I 

Johdanto

1.

Käsiteltävänä olevan ennakkoratkaisupyynnön on esittänyt Verwaltungsgerichtshof (ylin hallintotuomioistuin, Itävalta), ja se koskee kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä annetun direktiivin 2013/32/EU ( 2 ) 40 artiklan 2–4 kohdan ja 42 artiklan 2 kohdan tulkintaa. Ensin mainituissa säännöksissä säädetään muun muassa edellytyksistä, jotka jäsenvaltiot voivat vahvistaa kansainvälistä suojelua koskevan myöhemmän hakemuksen ( 3 ) tutkimatta jättämiselle oikeusvoiman perusteella.

2.

Tämä ennakkoratkaisupyyntö on esitetty Irakin kansalaisen XY:n ja Bundesamt für Fremdenwesen und Asylin (liittovaltion ulkomaalais- ja turvapaikkavirasto, Itävalta; jäljempänä liittovaltion virasto) välisessä Revision-menettelyssä, jossa on kyse siitä, onko Bundesverwaltungsgerichtin (liittovaltion hallintotuomioistuin, Itävalta) päätös, jolla se jätti XY:n myöhemmän hakemuksen tutkimatta Itävallan oikeuden nojalla oikeusvoiman perusteella, laillinen. Kyseisen tuomioistuimen mukaan peruste, johon XY oli vedonnut myöhemmän hakemuksensa tueksi, eli se, että hän on aina ollut homoseksuaali, oli ollut olemassa jo hänen ensimmäistä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemustaan koskevan menettelyn aikana, eikä XY ollut vedonnut siihen tässä menettelyssä, minkä vuoksi tämä peruste ei ollut uusi.

3.

Pääasiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on otettava kantaa tämän tutkittavaksi ottamista koskevien edellytysten puuttumista koskevan toteamuksen laillisuuteen. Se pitää epäselvänä sitä, ovatko tähän tutkimatta jättämiseen johtanut oikeusvoimaa koskeva Itävallan oikeus sekä Itävallan oikeudessa tähän periaatteeseen säädetyt poikkeukset, joiden perusteella on mahdollista vedota uusiin tosiseikkoihin ja todisteisiin, yhteensopivia direktiivin 2013/32 edellä mainittujen säännösten kanssa. Se on esittänyt tältä osin kolme ennakkoratkaisukysymystä.

4.

Esitykseni päätteeksi selitän syyt, joiden vuoksi katson ensinnäkin, että direktiivin 2013/32 40 artiklan 2 ja 3 kohdan nojalla myöhemmässä hakemuksessa voidaan vedota uusiin seikkoihin ja perusteisiin, jotka olivat olemassa jo kansainvälistä suojelua koskevaa aiempaa hakemusta koskevan menettelyn aikana mutta joihin ei ole vedottu tässä menettelyssä (ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys).

5.

Tämän jälkeen totean, että direktiivin 2013/32 40 artiklan 3 kohta ei ole esteenä sille, että myöhemmän hakemuksen sisältö tutkitaan Itävallan oikeudessa säädetyn kaltaisen, aiempaa hakemusta koskevan menettelyn uudelleen aloittamisen yhteydessä, edellyttäen, että tämän direktiivin II luvun vaatimuksia noudatetaan, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava pääasiassa. Lisäksi kyseisen direktiivin 42 artiklan 2 kohdassa, luettuna yhdessä muun muassa 40 artiklan 2–4 kohdan kanssa, kielletään Itävallan oikeudessa säädetyn kaltaisten preklusiivisten määräaikojen vahvistaminen (toinen ennakkoratkaisukysymys).

6.

Lopuksi tilanteessa, jossa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoisi, että Itävallan oikeudessa säädetty menettelyn uudelleen aloittaminen ei täytä direktiivin 2013/32 II lukuun perustuvia vaatimuksia, minkä vuoksi myöhempi hakemus olisi tutkittava uudessa hallintomenettelyssä, katson, että direktiivin 2013/32 40 artiklan 4 kohta on esteenä hakijasta itsestään riippumattomia syitä koskevan edellytyksen soveltamiselle tällaisessa uudessa menettelyssä, jollei tästä edellytyksestä säädetä kansallisessa oikeudessa nimenomaisesti ja oikeusvarmuuden vaatimuksia noudattaen. Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkistuksesta muuta johdu, näin ei näytä olevan pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa (kolmas ennakkoratkaisukysymys).

II 

Asiaa koskevat oikeussäännöt

A 

Unionin oikeus

1. 

Direktiivi 2013/32

7.

Direktiivin 2013/32 johdanto-osan 36 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

8.

Tämän direktiivin 33 artiklan, jonka otsikkona on ”Hakemukset, joilta puuttuvat tutkittavaksi ottamisen edellytykset”, 2 kohdan sanamuoto on seuraava:

9.

Kyseisen direktiivin 40 artiklan, jonka otsikkona on ”Myöhempi hakemus”, 1–4 kohdassa säädetään seuraavaa:

10.

Tämän saman direktiivin 42 artiklan, jonka otsikkona on ”Menettelysäännöt”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

2. 

Direktiivi 2005/85/EY

11.

Direktiivillä 2013/32 kumottiin ja korvattiin 21.7.2015 alkaen direktiivi 2005/85/EY. ( 5 ) Tässä viimeksi mainitussa direktiivissä direktiivin 2013/32 42 artiklan 2 kohtaa vastaava säännös oli sen 34 artiklan 2 kohdassa. Tässä säännöksessä säädettiin seuraavaa:

3. 

Direktiivi 2011/95

12.

Direktiivin 2011/95 4 artiklan, jonka otsikkona on ”Tosiseikkojen ja olosuhteiden arviointi”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

B 

Itävallan oikeus

1. 

Yleinen hallintomenettelylaki

13.

Yleisen hallintomenettelylain (Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz, jäljempänä AVG) 68 ja 69 §:ssä säädetään seuraavaa:

2. 

Laki oikeudenkäynnistä hallintotuomioistuimissa

14.

Oikeudenkäynnistä hallintotuomioistuimissa annetun lain (Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz, jäljempänä VwGVG) 32 §:ssä säädetään seuraavaa:

III 

Pääasia, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa

15.

XY, joka on Irakin kansalainen ja šiiamuslimi, teki 18.7.2015 ensimmäisen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen. Liittovaltion virasto hylkäsi hakemuksen 29.1.2018 tekemällään päätöksellä. Bundesverwaltungsgericht totesi 27.7.2018 antamallaan tuomiolla XY:n valituksen liittovaltion viraston päätöksestä perusteettomaksi. Tämä tuomio on lainvoimainen. ( 6 )

16.

Hallintomenettelyssä, joka johti liittovaltion viraston 29.1.2018 tekemään päätökseen, ja Bundesverwaltungsgerichtissa, jonka käsiteltäväksi XY oli saattanut asian, XY perusteli kansainvälistä suojelua koskevaa hakemustaan useita kertoja pelkästään sillä, että hän olisi vaarassa tulla tapetuksi, jos hän palaisi Irakiin, koska hän oli vastustanut puolisotilaallisia šiialaisjoukkoja, jotka olivat vaatineet häntä taistelemaan puolellaan, sekä Irakin sisäisellä tilanteella, joka oli sodan johdosta erittäin huono.

17.

XY teki 4.12.2018 kansainvälistä suojelua koskevan myöhemmän hakemuksen.

18.

Tässä menettelyssä hän väitti, että hän ei ollut ensimmäisessä hakemuksessaan ilmoittanut todellisia syitä kansainvälisen suojelun hakemiselle. Hän väitti olleensa koko ikänsä homoseksuaali, mikä on Irakissa ja ”hänen uskonnossaan” kiellettyä, ja ilmoitti, ettei hän ollut voinut siihen mennessä esittää todellisia syitään, sillä hän pelkäsi henkensä puolesta. Vasta tultuaan Itävaltaan ja saatuaan tukea yhdistykseltä, johon hän oli ollut ainakin kesäkuusta 2018 lähtien yhteydessä, hän ymmärsi, ettei hänellä olisi mitään pelättävää, jos hän ilmoittaisi homoseksuaalisuudestaan.

