<TI><NP><NO.P>I —</NO.P><TXT>De bevoegdheid van het Hof om bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de uitlegging van het EGKS-Verdrag.</TXT></NP></TI>8.Artikel 41 EGKS-Verdrag bepaalt:Alleen het Hof is bevoegd, bij wege van prejudiciële beslissing, een uitspraak te doen over de geldigheid van besluiten van de Hoge Autoriteit en de Raad, indien een geschil dat aan de nationale rechter is voorgelegd, deze geldigheid in het geding brengt.
9.Het EGKS-Verdrag noemt dus niet uitdrukkelijk de mogelijkheid of de verplichting om een prejudiciële beslissing te vragen over de uitlegging, zoals in de artikelen 177 EEG-Verdrag en 150 EGA-Verdrag wel het geval is.10.De gangbare verklaring hiervoor is, dat de Commissie in het kader van het EGKS-Verdrag, anders dan in het kader van het EEG-Verdrag, over zeer ruime bevoegdheden inzake het rechtstreekse beheer beschikt, zodat de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties minder vaak hoeven in te grijpen in de tenuitvoerlegging respectievelijk de toepassing van het EGKS-recht.Zie in deze zin Waclbroeck, Louis, Vignes, Dewost en Vandersanden, Le droit de ta Communauté économique européenne, deel 10, Éditions de l'université de Bruxelles, 1983, blz. 179, en Joliet: Le droit institutionnel des Communautét européenne!, le contentieux, Faculté de droit, d'économie et de sciences sociales de Liège, 1981, blz. 167.
De behoefte aan het instrument van prejudiciële verwijzing met het oog op uitlegging schijnt zich bij het opstellen van het EGKS-Verdrag daarom minder sterk te hebben doen gevoelen dan in het geval van het EEG- of het EGA-Verdrag.11.Wil dat zeggen, dat een prejudiciële verwijzing van een uitleggingsvraag in het kader van het EGKS-Verdrag niet mogelijk is ?12.In het arrest van 24 oktober 1985 (zaak 329/84, Gerlach, Jurispr. 1985, blz. 3507) mag naar mijn oordeel geen impliciete bevestiging van de bevoegdheid van het Hof ter zake worden gelezen. Noch de eerste noch de derde prejudiciële vraag betrof zonder meer de uitlegging van EGKS-aanbevelingen, zoals de Commissie beweert. De eerste vraag ging erom, of een EEG-verordening ook van toepassing was op produkten die onder het regime van het EGKS-Verdrag vallen, en de derde vraag betrof de geldigheid van een EGKS-aanbeveling van de Commissie. Dat het Hof zich in zijn redenering ter beantwoording van twee van die vragen ook baseerde op de uitlegging van secundair EGKS-recht, illustreert hoogstens, dat het onderzoek naar de geldigheid van een handeling vaak de uitlegging van die handeling of van andere handelingen impliceert.13.Er is dus nog geen antwoord gegeven op de vraag naar de bevoegdheid van het Hof en met de Commissie ben ik van mening, dat deze vraag bevestigend kan worden beantwoord.14.Artikel 31 EGKS-Verdrag, de tegenhanger van artikel 164 EEG-Verdrag, bepaalt:Het Hof verzekert de eerbiediging van het recht bij de uitleg en toepassing van dit Verdrag en deszelfs uitvoeringsvoorschriften.
15.Ofschoon deze artikelen op zichzelf geen bevoegdheid scheppen, definiëren zij niettemin de taken die het Hof in het kader van beide Verdragen zijn opgedragen, en vormen zij dusdoende de hoeksteen van het rechterlijk systeem van de Europese Gemeenschappen.16.Zo verwees het Hof in het arrest-Les Verts van 23 april 1986Arrest van 23.4.1986, zaak 294/83, Les Verts, Jurispr. 1986, blz. 1339.
onder meer naar artikel 164 EEG-Verdrag in het kader van een redenering die leidde tot de erkenning, dat een beroep tot nietigverklaring ook openstaat tegen handelingen van het Europees Parlement die rechtsgevolgen jegens derden beogen te scheppen, hoewel artikel 173 EEG-Verdrag, in tegenstelling tot artikel 38 EGKS-Verdrag, slechts handelingen van de Raad en van de Commissie met zoveel woorden noemt. Het Hof overwoog:Een uitlegging van artikel 173 EEG-Verdrag, die de handelingen van het Europees Parlement uitsluit van de voor beroep vatbare handelingen, zou leiden tot een resultaat dat zowel in strijd is met de geest van het Verdrag, zoals tot uitdrukking komend in artikel 164, als met het stelsel ervan. (r. o. 25)
17.In zijn arrest-IBM van 11 november 1981Arrest van 11.11.1981, zaak 60/81, IBM, Jurispr. 1981, blz. 2639.
