Fru Rita Frilli, der er italiensk statsborger, er bosat i Belgien. I tidsrummet 1966 — 1967 havde hun lønnet beskæftigelse dér. Da hun er fyldt 64 år, oppebærer hun en alderspension, hvis beskedne beløb — 350 FB pr. måned — skyldes kortvarigheden af den nævnte beskæftigelse.
Da der ved lov af
Fru Frilli anlagde sag mod denne afgørelse ved Tribunal du travail de Bruxelles, hvorunder hun påberåbte sig dels bestemmelserne i artikel 7, stk. 2 i Rådets forordning nr. 1612/68 af
Ved dom af
Dette er de omstændigheder, hvorunder Domstolen skal løse spørgsmålet, om en ydelse ved alderdom, som ikke hviler på bidrag og er af den art, der er indført ved den belgiske lov, er en
Tribunal du travail's spørgsmål er, om visse bestemmelser i de påberåbte fællesskabsforordninger finder anvendelse på loven af
I nærværende sag vil der ligeledes blive tale om at løse et problem om fortolkning af fællesskabsretten, når man skal søge at kvalificere den belgiske lov juridisk i forhold til de pågældende forordningsbestemmelser, som er vedtaget til gennemførelse af Romtraktaten.
Hvad er disse forordningers formål?
Den første forordning — for at tage det i den orden, hvori spørgsmålene er stillet Domstolen — (nr. 1612/68) gennemfører direkte de i traktatens artikel 48 nedfældede principper; den er vedtaget af Rådet i medfør af artikel 49 og tilsigter at afskaffe enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling mellem medlemsstaternes arbejdstagere — for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår — samt naturligvis at virkeliggøre disse arbejdstageres ret til frit at bevæge sig inden for Fællesskabet med henblik på at udøve en lønnet beskæftigelse med forbehold af de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed. I medfør af forordningens artikel 7 kan en arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, ikke behandles anderledes på de øvrige medlemsstaters område end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskæftigelses- og arbejdsvilkår, og han nyder dér
Som det imidlertid allerede antydes i overskriften til afsnit II i forordningen
Det er forordningens hensigt, at arbejdstagere fra andre medlemslande og indenlandske arbejdstagere skal ligestilles med hensyn til adgangen til tilbudte stillinger og til arbejdsbetingelserne, men også med hensyn til samtlige forhold, som er afgørende for den indenlandske arbejdstagers sociale stilling, herunder endog den — undertiden teoretiske — ret til en bolig.
Ganske vist giver artikel 48, stk. 3 litra d) også arbejdstagerne fra andre medlemsstater ret til at
Derimod er forordning nr. 3 udledt direkte af Rom-traktatens artikel 5 1, som er det nødvendige korrelat til artikel 48, og som forpligter Rådet til på området for den sociale sikring at vedtage de nødvendige foranstaltninger, navnlig med henblik på at sikre de vandrende (eller udvandrede) arbejdstagere betalingen af ydelserne under den sociale sikring på området for den medlemsstat, i hvilken de er bosat. Imidlertid er der her ikke længere tale alene om arbejdstagere med beskæftigelse men ubestrideligt også om personer, som har bosat sig og er forblevet på en medlemsstats område, selv om de her ikke længere udøver noget erhverv. Dette følger navnlig af karakteren af de omtalte ydelser, der er de samme, som er opført i konvention nr. 102 under Den internationale Arbejdsorganisation, og hvortil hører ydelserne ved alderdom.
Jeg tror derfor, at det er med sit andet spørgsmål til Domstolen, at Tribunal du travail de Bruxelles har placeret problemet inden for det rigtige retsområde.
Jeg må således, undersøge, om den ydelse, der kaldes
Det er nødvendigt at fastslå følgende: Rådet har aldrig defineret social forsorg i forhold til social sikring, hverken i forordning nr. 3, der gjaldt, da fru Frilli indgav ansøgning til de belgiske myndigheder for at få andel i den garanterede indtægt, eller i forordning nr. 2408/71 Skal være: 1408/71.0. a.
