1.

Denne præjudicielle forelæggelse fra Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen) (herefter »den forelæggende ret«) har til formål at få præciseret Domstolens dom i Tomaszewska-sagen  ( 2 ). Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om pensionsbidragsperioder, der er tilbagelagt af en forsikret person  ( 3 ) i en anden medlemsstat end den kompetente medlemsstat  ( 4 ) (herefter »bidragsperioder i værtsmedlemsstaten«), under de i hovedsagen foreliggende omstændigheder i henhold til EU-retten skal medregnes ved beregningen af beløbet for pensionsydelser, der skal udbetales af den kompetente medlemsstat, i dette tilfælde Polen, til denne forsikrede person. Dommen i Tomaszewska-sagen besvarede kun dette spørgsmål i forhold til erhvervelsen af pensionsydelser. I hvilket omfang finder de principper, der er omhandlet i den sag, anvendelse på beregningen af de ydelser, der skal udbetales?

2.

De faktiske omstændigheder i hovedsagen er som følger. I henhold til polsk ret er varigheden af de polske ikke-bidragspligtige perioder, der kan medregnes ved beregningen af pensionsydelserne, begrænset til en tredjedel af de polske bidragsperioder  ( 5 ). Det spørgsmål, der dermed skal besvares, er, om de bidragsperioder, som en forsikret person har tilbagelagt i Nederlandene, i henhold til EU-retten skal lægges til de polske bidragsperioder, hvilket forøger varigheden af de polske ikke-bidragspligtige perioder, der skal medregnes ved beregningen af en polsk pension.

3.

Jeg er nået til den konklusion, at bidragsperioder i værtsmedlemsstaten i henhold til EU-retten skal medregnes ved beregningen af det teoretiske beløb for den pensionsydelse, der skal betales i henhold til artikel 52, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning (EF) nr. 883/2004  ( 6 ). Nærmere bestemt skal den polske retsregel, hvorefter ikke-bidragspligtige perioder tilbagelagt i Polen kun kan være relevante for beregningen af beløbet for en pension op til en tredjedel af de bidragsperioder, der er tilbagelagt i Polen (herefter »loft på en tredjedel for ikke-bidragspligtige perioder«), forstås således, at den omfatter bidragsperioder i værtsmedlemsstaten, som den forsikrede person har tilbagelagt i Nederlandene. Ethvert andet resultat ville være uforeneligt med formålene med forordning (EF) nr. 883/2004 og med de principper, den bygger på  ( 7 ), og være i strid med princippet om sammenlægning, som artikel 52, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning (EF) nr. 883/2004 er et specifikt udtryk for. Det resultat, der beskrives her, er også foreneligt med formålet med artikel 52, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning (EF) nr. 883/2004, som er at mindske skaderne for forsikrede personer, der har udøvet deres ret til at arbejde i andre medlemsstater end den kompetente medlemsstat  ( 8 ), ved hjælp af metoden til beregning af det teoretiske beløb for den pension, der skal betales.

4.

Bidragsperioder i værtsmedlemsstaten er imidlertid irrelevante for beregningen af loftet på en tredjedel for ikke-bidragspligtige perioder med hensyn til den faktiske pro rata-ydelse, der skal udbetales i henhold til artikel 52, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning (EF) nr. 883/2004. Dette formål med artikel 52, stk. 1, litra b), nr. ii), adskiller sig fra formålet med artikel 52, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning (EF) nr. 883/2004. I artikel 52, stk. 1, litra b), nr. ii), beregnes den pro rata-ydelse, der skal betales, i en øvelse, der kaldes »forholdsmæssig beregning«  ( 9 ). Denne bestemmelse afspejler status for forordning (EF) nr. 883/2004 som en foranstaltning til koordinering af medlemsstaternes sociale sikringsordninger og ikke som en foranstaltning til harmonisering, og en foranstaltning, der har til formål at sikre en afbalanceret fordeling mellem medlemsstaterne af den pension, der skal udbetales, ved at beregne denne på grundlag af forholdet mellem den periode, der er tilbagelagt i hver medlemsstat forud for forsikringsbegivenhedens indtræden  ( 10 ), hvilket i den foreliggende sag er opnåelse af pensionsalder.

I.

Retlig ramme

A.

EU-retten

5.

Artikel 48, litra a), TEUF har følgende ordlyd:

6.

14. betragtning til forordning (EF) nr. 883/2004 har følgende ordlyd:

7.

Artikel 1, litra t), i forordning (EF) nr. 883/2004 har følgende ordlyd:

8.

Artikel 6 med overskriften »Sammenlægning af perioder« i forordning (EF) nr. 883/2004 har følgende ordlyd:

–

erhvervelse, bevarelse, varighed eller generhvervelse af retten til ydelser

–

dækning i henhold til lovgivningen eller

–

adgang til eller fritagelse for tvungen forsikring, frivillig forsikring og frivillig fortsat forsikring

9.

Artikel 52, stk. 1, i forordning (EF) nr. 883/2004  ( 12 ) har følgende ordlyd:

10.

Anden betragtning til afgørelse nr. H6 af 16. december 2010 om anvendelsen af visse principper i forbindelse med sammenlægning af perioder i henhold til artikel 6 i forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (EUT 2011, C 45, s. 5) (herefter »afgørelse nr. H6«).

11.

Punkt 1 og 2 i afgørelse H6 har følgende ordlyd:

B.

Polsk ret

12.

I forelæggelsesafgørelsen nævnes Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (lov af 17.12.1998 om alderspensioner og andre pensioner ydet af den sociale sikringskasse) (Dz. U. af 2018, position 1270, som ændret) (herefter »pensionsloven«). Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at det maksimale beløb for ikke-bidragspligtige perioder, der kan medregnes ved beregningen af beløbet for en ydelse, i polsk ret er en tredjedel af de polske bidragsperioder  ( 13 ).

II.

De faktiske omstændigheder og det præjudicielle spørgsmål

13.