, had het Hof al eerder van een ruime opvatting blijk gegeven ten aanzien van de vraag, welke handelingen vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 173 EEG-Verdrag. Daar overwoog het:Dit rechtsmiddel is bedoeld om, overeenkomstig artikel 164, de eerbiediging van het recht te verzekeren bij de uitlegging en toepassing van het Verdrag. Het zou met dit doel in strijd zijn de voorwaarden waaronder het beroep ontvankelijk is, restrictief uit te leggen door het enkel toelaatbaar te achten wanneer het gaat om een handeling behorende tot een der in artikel 189 genoemde categorieën. (r. o. 8)
18.In zijn arrest-Fediol van 4 oktober 1983Arrest van 4.10.1983, zaak 191/82, Fediol, Jurispr. 1983, blz. 2913.
liet het Hof zich eveneens leiden door de geest van de beginselen die ten grondslag liggen aan de artikelen 164 en 173 EEG-Verdrag, toen het aan de klagers in een anti-dumpingprocedure het recht toekende, de beoordeling van de feiten en de instelling van beschermende maatregelente onderwerpen aan het toezicht van de rechter, die daarbij echter rekening zal houden met de aard van de op dit gebied aan de gemeenschapsinstellingen voorbehouden bevoegdheden (r. o. 29).
19.In het arrest-Foto-Frost van 22 oktober 1987Arrest van 22.10.1987, zaak 314/85, Foto-Frost, Jurispr. 1987, blz. 4199.
ten slotte kwam het Hof op grond van het vereiste van eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht en van de noodzaak van samenhang van het door het Verdrag geschapen stelsel van rechtsbescherming, alsmede op grond van de omstandigheid dat het zelf het best in staat is om over de geldigheid van gemeenschapshandelingen te beslissen, tot de uitspraak dat het bij uitsluiting bevoegd is de ongeldigheid van gemeenschapshandelingen vast te stellen, ofschoon artikel 177 EEG-Verdrag, in tegenstelling ditmaal tot artikel 41 EGKS-Verdrag, niet met zoveel woorden uitsluit, dat een dergelijke bevoegheid ook zou kunnen toekomen aan de nationale rechterlijke instanties wier uitspraken vatbaar zijn voor hoger beroep (r. o. 12-20).20.Uit deze verschillende arresten blijkt dat het Hof zich meermaals heeft laten leiden door artikel 164 EEG-Verdrag en de daaruit voortvloeiende beginselen om aan de verdragsbepalingen met betrekking tot de diverse beroepsprocedures een ruime en samenhangende uitlegging te geven, en daarbij niet heeft geschroomd zonodig leemtes of omissies aan te vullen.21.Naar mijn mening bestaat er geen enkel beletsel voor het Hof om in de onderhavige zaak dezelfde weg te volgen en zich onder verwijzing naar artikel 31 EGKS-Verdrag bevoegd te verklaren tot het geven van een prejudiciële beslissing over de uitlegging van secundair EGKS-recht, en wel om de volgende redenen.22.In de eerste plaats geldt, waar de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties — zij het in mindere mate — ook het EGKS-Verdrag hebben uit te voeren respectievelijk toe te passen, het vereiste van eenvormigheid in het gemeenschapsrecht in dit kader evenzeer als in het kader van het EEG-Verdrag. In zijn arrest-Rheinmühlen van 16 januari 1974Arrest van 16.1.1974, zaak 166/73, Rheinmühlen, Jurispr. 1974, blz. 33.
heeft het Hof in niet mis te verstane bewoordingen gezegd, dat de prejudiciële procedure... van wezenlijk belang is voor de instandhouding van het communautaire karakter van het bij het Verdrag geconstitueerde recht, en dat deze procedure ten doel heeft te verzekeren dat dit recht onder alle omstandigheden in alle staten van de Gemeenschap dezelfde werking heeft, waaraan het de conclusie verbond, dat elke lacune in het aldus ingerichte stelsel de doeltreffendheid van de bepalingen van het Verdrag en van het afgeleide gemeenschapsrecht in gevaar brengt (r. o. 2).