Skal man, som professor Dupeyroux har skrevet, tage sit udgangspunkt i, at udtrykket
Forebyggelsen eller dækningen af sociale risici har nemlig været og er stadig præget af forskellige systemer:
først den individuelle opsparing, som hviler på, at man giver afkald på en aktuel købekraft af hensyn til et fremtidigt forbrug, men som forudsætter en tilstrækkeligt høj indkomst og valutarisk stabilitet; herved modtages der altså intet bidrag til udligning af byrderne;
forsorgen i ordets klassiske betydning, som har sin oprindelse i pligten til velgørenhed — den var i øvrigt kirkens domæne, før den blev overtaget af det offentlige —, forudsætter en henvendelse fra den trængende og har, eller havde i det mindste indtil for nylig, bevaret en fakultativ karakter;
indførelsen af en ansvarsordning, der gav dækning mod tredjemands skadevoldende handlinger, og som lå til grund for ulykkesforsikringen i arbejdsforhold;
endelig den almindelige og den gensidige forsikring, som i dag i større og større omfang har afløst både den personlige opsparing og den offentlige velgørenhed; beskyttelsen er da sikret gennem fordelingen af byrden på samtlige forsikrede eller medlemmer; finanseringen hviler på individuelle bidrag.
Den sociale sikring er en udløber af socialforsikringsordninger, som oprindeligt var begrænset til arbejderstanden og herefter gradvist blev udvidet til samtlige lønmodtagere i løbet af årene før Den anden Verdenskrig. Man mener generelt, at udtrykket
Beveridge-rapporten, hvis grundlæggende målsætning var alle menneskers befrielse for nød, fremlagde de væsenligste principper i en teori om social sikring: udvidelse af beskyttelsen til at omfatte hele befolkningen og ensartethed i ydelserne.
Kort efter fremkom også Verdenserklæringen om Menneskerettighederne af 1948 med den måske mest omfattende definition af begrebet social sikring, idet det heri hed, at
Den internationale Arbejdsorganisations konvention nr. 102 anvender begrebet social sikring mere konkret ved at definere det som beskyttelsen af personer mod en række begivenheder, der betegnes som
Hvem ville i dag betvivle, at beskyttelsen af de ældre som sådanne henhører under området for den sociale sikring?
Således kunne retten til social sikring defineres:
. — dels som en ret for enhver og ikke kun for statsborgerne i et land, herunder også for udlændinge, der er beskyttet af bilaterale eller multilaterale overenskomster samt naturligvis af fællesskabsretten;
dels som i praksis dækkende ikke blot retten til arbejde og beskyttelsen mod arbejdsløshed, men mere i almindelighed retten til en tilstrækkelig levestandard.
På denne måde tenderer den sociale sikring mod at omfatte ikke blot individernes
Er dette i øvrigt ikke også formålet med lovgivningerne i Fællesskabets medlemsstater, hvad navnlig angår ydelserne ved alderdom, således forstået at lovene i disse stater tilsigter gradvis at udvide beskyttelsen mod aldersrisikoen til hele befolkningen, altså ikke blot arbejdstagere, samtidig med at denne beskyttelse i henseende til finansieringen i større og større omfang hviler på skatteprovenuet?
Men når dette er sagt, må det bemærkes, at selv om den moderne opfattelse af den sociale sikring kræver en generel beskyttelse, Les prestations non contributives et la sécurité sociale i Droit social, marts 1961.
På ganske samme vis som de internationale overenskomster finder disse retsregler nemlig ikke anvendelse på forsorgsydelser; forordning nr. 3 udelukker dem udtrykkeligt i artikel 2, stk. 3. I det omfang den sociale sikring, som erstattede de tidligere ordninger med social forsikring, var udsat for en stadig begrebsmæssig udvidelse, blev det imidlertid vanskeligere at adskille den fra forsorgen, især da den sidstnævnte i sin teknik og i sin karakter er undergået en gennemgribende udvikling.