19.

Liittovaltion virasto totesi 28.1.2019 tekemällään päätöksellä, että AVG:n 68 §:n 1 momentin nojalla XY:n myöhempi hakemus on lainvoiman perusteella jätettävä tutkimatta.

20.

XY valitti tästä päätöksestä Bundesverwaltungsgerichtiin. Tämä valitus hylättiin 18.3.2019 annetulla tuomiolla siltä osin kuin se koski myöhemmän hakemuksen tutkimatta jättämistä.

21.

Ainoa peruste, jonka vuoksi Bundesverwaltungsgericht vahvisti liittovaltion viraston päätöksen, on se, että XY:n homoseksuaalisuus oli jo ollut olemassa ensimmäisen turvapaikkapaikkamenettelyn kuluessa ja että vaikka XY oli tietoinen homoseksuaalisuudestaan, hän ei ollut vedonnut siihen heti tässä ensimmäisessä menettelyssä. Näin ollen ensimmäistä turvapaikkahakemusta koskevan päätöksen oikeusvoima kattoi Bundesverwaltungsgerichtin mukaan myös tämän tosiseikan.

22.

Ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, Verwaltungsgerichtshofissa, pantiin vireille Revision-menettely.

23.

Tässä menettelyssä XY riitauttaa toteamuksen, jonka mukaan hänen myöhemmän hakemuksensa tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat, muun muassa sillä perusteella, että Itävallan voimassa oleva oikeus on tältä osin ristiriidassa direktiivin 2013/32 40 artiklan kanssa.

24.

Tässä tilanteessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on 18.12.2019 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 16.1.2020, päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

25.

Itävallan, Tšekin, Saksan, Ranskan, Unkarin ja Alankomaiden hallitukset sekä Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Samat osapuolet ovat Ranskan hallitusta lukuun ottamatta vastanneet unionin tuomioistuimen 12.11.2020 esittämiin kirjallisiin kysymyksiin.

IV 

Asian tarkastelu

26.

”Myöhempi hakemus” määritellään kansainvälistä suojelua koskevaksi uudeksi hakemukseksi, joka tehdään sen jälkeen, kun kansainvälistä suojelua koskevasta aiemmasta hakemuksesta on tehty lainvoimainen päätös. ( 7 ) Kuten tämän ratkaisuehdotuksen johdannossa todetaan, edellytyksistä, jotka jäsenvaltiot voivat vahvistaa myöhemmän hakemuksen tutkimatta jättämiselle oikeusvoiman perusteella, säädetään direktiivin 2013/32 40 artiklan 2–4 kohdassa.

27.

Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Itävallan lainsäätäjä ei ole antanut direktiivin 2013/32 40 artiklan täytäntöönpanoa koskevia erityissäännöksiä. Arvioitaessa, onko kansainvälistä suojelua koskeva myöhempi hakemus jätettävä tutkimatta oikeusvoiman perusteella, on siis sovellettava Itävallan oikeuden yleisiä säännöksiä hallintomenettelystä. ( 8 ) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii kolmella ennakkoratkaisukysymyksellään lähinnä selvittämään, onko direktiivi 2013/32 esteenä tälle Itävallan oikeudelle.

28.

Esitettyihin kysymyksiin vastaamiseksi on mielestäni aluksi hyödyllistä selventää kyseessä olevaa Itävallan oikeutta, sellaisena kuin ymmärrän sen ennakkoratkaisupyynnön ja Itävallan hallituksen tältä osin esittämien täsmennysten perusteella.

A 

Kyseessä oleva Itävallan oikeus

29.

Itävallan säännökset, joita on sovellettava arvioitaessa, onko myöhempi hakemus jätettävä tutkimatta oikeusvoiman perusteella, ovat AVG:n 68 §:n 1 momentti sekä tämän saman lain 69 §:n 1 momentin 2 kohta ja 2 momentti. Näitä säännöksiä sovelletaan hallintomenettelyissä. Samankaltaisia säännöksiä sovelletaan oikeudenkäynneissä hallintotuomioistuimissa. ( 9 )

30.

AVG:n 68 §:n 1 momentin mukaan asianomaisten henkilöiden vaatimukset sellaisen päätöksen muuttamiseksi, josta ei voi tai ei enää voi valittaa, on jätettävä tutkimatta lainvoiman vuoksi. Tähän periaatteeseen säädetään poikkeus AVG:n 69 §:n 1 momentin 2 kohdassa. Jotta voidaan ottaa huomioon tosiseikkoja tai todisteita, jotka tosin olivat jo olemassa lainvoimaisen päätöksen ajankohtana mutta joihin ei asianosaisesta itsestään riippumattomista syistä ole voitu vedota, tässä säännöksessä säädetään siinä mainituin ja AVG:n 69 §:n 2 momentissa säädetyin edellytyksin jo päätetyn menettelyn uudelleen aloittamisesta. Tällaisella päätetyn menettelyn uudelleen aloittamisella voidaan siten sivuuttaa oikeusvoimavaikutus.

31.

Kun näitä säännöksiä sovelletaan myöhempien hakemusten yhteydessä, tästä seuraa kaksi käsiteltävän asian kannalta merkityksellistä seikkaa.

32.

Ensinnäkin ratkaistaessa, onko myöhempi hakemus jätettävä tutkimatta oikeusvoiman perusteella AVG:n 68 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, on tärkeää tietää, perustuuko tämä myöhempi hakemus jo ennen aiempaa hakemusta koskevan menettelyn päättämistä olemassa olleisiin tosiseikkoihin tai todisteisiin (joista käytetään Itävallan oikeudessa ilmaisua ”nova reperta”) vai vasta ensimmäisen menettelyn päättämisen jälkeen ilmenneisiin tosiseikkoihin tai todisteisiin (joista käytetään Itävallan oikeudessa ilmaisua ”nova producta”).

33.

AVG:n 68 §:n 1 momentissa tarkoitettu oikeusvoima ei nimittäin ulotu myöhempään hakemukseen, joka perustuu vasta ensimmäistä turvapaikkahakemusta koskevan menettelyn päättymisen jälkeen ilmenneisiin tosiseikkoihin tai todisteisiin (”nova producta”). Aiempaa hakemusta koskeva päätös ei kata tällaisia tosiseikkoja ja todisteita, ja niihin voi siis vedota uutena asiana uudessa menettelyssä.

34.

AVG:n 68 §:n 1 momentissa tarkoitettu oikeusvoima ulottuu sen sijaan lähtökohtaisesti jo ennen ensimmäistä hakemusta koskevan menettelyn päättämistä olemassa olleisiin tosiseikkoihin tai todisteisiin (”nova reperta”), olipa niihin vedottu tässä menettelyssä tai ei. Uusiin tosiseikkoihin tai todisteisiin, jotka kylläkin olivat olemassa jo kyseisen menettelyn aikana mutta joihin hakija ei hänestä itsestään riippumattomista syistä ole vedonnut tässä samassa menettelyssä, voidaan kuitenkin vedota aiemman menettelyn uudelleen aloittamisen yhteydessä edellyttäen, että AVG:n 69 §:n 1 momentin 2 kohdassa ja 2 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät.

35.