Det præjudicielle spørgsmål vedrører udelukkende beregningen af pensionsydelsen for en forsikret person, som har tilbagelagt størstedelen af sine forsikringsperioder i en anden medlemsstat (Nederlandene) end den kompetente medlemsstat (Polen). Der er ingen tvivl om optjeningen af disse ydelser.

14.

Ved afgørelse af 24. februar 2014 tildelte Zakład Ubezpieczeń Społecznych, I Oddział w Warszawie (socialforsikringsinstitutionen, kontor I i Warszawa, Polen, herefter »pensionsorganet«  ( 14 )) i henhold til pensionsloven og forordning (EF) nr. 883/2004 SC (den forsikrede person) alderspension med virkning fra den 5. november 2013.

15.

Ved fastsættelsen af den forsikrede persons ret til pension anvendte pensionsorganet følgende metode: For det første fastlagde pensionsorganet den polske bidragsperiode (104 måneder). For det andet medregnede pensionsorganet polske ikke-bidragspligtige perioder (34 måneder) svarende til en tredjedel af de polske bidragsperioder, hvilken er den formel, der er foreskrevet i polsk ret i henhold til artikel 5, stk. 2, i pensionsloven. For det tredje lagde pensionsorganet – henset til, at den forsikrede person ikke havde optjent minimumsforsikringsperioden på grundlag af de polske forsikringsperioder – bidragsperioder, der var optjent i Nederlandene (269 måneder), til SC’s nationale pensionsforsikringsperiode med henblik på at tildele ham pension.

16.

Den således fastlagte pensionsforsikringsperiode (nationale bidragsperioder + nationale ikke-bidragspligtige perioder + udenlandske bidragsperioder) blev efterfølgende taget i betragtning ved beregningen af det teoretiske beløb for ydelsen i henhold til artikel 52, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning (EF) nr. 883/2004. Det faktiske beløb for ydelsen i henhold til artikel 52, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning nr. 883/2004 blev imidlertid beregnet forholdsmæssigt som 138 måneders polske forsikringsperioder (bidragsperioder plus ikke-bidragspligtige perioder op til en tredjedel af de nationale bidragsperioder) ud af i alt 407 måneders forsikringsperioder i Polen og Nederlandene. På dette grundlag blev det beregnet, at den forsikrede person skulle betales 33,9% af det teoretiske beløb på 974,78 PLN, dvs. 335,81 PLN.

17.

Den forsikrede person appellerede denne afgørelse. I sin appel anmodede han bl.a. om, at flere polske ikke-bidragspligtige perioder skulle medregnes ved beregningen, og gjorde gældende, at pensionsorganet fejlagtigt havde undladt at tage hensyn til Domstolens dom i Tomaszewska-sagen  ( 15 ). Sąd Okręgowy w Warszawie (den regionale domstol i Warszawa, Polen) frifandt ved dom af 19. november 2015 pensionsorganet.

18.

Den forsikrede person appellerede dommen i første instans afsagt af Sąd Okręgowy w Warszawie (den regionale domstol i Warszawa) til Sąd Apelacyjny w Warszawie (appeldomstolen i Warszawa, Polen). Det blev gjort gældende, at artikel 45 i forordning (EØF) nr. 1408/71 ikke har været genstand for en korrekt fortolkning, og at loftet på en tredjedel for ikke-bidragspligtige perioder i henhold til Tomaszewska-dommen skal beregnes på grundlag af både polske og nederlandske bidragsperioder. I en dom af 9. august 2017 gav Sąd Apelacyjny w Warszawie (appeldomstolen i Warszawa) den forsikrede person medhold i disse argumenter og ændrede den appellerede dom.

19.

Pensionsorganet har iværksat kassationsanke ved den forelæggende ret af dommen afsagt af Sąd Apelacyjny w Warszawie (appeldomstolen i Warszawa), for så vidt som appeldomstolen havde pålagt pensionsorganet at medregne flere polske ikke-bidragspligtige perioder i henhold til artikel 52, stk. 1, litra b), i forordning (EF) nr. 883/2004 ved beregningen af den forsikrede persons ydelse. Pensionsorganet har gjort indsigelse mod konklusionen om, at »en tredjedel« ikke skulle bestemmes alene på grundlag af polske bidragsperioder, men disse perioder plus bidragsperioder tilbagelagt i Nederlandene. Appellen vedrører med andre ord udelukkende beregningen af pensionsydelsens størrelse.

20.

Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at pensionsorganet og den forsikrede person i det væsentlige har gjort følgende gældende.

21.

Den forsikrede person er enig med dommen fra Sąd Apelacyjny w Warszawie (appeldomstolen i Warszawa). Han har gjort gældende, at pensionsorganet ved beregningen af beløbet for den ydelse, der skal udbetales til ham, skal anvende artikel 45 i forordning (EØF) nr. 1408/71 som fortolket i Tomaszewska-dommen, og at pensionsorganet fejlagtigt kun tog hensyn til ikke-bidragspligtige perioder, som udgjorde en tredjedel af de bidragsperioder, der var tilbagelagt i Polen. I henhold til Tomaszewska-dommen skulle den have taget hensyn til ikke-bidragspligtige perioder, der udgjorde en tredjedel af de samlede bidragsperioder tilbagelagt i Polen og Nederlandene.

22.

Pensionsorganet har for det første gjort gældende, at fortolkningen af artikel 45 i forordning (EØF) nr. 1408/71 ikke finder anvendelse i hovedsagen, idet det, for at den forsikrede person kan erhverve ret til pension, har vist sig tilstrækkeligt at lægge de forsikringsperioder, der er tilbagelagt i en anden medlemsstat, nemlig Nederlandene, til de polske forsikringsperioder (både bidragsperioder og ikke-bidragspligtige perioder, der udgør en tredjedel af nationale bidragsperioder). Ifølge pensionsorganet finder Tomaszewska-dommen kun anvendelse, hvis det efter anvendelsen af fremgangsmåden i den foreliggende sag fastslås, at den forsikrede person ikke har opnået den påkrævede minimumsforsikringsperiode for at erhverve ret til en pension. I hovedsagen havde den forsikrede person imidlertid nået denne tærskel ved at anvende denne formel (jf. punkt 15 i nærværende forslag til afgørelse). Det er kun, hvis denne tærskel ikke er nået, at de udenlandske bidragsperioder kan lægges til de nationale bidragsperioder, og den maksimale andel af nationale ikke-bidragspligtige perioder (en tredjedel af bidragsperioderne) kan beregnes på grundlag af de samlede (nationale og udenlandske) forsikringsperioder.

23.

For det andet vedrører Tomaszewska-dommen fortolkningen af artikel 45, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1408/71, hvis tilsvarende bestemmelse er artikel 6 i forordning nr. 883/2004 og ikke artikel 52 i forordning (EF) nr. 883/2004. For pensionsorganet er artikel 52 i forordning (EF) nr. 883/2004 den bestemmelse, der finder anvendelse på hovedsagen.

24.

For det tredje ville den anvendelse af artikel 45, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1408/71, som blev lagt til grund i Tomaszewska-dommen, resultere i, at flere polske ikke-bidragspligtige perioder ville blive taget i betragtning end det, der er fastsat i polsk lovgivning, hvilket på den ene side ville føre til en forøgelse af den polske socialforsikringsordnings bidrag til den forsikrede persons ydelser, og på den anden side til en reduktion i bidragene til finansieringen af denne ydelse fra socialforsikringsordningen i den anden medlemsstat, hvortil den forsikrede person har betalt bidrag i en meget længere periode end til den polske ordning, nemlig Nederlandene.

25.

For det fjerde følger det af punkt 2 i afgørelse nr. H6  ( 16 ), at de perioder, der er optjent i forsikringsorganer i andre medlemsstater, skal sammenlægges uden at der stilles spørgsmål ved kvaliteten heraf, hvilket betyder, at det polske forsikringsorgan ikke kan være forpligtet til at tage flere nationale perioder i betragtning (ved at tillægge udenlandske forsikringsperioder), end det er påkrævet under national lovgivning.

26.

Som følge af heraf har Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen) derfor forelagt følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse.

27.

Pensionsorganet, Den Tjekkiske Republik, den ungarske og den polske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen. Der har ikke været afholdt et retsmøde.

III.

Svar på det præjudicielle spørgsmål

A.

Indledende bemærkninger

28.

Det bemærkes for det første, at pensionsorganet med rette har gjort gældende, at tvisten i hovedsagen er reguleret af forordning (EF) nr. 883/2004 og ikke af forordning (EØF) nr. 1408/71, hvoraf den første er den bestemmelse, der finder tidsmæssig anvendelse  ( 17 ). Dette betyder imidlertid ikke, at Domstolens praksis i henhold til forordning (EØF) nr. 1408/71 er uden relevans for løsningen af hovedsagen, eftersom forordning (EF) nr. 883/2004 indeholder bestemmelser, der afløser bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 1408/71  ( 18 ).

29.

For det andet reguleres tvisten i hovedsagen af artikel 52, stk. 1, i forordning (EF) nr. 883/2004, eftersom den vedrører beregningen af en pensionsydelse og ikke erhvervelse af retten til ydelsen i henhold til artikel 6 i forordning (EF) nr. 883/2004.

30.

For det tredje savner pensionsorganets argument om, at Tomaszewska-dommen  ( 19 ) ikke finder anvendelse på hovedsagen, fordi der ikke er nogen tvist om den forsikrede persons erhvervelse af en ret til pension (se punkt 22 i nærværende forslag til afgørelse), grundlag. Som det vil fremgå nedenfor (jf. punkt 39-49), kan Tomaszewska-dommen ikke fortolkes således, at den begrænser princippet om sammenlægning til at omfatte erhvervelse af pensionsrettigheder i henhold til forordning (EF) nr. 883/2004  ( 20 ).

31.

For det fjerde udgør de ikke-bidragspligtige perioder, der er fastsat i polsk lovgivning, og som er omhandlet i hovedsagen, »forsikringsperioder« som defineret i artikel 1, litra t), i forordning (EF) nr. 883/2004. Der synes ikke at være nogen tvivl om, at ikke-bidragspligtige perioder i henhold til artikel 1, litra t), i forordning (EF) nr. 883/2004 svarer til en »forsikringsperiode«  ( 21 ). Det bør erindres, at ifølge Domstolens faste praksis kan medlemsstaterne fortsat selv fastsætte betingelserne for tilkendelse af sociale sikringsydelser, selv om de herved skærpes, blot de fastsatte betingelser ikke medfører en åbenlys eller skjult forskelsbehandling af Unionens arbejdstagere  ( 22 ).

32.

For det femte er det værd at erindre følgende overordnede principper, der finder anvendelse på hovedsagen, som for nyligt gentaget af Domstolen i sin dom i Crespo Rey-sagen  ( 23 ).

33.

For det sjette skal det med hensyn til pensionsorganets argumenter baseret på afgørelse nr. H6 nævnt i punkt 25 i nærværende forslag til afgørelse bemærkes, at denne afgørelse fortolker artikel 6 i forordning (EF) nr. 883/2004 og ikke artikel 52 i forordning (EF) nr. 883/2004. Under disse omstændigheder bliver der i dette forslag til afgørelse henvist til afgørelse nr. H6, for så vidt som den er relevant for de spørgsmål, der er rejst i hovedsagen  ( 25 ).

34.

Ud over disse seks punkter har jeg konkluderet, at mulighed b) af de tre muligheder, som den forelæggende ret har foreslået, er den, der er i overensstemmelse med EU-retten, således som det er blevet anført i den ungarske regerings skriftlige indlæg. Dette har jeg gjort på baggrund af det følgende generelle princip, hvor et eksempel på, hvorledes det skal fortolkes, er angivet i generaladvokat Mazáks forslag til afgørelse i Bergstrom-sagen  ( 26 ).

35.

I retslitteraturen bemærkes det, at »princippet om sammenlægning af forsikringsperioder er en af de ældste præstationer for folkeretten for social sikring«, og det indgår i Den Internationale Arbejdsorganisations konvention nr. 48 af 1935  ( 28 ). Mulighed c) i forelæggelsesafgørelsen er imidlertid uforenelig med princippet og kan ikke tiltrædes.

36.

Dette skyldes, at den logiske konsekvens af mulighed c) er en generel udelukkelse af princippet om sammenlægning fra beregningen af loftet på en tredjedel for ikke-bidragspligtige perioder og dermed dette element i den forsikrede persons ydelser, fordi der intet sted under mulighed c) tages hensyn til bidragsperioder i værtsmedlemsstaten, der er tilbagelagt i Nederlandene, ved denne beregning. Det gælder både ved beregningen af den teoretiske værdi af den forsikrede persons pension i henhold til artikel 52, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning (EF) nr. 883/2004 og beregningen af den faktiske værdi i henhold til artikel 52, stk. 1, litra b), nr. ii). Dette ville være uforeneligt med den grundlæggende karakter af princippet om sammenlægning, således som det er fastsat i artikel 6 i forordning (EF) nr. 883/2004, i anvendelsen af denne forordning.

37.

Desuden er den polske lov, der fastsætter loftet på en tredjedel for ikke-bidragspligtige perioder, i strid med princippet om ligebehandling på grundlag af nationalitet, således som det fremgår af artikel 4 i forordning (EF) nr. 883/2004, idet den i praksis ville påvirke langt størstedelen af de forsikrede personer, der udøver retten til fri bevægelighed, negativt. Pensionsorganets argument om, at den omstændighed, at de polske regler om beregning af ikke-bidragspligtige perioder finder tilsvarende anvendelse på både vandrende arbejdstagere og fastboende arbejdstagere, betyder, at de er forenelige med EU-retten, må derfor afvises. Det forholder sig således, fordi loftet på en tredjedel for ikke-bidragspligtige perioder, hvis reglen om sammenlægning udelukkes fuldstændig, nemmere vil føre til, at polske statsborgere optjener et stort antal af disse perioder, men at det i mindre grad sker for migranter, der udøver deres ret til fri bevægelighed, hvilket medfører en risiko for, at reglen vil være til skade for migranterne  ( 29 ). Denne situation kræver en begrundelse baseret på forfølgelse af et formål af almen interesse og er betinget af, at den polske udelukkelse af bidragsperioder tilbagelagt i andre medlemsstater med henblik på fastsættelsen af loftet på en tredjedel for ikke-bidragspligtige perioder, var egnet til at sikre virkeliggørelsen af det tilsigtede formål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette formål  ( 30 ).

38.

Det drejer sig således her om, hvorvidt pensionsorganet i henhold til EU-retten er forpligtet til at tage hensyn til de 269 måneders bidragsperioder i værtsmedlemsstaten tilbagelagt i Nederlandene ud over de 104 måneders bidragsperioder tilbagelagt i Polen ved beregningen af loftet på en tredjedel for de ikke-bidragspligtige perioder, der er fastsat i polsk ret. Skal dette loft i henhold til EU-retten, og navnlig artikel 52, stk. 1, i forordning (EF) nr. 883/2004, fastsættes udelukkende på grundlag af de bidragsperioder, der er tilbagelagt i Polen, således som pensionsorganet og den polske regering har gjort gældende, eller skal det indekseres i forhold til de bidragsperioder, der er tilbagelagt i både Polen og Nederlandene tilsammen, således som Kommissionen, Den Tjekkiske Republik og i et vist omfang den ungarske regering har gjort gældende?

B.

Rækkevidden af Tomaszewska-dommen

39.

Centralt for de punkter, hvorpå parterne er uenige, er rækkevidden af Domstolens dom af 3. marts 2011 i Tomaszewska-sagen  ( 31 ). Er anvendelsen af princippet om sammenlægning i denne sag begrænset til afgørelser om erhvervelse af en pensionsydelse, således som pensionsorganet, den polske regering og den ungarske regering har gjort gældende, eller omfatter princippet om sammenlægning også beregningen af disse ydelser, således som Kommissionen og Den Tjekkiske Republik har gjort gældende?

40.

Der findes ikke et klart svar på dette spørgsmål i Tomaszewska-sagen, og der er ikke meget støtte i Domstolens praksis for argumentet om, at princippet om sammenlægning kun gælder erhvervelse af retten til en pension. Det underbygges heller ikke af ordlyden af forordning (EF) nr. 883/2004, af dens formål eller af den primære EU-ret.

41.

I Tomaszewska-sagen kunne sagsøgeren ikke bevise, at hun havde tilbagelagt den obligatoriske minimumsperiode på 30 år i Polen, hvilket var grunden til, at tvisten mellem sagsøgeren og pensionsorganet vedrørte erhvervelsen af en ret til en alderspension, som var omfattet af anvendelsesområdet for artikel 45, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1408/71 (som svarer til artikel 6 i forordning (EF) nr. 883/2004), og ikke beregningen af størrelsen af ydelserne som fastsat i artikel 46 i forordning (EØF) nr. 1408/71, hvilken bestemmelse er forløberen til artikel 52 i forordning (EF) nr. 883/2004  ( 32 ).

42.

Domstolen mindede i Tomaszewska-dommen om, at medlemsstaterne fortsat selv fastsætter betingelserne for tilkendelse af sociale sikringsydelser, selv om de herved skærpes, blot de fastsatte betingelser ikke medfører en åbenlys eller skjult forskelsbehandling af Unionens arbejdstagere  ( 33 ). Domstolen fastslog, at de regler, som er indført ved forordning (EØF) nr. 1408/71, nemlig ikke er harmoniseringsregler, men kun samordningsregler, som bl.a. omhandler fastlæggelsen af, hvilken lovgivning om social sikring der skal anvendes på de arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende, som under forskellige omstændigheder gør brug af deres ret til fri bevægelighed  ( 34 ).