Skønt den i begyndelsen i det væsentlige bestod i ydelsen af skønsmæssig hjælp til personer, som var ude af stand til at dække deres behov, og af denne grund kunne betegnes som et
Fra det øjeblik, hvor ydelserne under den offentlige forsorg ophørte med at
De sociale forsikringsordninger hvilede nemlig på antagelsen af en personlig og ubetinget ret, som var begrundet i den forsikredes bidrag; helt i modsætning hertil medførte forsorgen kun en betinget ret, der var afhængig af kravet om utilstrækkelige økonomiske midler,
Selve begrebet
I dag forekommer det ligeledes hyppigt, at retten til ydelserne under ordningerne for social sikring
Visse lovgivninger anvender endog begge metoder for tildelingen af tilsvarende ydelser: det gælder for Canada og New Zealand på området for ydelser ved alderdom. I Frankrig gør den nye ordning med socialhjælp, der har erstattet den offentlige forsorg, det ikke længere muligt at definere forsorgen ved hjælp af mangelen på præcise betingelser for tildeling og hjælpens størrelse. Omvendt kan forskellige institutioner under den sociale sikring tildele tillægsydelser, hvis bevilling og størrelse i et vist omfang er overladt til et skøn hos forvaltningen, der derfor individualiserer ydelserne, ligesom det sker under forsorgen.
Med hensyn til finansieringen viser den sammenlignende undersøgelse en tilsvarende udvikling i retning af at tilnærme den sociale sikring og forsorgen til hinanden. I det klassiske skema afholdtes udgifterne til forsorgen af de offentlige kasser, medens finansieringen af ydelserne under den sociale sikring udelukkende hvilede på, hvad de sikrede og arbejdsgiverne bidrog med.
I dag deltager staten mere og mere via sit ' budget i finansieringen af udgifterne til den sociale sikring. Denne ændring skyldes en bredere opfattelse af den sociale sikring som et egentligt
Der findes imidlertid et særligt aspekt for forsorgen, der stadig gælder og ikke bør ignoreres. Det er dens karakter af tillæg eller udfyldning i forhold til den sociale sikring; dette særlige element fremgår navnlig af, at der ved beregningen af størrelsen af klientens økonomiske midler tages hensyn til underholdsbidragene samt til de retsmidler, som støtteinstitutionerne råder over i forhold til dem, der er forpligtet til at betale underholdsbidrag. Det må i så henseende bemærkes, at hensyntagen til underholdspligten ikke blot er en streng faktor ved vurderingen af de økonomiske midler; det er formålet hermed at bevare forrangen for den privatretlige forsørgelsespligt, der hviler på de civilretlige regler, i forhold til den offentlige forsorg.
Dennes subsidiære karakter fremgår også af forholdet mellem de organer, som yder hjælp, og de andre institutioner for social beskyttelse; de første griber i almindelighed kun ind, såfremt de sidstnævnte er helt ude af stand til at sikre de interesserede et vist minimum af levestandard.
Forsorgskontorerne er ikke blot i de fleste tilfælde lovligt indtrådt i modtagernes rettigheder; de har hjemmel til at inddrive de udlagte ydelser, dels hos klienten selv, når det økonomisk går ham bedre, dels hos hans dødsbo eller eventuelt hos en legatar eller gavemodtager.