Toiseksi edellä esitetyn perusteella oikeussuojakeinot uusiin seikkoihin tai perusteisiin vetoamiseksi ovat erilaiset sen mukaan, perustuuko myöhempi hakemus ”nova productaan” vai ”nova repertaan”. Niinpä siltä osin kuin kyse on ”nova productaan” perustuvasta myöhemmästä hakemuksesta, myöhempi hakemus tutkitaan uudessa hallintomenettelyssä. Sitä vastoin siltä osin kuin kyse on ”nova repertaan” perustuvasta myöhemmästä hakemuksesta, myöhempi hakemus tutkitaan ensimmäisen menettelyn uudelleen aloittamisen yhteydessä edellyttäen, että se voidaan AVG:n 69 §:n 1 momentin 2 kohdassa ja 2 momentissa mainittujen edellytysten mukaisesti ottaa tutkittavaksi.

36.

Ennakkoratkaisukysymyksiin on vastattava näiden kahden Itävallan oikeuteen liittyvän seikan kannalta.

B 

Direktiivin 2013/32 40 artiklan 2 ja 3 kohtaan sisältyvän ilmaisun ”uusia seikkoja tai perusteita on ilmennyt tai – – hakija on esittänyt – – uusia seikkoja tai perusteita” tulkinta (ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys)

37.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään, onko direktiivin 2013/32 40 artiklan 2 ja 3 kohtaan sisältyvää ilmaisua ”uusia seikkoja tai perusteita on ilmennyt tai – – hakija on esittänyt – – uusia seikkoja tai perusteita” tulkittava siten, että sillä tarkoitetaan ainoastaan seikkoja tai perusteita, jotka ovat ilmenneet vasta aiempaa turvapaikkahakemusta koskevan menettelyn lainvoimaisen päättämisen jälkeen, vai kattaako tämä ilmaisu myös sellaisia seikkoja tai perusteita, jotka olivat olemassa jo ennen tämän menettelyn lainvoimaista päättämistä mutta joihin hakija ei ole vedonnut tässä menettelyssä.

38.

Aluksi on huomattava, että direktiivin 2013/32 40 artiklassa säädetään kaksivaiheisesta tutkintamenettelystä. Tämän direktiivin 40 artiklan 2 kohdan nojalla myöhempi hakemus tutkitaan ensin alustavasti sen selvittämiseksi, onko se otettava tutkittavaksi kyseisen direktiivin 33 artiklan 2 kohdan d alakohdan nojalla, luettuna yhdessä tämän saman direktiivin 40 artiklan 2 ja 3 kohdan kanssa.

39.

Tässä alustavassa tutkinnassa selvitetään, onko ilmennyt tai onko hakija esittänyt sellaisia uusia seikkoja tai perusteita, jotka lisäävät merkittävästi sen todennäköisyyttä, että tätä hakijaa pidetään direktiivin 2011/95 nojalla kansainvälistä suojelua saavana henkilönä. Jos myöhempi hakemus on otettava tämän arvioinnin perusteella tutkittavaksi, sen sisältö tutkitaan tämän jälkeen direktiivin 2013/32 40 artiklan 3 kohdan mukaisesti, jotta voidaan ratkaista, onko kansainvälistä suojelua koskeva hakemus tosiasiallisesti hyväksyttävä direktiivin 2011/95 nojalla.

40.

Direktiivin 2013/32 40 artiklan 2 ja 3 kohtaan sisältyvä ilmaisu ”uusia seikkoja tai perusteita on ilmennyt tai – – hakija on esittänyt – – uusia seikkoja tai perusteita” liittyy siis tämän tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä koskevan ensimmäisen tutkinnan asiayhteyteen. Jos nimittäin myöhempi hakemus ei sisällä yhtään uutta seikkaa tai perustetta, se on jätettävä tutkimatta oikeusvoiman periaatteen nojalla. Tämä seikka täsmennetään tämän direktiivin johdanto-osan 36 perustelukappaleessa, jossa todetaan, että jos hakija tekee myöhemmän hakemuksen esittämättä uusia todisteita tai perusteluja, olisi kohtuutonta velvoittaa jäsenvaltioita suorittamaan kokonaan uusi tutkinta ja että jäsenvaltioiden olisi näin ollen voitava oikeusvoiman periaatteen mukaisesti jättää hakemus tutkimatta tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttuessa. ( 10 )

41.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa siis ensimmäisellä kysymyksellään selvittää oikeusvoiman periaatteen kannalta, voidaanko direktiivin 2013/32 nojalla myöhempi hakemus ottaa tutkittavaksi ainoastaan, jos se perustuu ensimmäisen menettelyn päättämisen jälkeen ilmenneisiin perusteisiin tai seikkoihin. Jos nimittäin näin olisi, sen seurauksena direktiivi 2013/32 ei olisi esteenä kyseessä olevalle Itävallan oikeudelle eikä siten pääasiassa riidanalaiselle toteamukselle, jonka mukaan tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 33 kohdassa selitetään, kyseessä olevaan Itävallan oikeuteen ei sisälly minkäänlaista rajoitusta sellaisten myöhempien hakemusten tutkittavaksi ottamiselle, jotka perustuvat vasta ensimmäisen menettelyn päättämisen jälkeen ilmenneisiin perusteisiin tai seikkoihin (”nova producta”). Mikäli XY:n myöhemmän hakemuksensa tueksi esittämä peruste – se, että hän on aina ollut homoseksuaali – oli olemassa jo hänen ensimmäistä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemustaan koskevan menettelyn aikana ilman, että XY olisi vedonnut siihen tässä menettelyssä, direktiivi 2013/32 ei siten koskisi tätä tilannetta.

42.

Käsitykseni mukaan – samoin kuin Unkarin hallitusta lukuun ottamatta kaikkien asian käsittelyyn osallistuneiden osapuolten käsityksen mukaan – on täysin selvää, että direktiivin 2013/32 40 artiklan 2 ja 3 kohtaan sisältyvä ilmaisu ”uusia seikkoja tai perusteita on ilmennyt tai – – hakija on esittänyt – – uusia seikkoja tai perusteita” kattaa sellaiset seikat ja perusteet, jotka olivat olemassa jo ennen aiemman turvapaikkamenettelyn lainvoimaista päättämistä mutta joihin hakija ei ole vedonnut tässä menettelyssä, minkä vuoksi XY:n hakemuksen kaltainen myöhempi hakemus, joka perustuu tällaisiin seikkoihin ja perusteisiin, voidaan ottaa tutkittavaksi.

43.

Tähän viittaa yhtäältä direktiivin 2013/32 40 artiklan 2 ja 3 kohdan sanamuoto. Siinä ei tehdä eroa sen mukaan, minä ajankohtana sittemmin esille tuodut perusteet tai seikat ovat ”ilmenneet”. Sen sijaan näissä säännöksissä käytetään laajaa ilmaisua ”uusia seikkoja tai perusteita on ilmennyt tai – – hakija on esittänyt – – uusia seikkoja tai perusteita”, mikä voi tämän ilmaisun tavanomaisen merkityksen mukaan kattaa sekä aiempaa hakemusta koskevan lainvoimaisen päätöksen jälkeen ilmenneitä uusia seikkoja ja perusteita että sellaisia seikkoja tai perusteita, jotka olivat olemassa jo aiempaa hakemusta koskevan menettelyn aikana mutta joihin hakija ei ole vedonnut tässä menettelyssä.

44.

Tämä tulkinta on toisaalta erityisen selkeä direktiivin 2013/32 40 artiklan 4 kohdan kannalta. Tämän säännöksen perusteella jäsenvaltiot voivat nimittäin sisällyttää kansalliseen oikeuteensa säännöksen, jonka mukaan myöhempi hakemus otetaan tutkittavaksi vain, jos hakija ei hänestä itsestään riippumattomista syistä ole voinut ensimmäisessä menettelyssä vedota tämän 40 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettuihin uusiin seikkoihin ja perusteisiin. Hakijan syyksi ei voida lukea sitä, ettei hän ole vedonnut seikkoihin, joita ei ollut vielä olemassa ensimmäisen menettelyn aikaan. Uusien seikkojen tai perusteiden, joihin kyseisen 40 artiklan 4 kohdassa viitataan, on välttämättä sisällettävä seikat ja perusteet, jotka olivat olemassa jo ennen ensimmäisen menettelyn lainvoimaista päättämistä. Tässä viimeksi mainitussa säännöksessä toisin sanoen oletetaan, että 40 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetut uudet seikat ja perusteet olivat olemassa jo ensimmäisen turvapaikkamenettelyn aikana.