43.

Domstolen bemærkede, at det var en nødvendig følge af en sådan ordning, at de betingelser, som tilvejebringelsen af beskæftigelses- eller forsikringsperioder er underlagt, varierer afhængigt af, i hvilken medlemsstat den berørte arbejdstager har været beskæftiget. Disse betingelser er, som det fremgår af artikel 1, litra r), i forordning (EØF) nr. 1408/71 [nu artikel 1, litra t), i forordning (EF) nr. 883/2004], udelukkende defineret ved den medlemsstats lovgivning, i henhold til hvilken de pågældende perioder er tilbagelagt  ( 35 ). Det blev dengang bemærket, at ved fastsættelsen af disse betingelser er medlemsstaterne »imidlertid forpligtede til at overholde EU-retten, og navnlig det formål, der forfølges med forordning nr. 1408/71, samt de principper, som ligger til grund for forordningen«  ( 36 ). Formålet med forordning nr. 1408/71, som det fremgår af dens anden og fjerde betragtning, er at sikre arbejdstageres og selvstændige erhvervsdrivendes frie bevægelighed inden for Den Europæiske Union under hensyntagen til særegenhederne i de nationale lovgivninger om social sikring  ( 37 ).

44.

Domstolen fastslog derefter i Tomaszewska-dommen, at forordning (EØF) nr. 1408/71, navnlig som det fremgår af dens femte, sjette og tiende betragtning, lægger »princippet om ligebehandling af arbejdstagere efter de forskellige nationale lovgivninger til grund, og det tilsigtes med forordningen at sikre ligebehandling af alle arbejdstagere, der er beskæftiget på en medlemsstats område, bedst muligt samt ikke at stille arbejdstagere ringere, når de udnytter deres ret til fri bevægelighed«  ( 38 ).

45.

Domstolen gentog flere gange, at hovedsagen kun vedrørte erhvervelsen af retten til en alderspension  ( 39 ), og drog i den forbindelse følgende mere generelle konklusion med hensyn til princippet om sammenlægning.

46.

Domstolen bemærkede, at artikel 45 i forordning (EØF) nr. 1408/71, der var omhandlet i Tomaszewska-dommen, blot var en gennemførelse af princippet om sammenlægning af forsikrings-, bopælsperioder eller beskæftigelsesperioder som fastsat i artikel 42, litra a), EF  ( 41 ).

47.

Selv om Tomaszewska-dommen ikke kan anses for at være afgørende for spørgsmålet om anvendelsen af princippet om sammenlægning ved beregningen af sociale sikringsydelser, er Domstolens videre praksis mere klar. Domstolens dom i Dumont de Chassart-sagen  ( 42 ) er entydig med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt princippet om sammenlægning er relevant for beregningen af ydelserne. Heri fastslog Domstolen følgende:

48.

Princippet om sammenlægning er desuden helt centralt for beregningen af sociale sikringsydelser, hvilket afspejles i artikel 48, litra a), TEUF (punkt 5 i nærværende forslag til afgørelse). Domstolen har bemærket, at »[a]rtikel 48 TEUF fastsætter, at Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union vedtager »de foranstaltninger vedrørende social tryghed, der er nødvendige for at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed«, ved bl.a. at indføre en ordning, som gør det muligt at sikre vandrende arbejdstagere »sammenlægning […] af alle tidsrum, der i de forskellige nationale lovgivninger tages i betragtning«. En sådan ordning med sammenlægning af perioder blev indført ved forordning nr. 1408/71 og senere ved forordning nr. 883/2004«  ( 43 ). Betydningen af sammenlægning er også afspejlet i 14. betragtning til forordning (EF) nr. 883/2004 (punkt 6 i nærværende forslag til afgørelse), som specifikt henviser til vigtigheden af sammenlægning for »ydelsernes beregning«. I denne forbindelse kan 2. betragtning til afgørelse nr. H6 også nævnes. Som bemærket i punkt 10 i nærværende forslag til afgørelse beskrives sammenlægning deri som værende relevant for »en forhøjelse af ydelsen«.

49.

Dermed skal argumenterne i de skriftlige indlæg fra den polske regering, pensionsorganet og den ungarske regering om, at Tomaszewska-dommen ikke har nogen relevans for fortolkningen af artikel 52, stk. 1, i forordning (EF) nr. 883/2004, afvises, idet Tomaszewska indeholder en bred formulering af princippet om sammenlægning. Kommissionens skriftlige indlæg kommer tættere på i denne henseende, idet den anerkender den indirekte relevans af Tomaszewska-dommen for hovedsagen  ( 44 ).

C.

Begrundelsen for at vælge den forelæggende rets mulighed b)

50.

Når alt dette tages i betragtning, hvorfor er den konklusion, der drages her, og som den ungarske regering har gjort gældende, at det er mulighed b) og ikke mulighed a), som den forelæggende ret har foreslået, der er nøglen til at løse tvisten i hovedsagen, henset til den afgørende betydning af princippet om, at forsikrede personer, der har udøvet retten til fri bevægelighed, ikke fratages de sociale sikringsydelser, som de ville have haft ret til, hvis de havde haft hele deres arbejdsliv i en enkelt medlemsstat?  ( 45 )

51.

Det skal understreges, at forordning (EF) nr. 883/2004 i lighed med forgængeren forordning (EØF) nr. 1408/71 ikke indfører en fælles socialsikringsordning, men lader de forskellige nationale ordninger bestå. Den har til formål at sikre, at systemerne koordineres  ( 46 ). Som generaladvokat Jääskinen har anført, kan »[d]en omstændighed, at udøvelse af retten til fri bevægelighed […] have en virkning på dette område, der ikke er neutral, idet den i det konkrete tilfælde kan være mere eller mindre fordelagtig eller endog ufordelagtig, er en direkte følge af, at forskellen mellem medlemsstaternes lovgivninger er blevet opretholdt«  ( 47 ).

52.

Den forelæggende rets løsning b) er nærmere bestemt blevet valgt på grundlag af den retspraksis, der er fastlagt i overensstemmelse med den bestemmelse, der gik forud for artikel 52, stk. 1, i forordning (EF) nr. 883/2004, dvs. artikel 46, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1408/71, ordlyden af artikel 52, stk. 1, litra b), nr. i) og ii), de respektive formål og mål med de to sidstnævnte bestemmelser samt deres sammenhæng  ( 48 ).

53.

Som anført i generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse i Koschitzki-sagen  ( 49 ) udgør beregningen af det teoretiske beløb i henhold til artikel 46, stk. 2, litra a), i forordning (EØF) nr. 1408/71, nu artikel 52, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning (EF) nr. 883/2004, i realiteten sammenlægning. Domstolen har fastslået, at artikel 46, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1408/71 og dermed artikel 52, stk. 1, i forordning (EF) nr. 883/2004, »skal fortolkes i lyset af det formål, der er fastsat i artikel 48 TEUF, der navnlig indebærer, at de vandrende arbejdstagere ikke må tåle en nedsættelse af størrelsen af de sociale sikringsydelser, fordi de har udnyttet deres ret til fri bevægelighed«  ( 50 ). Med andre ord skal det teoretiske beløb »beregnes, som om den forsikredes erhvervsmæssige beskæftigelse udelukkende er foregået i den pågældende medlemsstat«  ( 51 ). Det betyder for så vidt angår hovedsagen, at bidragsperioder, der er tilbagelagt i Nederlandene, sammen med dem, der er tilbagelagt i Polen, skal medregnes ved beregningen af loftet på en tredjedel for ikke-bidragspligtige perioder med henblik på beregning af det teoretiske beløb i henhold til artikel 52, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning (EF) nr. 883/2004.

54.

Artikel 52, stk. 1, litra b), afspejler et lovvalg, der finder anvendelse, når en forsikret persons ret til pension i henhold til medlemsstatens lovgivning kun opstår, hvis der tages hensyn til forsikringsperioder, der er tilbagelagt i en anden medlemsstat  ( 52 ), hvilket er tilfældet i hovedsagen (jf. punkt 15 i nærværende forslag til afgørelse). Som allerede anført er det første trin i proceduren, nemlig beregningen af det teoretiske beløb for ydelsen i henhold til artikel 52, litra b), nr. i), i forordning (EF) nr. 883/2004, sammenlægning. Det andet trin i henhold til artikel 52, stk. 1, litra b), nr. ii), er beregningen af pro rata-ydelsen og betegnes som forholdsmæssig beregning  ( 53 ). Hele pointen med sammenlægning og forholdsmæssig beregning er at sikre, at den ydelse, der skal udbetales, afspejler varigheden af den periode, som den forsikrede person har tilbagelagt i den medlemsstat, der udbetaler denne del af pensionen  ( 54 ). Som anført i pensionsorganets skriftlige indlæg betaler hver medlemsstat et pro rata-beløb af alderspensionen i forhold til de forsikringsperioder, der er tilbagelagt efter deres lovgivning (min fremhævelse). Medlemsstaterne finansierer således udelukkende forsikringsperioder, der er tilbagelagt på deres område, og ikke forsikringsperioder, der er tilbagelagt i andre medlemsstater. Som den polske regering har anført i sit skriftlige indlæg, skal den ydelse, der udbetales, på en realistisk måde afspejle de pensionsbidrag, der er indbetalt, samt de forsikringsperioder, der er tilbagelagt i deres egen medlemsstat.

55.

Som generaladvokat Fennelly har anført, er det faktiske beløb den andel af det teoretiske beløb, som svarer til andelen af de samlede forsikrings- eller bopælsperioder, som er tilbagelagt i den pågældende medlemsstat  ( 55 ). I henhold til den regel, der nu er afspejlet i artikel 52, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning (EF) nr. 883/2004, fastsættes det faktiske beløb for pro rata-ydelsen på grundlag af det teoretiske beløb efter forholdet mellem længden af de forsikringsperioder, der er tilbagelagt i den pågældende medlemsstat, og den samlede længde af de forsikringsperioder, der er tilbagelagt i alle medlemsstater.

56.

Generelt optimerer retspraksis de elementer, der er relevante for beregningen af det teoretiske beløb  ( 56 ), som ifølge retspraksis er et middel til at sikre, at arbejdstagerne ikke mister retten til sociale ydelser som følge af udøvelsen af retten til fri bevægelighed. Hvad angår det teoretiske beløb er det fastslået, at det »således som det udtrykkeligt følger af bestemmelserne i artikel 46, stk. 2, litra a), beregnes, som om den forsikredes erhvervsudøvelse udelukkende er foregået i den pågældende medlemsstat«  ( 57 ).

57.

Formålet med artikel 46, stk. 2, litra b), i forordning (EF) nr. 1408/71 og dermed artikel 52, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning (EØF) nr. 883/2004 er et andet. Domstolen udtalte:

58.

Den forholdsmæssige beregning har til formål at sikre byrdefordelingen af ydelserne mellem medlemsstaterne  ( 59 ). I retslitteraturen bemærkes det, at »det modsatte af princippet om sammenlægning er princippet om forholdsmæssig beregning. Ifølge dette princip er de enkelte kompetente institutioner kun ansvarlige for at udbetale en del af ydelsen i forhold til de relevante perioder, der er tilbagelagt i henhold til deres nationale lovgivning om social sikring (jf. eksempelvis artikel 52 i forordning (EF) nr. 883/2004)«  ( 60 ).

59.

Kommissionens bemærkninger om, at anvendelsen af denne metode straffer forsikrede personer, der har udøvet deres ret til fri bevægelighed, som anerkendt i retspraksis, kan derfor ikke tiltrædes. Disse bemærkninger ser bort fra denne grundlæggende sondring mellem artikel 52, stk. 1, litra b), nr. i), og artikel 52, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning (EF) nr. 883/2004.