Er disse særegenskaber tilstrækkelige til fastlæggelse af et tilfredsstillende sondrings-kriterium? De giver utvivlsomt et nyttigt fingerpeg, men jeg kan ikke hævde, at de er afgørende. F. eks. hjemler den franske lov om Fonds national de solidarité, der omhandler ydelser ved alderdom, tildeling af et tillægsbeløb, som er indtægtsbestemt, og loven opretholder forrangen for underholdskravene og opstiller til fordel for fonden garantier, som hviler på de berettigedes ejendom eller dødsbo. Og alligevel er denne lovgivning altid blevet anset for at høre til den sociale sikring, endog skønt finansieringen af Fonds national de solidarité, i det mindste i begyndelsen, skete via de offentlige kasser i meget større omfang end i dag. Domstolen har i øvrigt selv antaget, at denne ordning, som ikke hviler på bidrag, skal kvalificeres som social sikring efter betydningen i forordning nr. 3. Den var ganske rigtigt opført i nævnte forordnings bilag B (dom af
Desuden er det formålet med tillægsbeløbet fra Fonds national de solidarité at supplere såvel socialhjælpen som invalidepensionerne og ydelserne ved alderdom fra den almindelige socialsikringsordning.
Uden at man således kan anvende den principielt subsidiære karakter af forsorgen i forhold til andre former for social beskyttelse som et kriterium, der kun gælder for forsorgen, må det med Guy Perrins ord bemærkes, at forsorg
Over for den dobbelte udvikling, som kendetegner dels den sociale sikring: tendensen til generalisering og sikringen af et vist minimum af levestandard, dels forsorgen: anerkendelsen af en egentlig individuel og sikret rettighed, forekommer eftersøgningen af kriterier, som er tilstrækkeligt håndfaste til at tillade en sondring mellem de to begreber, ret skuffende.
Jeg skal derfor nu vende mig til fællesskabsretten for heri at forsøge at finde det sande grundlag for en afgørelse:
Men med hensyn til den rene fortolkning af reglerne må det først bemærkes, at Rådet med sikkerhed har villet give begrebet social sikring den videst mulige betydning.
Dette kan udledes af adskillige af forordningens almindelige bestemmelser og navnlig af dem, som fastlægger dens anvendelsesområde:
Således dækker ordet
Således omfatter opregningen i artikel 2, stk. 1 de lovgivninger, som faktisk gælder for samtlige ydelser, der overensstemmende udbetales i henhold til lovgivningerne om social sikring i de udviklede lande, herunder naturligvis ydelserne ved alderdom.
Således er de socialsikringsordninger, som der tages sigte på i artikel 2, stk. 2, såvel generelle som specielle, ligesom de kan være indrettet med eller uden bidragspligt.
Sådanne bestemmelser har i øvrigt ikke anden virkning end at tilføre fællesskabsretten den tendens, der er konstateret i samtlige nationale retssystemer, og som indebærer, at området for den sociale sikring udvides, og at den beskyttelse, som herved ønskes givet, udstrækkes til hele befolkningen.
Blot ved at betragte systemet i forordningens opbygning foranlediges man modsætningsvis til at mene, at undtagelsen i artikel 2, stk. 3 om
Har Domstolen ikke angående de lovgivninger om social sikring, som den nævnte forordning tager sigte på, statueret, at den nederlandske lov Algemene Weduwen- en Wezenwet, der indførte en generel ordning om sikring ved dødsfald med udbetaling af ydelser til de efterladte, faldt ind under anvendelsesområdet for forordning nr. 3, skønt den først var vedtaget efter forordningens ikrafttræden, og der ikke var givet meddelelse om den som krævet i artikel 3, stk. 2 (dommen Van der Veen, enke efter Kalsbeek, sag
Desuden har Domstolen i sag
I en anden sammenhæng, hvor det drejede sig om fastlæggelsen af ordet
Endelig statuerede Domstolen i sin dom af
Således har Domstolen forfægtet en bred opfattelse af anvendelsesområdet for forordning nr. 3, med hensyn både til de heraf omfattede lovgivninger og ydelser og til den ifølge forordningen berettigede personkreds.