23.Nu het Hof zowel in het kader van het EEG-Verdrag als van het EGKS-Verdrag dezelfde taak heeft, die in beide gevallen de uitlegging van het recht omvat, moet het in het kader van het EGKS-Verdrag ook over de nodige middelen beschikken om zich behoorlijk van deze taak te kunnen kwijten.24.In de tweede plaats: net zo min als de toepassing van het recht geheel te scheiden is van de uitlegging daarvan (de artikelen 164 EEG-Verdrag en 31 EGKS-Verdrag vormen het bewijs daarvoor), is het onderzoek naar de geldigheid van een handeling mogelijk zonder tevens een uitlegging te geven van die handeling of van de rechtsregel op grond waarvan die geldigheid wordt betwist. Het arrest-Gerlach is daar, zoals wij zagen, een voorbeeld van. In zijn conclusie van 2 maart 1983 in zaak 168/82 (Ferriere Sant'Anna, Jurispr. 1983, biz. 1687, 1701) geeft advocaat-generaal N. VerLoren van Themaat van dezelfde opvatting blijk, waar hij zich aansluit bij een opmerking van de Commissie, die had gezegd dat... het niet mogelijk lijkt om de geldigheid van een beschikking te beoordelen zonder tegelijkertijd de verdragsbepalingen uit te leggen waarop de bevoegheid van de Commissie tot vaststelling van deze beschikking berust (zie onder De feiten van het arrest van 17.5.1983, Jurispr. 1983, blz. 1681, 1689).Zie ook conclusie van advocaat-generaal Sir Gordon Slynn in zaak 36/83, Mabanaft, Jurispr. 1984, blz. 2528, 2530: Het is mijns inziens duidelijk dat, indien aan de geldigheid van een besluit wordt getwijfeld, de eerste taak nagenoeg onvermijdelijk erin bestaat na te gaan welke de aard van dat besluit is. Dit impliceert, indien de handeling in een document is neergelegd, het uitleggen van de gebruikte bewoordingen. Indien twijfel is gerezen omtrent de verenigbaarheid met de verdragsbepalingen van een besluit van de Hoge Autoriteit, komt het Hof er niet onder uit, de juiste zin van het Verdrag op te sporen.
25.Het Hof zelf verklaarde in zijn arrest-Celestri van 21 maart 1985Arrest van 21.3.1985, zaak 172/84, Celestri, Jurispr. 1985, blz. 963.
, zij het in verband met het probleem van de taakverdeling tussen de nationale rechter en het Hof zelf, zoals die voortvloeit uit artikel 41 EGKS-Verdrag, dathet Hof de handeling waarvan de geldigheid in geding is, in de context van het gemeenschapsrecht dient te plaatsen en de elementen voor de uitlegging hiervan moet onderzoeken, teneinde de nationale rechter een antwoord te kunnen geven dat nuttig is voor de beslechting van het hoofdgeding (r. o. 12).
26.Een typisch voorbeeld in dit opzicht is het op grond van artikel 177 EEG-Verdrag gewezen arrest van 17 november 1983 (zaak 292/82, Merck, Jurispr. 1983, blz. 3781). Het Hof, uitdrukkelijk gevraagd naar de geldigheid van een aantal gemeenschapsverordeningen, gaf eerst een uitvoerige beschouwing over de uitlegging van de relevante bepalingen van die verordeningen, om vervolgens vast te stellen:Worden de omstreden bepalingen in die zin uitgelegd, dan zijn de vragen betreffende hun rechtsgeldigheid zonder voorwerp geraakt. (r. o. 18)
27.In deze omstandigheden sluit ik mij volledig aan bij degenen die van oordeel zijn, dat het Hof, waar het bevoegd is bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de geldigheid van handelingen van de EGKS-instellingen, ook bevoegd moet zijn om uitspraak te doen over de uitlegging daarvan, en zelfs over de uitlegging van het EGKS-Verdrag.Zie met name Wohlfahrt, in Grabitz: Kommentar zum EWG-Vertrag, bij artikel 177, paragraaf 13: Wenn der Europäische Gerichtshof zur Vorabentsclieidung über die Gültigkeit einer Vorschrift, die immer deren Auslegung voraussetzt, befugt ist, muß er erst recht zur Auslegung befugt sein, falls er vor einem nationalen Gericht darum ersucht wird.
28.In aanmerking nemende dat het EGKS-Verdrag ouder is dan het EEG-Verdrag, kan men ten slotte het verschil tussen de twee Verdragen niet als argument gebruiken om het Hof de bevoegdheid te ontzeggen om een prejudiciële beslissing te geven over de uitlegging van het secundaire EGKS-recht. In het arrest-Foto-Frost (reeds aangehaald) hechtte het Hof geen betekenis aan het feit dat artikel 177 EEG-Verdrag, dat toch van later datum is dan artikel 41 EGKS-Verdrag, niet met zoveel woorden het Hof de uitsluitende bevoegdheid voorbehoudt om de ongeldigheid van handelingen van de gemeenschapsinstellingen vast te stellen. Daarmee heeft het een leemte in het EEG-Verdrag aangevuld die, naar men zou zeggen, niet aan een simpele vergeetachtigheid kan zijn toe te schrijven, omdat de auteurs van het EEG-Verdrag het EGKS-Verdrag als model voor zich hadden. Hetzelfde valt te zeggen over het arrest-Les Verts (reeds aangehaald), waar het Hof in artikel 38 