45.

Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava siten, että direktiivin 2013/32 40 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetaan myös sellaisia seikkoja tai perusteita, jotka olivat olemassa jo aiempaa hakemusta koskevan menettelyn aikana mutta joihin hakija ei ole vedonnut tässä menettelyssä.

46.

Tämän ratkaisuehdotuksen 41 kohta huomioon ottaen tämän vastauksen perusteella ei voida ratkaista, onko direktiivi 2013/32 esteenä kyseessä olevalle Itävallan oikeudelle. Tämän vuoksi on syytä vastata toiseen ennakkoratkaisukysymykseen, joka on esitetty tämän vastauksen varalta.

C 

Direktiivin 2013/32 40 artiklan 3 kohdan ja 42 artiklan 2 kohdan tulkinta (toinen ennakkoratkaisukysymys)

47.

Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 38 ja 39 kohdassa on selitetty, direktiivin 2013/32 40 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään kaksivaiheisesta tutkintamenettelystä: alustavasta tutkinnasta sen selvittämiseksi, onko myöhempi hakemus otettava tutkittavaksi, ja tarvittaessa hakemuksen sisällön tutkinnasta, jotta voidaan ratkaista, onko tämä myöhempi hakemus tosiasiallisesti hyväksyttävä direktiivin 2011/95 nojalla. Toinen ennakkoratkaisukysymys koskee erityisesti tätä jälkimmäistä tutkinnan vaihetta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy tällä kysymyksellään lähinnä sitä, onko direktiivin 2013/32 40 artiklan 3 kohtaa ( 11 ) tulkittava siten, että tässä säännöksessä tarkoitettu myöhemmän hakemuksen sisällön tutkiminen voidaan toteuttaa kansainvälistä suojelua koskevaa aiempaa hakemusta koskevan menettelyn uudelleen aloittamisen yhteydessä, vai edellytetäänkö kyseisessä säännöksessä uuden menettelyn aloittamista tässä tarkoituksessa.

48.

Toinen ennakkoratkaisukysymys on esitetty sen vuoksi, että – kuten tämän ratkaisuehdotuksen 35 kohdassa on selitetty – Itävallan oikeudessa ainoastaan silloin, jos myöhempi hakemus perustuu ”nova productaan”, tämän hakemuksen sisältö tutkitaan uudessa hallintomenettelyssä. ”Nova repertaan” perustuvan myöhemmän hakemuksen tapauksessa hakemuksen sisältö tutkitaan siten ensimmäisen menettelyn uudelleen aloittamisen yhteydessä. Pääasiassa XY väittää, että tämä menettelyn uudelleen aloittaminen on ristiriidassa direktiivin 2013/32 kanssa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii siis kysymyksellään lähinnä selvittämään, onko AVG:n 69 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetyn kaltaista aiemman menettelyn uudelleen aloittamista pidettävä direktiivin 2013/32 40 artiklan 3 kohdan mukaisena.

49.

Selvitettäessä tällaisen menettelyn uudelleen aloittamisen yhteensopivuutta direktiivin 2013/32 kanssa on syytä arvioida paitsi tämän uudelleen aloittamisen yhteensopivuutta tämän direktiivin 40 artiklan 3 kohdan kanssa (osa 1) myös – jotta kyseinen menettelyn uudelleen aloittaminen toteutuisi – tutkittavaksi ottamista arvioitaessa sovellettavien edellytysten yhteensopivuutta direktiiviin 2013/32 tältä osin perustuvien vaatimusten kanssa ( 12 ) (osa 2).

1. 

Sisällön tutkiminen

50.

Siltä osin kuin kyse on myöhemmän hakemuksen sisällön tutkimisesta, on selvitettävä, edellytetäänkö direktiivissä 2013/32 uuden menettelyn aloittamista tässä tarkoituksessa vai riittääkö menettelyn uudelleen aloittaminen, sellaisena kuin siitä säädetään AVG:n 69 §:n 1 momentin 2 kohdassa.

51.

Mielestäni direktiivissä 2013/32 ei lähtökohtaisesti edellytetä minkäänlaista erityistä menettelyä myöhemmän hakemuksen sisällön tutkimista varten.

52.

Pitää toki paikkansa, kuten Alankomaiden hallitus toteaa, että tämän direktiivin 42 artiklan 2 kohdassa mainitaan nimenomaisesti ”uusi menettely” myöhemmän hakemuksen sisällön tutkimista varten. Yhdessäkään kyseisen direktiivin säännöksessä ei kuitenkaan määritellä, mitä ”uudella menettelyllä” tarkoitetaan. Mielestäni tämän ilmaisun merkitys voidaan sen sijaan päätellä direktiivin 2013/32 40 artiklan 3 kohdasta, sillä tässä viimeksi mainitussa säännöksessä edellytetään, että myöhemmän hakemuksen sisällön tutkimista on jatkettava tämän direktiivin II luvun mukaisesti.

53.

Tässä II luvussa vahvistetaan perusperiaatteet ja takeet, joita jäsenvaltioiden on noudatettava kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia tutkittaessa. Direktiivin 2013/32 40 artiklan 3 kohdasta ilmenee siis, että myöhemmän hakemuksen sisällön tutkimista koskevassa kansallisessa menettelyssä on varmistettava näiden takeiden ja periaatteiden huomioon ottaminen.

54.

Tämän vaatimuksen lisäksi tässä direktiivissä ei velvoiteta jäsenvaltioita säätämään tässä tarkoituksessa erityisestä menettelystä. Jäsenvaltioilla on siis harkintavaltaa, ja ne voivat panna direktiivin 2013/32 40 artiklan 3 kohdan täytäntöön kansallisen oikeutensa erityispiirteiden mukaisesti. ( 13 )

55.

Kuten komissio väittää perustellusti, direktiivi 2013/32 ei näin ollen ole lähtökohtaisesti esteenä sille, että kansallinen lainsäätäjä säätää uudesta hallintomenettelystä myöhemmille hakemuksille, jotka perustuvat sellaisiin uusiin seikkoihin tai perusteisiin, jotka ovat ilmenneet vasta ensimmäisen menettelyn lainvoimaisen päättämisen jälkeen, eikä sille, että jos myöhemmissä hakemuksissa vedotaan sellaisiin seikkoihin tai perusteisiin, jotka olivat olemassa jo ensimmäisen menettelyn aikana mutta joita ei ole esitetty tässä menettelyssä, päätetty ensimmäinen menettely aloitetaan uudelleen.

56.

Seuraavaksi on kuitenkin pohdittava, onko AVG:n 69 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetyn kaltaista menettelyn uudelleen aloittamista pidettävä direktiivin 2013/32 II lukuun perustuvien vaatimusten mukaisena.

57.

Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevaan asiakirja-aineistoon ei sisälly riittävästi tietoa uudelleen aloittamista koskevan menettelyn yksityiskohdista tältä osin, eikä sen perusteella voi siten tehdä tällaista arviointia, joka kuuluu joka tapauksessa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle.

58.

Totean kuitenkin, että ennakkoratkaisupyynnöstä näyttää ilmenevän, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pitää epäselvänä AVG:n 69 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetyn menettelyn uudelleen aloittamisen yhteensopivuutta direktiivin 2013/32 II luvussa tarkoitettujen periaatteiden ja takeiden kanssa. Se tuo erityisesti esille, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tehneen ulkomaalaisen oikeudellinen asema – vaikka kyse olisi myöhemmästä hakemuksesta – eroaa jo päätetyn menettelyn uudelleen aloittamista vaativan ulkomaalaisen oikeudellisesta asemasta esimerkiksi siinä, millaista väliaikaista suojelua he saavat maasta poistamista vastaan menettelyn aikana.