Det ligebehandlingsprincip, der er indført ved fællesskabsretten, og som denne sikrer overholdelsen af, må vel siges at udgøre ikke blot en væsentlig rettighed for de vandrende arbejdstagere men også, taget mere i almindelighed, et fælles princip for enhver samordning af lovgivningerne om social sikring samt for flertallet af de på dette område indgåede overenskomster, navnlig konvention nr. 97 om vandrende arbejdstagere under Den internationale Arbejdsorganisation.
Selv om jeg således som afslutning på disse første bemærkninger må bekende, at det ikke har været mig muligt hverken af gældende ret eller af teorien at udlede et kriterium eller et bundt af kriterier, der er tilstrækkeligt præcist til en
For at forklare, hvad jeg mener med ordet
Men man vil indvende, at man ved at lægge en så bred opfattelse af den sociale sikring til grund føres til herunder at inddrage samtlige gældende hjælpeformer, i det mindste som tillæg eller subsidiært. Det er ikke min hensigt, og jeg skal straks påvise, hvilke grænser der med hensyn til fortolkningen af forordning nr. 3 må sættes for omfanget af den
Før jeg gør det, er det imidlertid nødvendigt at gennemgå den belgiske lov af
Bortset fra betingelserne dels om nationalitet dels om bopæl finder loven anvendelse på enhver, der har nået pensionsalderen, hvilken er fastsat til 65 år for mænd og 60 år for kvinder, ganske som under den obligatoriske alderspensionsordning for arbejdstagere.
Det er lovens formål at give disse ældre medborgere en garanteret indkomst, hvis årlige størrelse oprindeligt blev fastsat til
Den garanterede indkomst tildeles kun efter ansøgning og efter en undersøgelse af den interesseredes, eventuelt hans ægtefælles, økonomiskeforhold.
Der tages principielt hensyn til samtlige disse indtægtskilder, uanset deres karakter og oprindelse, med undtagelse af visse ydelser.
Det er staten, som finansierer den garanterede indkomst over bevillinger på finansloven.
Endelig påhviler administrationen af ordningen Caisse nationale des pensions de retraite et de survie.
Loven af
Således stadfæstede den belgiske lovgiver efter Den internationale Arbejdsorganisations retningslinjer det offentliges overtagelse af byrden ved den nu generelle sikring af et vist minimum for folks levestandard.
De karakteristiske træk ved denne lovgivning viser, at den i et vist omfang er snævert forbundet med ordningerne for social sikring, som den unægteligt har lånt flere elementer fra.
Det vil sige, at der i lovgivningens ånd eksisterer en Man vil altså konstatere, at hverken karakteren af den garanterede indkomst eller betingelserne for dennes tildeling er væsensforskellige fra dem, som kendetegner andre af den sociale sikrings ydelser ved alderdom.
Undersøgelsen af loven af
Pierre Denis — Droit de la sécurité sociale. Paul Horion — Nouveau précis de droit social belge.
Endvidere skulle ansøgerne have foretaget betalinger som frivilligt forsikrede.
Imidlertid skete der ved loven af
Endelig må det bemærkes, at indtil ikrafttrædelsen af loven af
Det ville derfor være paradoksalt, om den ophævelse af de nævnte forhøjelser ifølge loven af 1963, som skete ved artikel 25 i loven af 1969, og den erstatning med den nye ordning om garanteret indkomst, som ifølge sine ophavsmænd vidner om en mere udviklet social bevidsthed skulle bevirke en forværring af de vandrende arbejdstageres forhold, et tab af deres velerhvervede rettigheder og en dårligere behandling af dem end navnlig af de statsløse og flygtningene.
Som følge både af selve karakteren af den ydelse, den indfører, og af de organiske bånd, som forbinder den med ordningen for alderspensioner, og endelig på grund af den omstændighed, at den afløser visse bestemmelser i loven af 1963, er loven af
Det ses således, at den belgiske lovgivning om forsorg
Ganske vist tog regeringen et forbehold, hvorefter ydelser under den garanterede indkomst, der ikke opererer med bidragspligt, er betinget af en undersøgelse af indtægtsforholdene og
Kan den belgiske regering indtage en anden holdning med hensyn til fællesskabsretten?
Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare det andet spørgsmål fra Tribunal du travail de Bruxelles således, at den
Dette principielle svar kræver imidlertid en præcisering, og grænserne for den løsning, som jeg angiver som resultat, skal klart fastlægges.
Tildelingen af den garanterede indkomst til belgiske statsborgere afhænger nemlig ikke af andre betingelser end dem, som angår alderen og de utilstrækkelige indtægter. Det forlanges navnlig ikke af borgerne, at de tidligere har udøvet et lønnet eller andet erhverv.
Bør man da antage, at statsborgerne i de andre af Fællesskabets medlemsstater, som er bosat i Belgien, lovligt kan kræve at blive omfattet av loven af
Er det berettiget, at personer, som er ankommet til Belgien lige før pensionsalderen, men som aldrig har haft arbejde dér, således kan få fordel af et udslag af national solidaritet?
Man kunne fristes til at sige, at dette på en måde er den pris, som de industrielt mest udviklede stater bør betale, og at selve deres udvikling tiltrækker udenlandsk arbejdskraft; det kunne hævdes, at de således kommer til at bære de byrder, som kun en adækvat udligningsmekanisme i Fællesskabet ville være i stand til at fordele ligeligt under hensyn til hver enkelt medlemsstats økonomiske formåen.
Der er imidlertid ingen anledning til yderligere at forfølge et problem, som det utvivlsomt en dag vil tilkomme fællesskabslovgiveren at løse, fordi selve indholdet af forordning nr. 3, hvis fortolkning det alene drejer sig om, efter min opfattelse fører til at begrænse de konsekvenser, som kunne blive resultatet af en for vid principløsning.
Selv om grundsætningen om ligebehandling, der er hjørnestenen i den nævnte fællesskabslovgivning, nemlig ubestrideligt stiller krav om en fuldstændig ligestilling af statsborgere fra en af medlemsstaterne, der er bosat på en anden medlemsstats område, med statsborgerne i denne sidste, er der nemlig ikke tale om
Selv om forordning nr. 3's materielle anvendelsesområde som forklaret er særdeles bredt hvad angår bestemmelsen dels af de relevante lovgivninger om social sikring, dels af de fastsatte ydelser, vedrører bestemmelserne netop som følge af deres genstand kun én persongruppe: dvs. ifølge de klare ord i forordningens artikel 4
Domstolen har ganske vist fortolket dette udtryk vidt, idet den har anset håndværkere som
Domstolen drog en lignende slutning, hvor det drejede sig om skal være:
Hvor liberal Domstolens praksis end er, må det stadig kræves, at statsborgerne fra de andre af Fællesskabets stater for, i medfør af forordning nr. 3, at blive omfattet af de ydelser, som hjemles af lovgivningen om social sikring i den stat, hvori de har bosat sig, skal have status som arbejdstagere eller dermed ligestillede personer eller, hvor det drejer sig om ydelser ved alderdom, der kan betales til personer, som har nået pensionsalderen, have haft en erhvervsmæssig eller dermed ligestillet beskæftigelse i denne samme stat.
Det er i sidste ende på denne betingelse og inden for disse grænser, at den garanterede indkomst efter min mening skal tildeles andre statsborgere i Fællesskabets medlemslande end belgiere.
Gensidighedskravet i loven af
Endelig mener jeg at måtte tilføje, at selv om forordning nr. 3 af 1958 om kort tid skal erstattes af forordning nr. 1408/71, bør den løsning, som jeg finder retligt hensigtsmæssig på grundlag af den førstnævnte forordning, af de samme grunde antages vedrørende fortolkningen af den anden.
Jeg foreslår derfor, at Domstolen kender følgende for ret:
Den garanterede indkomst, som er indført ved den belgiske lov af