EGKS-Verdrag steun vond voor de opvatting, dat een beroep tot nietigverklaring op grond van artikel 173 EEG-Verdrag ook openstaat tegen handelingen van het Europees Parlement, hoewel men mag aannemen dat deze bepaling, die van later datum is dan artikel 38 EGKS-Verdrag, de meest recente visie terzake van de opstellers van het Verdrag tot uitdrukking brengt. Waar het Hof de artikelen 173 en 177 EEG-Verdrag heeft uitgelegd aan de hand van de bewoordingen van artikel 38 respectievelijk 41 EGKS-Verdrag, mag het mijns inziens bij de uitlegging van artikel 41 EGKS-Verdrag met des te meer reden te rade gaan met artikel 177 EEG-Verdrag.29.De vraag, onder welke voorwaarden het Hof deze uitleggingsbevoegdheid dan kan uitoefenen — die het dus, naar moet worden erkend, ook in het kader van het EGKS-Verdrag heeft — en met name de vraag, of daarbij dan ook het in de tweede en derde alinea van artikel 177 gemaakte onderscheid moet gelden, kan in het kader van deze zaak onbeantwoord blijven. Het Tribunale civile e penale di Brescia heeft het Hof de bovengenoemde prejudiciële vragen nu eenmaal gesteld, en of het deze nu kon dan wel moest stellen, is voor de beoordeling van's Hofs bevoegdheid in deze niet relevant.30.Mocht het Hof het toch nodig oordelen, de voorwaarden voor een prejudiciële verwijzing van uitleggingsvragen in het kader van het EGKS-Verdrag nader te preciseren, dan geloof ik, dat het de in artikel 177 EEG-Verdrag genoemde voorwaarden van toepassing zou kunnen verklaren. In de eerste plaats hebben deze in het verleden hun waarde bewezen, en er nu van afwijken, zou alleen maar tot verwarring leiden. In de tweede plaats moet worden voorkomen, dat in een Lid-Staat nationale rechtspraak vaste voet krijgt die niet met het gemeenschapsrecht overeenstemt, waardoor de rechtspraak binnen de Gemeenschap over kwesties van gemeenschapsrecht uiteen zou gaan lopen. Daarom is er alles voor te zeggen, het onderscheid tussen nationale rechterlijke instanties die wel en die niet in hoogste instantie recht spreken, te handhaven en met name een verplichting tot raadpleging van het Hof aan te nemen voor die rechterlijke instanties, waarvan de uitspraak naar nationaal recht niet voor beroep vatbaar is. Het zou overigens niet de eerste maal zijn dat het Hof zich door bepalingen van het EEG- of EGA-Verdrag laat leiden en deze in het raam van het EGKS-Verdrag toepast. In het arrest-Humblet van 16 december 1960Arrest van 16.12.1960, zaak 6/60, Humblet, Jurispr. I960, blz. 1125.
vond het Hof in de artikelen 171 EEG-Verdrag en 143 EGKS-Verdrag de bevestiging van de grenzen van zijn bevoegdheid om krachtens artikel 16 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal uitspraak te doen over de uitlegging of toepassing van dat Protocol. In het arrest-Merlini van 21 januari 1965Arrest van 21.1.1965, zaak 108/63, Merlini, Jurispr. 1965, blz. 1.
paste het de bepaling van artikel 192, in fine, EEG-Verdrag, volgens welke het toezicht op de regelmatigheid van de wijze van tenuitvoerlegging van beschikkingen die een geldelijke verplichting inhouden, tot de bevoegdheden van de nationale rechterlijke instanties behoort, stilzwijgend toe in het kader van artikel 92 EGKS-Verdrag, dat op dat punt zwijgt.31.Het Hof is dus bevoegd om bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de uitlegging van het EGKS-Verdrag en de handelingen tot toepassing daarvan, en ik kan nu dus overgaan tot de behandeling van de in deze zaak gestelde vragen.<TI><NP><NO.P>II —</NO.P><TXT>Heeft aanbeveling 86/198 van de Commissie rechtstreekse werking ?</TXT></NP></TI>32.Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of met name de artikelen 1 en 2 van aanbeveling 86/198 van de Commissierechtstreekse en onmiddellijke werking in de Lid-Staat [hebben], zodat zij door de nationale rechter [kunnen] worden toegepast ongeacht of de Lid-Staat tot wie zij is gericht, uitvoeringsbepalingen heeft vastgesteld.
33.Alvorens deze vraag te kunnen beantwoorden, zullen wij eerst moeten vaststellen of een EGKS-aanbeveling in beginsel, juist als een EEG-besluit of -richtlijn, een dergelijke werking kan hebben. Artikel 14, derde alinea, EGKS-Verdrag bepaalt:De aanbevelingen zijn verbindend ten aanzien van de daarin gestelde doeleinden, doch laten degenen, tot wie zij zijn gericht, de keuze van de middelen ter bereiking daarvan.
34.Een EGKS-aanbeveling is dus, voor zover gericht tot de Lid-Staten, de exacte tegenhanger van de EEG-richtlijn die, in de bewoordingen van artikel 189, derde alinea, EEG-Verdrag,verbindend [is] ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke Lid-Staat waarvoor zij bestemd is, doch aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen.
35.Evenals de EEG-richtlijn legt de EGKS-aanbeveling de Lid-Staten tot wie zij is gericht, dus de verplichting op een bepaald resultaat te bereiken, en wel binnen een gestelde termijn. Zoals het Hof in het arrest-Marshall van 26 februari 1986Zaak 152/84, Jurispr. 1986, blz. 723, r. o. 47.
in herinnering bracht, is zijn rechtspraak inzake de rechtstreekse werking van richtlijnen juist gegrond opde overweging, dat het onverenigbaar zou zijn met de dwingende werking die in artikel 189 EEG-Verdrag aan de richtlijn wordt toegekend, om principieel uit te sluiten dat de daarbij opgelegde verplichting door betroffen personen kan worden ingeroepen. Hieraan heeft het Hof de gevolgtrekking verbonden, dat een Lid-Staat die de door de richtlijn voorgeschreven uitvoeringsmaatregelen niet tijdig heeft getroffen, het feit dat hij zijn uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen niet is nagekomen, niet aan particulieren kan tegenwerpen.
36.Er bestaat dus in beginsel geen enkel bezwaar om deze rechtspraak ook toe te passen wanneer het gaat om tot de Lid-Staten gerichte aanbevelingen van de EGKS.37.Hieruit volgt in de eerste plaats, dat wanneer een Lid-Staat heeft nagelaten binnen de gestelde termijn een EGKS-aanbeveling in nationaal recht om te zetten, of ze niet correct heeft omgezet, de particulieren zich tegenover die staat kunnen beroepen op althans die bepalingen van de aanbeveling, die wat hun inhoud betreft, onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn (zie r. o. 46 van het arrest-Marshall).38.Bij de aanbeveling die in casu aan de orde is, dient men in dit opzicht een onderscheid te maken, naargelang de faillissementsprocedures waarop de aanbeveling moet worden toegepast, al dan niet reeds aanhangig waren op het moment waarop de aanbeveling van toepassing werd, welk moment, aangenomen dat er inderdaad sprake is van rechtstreekse werking, samenvalt met de datum waarop zij moest zijn uitgevoerd, dat wil zeggen 1 januari 1988.39.De artikelen 1 en 2 van de aanbeveling bevatten immers ten aanzien van de Lid-Staten tot wie zij is gericht, een duidelijke en nauwkeurige verplichting, die geen ruimte laat voor enigerlei handelen naar eigen inzicht. Zoals de Commissie terecht beklemtoont, beogen die artikelen niets anders dan de Lid-Staten te verplichtende in de rechtsorde van elke Lid-Staat ten aanzien van de fiscale schuldvorderingen van de staat toegepaste behandeling tot de EGKS-heffingen uit te breiden (laatste zin van de considerans van de aanbeveling).
40.Deze bepalingen scheppen dus geen nieuwe voorrechten die de Lid-Staten zouden moeten regelen, en evenmin verplichten zij de Lid-Staten die vorderingen van de fiscus niet bevoorrechten, dat nu wel te doen.41.Voor zover van toepassing op nieuwe faillissementsprocedures, zijn de artikelen 1 en 2 van aanbeveling 86/198 dus zeker onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig, zodat particulieren zich hier rechtstreeks op kunnen beroepen.42.Deze conclusie behoeft echter enige nuancering waar het gaat om de toepassing van genoemde twee artikelen op procedures die reeds aanhangig waren op het moment dat de aanbeveling in werking trad. Hierop kom ik later nog terug.43.Het neteligste probleem waarover wij ons in deze zaak moeten buigen, houdt evenwel verband met de tweede consequentie die de rechtspraak van het Hof aan de rechtstreekse werking van EEG-richtlijnen heeft verbonden en die dus ook voor EGKS-aanbevelingen geldt.44.In het arrest-Marshall (reeds aangehaald) beklemtoonde het Hof immers ook, dat volgens artikel 189 EEG-Verdraghet dwingende karakter van een richtlijn — waarop de mogelijkheid om er voor de nationale rechter beroep op te doen, is gebaseerd — slechts bestaat ten aanzien van elke Lid-Staat waarvoor zij bestemd is. Hieruit volgt, dat een richtlijn uit zichzelf geen verplichtingen aan particulieren kan opleggen en dat een bepaling van een richtlijn als zodanig niet tegenover een particulier kan worden ingeroepen. (r. o. 48)
45.In het arrest-Kolpinghuis van 8 oktober 1987 (zaak 80/86, Jurispr. 1987, blz. 3969) trok het Hof daaruit als consequentie:dat een nationale overheid zich niet ten laste van een particulier op een bepaling van een richtlijn kan beroepen, ten aanzien waarvan de noodzakelijke omzetting in nationaal recht nog niet heeft plaatsgevonden (r. o. 10).
46.Naar mij voorkomt, gebruikt het Hof afwisselend, maar steeds in dezelfde betekenis, de uitdrukkingen verplichtingen opleggen aan particulieren, een richtlijn tegenover een particulier inroepen of zich ten laste van een particuliere beroepen op een richtlijn om, kort gezegd, aan te geven dat een richtlijn niet rechtstreeks bezwarende gevolgen kan hebben voor een particulier, zolang zij nog niet in nationaal recht is omgezet.47.Laten wij nu eens zien wat er gebeurt, wanneer de EGKS zich voor de bevoegde nationale instanties beroept op het voorrecht dat haar volgens aanbeveling 86/198 toekomt. In dat geval doet de EGKS niets anders dan voor haar vorderingen voorrang te verlangen boven vorderingen van lagere rang dan die van de staat ter zake van BTW. Met andere woorden, zij beroept zich op een bepaling van de aanbeveling als zodanig tegenover of ten laste van een onbepaald aantal particulieren wier vorderingen niet een zo hoge rang hebben als EGKS-vorderingen krachtens de aanbeveling hebben.48.Uit de hiervoor aangehaalde rechtspraak nu volgt, dat dit niet mogelijk is.49.Het argument van de Commissie, als zou zij in casu haar rechten hebben doen gelden tegenover de Italiaanse staat, en niet tegenover particulieren, enkel omdat zij zich tot de — met een overheidstaak belaste — curator heeft gewend, kan ik niet aanvaarden.50.De persoon of het orgaan waartoe men zich wendt, of diens precieze juridische hoedanigheid, is in dit verband van geen enkel belang.51.De vraag waar het hier om gaat, is of de richtlijn rechtstreeks aan een staatsorgaan een concrete verplichting oplegt waarop de particulieren zich tegenover de staat kunnen beroepen.52.Met zijn beslissing, dat de staat niet aan particulieren kan tegenwerpen dat de verplichtingen ingevolge een nog niet uitgevoerde richtlijn niet zijn nagekomen, heeft het Hof willen zeggen, dat de staat een particulier niet mag blijven houden aan een nationale rechtsregel die door de uitvoering van een richtlijn al afgeschaft had moeten zijn (bij voorbeeld de heffing van BTW op een bepaalde verrichting, zie het arrest van 19.1.1982, zaak 8/81, Becker, Jurispr. 1982, blz. 53), of dat de staat een particulier niet een recht mag onthouden dat reeds in de nationale wetgeving had moeten zijn ingevoerd (bij voorbeeld het beginsel van gelijke beloning van mannen en vrouwen, zie het eerder aangehaalde arrest-Marshall).53.Het gaat immers om twee soorten verplichtingen, die niet met elkaar mogen worden verward: enerzijds de verplichting van de staat om de richtlijn in nationaal recht om te zetten, en anderzijds de verplichtingen die voor de staat uit de inhoud van de richtlijn voortvloeien. De verplichtingen waaraan de staat zich niet kan onttrekken, zijn die welke hij rechtstreeks tegenover de particulieren heeft.54.In de onderhavige zaak verlangt de EGKS van de curator geen betaling ten laste van de staatsbegroting, iets wat zij trouwens ook niet zou kunnen verlangen. Het enige wat zij verlangt, is dat de aanbeveling door de diverse instanties die door de staat met de afwikkeling van faillissementen zijn belast (curator, rechter-commissaris, rechtbank), wordt beschouwd als reeds te zijn ingevoerd, zodat haar vorderingen voorrang hebben boven alle vorderingen van lagere rang.55.Volgens de hierboven genoemde rechtspraak nu zijn noch de administratieve organen van de staat noch rechterlijke instanties (of quasi-rechterlijke, zoals de curator) gehouden vorderingen te erkennen ten koste van particulieren, op grond van een nog niet ten uitvoer gelegde aanbeveling van de EGKS.56.Wie voor de tegengestelde opvatting kiest, ziet in richtlijnen eigenlijk niets anders dan verordeningen met uitgestelde werking en voert daarmee een nieuw beginsel in, inhoudende dat wanneer een richtlijn, na het verstrijken van de daartoe gestelde termijn, door een bepaalde Lid-Staat niet ten uitvoer is gelegd, alle bepalingen van die richtlijn die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, rechtstreekse werking erga omnes hebben, juist zoals de bepalingen van een verordening. Ik geloof niet, dat de auteurs van het Verdrag dat hebben bedoeld.57.Hier zal men wellicht tegen inbrengen, dat het Hof in een aantal gevallen impliciet heeft erkend dat een niet correct uitgevoerde richtlijn bezwarende consequenties voor particulieren kan hebben. Ik doel hier op een aantal arrestenArrest van 20.9.1988, zaak 31/87, Beentjes, Jurispr. 1988, blz. 4635; arrest van 22.6.1989, zaak 103/88, Costanzo, Jurispr. 1989, blz. 1839.
met betrekking tot richtlijn 71/305/EEG van de Raad van 26 juli 1971 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken (PB 1971, L 185, biz. 5). In die zaken kwamen particulieren voor de nationale rechter op tegen een besluit van de aanbestedende autoriteit om hun inschrijving terzijde te leggen, waarbij zij zich erop beriepen, dat dat besluit gebaseerd was op met de richtlijn strijdige nationale bepalingen.58.In die gevallen is evenwel een belangrijk verschil aan te wijzen met de onderhavige zaak, namelijk het feit dat de aanbestedende autoriteit, de Nederlandse minister van Landbouw en Visserij respectievelijk de gemeente Milaan, een orgaan van de centrale overheid respectievelijk een plaatselijke overheid was die zelf tegenover de betrokken ondernemingen een rechtstreekse en concrete verplichting had, namelijk hun de opdracht te gunnen indien zij op grond van de materiële en formele regels van de richtlijn de onderneming waren die voor de opdracht moest worden gekozen. De verzoeksters richtten hun vordering dan ook tegen de overheidsinstanties en niet tegen andere particulieren. De omstandigheid dat toewijzing van hun vordering ongunstige gevolgen had kunnen hebben voor andere particulieren, betekent niet, dat de richtlijn rechtstreeks op deze derden zou zijn toegepast.59.Om al deze redenen geloof ik dus, dat de Commissie, optredend als Hoge Autoriteit van de EGKS, voor de nationale rechter of voor de met de afwikkeling van faillissementen belaste organen van een Lid-Staat geen beroep kan doen op de artikelen 1 en 2 van aanbeveling 86/198 als zodanig, dat wil zeggen voordat deze in nationaal recht is omgezet, tegenover de particuliere schuldeisers van een failliet verklaarde onderneming.60.Maar zelfs wanneer het Hof deze zienswijze niet zou delen, valt naar mijn mening toch niet te ontkomen aan de conclusie, dat in een uitwinningsprocedure die op het moment van inwerkingtreding reeds gaande is, de aanbeveling als zodanig niet kan worden ingeroepen tegen particuliere schuldeisers.61.Artikel 4, tweede alinea, van de aanbeveling luidt immers als volgt:De Lid-Staten schrijven voor dat deze bepalingenDat wil zeggen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die nodig zijn om de aanbeveling op te volgen.
van toepassing zijn op de invorderingsprocedures, die op de datum van de omzetting van deze aanbeveling aanhangig zijn, waarbij zij door middel van daartoe geëigende overgangsmaatregelen zorg dragen voor een passende bescherming van de rechten van de overige schuldeisers van de onderneming die heffingen verschuldigd is.
62.In de zevende overweging van de considerans wederom wordt gepreciseerd:dat het bijgevolg dienstig is dat de Lid-Staten door middel van daartoe geëigende overgangsmaatregelen zorgen voor een passende bescherming van de rechten van de overige schuldeisers van de onderneming, die heffingen verschuldigd is, in bet bijzonder wat de rechtsmiddelen betreft tegen de, na de omzetting van deze aanbeveling, gedane vaststelling van de rangorde van de schuldvorderingen.
63.Als eerste conclusie kan uit deze twee teksten worden opgemaakt, dat het de Lid-Staten niet, zoals de Commissie het stelt, vrijstaat om overgangsmaatregelen te treffen, maar dat zij daartoe verplicht zijn.64.Artikel 4, tweede alinea, is dus geen onvoorwaardelijke bepaling; de toepassing van de artikelen 1 en 2 op lopende invorderingsprocedures wordt daarin uitdrukkelijk afhankelijk gesteld van een adequate bescherming van de rechten van de andere schuldeisers.65.De Commissie stelt echter, dat in sommige Lid-Staten wellicht reeds overgangsmaatregelen bestaan, zodat zij daar niet meer behoeven te worden vastgesteld. De nationale rechter zou moeten nagaan, of dat het geval is, en zo ja, dan zou artikel 4, tweede alinea, in die Lid-Staat rechtstreekse werking hebben.66.Deze tegenwerping overtuigt mij niet. In de eerste plaats zie ik niet, hoe het bestaande recht van een Lid-Staat reeds overgangsbepalingen zou kunnen bevatten voor toekomstige wijzigingen van dat recht. In de tweede plaats is de rechtstreekse werking van een richtlijn of EGKS-aanbeveling een gemeenschapsrechtelijk begrip. Een bepaling is naar zijn inhoud onvoorwaardelijk of zij is dit niet. In het onderhavige geval is zij het niet.67.Voorts is zij ook niet duidelijk en nauwkeurig, want wat de aard is van die geëigende overgangsmaatregelen en welke werking zij kunnen hebben, is allesbehalve zeker. Heeft de Commissie misschien gedacht aan een rechtsmiddel dat als enig doel heeft, door de rechter te doen vaststellen of de curator aan de vorderingen van de EGKS wel de rang heeft gegeven die eraan toekomt ?68.Of moeten die overgangsmaatregelen ervoor zorgen, dat het voorrecht van de EGKS alleen tegen de Lid-Staat werkt, in die zin dat deze zijn eigen rechten moet delen met de EGKS, door de preferente vorderingen van de EGKS in mindering te brengen op zijn eigen preferente vorderingen, zodat de positie van de andere crediteuren blijft zoals zij was wanneer de EGKS geen voorrecht kon doen gelden ?69.Of denkt men veeleer aan een overgangsbepaling, volgens welke de EGKS, wanneer de curator het totaal aan erkende schulden eenmaal heeft vastgesteld of wanneer de activa reeds pondspondsgewijs zijn verdeeld, deze beslissing niet meer kan aanvechten ?70.Het lijkt mij dus, dat artikel 4, tweede alinea, van de aanbeveling, dat in de zaak-Busseni van toepassing is, in beginsel niet kan worden beschouwd als een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige bepaling.71.Er kunnen zich echter gevallen voordoen waarin er geen particuliere schuldeisers van lagere of gelijke rang als de EGKS zijn en waarin dus het voorrecht van de staat en dat van de EGKS tegenover elkaar staan. Nemen wij bij voorbeeld aan, dat er 500 miljoen LIT te verdelen overblijft en dat beide vorderingen 500 miljoen LIT belopen. In zo'n geval meen ik, dat de betrokken nationale instanties juist zouden handelen door de aanwezige baten gelijk te verdelen tussen de staat en de EGKS, want de staat zou op die manier zelf rechtstreeks iets aan de EGKS moeten afstaan. Van een zelfde situatie is sprake wanneer het geheel aan aanwezige baten slechts voldoende zou zijn om de vorderingen van de staat te voldoen, en geen enkele particulier aanspraak op een uitkering uit de boedel zou kunnen doen gelden.72.Aangezien in zulke gevallen toepassing van de artikelen 1 en 2 van aanbeveling 86/198 uitsluitend ten laste van de staat zou werken, moeten deze bepalingen naar mijn oordeel rechtstreeks kunnen worden ingeroepen door de EGKS, die in dit geval de particulier is.73.Uit het eerder genoemde arrest-Marshall volgt immers, datwanneer iemand zich tegenover de staat op een richtlijn kan beroepen, hij dit kan doen onverschillig de hoedanigheid waarin de staat handelt, als werkgever of als overheid. In beide gevallen moet immers worden voorkomen dat de staat voordeel heeft bij zijn miskenning van het gemeenschapsrecht (r. o. 49).
In het onderhavige geval zou de staat worden aangesproken in zijn hoedanigheid van schuldeiser van een in staat van faillissement verkerende onderneming.
74.Hoewel niet zonder aarzeling, durf ik nog wel een stap verder te gaan en vast te stellen, dat ook wanneer zich naast de staat en de EGKS nog andere crediteuren melden, de nationale instanties gerechtigd zijn om, zonder de andere crediteuren in hun aanspraken te korten, het aan de staat toekomende gedeelte te verdelen tussen de staat en de EGKS, naar rato van hun respectieve vorderingen.75.Ik geloof echter niet, dat men nog verder moet gaan door bij voorbeeld het gehele aandeel dat — wanneer de aanbeveling was omgezet — aan de EGKS zou toekomen, te korten op het aandeel van de staat, want dat zou er feitelijk op neerkomen, dat de vorderingen van de EGKS geen gelijke rang krijgen als de vorderingen van de fiscus, zoals in de aanbeveling wordt voorzien, maar een hogere rang.76.Deze oplossing geldt ook voor reeds aanhangige invorderingsprocedures. De staat mag zich immers niet verschuilen achter zijn eigen verzuim om voor een passende rechtsbescherming van zijn eigen schuldvorderingen te zorgen, teneinde aan de vorderingen van de EGKS dezelfde rang te onthouden als zijn belastingvorderingen hebben. Volgens de rechtspraak van het Hof kan de staat zich er niet op beroepen, dat hij zijn uit artikel 4, tweede alinea, voortvloeiende verplichtingen niet is nagekomen, en aldus voordeel trekken uit zijn miskenning van het gemeenschapsrecht.77.Gelet op vorenstaande geef ik het Hof in overweging, de eerste vraag van het Tribunale civile e penale di Brescia te beantwoorden als volgt:De Europese Gemeenschap van Kolen en Staal kan zich niet ten nadele van particulieren beroepen op bepalingen van de nog niet in nationaal recht omgezette aanbeveling 86/198. Zij kan zich daar echter wel op beroepen tegenover de betrokken Lid-Staat, en de nationale rechter dient een daartoe strekkende vordering ook te honoreren, wanneer het mogelijk is hieraan te voldoen door het gedeelte van het actief dat in beginsel krachtens het voorrecht van de fiscus aan de staat toekomt, pondspondsgewijs te verdelen tussen de EGKS en de staat.