59.

Se, miten tämä toteamus on ymmärrettävä, voi aiheuttaa epäselvyyttä. Mielestäni ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitseman erilaisen oikeudellisen aseman voidaan ymmärtää viittaavan Itävallan oikeuteen perustuvaan eroon sen mukaan, perustuuko myöhempi hakemus ”nova repertaan” vai ”nova productaan”, ja siten viittavan siihen, että tähän jälkimmäiseen kategoriaan kuuluvan myöhemmän hakemuksen tehneeseen hakijaan sovelletaan edullisempia sääntöjä kuin ensin mainittuun kategoriaan kuuluvan myöhemmän hakemuksen tehneeseen hakijaan.

60.

Jos tämä tulkinta on oikea, totean, että direktiivin 2013/32 II luku ei välttämättä olisi esteenä tällaiselle oikeudellista asemaa koskevalle erolle. Tämän direktiivin 5 artiklan mukaan mikään ei nimittäin estä jäsenvaltioita ottamasta käyttöön direktiiviin 2013/32 perustuvia säännöksiä suotuisampia säännöksiä edellyttäen, että nämä säännökset ovat yhteensopivia tämän direktiivin kanssa. Siltä osin kuin kyse on hakijan suojelusta maasta poistamista vastaan myöhemmän hakemuksen tutkimisen aikana, direktiivin 2013/32 II luvun perusteella jäsenvaltiot voivat säätää tälle hakijalle alhaisemmasta suojelun tasosta kuin ensimmäisen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättäneelle hakijalle. ( 14 )

61.

Jos siis Itävallan oikeudessa säädetään ”nova productaan” perustuville myöhemmille hakemuksille suotuisammista säännöksistä kuin direktiivin 2013/32 säännöksissä myöhemmille hakemuksille, tämä direktiivi ei näin ollen ole esteenä tällaiselle lainsäädännölle edellyttäen, että tämä lainsäädäntö on ”nova repertaan” perustuvien myöhempien hakemusten osalta (myös) direktiivin 2013/32 II lukuun perustuvien (vähimmäis)vaatimusten mukainen.

62.

Tässä yhteydessä Itävallan hallitus täsmentää lisäksi vastauksessaan unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen, että kun myöhemmän hakemuksen sisältö tutkitaan menettelyn uudelleen aloittamisen yhteydessä, menettelyn päättäneellä hallintopäätöksellä tai sitä vastaavalla tuomioistuimen ratkaisulla ei ole vaikutuksia, menettely aloitetaan uudelleen tämän hallintopäätöksen tai tuomioistuimen ratkaisun antamista edeltävässä vaiheessa ja se toteutetaan uudelleen, minkä vuoksi uusien argumenttien asiasisältö tutkitaan täysimääräisesti. Sen perusteella, onko uusiin seikkoihin tai perusteisiin vedottu jo ennen ensimmäisen menettelyn päättymistä vai vasta tähän ajankohdan jälkeen, ei siis tehdä mitään eroa. Direktiivin 2013/32 II luvussa säädettyjä takeita ja periaatteita noudatetaan täysimääräisesti sekä uudessa (toisessa) menettelyssä että uudelleen aloitetussa (ensimmäisessä) menettelyssä.

63.

Erityisesti tämän vastauksen perusteella näyttää siis siltä, että AVG:n 69 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetty menettelyn uudelleen aloittaminen on direktiivin 2013/32 II luvussa tarkoitettujen vaatimusten mukainen. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin tarkistettava, onko asia näin.

2. 

Tutkittavaksi ottamisen edellytysten tutkiminen

64.

Direktiivissä 2013/32 vahvistetaan tyhjentävästi tutkittavaksi ottamisen edellytykset, jotka jäsenvaltiot voivat vahvistaa myöhemmälle hakemukselle. ( 15 ) Nämä edellytykset ovat ne, jotka olen maininnut tämän ratkaisuehdotuksen 38, 39 ja 44 kohdassa ja joista säädetään tämän direktiivin 40 artiklan 2–4 kohdassa, luettuna yhdessä 33 artiklan 2 kohdan d alakohdan kanssa. Kyseisten edellytysten lisäksi on mainittava kyseisen direktiivin 42 artiklan 2 kohta, jossa säädetään menettelysäännöistä, joita jäsenvaltiot voivat vahvistaa myöhemmän hakemuksen tutkittavaksi ottamisen edellytysten tutkimisen osalta.

65.

Kuten olen selittänyt tämän ratkaisuehdotuksen 34 kohdassa, Itävallan oikeudessa säädetyt tutkittavaksi ottamisen edellytykset vahvistetaan AVG:n 69 §:n 1 momentin 2 kohdassa ja 2 momentissa. Tämän pykälän 1 momentin 2 kohdassa säädetään, että päätetty menettely on aloitettava uudelleen, jos on ilmennyt uusia tosiseikkoja tai todisteita, joihin ei asianosaisesta itsestään riippumattomista syistä ole voitu vedota aiemmassa menettelyssä ja jotka erikseen tai yhdessä muiden tämän menettelyn tulosten kanssa arvioituina olisivat todennäköisesti johtaneet päätökseen, jonka päätösosa olisi ollut sisällöltään toisenlainen. Kyseisen artiklan 2 momentin mukaan menettelyn uudelleen aloittamista koskeva hakemus on tehtävä kahden viikon kuluessa siitä, kun hakija on saanut tietoonsa uudelleen aloittamisen perusteen, eikä uudelleen aloittamista koskevaa hakemusta voi enää tehdä sen jälkeen, kun lainvoimaisen hallintopäätöksen antamisesta on kulunut kolme vuotta.

66.

Kyseessä oleva itävaltalainen säännös sisältää siis seuraavat kolme edellytystä: i) edellytyksen, jonka mukaan päätetyn ensimmäisen menettelyn tuloksen muuttuminen on todennäköistä, jos nämä uudet seikat tai perusteet otetaan huomioon, ii) hakijasta itsestään riippumattomat syyt ja iii) preklusiiviset määräajat.

67.

Tällaisten edellytysten yhteensopivuudesta direktiivin 2013/32 kanssa on todettava, että kaksi ensimmäistä edellytystä näyttävät olevan täysin yhteensopivia tämän direktiivin 40 artiklassa säädettyjen tutkittavaksi ottamisen edellytysten kanssa.

68.

Kansallisen säännöksen ensimmäinen edellytys näyttää vastaavan direktiivin 2013/32 40 artiklan 3 kohdassa säädettyä edellytystä, jonka mukaan uudet seikat tai perusteet lisäävät merkittävästi sen todennäköisyyttä, että hakijaa pidetään kansainvälistä suojelua saavana henkilönä. Kansallisen säännöksen toinen edellytys puolestaan näyttää vastaavan direktiivin 2013/32 40 artiklan 4 kohtaa, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat säätää, että hakemuksen sisällön tutkintaa jatketaan vain, jos asianomainen hakija ei hänestä itsestään riippumattomista syistä ole voinut aiemmassa menettelyssä vedota uusiin seikkoihin tai perusteisiin. ( 16 )

69.

AVG:n 69 §:n kolmanteen edellytykseen eli preklusiivisiin määräaikoihin kohdistuu kuitenkin epäilyjä, jotka liittyvät pikemminkin direktiivin 2013/32 42 artiklan 2 kohtaan kuin tämän direktiivin 40 artiklaan.

70.

Preklusiivisia määräaikoja voidaan lähtökohtaisesti pitää sekä tutkittavaksi ottamisen edellytyksenä, jonka yhteensopivuus on arvioitava kyseisen 40 artiklan kannalta, että menettelysääntönä, jonka yhteensopivuus on arvioitava direktiivin 2013/32 42 artiklan 2 kohdan kannalta, jossa säädetään menettelysäännöistä, joita jäsenvaltiot voivat vahvistaa tutkittavaksi ottamisen edellytysten tutkimisen osalta.

71.

Mielestäni tämän edellytyksen arvioinnin lähtökohtana on pidettävä tämän direktiivin 40 artiklaa. Tämän säännöksen tulkinta on selvä, koska siinä säädetään tyhjentävistä tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä, ( 17 ) eikä se sisällä edellytystä preklusiivisten määräaikojen vahvistamisesta. Itävallan oikeudessa säädetty kolmas edellytys näyttää siis lähtökohtaisesti olevan direktiivin 2013/32 vastainen.

72.

Tämä kolmas edellytys on kuitenkin syytä tutkia myös direktiivin 2013/32 42 artiklan 2 kohdan kannalta sen selvittämiseksi, annetaanko tässä säännöksessä jäsenvaltioille todellakin oikeus vahvistaa preklusiivisia määräaikoja, kuten Itävallan ja Saksan hallitukset väittävät.

73.

Aluksi on myönnettävä, että direktiivin 2013/32 42 artiklan 2 kohta voisi sanamuodon mukaisen tulkinnan perusteella antaa ymmärtää, että siinä sallitaan preklusiivisten määräaikojen vahvistaminen.

74.

Tämän säännöksen ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat vahvistaa kansallisessa lainsäädännössään direktiivin 2013/32 40 artiklan mukaista alustavaa tutkintaa koskevia sääntöjä, ja annetaan kaksi esimerkkiä – jotka eivät muodosta tyhjentävää luetteloa – säännöistä, joita jäsenvaltiot voivat säätää tältä osin. ( 18 ) Lisäksi tämän direktiivin 42 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden säännöt eivät saa estää hakijan pääsyä uuteen menettelyyn eivätkä johtaa tällaisen pääsyn peruuntumiseen tai rajoittaa sitä vakavasti. Direktiivin 2013/32 42 artiklan 2 kohdan sanamuodossa jätetään siis jäsenvaltioille harkintavaltaa menettelysääntöjen vahvistamisen osalta. ( 19 )

75.

Totean kuitenkin, että, kuten komissio tuo perustellusti esille, direktiivin 2013/32 42 artiklan 2 kohdan syntyhistoria – ja asiayhteys, johon tämän säännös liittyy aiempaan direktiiviin verrattuna – osoittaa selvästi, että unionin lainsäätäjä ei ole halunnut antaa jäsenvaltioille mahdollisuutta asettaa myöhempien hakemusten tutkittavaksi ottamisen edellytykseksi määräajan noudattamista.

76.

Tällaisesta mahdollisuudesta nimittäin säädettiin direktiivin 2013/32 42 artiklan 2 kohtaa edeltäneessä säännöksessä eli direktiivin 2005/85 34 artiklan 2 kohdan b alakohdassa. Tässä viimeksi mainitussa säännöksessä jäsenvaltioille annettiin siten nimenomaisesti oikeus vahvistaa uusien seikkojen tai perusteiden esittämiselle tietty määräaika, joka laskettiin siitä, kun hakija oli itse saanut nämä tiedot. Kyseistä säännöstä ei kuitenkaan ole otettu direktiivin 2013/32 42 artiklan 2 kohtaan, ja näin toimiessaan lainsäätäjä on tahtonut poistaa tämän mahdollisuuden. Tämä ilmenee selvästi direktiivin 2013/32 valmisteluasiakirjoista.

77.

Direktiivin 2013/32 alkuperäiseen ehdotukseen liitetystä asiakirjasta, jossa komissio esittää perustelunsa kyseiselle muutokselle, ilmenee, että aiempi säännös, jossa jäsenvaltioille annetaan oikeus vahvistaa preklusiivinen määräaika, eli direktiivin 2005/85 34 artiklan 2 kohdan b alakohta on poistettu, jotta vältettäisiin mahdollinen jännite palauttamiskiellon periaatteeseen nähden. ( 20 )

78.

Unionin lainsäätäjä näyttää – direktiiviä 2013/32 koskevissa lainsäädäntöneuvotteluissa – nimenomaisesti hylänneen tällaisen mahdollisuuden sisällyttämisen tähän direktiiviin. Saksan, Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan valtuuskunnat Euroopan unionin neuvostossa ehdottivat tällaisen mahdollisuuden sisällyttämistä sillä perusteella, että sillä voitaisiin torjua paremmin väärinkäyttöön perustuvia myöhempiä hakemuksia. ( 21 ) Tämän ehdotuksen seurauksena ei kuitenkaan muutettu tätä säännöstä, sellaisena kuin komissio oli sitä esittänyt.

79.

Mielestäni tätä direktiivin 2013/32 42 artiklan 2 kohdan syntyhistoriaan perustuvaa tulkintaa tukee myös asiayhteys, johon tämä säännös liittyy. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 71 kohdassa on selitetty, tämän direktiivin 40 artikla, luettuna yhdessä 33 artiklan 2 kohdan d alakohdan kanssa, vastaa jo kyseistä tulkintaa, ja sama pätee kyseisen direktiivin 41 artiklan 1 kohtaan.

80.

Kuten tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 14 on selitetty, direktiivin 2013/32 41 artiklan 1 kohta koskee tilanteita, joissa jäsenvaltiot voivat poiketa hakijan oikeudesta jäädä kyseessä olevan jäsenvaltion alueelle myöhemmän hakemuksensa tutkimisen ajaksi. Tämän direktiivin 41 artiklan 1 kohdasta, luettuna yhdessä sen 9 artiklan 2 kohdan kanssa, ilmenee tältä osin, että vaikka on olemassa vaara, että myöhempi hakemus jätetään väärinkäyttöä merkitsevistä syistä, jäsenvaltiot voivat poiketa hakijan oikeudesta jäädä alueelleen vain, jos tämä ei johda suoraan tai epäsuoraan palauttamiseen. Nähdäkseni tästä voidaan kohtuudella päätellä, että kyseisen direktiivin 42 artiklan 2 kohdan nojalla pelkästään se, että myöhempää hakemusta ei ole jätetty tietyssä määräajassa, ei sitä suuremmalla syyllä voi oikeuttaa tämän hakemuksen tutkimatta jättämistä, kun otetaan huomioon vaara tämän saman palauttamiskiellon periaatteen loukkaamisesta.

81.

Vaikka siis olisi toivottavaa, että kielto vahvistaa preklusiivisia määräaikoja kävisi selvemmin ilmi direktiivistä 2013/32, ei voida väittää, että jäsenvaltiot voivat ottaa tällaisia määräaikoja käyttöön. Unionin lainsäätäjä on tehnyt tarkoituksellisen valinnan katsoessaan, että tällaisiin määräaikoihin turvautuminen voi vaarantaa palauttamiskiellon periaatteen, joka on tämän direktiivin perusperiaate, ( 22 ) ja että tämän perusperiaatteen olisi saatava etusija tämän vaaran vuoksi.

82.

Tästä seuraa, että direktiivin 2013/32 42 artiklan 2 kohtaa, luettuna yhdessä tämän direktiivin 40 artiklan 2–4 kohdan ja 33 artiklan 2 kohdan d alakohdan kanssa, on tulkittava siten, että siinä kielletään sellaisenaan preklusiivisten määräaikojen vahvistaminen. Nämä määräajat on siten jätettävä soveltamatta. Pääasiassa XY:n myöhempää hakemusta ei kuitenkaan ole jätetty tutkimatta kyseisten määräaikojen vuoksi vaan pelkästään oikeusvoiman perusteella.

83.