60.

Kommissionen har f.eks. henvist til dommen i Zaniewicz-Dybeck-sagen  ( 61 ) til støtte for sit standpunkt, men denne dom er kun relevant i hovedsagen, for så vidt som den gør det klart, at der skal ske sammenlægning ved beregningen af det teoretiske beløb, men Domstolen udvider ikke dette til at omfatte det faktiske beløb.

61.

I Kommissionens skriftlige indlæg henviser den endvidere til Barreira Pérez-dommen  ( 63 ) med hensyn til medregning af ikke-bidragspligtige perioder som beregnet på grundlag af bidragsperioder, der er tilbagelagt i både Nederlandene og Polen, med henblik på beregningen af både det teoretiske beløb i henhold til artikel 52, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning (EF) nr. 883/2004 og det faktiske beløb i henhold til forordningens artikel 52, stk. 1, litra b), nr. ii). I denne sag ansøgte en spansk forsikret person, der havde arbejdet i Spanien og Tyskland, om pension hos de spanske myndigheder, idet hun sammenlagde de forsikringsperioder, der var tilbagelagt efter tysk og spansk lovgivning, eftersom den forsikrede person ikke havde ret til pension alene på grundlag af sidstnævnte lovgivning.

62.

I medfør af artikel 46, stk. 2, litra a), i forordning (EØF) nr. 1408/71 beregnede den kompetente spanske myndighed det teoretiske beløb for ydelsen ved at sammenlægge den bidragsperiode, der faktisk var tilbagelagt såvel i Spanien som i Tyskland, og ved at sammenlægge en »fiktiv bidragsperiode«, der blev tildelt den forsikrede person på grund af dennes alder, i medfør af en overgangsbestemmelse i en ministeriel bekendtgørelse  ( 64 ). Der blev imidlertid ikke taget hensyn til det fiktive bidrag ved beregningen af pro rata-ydelsen eller det faktiske beløb i overensstemmelse med artikel 46, stk. 2, litra b), i forordning (EØF) nr. 1408/71.

63.

Efter i dommens præmis 25 at have bemærket, at de fiktive bidragsperioder »lægges [til] […] de faktiske forsikringsperioder ved beregningen af pensionsbeløbet«, således at de »anses for at være forsikringsperioder i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 1, litra r), i forordning nr. 1408/71«  ( 65 ), vurderede Domstolen, om den fiktive bidragsperiode skulle medregnes ved beregningen af den forholdsmæssige ydelse.

64.

Selv om den spanske regering har gjort gældende, at et bekræftende svar på denne undersøgelse risikerer »at medføre en alvorlig økonomisk uligevægt og at omdanne den spanske sociale sikringsordning til en magnet for personer, der ønsker at opnå en betydelig forhøjelse af deres pension«  ( 66 ), fastslog Domstolen, at de fiktive bidragsperioder blev tilbagelagt forud for og ikke efter forsikringsbegivenhedens indtræden (opnåelse af pensionsalder) i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 46, stk. 2, litra b), i forordning (EØF) nr. 1408/71  ( 67 ). Af denne grund skulle alle fiktive bidragsperioder medregnes ved beregningen af det faktiske ydelsesbeløb  ( 68 ) kombineret med, at dette ellers ville stille en arbejdstager, som har udøvet sin ret til fri bevægelighed, ringere  ( 69 ).

65.

I denne henseende kan følgende anføres.

66.

For det første synes Barreira Pérez-dommen at være usædvanlig, idet sondringen mellem sammenlægning, som nu indgår i artikel 52, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning (EF) nr. 883/2004, og forholdsmæssig beregning, som begrebet nu udtrykkes i forordningens artikel 52, stk. 1, litra b), nr. ii), ikke var central for Domstolens argumentation. Som allerede forklaret fremgår denne sondring af Domstolens grundlæggende praksis om beregning af sociale sikringsydelser i henhold til forordning (EØF) nr. 1408/71, som er forgængeren for forordning (EF) nr. 883/2004  ( 70 ). I Barreira Pérez-dommen blev der især henvist til, at de relevante bidragsperioder blev tilbagelagt forud for og ikke efter forsikringsbegivenhedens indtræden. Barreira Pérez-dommen skal derfor fortolkes restriktivt og i lyset af den omstændighed, at forordning (EF) nr. 883/2004 udgør en foranstaltning til koordinering og ikke harmonisering. Som anført i pensionsorganets skriftlige indlæg findes der på EU-rettens nuværende udviklingstrin ikke noget princip om fælles overnational solidaritet på området for social sikring.

67.

For det andet, og hvad muligvis er vigtigst, omhandlede Barreira Pérez-sagen en enkel situation, hvor spansk ret, eftersom Spanien var den kompetente medlemsstat i den sag, tillagde fiktive bidragsperioder i forhold til alderen på den person, der ansøgte om spansk pension. Den ministerielle bekendtgørelse, der indeholdt bestemmelser om fiktive bidragsperioder, henhørte derfor inden for anvendelsesområdet for udtrykket »efter den lovgivning, der gælder for den pågældende institution« i artikel 46, stk. 2, litra b), i forordning (EØF) nr. 1408/71 [nu »efter den for institutionen gældende lovgivning« i artikel 52, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning (EF) nr. 883/2004]. Der var i Barreira Pérez-sagen ikke tale om en forsikret person, der fortolker spansk ret således, at forsikringsperioder, der er tilbagelagt uden for Spanien, medregnes ved beregningen i henhold til artikel 52, stk. 1, litra b), nr. ii).

68.

De omtvistede ikke-bidragspligtige perioder i hovedsagen er ikke omfattet af »efter den for institutionen gældende lovgivning« i artikel 52, stk. 1, litra b), nr. ii), fordi den polske lovgivning kun giver mulighed for at medregne ikke-bidragspligtige perioder op til de bidragsperioder, der er tilbagelagt i Polen. Det bemærkes, således som generaladvokat Jacobs forklarede i Stinco Panfilo-sagen  ( 71 ), at den forholdsmæssige beregning har til formål at fordele ansvaret rimeligt mellem medlemsstaterne på grundlag af bidragsperiodernes længde, således at udbetalingen afspejler den periode, som den forsikrede har tilbagelagt i den kompetente medlemsstat. Dette ville faktisk medføre uligevægt for så vidt angår de faktiske omstændigheder i hovedsagen, hvis den lidt kunstige udvidelse af de ikke-bidragspligtige polske bidragsperioder, som var nødvendig for beregningen af det teoretiske beløb for at overvinde enhver ulempe for den forsikrede person, som udøvede retten til fri bevægelighed i Nederlandene, blev udvidet til at omfatte fasen for forholdsmæssig beregning og beregning af det faktiske pro rata-beløb i henhold til artikel 52, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning (EF) nr. 883/2004. Det bemærkes, at størstedelen af bidragsperioderne er tilbagelagt i Nederlandene (jf. punkt 13 i nærværende til afgørelse), således at uligevægten i hovedsagen ville være væsentlig, hvis de blev medregnet ved den forholdsmæssige beregning ved fastsættelsen af størrelsen af de ikke-bidragspligtige perioder, der skal medregnes.

69.

For det tredje giver det mening at erstatte indekseringen af det højest mulige niveau af ikke-bidragspligtige perioder fra bidragsperioder i Polen med bidragsperioder i Polen og Nederlandene, for at beregningen foretages i henhold til artikel 52, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning (EF) nr. 883/2004, men ikke med hensyn til forordningens artikel 52, stk. 1, litra b), nr. ii), når de meget forskellige formål med disse to bestemmelser tages i betragtning. Udtrykket »efter den for institutionen gældende lovgivning« i artikel 52, stk. 1, litra b), nr. i), skal fortolkes i lyset af formålet med beregningen af det teoretiske beløb, hvilket vil sige, at de forsikrede personer ikke må tåle en nedsættelse af størrelsen af de sociale sikringsydelser, fordi de har udnyttet deres ret til fri bevægelighed  ( 72 ).

70.

Som allerede anført er formålet med artikel 52, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning (EF) nr. 883/2004 imidlertid at sikre en rimelig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne, baseret på bidragsperioden i hver af de berørte medlemsstater. I lyset af dette formål skal udtrykket »efter den for institutionen gældende lovgivning« fortolkes bogstaveligt. Med andre ord er den sammenhæng, under hvilken »efter den for institutionen gældende lovgivning« gælder i de to bestemmelser, forskellig  ( 73 ). En bogstavelig fortolkning af disse ord udelukker bidragsperioder i værtsmedlemsstaten fra den beregning, der skal foretages i henhold til artikel 52, litra b), nr. ii), i forordning (EF) nr. 883/2004, med hensyn til loftet på en tredjedel for ikke-bidragspligtige perioder i henhold til polsk ret, når der tages hensyn til sammenhæng og formål.

71.

Den tjekkiske regerings argument om, at EU-retten er til hinder for, at forsikringsperioder af forskellig længde tages i betragtning ved beregningen af det teoretiske beløb for en pension i forhold til det faktiske beløb, kan ikke tiltrædes. Jeg er ligeledes uenig med Kommissionen, når den gør gældende, at den retlige fiktion, der afspejles i beregningen af det teoretiske beløb, også forekommer i forbindelse med pro rata-beregningen i forhold til det samlede antal relevante forsikringsperioder i alle de berørte medlemsstater. I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, er Menzies-dommen  ( 74 ) ikke begrænset til de specifikke omstændigheder i den sag  ( 75 ).

72.

Endelig og for fuldstændighedens skyld bemærkes, at selv hvis det antages, at den her fastsatte beregning begrænser de forsikrede personers ret til fri bevægelighed i henhold til artikel 45 TEUF  ( 76 ), ville det være berettiget i henhold til princippet om social solidaritet, der vedrører formålet om tilknytning til det polske samfund, og synes ikke at gå ud over, hvad der var nødvendigt for at nå dette mål, således som pensionsorganet har gjort gældende i sit skriftlige indlæg  ( 77 ).

73.

Derfor afspejler den beregning, der er omhandlet i punkt 15 og 16 i nærværende forslag til afgørelse, og som blev foretaget af pensionsorganet, ikke kravene i artikel 52, stk. 1, litra b), nr. i) og ii), i forordning (EF) nr. 883/2004 i følgende henseende.

74.

Det teoretiske beløb skal ikke beregnes på grundlag af nationale bidragsperioder (104) + nationale ikke-bidragspligtige perioder (34) + udenlandske bidragsperioder (269), men på grundlag af den beregning, der maksimerer det teoretiske beløb (jf. Domstolens praksis), dvs. de nationale bidragsperioder (104) + udenlandske bidragsperioder (269) + nationale ikke-bidragspligtige perioder (124, svarende til en tredjedel af summen af disse to tal). Denne beregning giver 497 måneders nationale bidrag, og det er den, der afspejles i den forelæggende rets mulighed b).

75.

Som anført i punkt 16 i nærværende forslag til afgørelse blev det faktiske beløb imidlertid beregnet korrekt af pensionsorganet. Det faktiske beløb for ydelsen blev beregnet forholdsmæssigt på grundlag af 138 måneders polske forsikringsperioder (104 måneders polske bidragsperioder plus 34 måneders ikke-bidragspligtige bidragsperioder, der var begrænset til loftet på en tredjedel for de nationale bidragsperioder ud af i alt 407 måneders forsikringsperiode i Polen og Nederlandene).

IV.

Forslag til afgørelse

76.

Jeg foreslår derfor, at det af Sąd Najwyższy (øverste domstol) stillede præjudicielle spørgsmål besvares således: