen de nationale wettelijke regelingen inzake conjuncturele aanpassingen, kan het echter wel tot een resultaat leiden dat tegengesteld is aan het gewenste.

De monetaire depreciatie blijft dus voor de migrerende werknemer een gevaar van inkomstenvermindering opleveren en vormt in het kader van de financiële regelingen die hier in geding zijn, een bron van moeilijkheden voor de organen.

In communautair kader is voor deze risico's en problemen nooit een oplossing gezocht of gevonden. Daarom heeft België op nationaal vlak een oplossing gezocht, die is neergelegd in artikel 241 van het koninklijk besluit van 4 november 1963. Het is de tweede paragraaf van dit artikel, die in het geval van Fanara toepassing heeft gevonden.

Volgens het RIZIV worden de moeilijkheden waarom het in de onderhavige zaak gaat en die voortvloeien uit de monetaire en conjuncturele dispariteiten in de verschillende Lid-Staten, niet opgelost door de in de verordeningen opgenomen coördinatievoorschriften, en de Gemeenschap heeft niets gedaan om tot een oplossing te komen. Daarom ook is de tussenkomst van de nationale wetgever, om het probleem van de terugvordering van voorlopige betalingen te regelen, niet in strijd met de verordeningen of met het EEG-Verdrag.

De Commissie stelt in haar opmerkingen dat de communautaire regeling de nationale wetgever de bevoegdheid laat om de voorwaarden en modaliteiten vast te stellen waaronder de sociale-zekerheidsorganen het onverschuldigd betaalde kunnen terugvorderen. De enige gemeenschapsbepaling terzake is artikel 111 van verordening nr. 574/72, betreffende de hulp die de sociale-zekerheidsorganen van de Lid-Staten elkaar met het oog op die terugvordering eventueel moeten verlenen.

Deze bevoegdheid van de staten om de terugvordering van het teveel betaalde te regelen, is uiteraard niet onbeperkt. Een sociaal-zekerheidsorgaan mag, onder het mom van terugvordering van het onverschuldigd betaalde, de verzekerde geen rechten op uitkeringen ontnemen die hij aan de wetgeving van een andere Lid-Staat ontleent of die hem krachtens de gemeenschapsregeling moeten worden toegekend. De tekst van artikel 111, lid 1 of 2, van verordening nr. 574/72 parafraserend, onderstelt de terugvordering van het onverschuldigd betaalde, wil zij toelaatbaar zijn, dat het betrokken orgaan de begunstigde een hogere som heeft uitgekeerd dan die waarop hij recht heeft.

De grenzen die uit de communautaire bepalingen voortvloeien, betreffen de vaststelling van het onverschuldigde gedeelte dat voor terugvordering in aanmerking komt. Artikel 45, lid 1, van verordening nr. 574/72 bepaalt:

In een geval als het onderhavige, waarin de betrokkene recht had op invaliditeitspensioenen krachtens de wetgeving van twee Lid-Staten, België en Italië, bestaat het onverschuldigd betaalde in het verschil tussen de volledige Belgische invaliditeitsuitkeringen die het RIZIV in afwachting van de definitieve vaststelling van zijn rechten aan de betrokkene had betaald sinds het ontstaan van zijn recht op pensioen, en de ten laste van het Belgische orgaan komende uitkeringen volgens de gecoördineerde vaststelling van betrokken rechten overeenkomstig de artikelen 45 en 46 van verordening nr. 1408/71.

Wat de op de uitkeringen toe te passen wisselkoers betreft, betoogt de Commissie dat blijkens besluit nr. 10 van de Administratieve Commissie voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers en artikel 51 van verordening nr. 1408/71, de door de organen van verschillende Lid-Staten verschuldigde uitkeringen eens en voor altijd worden vastgesteld volgens de regels van artikel 46, tenzij de wijze van vaststelling en de berekeningsregels zouden worden gewijzigd. Eenmaal vastgesteld overeenkomstig dat artikel volgt elk der nationale uitkeringen haar eigen regeling ten aanzien van de conjuncturele aanpassingen ingevolge de wettelijke regeling krachtens welke zij.wordt verstrekt. De conjuncturele verhogingen van de krachtens de wetgeving van een Lid-Staat verschuldigde uitkeringen kunnen dus geen invloed hebben op het bedrag der uitkeringen die verschuldigd zijn door de organen van andere Lid-Staten.

Voor zover in het onderhavige geval de betrokkene bij de voorlopige betaling van het volledige Belgische invaliditeitspensioen de conjuncturele aanpassingen heeft ontvangen die sedert het tijdstip waarop zijn recht ontstond, ingevolge de Belgische regeling van kracht zijn geworden, kan het RIZIV bij de bepaling van het teveel betaalde bedrag, met die aanpassingen rekening houden, zoals ook met de aanpassingen van het ingevolge artikel 46 van verordening nr. 1408/71 te zijnen laste blijvende pensioenaandeel. Daarentegen mogen de conjuncturele verhogingen die sinds de voor de berekening beslissende datum eventueel voor het Italiaanse prorata-pensioen van kracht zijn geworden, geen invloed hebben op de vaststelling van het onverschuldigd betaalde bedrag. Zij mogen niet op het Belgische pensioenbedrag in mindering worden gebracht.

Het door een orgaan teveel betaalde bedrag, zoals vastgesteld overeenkomstig de hiervoor weergegeven regels, is het maximum dat kan worden teruggevorderd.

Wanneer vaststaat dat het orgaan van een Lid-Staat de begunstigde een hoger bedrag heeft betaald dan waarop hij recht heeft, en het te veel betaalde berekend is, zijn verscheidene mogelijkheden denkbaar voor wat betreft de wijze waarop de terugvordering kan geschieden.

In de eerste plaats kan het orgaan het te veel betaalde rechtstreeks van de begunstigde terugvorderen wanneer deze de hem door het orgaan van een andere Lid-Staat verschuldigde uitkeringen rechtstreeks van dit laatste orgaan ontvangt.

Het orgaan kan ook gebruik maken van de bijstandsregeling van artikel 111 van verordening nr. 574/72. Bij toepassing van deze bepaling is de begunstigde niet rechtstreeks betrokken bij de terugvordering van het onverschuldigd betaalde, die zich dan uitsluitend afspeelt in de relatie tussen de twee organen.

In het geval Fanara heeft het Italiaanse orgaan alle achterstallige pensioenbedragen over de periode van 1 november 1976 tot 31 december 1978 aan het Belgische orgaan overgemaakt. Het RIZIV heeft niet het recht dit bedrag te behouden, ook al was het hoger dan het bedrag dat het had berekend. Dit saldo is niet enkel het gevolg van wisselkoersfluctuaties, maar resulteert ook uit de conjuncturele verhogingen van de Italiaanse uitkering. Artikel 241, paragraaf 2, van het koninklijk besluit van 4 november 1963, dat door het RIZIV is toegepast, bracht dit orgaan er ook toe, de conjuncturele verhogingen van de Italiaanse uitkering voor zich te behouden, en dit is rechtstreeks in strijd met artikel 51, lid 1, van verordening nr. 1408/71, volgens hetwelk die verhogingen aan de begunstigde toekomen en geen invloed kunnen hebben op het bedrag van de door de organen van andere Lid-Staten verschuldigde uitkeringen. Natuurlijk zou een Lid-Staat het risico op zich kunnen nemen voor het geval de conjuncturele ontwikkeling zou leiden tot een voor de rechthebbende ongunstig resultaat. Maar het is onaanvaardbaar het aldus aan sommige werknemers toegekende voordeel te willen compenseren met een benadeling van andere werknemers.

In de onderhavige zaak is het Belgische standpunt voor de betrokkene in tweeërlei opzicht nadelig:

Dergelijke bepalingen zijn kennelijk in strijd met de communautaire regeling betreffende de vaststelling van de invaliditeitsuitkeringen.

Gelet op het voorgaande stelt de Commissie voor de vraag van de Arbeidsrechtbank te Bergen te beantwoorden als volgt:

Ter terechtzitting van 20 november 1980 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door het RIZIV, te dezen vertegenwoordigd door A. Wattier, advocaat te Bergen, bijgestaan door M. De Craene, ambtenaar van het RIZIV; en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, te dezen vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur J. Amphoux als gemachtigde.

De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting van 15 januari 1981 conclusie genomen.