Kaiken edellä esitetyn perusteella toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että direktiivin 2013/32 40 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, ettei siinä edellytetä erityistä menettelyä myöhempien hakemusten sisällön tutkimista varten, kunhan kansallinen menettely, mukaan lukien kansainvälistä suojelua koskevaa aiempaa hakemusta koskevan menettelyn uudelleen aloittaminen, on tämän direktiivin II luvussa säädettyjen vaatimusten mukainen, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava pääasiassa. Lisäksi kyseisen direktiivin 42 artiklan 2 kohtaa, luettuna yhdessä tämän saman direktiivin 40 artiklan 2–4 kohdan ja 33 artiklan 2 kohdan d alakohdan kanssa, on tulkittava siten, että se on esteenä preklusiivisten määräaikojen vahvistamiselle.

D 

Direktiivin 2013/32 40 artiklan 4 kohdan tulkinta (kolmas ennakkoratkaisukysymys)

84.

Toiseen ennakkoratkaisukysymykseen ehdottamani vastauksen vuoksi mielestäni kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen ei ole tarpeen vastata.

85.

Tämä viimeksi mainittu kysymys on nimittäin esitetty sen tilanteen varalta, että toiseen kysymykseen annettavasta vastauksesta seuraisi, että Itävallan oikeudessa säädetty menettelyn uudelleen aloittaminen ei täytä direktiiviin 2013/32 perustuvia vaatimuksia, minkä vuoksi kaikki Itävallassa tehdyt myöhemmät hakemukset pitäisi tutkia uudessa hallintomenettelyssä. Kuten olen todennut, menettelyn uudelleen aloittaminen on – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkistuksesta muuta johdu – mahdollinen, ja siksi toiseen ennakkoratkaisukysymykseen ei mielestä ole vastattava tällä tavoin. ( 23 )

86.

Vastaan siis kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen ainoastaan siltä varalta, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei vahvistaisi käsitystäni Itävallan oikeudesta tässä suhteessa, tai siltä varalta, että unionin tuomioistuin ei yhtyisi tulkintaani direktiivistä 2013/32.

87.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy tällä kysymyksellään, onko viranomaisella silloin, jos turvapaikanhakija on omasta syystään jättänyt esittämättä jo aiemmassa turvapaikkamenettelyssä ne seikat, joihin hän nyt vetoaa, oikeus kieltäytyä myöhemmän hakemuksen sisällön tutkimisesta sellaisen kansallisen säännöksen perusteella, jossa vahvistetaan hallintomenettelyssä yleisesti noudatettava periaate, vaikka jäsenvaltio ei erityissäännösten antamatta jättämisen vuoksi ole saattanut asianmukaisesti direktiivin 2013/32 40 artiklan 2 ja 3 kohdan säännöksiä osaksi kansallista oikeusjärjestystä eikä tämän vuoksi ole myöskään nimenomaisesti käyttänyt tämän direktiivin 40 artiklan 4 kohdassa annettua mahdollisuutta säätää poikkeusta myöhemmän hakemuksen sisällöllisestä tutkimisesta.

88.

Tämä kysymys liittyy seuraavaan asiayhteyteen, sellaisena kuin sen ymmärrän: kuten olen tässä ratkaisuehdotuksessa selittänyt, direktiivin 2013/32 40 artiklan 4 kohdassa annetaan jäsenvaltioille oikeus sisällyttää kansalliseen oikeusjärjestykseensä säännös, jonka mukaan myöhempi hakemus voidaan ottaa tutkittavaksi vain, jos hakija ei hänestä itsestään riippumattomista syistä ole voinut aiemmassa menettelyssä vedota tämän säännöksen 2 ja 3 kohdassa tarkoitettuihin uusiin seikkoihin ja perusteisiin.

89.

Itävallan oikeudessa tällaisesta henkilöstä itsestään riippumattomia syitä koskevasta edellytyksestä säädetään AVG:n 69 §:n 1 momentin 2 kohdassa. Tätä säännöstä ei kuitenkaan sovellettaisi uuteen hallintomenettelyyn, sillä sitä sovelletaan vain jo lainvoimaisesti päätettyjen menettelyjen uudelleen aloittamiseen.

90.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii sitä, että jos lähdetään tämän ratkaisuehdotuksen 85 kohdassa selostetusta olettamasta, jonka mukaan ”nova repertaan” perustuva myöhempi hakemus on tutkittava uudessa hallintomenettelyssä, tällaisessa uudessa menettelyssä on mahdotonta arvioida tuottamuksellisuutta. Tällaisen mahdottomuuden seurauksena olisi se, että myös pääasiassa kyseessä olevan kaltainen myöhempi hakemus olisi otettava tutkittavaksi ja sen sisältö tutkittava, kun hakija on toiminut tuottamuksellisesti jättäessään aiemmassa menettelyssä vetoamatta sittemmin esitettyihin seikkoihin tai perusteisiin. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin näyttää katsovan pääasiassa, että XY on toiminut tuottamuksellisesti jättäessään vetoamatta sukupuoliseen suuntautumiseensa ensimmäistä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemustaan koskevassa menettelyssä.

91.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tässä yhteydessä tietää, olisiko uuden hallintomenettelyn yhteydessä ”nova repertaan” perustuvien myöhempien hakemusten tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä tutkittaessa mahdollista ottaa huomioon myös tuottamuksellisuuden arviointi.

92.

Mielestäni tähän kysymykseen on vastattava kieltävästi, jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkistuksesta muuta johdu.

93.

Katson ensinnäkin, että direktiivin 2013/32 40 artiklan 4 kohdan on tulkittava olevan valinnainen säännös, minkä vuoksi se on saatettava osaksi kansallista oikeusjärjestystä, jotta siinä säädettyä henkilöstä itsestään riippumattomia syitä koskevaa edellytystä voidaan soveltaa.

94.

En siten yhdy Alankomaiden hallituksen tältä osin esittämään tulkintaan. Kyseinen hallitus väittää, että direktiivin 2013/32 40 artiklan 4 kohdassa säädetty henkilöstä itsestään riippumattomia syitä koskeva tekijä on tämän direktiivin 40 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettuun ilmaisuun ”uusia seikkoja tai perusteita” erottamattomasti liittyvä edellytys, minkä vuoksi jäsenvaltiot voisivat päättää jatkaa hakemuksen tutkimista vain, jos asianomainen hakija ei hänestä itsestään riippumattomista syistä ole voinut vedota näihin seikkoihin tai perusteisiin aiemmassa menettelyssä. Kyseisen hallituksen mukaan tämän direktiivin 40 artiklan 4 kohta on tältä osin vain selvennys, eikä tätä kohtaa olisi siten välttämätöntä panna täytäntöön henkilöstä itsestään riippumattomia syitä koskevan edellytyksen soveltamiseksi. Kantansa tueksi Alankomaiden hallitus on esittänyt useita perusteluja, jotka liittyvät kyseisen 40 artiklan 4 kohtaan ja hakijan velvollisuuteen tehdä yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten kanssa.

95.

Mielestäni näitä perusteluja ei voida hyväksyä.

96.

Aluksi on todettava direktiivin 2013/32 40 artiklan 4 kohdasta, että vaikka tämän säännöksen eri kieliversioiden välillä onkin eroja, suuri enemmistö näistä versioista viittaa kuitenkin valinnaiseen säännökseen.

97.

Suuressa enemmistössä kieliversioita eli 20 kieliversiossa, ranskankielinen versio mukaan lukien, ( 24 ) säädetään selvästi ja yksiselitteisesti valinnaisesta säännöksestä. Ranskankielisessä versiossa todetaan, että jäsenvaltiot ”voivat säätää” (”peuvent prévoir”) hakijasta itsestään riippumattomia syitä koskevasta edellytyksestä, mikä osoittaa selvästi, että kyse on mahdollisuudesta.

98.

Ainoastaan direktiivin 2013/32 40 artiklan 4 kohdan tšekinkielisen version merkitys on päinvastainen, sillä tässä versiossa tässä artiklassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat päättää jatkaa hakemuksen tutkintaa vain, jos asianomainen hakija ei ole toiminut tuottamuksellisesti. ( 25 ) Kaksi kieliversioista taas on moniselitteisiä, sillä ne voidaan ymmärtää joko ranskankielisen tai tšekinkielisen version mukaisesti. ( 26 )

99.

Vaikka oletettaisiinkin, että direktiivin 2013/32 40 artiklan 4 kohdan tšekinkielinen versio ei olisi pelkkä käännösvirhe, jolloin tämän säännöksen (kaikkiin) muihin kieliversioihin perustuva puhtaasti sanamuodon mukainen tulkinta ei yksinään voisi olla ratkaiseva, muihin tulkintaperusteisiin perustuva tulkinta ( 27 ) ei nähdäkseni missään tapauksessa tue Alankomaiden hallituksen esittämää tulkintaa.

100.

On nimittäin todettava, että direktiivin 2013/32 40 artiklan 4 kohdan valmisteluasiakirjat näyttävät osoittavan, että unionin lainsäätäjä on todella halunnut tehdä tästä säännöksestä valinnaisen. ( 28 )

101.

Se, että direktiivissä 2013/32 on asetettu yleinen nopeustavoite ( 29 ) ja että direktiivin 2013/32 33 artiklan 2 kohdassa, luettuna yhdessä 40 artiklan 2–4 kohdan kanssa, säädetyllä tutkittavaksi ottamisen edellytysten tutkimisella pyritään keventämään jäsenvaltion velvollisuutta tutkia myöhemmän hakemuksen sisältö, ( 30 ) ei voi johtaa päinvastaiseen lopputulokseen.

102.

Myös perustelut, jotka koskevat velvollisuutta tehdä yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten kanssa, on hylättävä. Nämä perustelut perustuvat tarkemmin ottaen siihen, että hakijalla on direktiivin 2013/32 13 artiklan 2 kohdan nojalla velvollisuus tehdä toimivaltaisten viranomaisten kanssa yhteistyötä direktiivin 2011/95 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen seikkojen toteamiseksi, mukaan lukien kansainvälisen suojelun hakemisen syyt.

103.

Tässä yhteydessä ei voida väittää, että tämä velvollisuus menettäisi merkityksensä tilanteessa, jossa mikä tahansa seikka, johon ei ole vedottu ensimmäisessä kansainvälistä suojelua koskevassa hakemuksessa – johtui se sitten hakijan omasta syystä tai ei – johtaisi myöhemmän hakemuksen tutkimisen jatkamiseen. Tällainen tulkinta olisi ristiriidassa direktiivin 2013/32 40 artiklan 4 kohdassa jäsenvaltioille annetun mahdollisuuden kanssa, minkä lisäksi ei missään tapauksessa pidä paikkaansa, että yhteistyövelvollisuus menettäisi merkityksensä, jollei henkilöstä itsestään riippumattomia syitä koskevaa edellytystä sovelleta. Direktiivissä 2011/95 ja direktiivissä 2013/32 säädetään nimenomaisesti useista seuraamuksista, joita jäsenvaltiot voivat määrätä tämän velvollisuuden noudattamatta jättämisestä, ( 31 ) eikä niistä kuitenkaan ilmene jäsenvaltioille asetettua velvollisuutta todeta myöhemmän hakemuksen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttuvan.

104.

Kaiken edellä esitetyn perusteella direktiivin 2013/32 40 artiklan 4 kohdan on tulkittava olevan valinnainen säännös, minkä vuoksi se on saatettava osaksi kansallista oikeusjärjestystä, jotta siinä säädettyä henkilöstä itsestään riippumattomia syitä koskevaa edellytystä voidaan soveltaa.

105.

Toiseksi vaikuttaa siltä, että direktiivin 2013/32 40 artiklan 4 kohdassa säädettyä henkilöstä itsestään riippumattomia syitä koskevaa edellytystä ei ole uusien hallintomenettelyjen osalta saatettu osaksi Itävallan oikeusjärjestystä tavalla, joka täyttäisi unionin oikeuden mukaiset vaatimukset.

106.

Oikeuskäytännössä on nimittäin vakiintuneesti katsottu, että jos direktiivin täytäntöönpano ei välttämättä edellytäkään uusien kansallisten säännösten antamista, on kuitenkin välttämätöntä, että kyseessä olevassa kansallisessa oikeudessa taataan se, että tätä direktiiviä sovelletaan tehokkaasti, että tästä kansallisesta oikeudesta johtuva oikeudellinen tilanne on riittävän täsmällinen ja selvä ja että oikeudensaajat ovat tietoisia kaikista oikeuksistaan. ( 32 ) Direktiivin säännökset on siis pantava täytäntöön kiistattoman sitovasti ja riittävän konkreettisesti, täsmällisesti ja selvästi oikeusvarmuutta koskevan vaatimuksen noudattamiseksi. ( 33 )

107.

Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkistuksesta muuta johdu, katson tältä osin, että direktiivin 2013/32 40 artiklan 4 kohtaa ei ole uusien hallintomenettelyjen osalta saatettu osaksi Itävallan oikeusjärjestystä näiden vaatimusten mukaisesti. AVG:n 69 §:n 1 momentin 2 kohdasta ei ilmene, että siihen sisältyvää henkilöstä itsestään riippumattomia syitä koskevaa edellytystä sovelletaan myös tutkittaessa myöhempien hakemusten tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä muissa erityisissä menettelyissä kuin lainvoimaisesti päätetyn ensimmäisen menettelyn uudelleen aloittamista koskevassa menettelyssä.

108.

Kolmanneksi on ennen kaikkea huomattava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan säännöstä, jota ei ole saatettu täysimääräisesti osaksi kansallista oikeusjärjestystä, ei voi soveltaa yksityisen vahingoksi. ( 34 ) Katson ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tavoin, että juuri tämä olisi seurauksena tulkinnasta, jonka mukaan direktiivin 2013/32 40 artiklan 4 kohdassa säädettyä henkilöstä itsestään riippumattomia syitä koskevaa edellytystä sovellettaisiin uudessa hallintomenettelyssä, vaikka kansallisessa oikeudessa ei säädetä siitä.

109.

Toisin kuin Saksan hallitus väittää, se, että AVG:n 69 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetyllä tuottamuksellisuutta koskevalla tekijällä vahvistetaan Itävallan hallintomenettelyssä yleisesti noudatettava periaate, kun siinä ilmaistaan oikeusvoiman periaatteeseen liittyvä piirre, ei voi johtaa päinvastaiseen lopputulokseen. On todettava, että direktiivin 2013/32 40 artiklan 4 kohdassa säädetään tästä periaatteesta myöhempien hakemusten yhteydessä, sillä tästä säännöksestä, luettuna yhdessä tämän 40 artiklan 2 ja 3 kohdan kanssa, ilmenee, että kun kyse on uusista seikoista tai perusteista, jotka olivat olemassa jo ensimmäisen menettelyn aikana ja joihin ei hakijasta johtuvasta syystä ole vedottu tässä menettelyssä, oikeusvoiman periaate kattaa tällaisia uusia seikkoja tai perusteita vain, jos kansallisessa oikeudessa niin säädetään.

110.

Edellä esitetyn nojalla direktiivin 2013/32 40 artiklan 4 kohtaa on tulkittava siten, että siinä säädettyä henkilöstä itsestään riippumattomia syitä koskevaa edellytystä ei voida soveltaa hallintomenettelyssä, jollei tästä edellytyksestä säädetä kansallisessa oikeudessa nimenomaisesti ja oikeusvarmuuden vaatimuksia noudattaen, eikä näin näytä olevan pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.

V 

Ratkaisuehdotus

111.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Verwaltungsgerichtshofin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: