.A. S. A. Abfall Service na području grada Bečkog Novog Mjesta iskorištava postrojenje za preradu alternativnih goriva u kojem se u najvećem dijelu prerađuje plastični otpad, pri čemu se on usitnjava na malene dijelove sve do dobivanja goriva koje je načelno namijenjeno industriji cementa. U tom se postrojenju obavlja fizička prerada neopasnog otpada.

Tijekom 1986. i 1993. godine gradonačelnik tog grada dodijelio je odobrenja za iskorištavanje koja su omogućavala kapacitet prerade od 9990 tona godišnje.

Odlukom od 10. prosinca 2002. predsjednik savezne vlade Donje Austrije na temelju propisa o gospodarenju otpadom odobrio je povećanje maksimalnog kapaciteta prerade na 34 000 tona godišnje. To povećanje kapaciteta trebalo se ostvariti produženjem postojeće trake za preradu i izgradnjom druge.

To je odobrenje dodijeljeno a da u odnosu na projekt produženja nije provedena procjena učinaka na okoliš propisana UVP‑G-om 2000.

Dopisom od 30. travnja 2014. Umweltanwalt (ombudsman za okoliš) savezne zemlje Donje Austrije zahtijevao je od vlade te iste savezne zemlje da odredi je li u odnosu na to postrojenje trebalo provesti procjenu učinaka na okoliš, sukladno UVP‑G-u 2000.

Odlukom od 27. lipnja 2014. vlada te savezne zemlje dala je negativan odgovor na to pitanje, ocijenivši da to postrojenje valja smatrati odobrenim na temelju članka 46. stavka 20. točke 4. UVP‑G-a 2000.

Grad Bečko Novo Mjesto podnio je Bundesverwaltungsgerichtu (Savezni upravni sud, Austrija) zahtjev za poništenje te odluke.

Presudom od 12. rujna 2014. taj sud odbio je taj zahtjev kao neosnovan.

Bundesverwaltungsgericht je, naime, smatrao da nije trebalo ispitivati je li povećanje kapaciteta prerade, kako je odobreno odlukom od 10. prosinca 2002., prethodno trebalo biti podvrgnuto procjeni učinaka na okoliš na temelju UVP‑G-a 2000., s obzirom na to da se na temelju članka 46. stavka 20. točke 4. UVP‑G-a 2000. moglo zaključiti da se smatralo da je to odobrenje zakonito dodijeljeno za iskorištavanje o kojem je riječ u glavnom postupku. Osim toga, ta odredba nije protivna pravu Unije.

Grad Bečko Novo Mjesto podnio je reviziju protiv te presude Verwaltungsgerichtshofu (Visoki upravni sud, Austrija). On tvrdi da je članak 46. stavak 20. točka 4. UVP‑G-a 2000. protivan pravu Unije. Konkretno, on smatra da u glavnom postupku nisu bili ispunjeni uvjeti na temelju kojih se projekt sukladno nacionalnom zakonodavstvu može isključiti iz područja primjene Direktive 85/337 ili Direktive 2011/92.

U tim je okolnostima Verwaltungsgerichtshof odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje: „Protivi li se pravu Unije, osobito Direktivi 2011/92, a osobito njezinu članku 1. stavku 4., odnosno Direktivi 85/337 te osobito njezinu članku 1. stavku 5., nacionalna odredba prema kojoj se projekti koji su trebali biti podvrgnuti procjeni učinaka na okoliš, ali nisu imali odobrenje u skladu s UVP‑G-om 2000., nego samo odobrenja po zakonima za pojedinačna područja (poput Abfallwirtschaftsgesetza (Zakon o gospodarenju otpadom), koja 19. kolovoza 2009. […] zbog isteka trogodišnjeg roka propisanog u nacionalnom pravu (članak 3. stavak 6. UVP‑G-a 2000.) više nisu mogla biti poništena, smatraju odobrenima u skladu s UVP‑G-om 2000., ili takvo uređenje odgovara načelima pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja koja su zajamčena pravom Unije?“

Najprije valja istaknuti da je projekt povećanja kapaciteta prerade postrojenja iz glavnog postupka, uzimajući u obzir datum kada je odobren na temelju propisa o gospodarenju otpadom, odnosno 10. prosinca 2002., mogao biti obuhvaćen pravom Unije i na tom temelju biti predmet procjene svojih učinaka na okoliš. Međutim, to nije slučaj s odobrenjima za iskorištavanje dodijeljenima tijekom 1986. i 1993. godine, odnosno prije pristupanja Republike Austrije Uniji.

Također valja pojasniti da sud koji je uputio zahtjev mora ocijeniti je li u odnosu na takav projekt morala biti provedena procjena njegovih učinaka na okoliš, sukladno članku 2. stavku 1. Direktive 85/337, te, prema potrebi, je li, kao što to tvrdi operator, sektorsko odobrenje dodijeljeno odlukom od 10. prosinca 2002. na temelju propisa o gospodarenju otpadom u praksi omogućavalo poštovanje zahtjeva za zaštitu okoliša propisanih tom direktivom.

Konačno, valja istaknuti da se, uzimajući u obzir datum odluka o kojima je riječ u glavnom postupku, ne treba pozivati na Direktivu 2011/92.

Stoga valja smatrati da sud koji je uputio zahtjev u biti pita, na prvome mjestu, treba li članak 1. stavak 5. Direktive 85/337 tumačiti na način da iz područja njezina primjene isključuje zakonsku odredbu poput članka 46. stavka 20. točke 4. UVP‑G-a 2000., na temelju koje projekt koji je bio predmet odluke kojom je povrijeđena obveza procjene njegovih učinaka na okoliš, u odnosu na koju je istekao rok za podnošenje tužbe za poništenje, valja smatrati zakonito odobrenim.

Općenito, sud koji je uputio zahtjev također želi znati, na drugome mjestu, može li se takva zakonska odredba opravdati u pravu Unije na temelju načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja.

Kad je riječ o prvom dijelu prethodnog pitanja, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da članak 1. stavak 5. Direktive 85/337 isključenje projekta iz područja primjene te direktive podvrgava dvama uvjetima. Na prvome mjestu, projekt mora biti detaljno donesen specifičnim zakonodavnim aktom. Na drugome mjestu, ciljevi te direktive, uključujući cilj stavljanja na raspolaganje informacija, moraju se postići zakonodavnim postupkom (presude od 16. rujna 1999., WWF i dr., C-435/97, EU:C:1999:418, t. 57. i od 18. listopada 2011., Boxus i dr., C-128/09 do C-131/09, C-134/09 i C-135/09, EU:C:2011:667, t. 37.).

Prvi uvjet podrazumijeva da zakonodavni akt ima ista obilježja kao i odobrenje u smislu članka 1. stavka 2. Direktive 85/337. On, među ostalim, mora omogućiti nositelju projekta pravo njegova ostvarenja i mora sadržavati, poput odobrenja, sve elemente projekta koji su relevantni za procjenu učinaka na okoliš, nakon što ih je zakonodavac uzeo u obzir (vidjeti u tom smislu presude od 16. rujna 1999., WWF i dr., C-435/97, EU:C:1999:418, t. 58. i 59. i od 18. listopada 2011., Boxus i dr., C-128/09 do C-131/09, C-134/09 i C-135/09, EU:C:2011:667, t. 38. i 39.). Tako zakonodavnim aktom mora biti potvrđeno da su ciljevi Direktive 85/337 postignuti u odnosu na dotični projekt (vidjeti u tom smislu presudu od 18. listopada 2011., Boxus i dr., C-128/09 do C-131/09, C-134/09 i C-135/09, EU:C:2011:667, t. 39. i navedenu sudsku praksu).

To nije slučaj ako akt ne sadržava elemente nužne za procjenu učinaka odobrenja tog projekta na okoliš (vidjeti u tom smislu presude od 16. rujna 1999., WWF i dr., C-435/97, EU:C:1999:418, t. 62. i od 18. listopada 2011., Boxus i dr., C-128/09 do C-131/09, C-134/09 i C-135/09, EU:C:2011:667, t. 40.).

Drugi uvjet podrazumijeva da se ciljevi Direktive 85/337 postignu zakonodavnim postupkom. Naime, iz njezina članka 2. stavka 1. proizlazi da joj je glavni cilj jamčenje da projekti koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš, između ostalog na temelju svoje prirode, veličine ili lokacije, „prije davanja odobrenja“ budu podvrgnuti procjeni u pogledu svojih učinaka na okoliš (vidjeti u tom smislu presudu od 18. listopada 2011., Boxus i dr., C-128/09 do C-131/09, C-134/09 i C-135/09, EU:C:2011:667, t. 41. i navedenu sudsku praksu).

Iz toga proizlazi da zakonodavac u trenutku donošenja projekta mora raspolagati dostatnim informacijama. U tom pogledu, informacije koje treba dostaviti nositelj projekta moraju u najmanju ruku sadržavati opis projekta zajedno s informacijama u vezi s njegovom lokacijom, koncepcijom i njegovim dimenzijama, opis mjera koje se namjeravaju poduzeti radi izbjegavanja i smanjenja značajnih negativnih učinaka i, po mogućnosti, njihova uklanjanja te podatke nužne za identificiranje i procjenu glavnih učinaka koje bi projekt mogao imati na okoliš (vidjeti u tom smislu presudu od 18. listopada 2011., Boxus i dr., C-128/09 do C-131/09, C-134/09 i C‑135/09, EU:C:2011:667, t. 43.).

Iako nacionalni sud treba utvrditi jesu li ti uvjeti ispunjeni, uzimajući u obzir i sadržaj donesenog zakonodavnog akta i cjelokupan zakonodavni postupak koji je prethodio njegovu donošenju, a osobito pripremne akte i parlamentarne rasprave (presuda od 18. listopada 2011., Boxus i dr., C-128/09 do C-131/09, C-134/09 i C-135/09, EU:C:2011:667, t. 47.), ipak se čini da zakonodavna odredba poput članka 46. stavka 20. točke 4. UVP‑G-a 2000. ne ispunjava te uvjete.

Naime, iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da ta odredba, s obzirom na projekte na koje se odnosi, nema ista obilježja kao i odobrenje u smislu članka 1. stavka 2. Direktive 85/337.

Također, ne čini se da se ciljevi te direktive mogu postići člankom 46. stavkom 20. točkom 4. UVP‑G-a 2000., s obzirom na to da nacionalni zakonodavac prilikom donošenja te odredbe nije raspolagao informacijama o učincima na okoliš projekata na koje se ona može odnositi i da je ta odredba u svakom slučaju namijenjena primjeni na već ostvarene projekte.

Posljedično, čini se da zakonska odredba poput članka 46. stavka 20. točke 4. UVP‑G-a 2000. ne ispunjava uvjete iz članka 1. stavka 5. Direktive 85/337, tako da ona nije mogla imati za učinak isključivanje operacija na koje se odnosi iz područja primjene te direktive. Međutim, sud koji je uputio zahtjev to mora provjeriti, s obzirom na sva obilježja nacionalnog prava i točan doseg koji valja pripisati predmetnoj odredbi.

Kad je riječ o drugom dijelu prethodnog pitanja – koji se odnosi na mogućnost opravdanja u pravu Unije na temelju načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja zakonske odredbe poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku – valja navesti sljedeća pojašnjenja.

Pravu Unije ne protivi se to da nacionalne odredbe u određenim slučajevima dopuštaju legalizaciju operacija ili akata koji su u odnosu na to pravo nepropisni. Takva mogućnost, međutim, podliježe uvjetu da na temelju nje zainteresiranim osobama nije moguće zaobići pravila prava Unije ili se osloboditi obveze njihove primjene i da stoga treba ostati iznimka (presuda od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska, C-215/06, EU:C:2008:380, t. 57.).

Stoga je Sud presudio da se zakonodavstvom na temelju kojeg dozvola za legalizaciju, koja se može izdati i u slučaju da ne postoje izvanredne okolnosti, ima iste učinke poput građevinske dozvole krše zahtjevi iz Direktive 85/337. Naime, projekti za koje se zahtijeva procjena učinaka na okoliš na temelju članka 2. stavka 1. te direktive moraju se identificirati, a zatim – prije davanja odobrenja i, posljedično, nužno prije provedbe – podvrgnuti zahtjevu za odobrenje i toj procjeni (presuda od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska, C-215/06, EU:C:2008:380, t. 61.).

Isto vrijedi i za zakonodavnu mjeru, poput članka 46. stavka 20. točke 4. UVP‑G-a 2000., za koju se čini da omogućava, a što treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev, čak i bez nalaganja naknadne procjene i kada ne postoje nikakve posebne izvanredne okolnosti, da se smatra da je za projekt u odnosu na koji je trebalo provesti procjenu učinaka na okoliš u smislu članka 2. stavka 1. Direktive 85/337 takva procjena provedena.

Točno je da se odredba o kojoj je riječ u glavnom postupku odnosi samo na „projekte čije odobrenje više nije izloženo riziku poništenja“ zbog proteka roka za podnošenje tužbe za poništenje od tri godine iz članka 3. stavka 6. UVP‑G-a 2000.

Međutim, ta okolnost ne može izmijeniti prethodni zaključak. Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da je, u nedostatku propisa Unije u nekom području, na unutarnjem pravnom poretku svake države članice da odredi nadležne sudove i uredi postupovna pravila za sudske postupke koji trebaju osigurati punu zaštitu prava koja pojedinci uživaju na temelju prava Unije, ako navedena pravila nisu manje povoljna od onih koja uređuju slične postupke koji se temelje na unutarnjem pravu (načelo ekvivalentnosti) i ako stvarno ne onemogućavaju ili pretjerano otežavaju korištenje prava koja priznaje pravni poredak Unije (načelo djelotvornosti).

Sud također smatra da je utvrđivanje primjerenih rokova za pokretanje postupka u interesu pravne sigurnosti, čiju zaštitu istodobno uživaju i pojedinac i upravno tijelo, u skladu s pravom Unije. Konkretno, on je presudio da takvi rokovi praktički ne mogu onemogućiti ili pretjerano otežati korištenje pravima koja priznaje pravni poredak Unije (vidjeti u tom smislu presude od 15. travnja 2010., Barth, C-542/08, EU:C:2010:193, t. 28. i od 16. siječnja 2014., Pohl, C-429/12, EU:C:2014:12, t. 29.).

Posljedično, pravu Unije, kojim nisu propisana pravila u vezi s rokovima za pobijanje odobrenja izdanog kršenjem obveze prethodne procjene učinaka na okoliš iz članka 2. stavka 1. Direktive 85/337, ne protivi se, načelno i pod uvjetom poštovanja načela ekvivalentnosti, određivanje dotične države članice roka za pokretanje postupka od tri godine, poput onoga iz članka 3. stavka 6. UVP‑G-a 2000., na koji upućuje članak 46. stavak 20. točka 4. UVP‑G-a 2000.

Međutim, nije sukladna toj direktivi nacionalna odredba iz koje proizlazi, a što treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev, da se projekti čije se odobrenje više ne može izravno pobijati, zbog proteka roka za pobijanje propisanog nacionalnim zakonodavstvom, jednostavno smatraju zakonski odobrenima u odnosu na obvezu procjene učinaka na okoliš.

Kao što je to u biti istaknula nezavisna odvjetnica u točkama 42. do 44. svojeg mišljenja, Direktivi 85/337 protivi se već samoj po sebi takva odredba, već i zbog toga što je pravni učinak potonje oslobađanje nadležnih tijela obveze uzimanja u obzir činjenice da je projekt u smislu te direktive proveden a da nisu procijenjeni njegovi učinci na okoliš i osiguranja da se takva procjena obavi, ako radovi ili fizičke intervencije u vezi s tim projektom zahtijevaju naknadno odobrenje (vidjeti u tom smislu presudu od 17. ožujka 2011., Brussels Hoofdstedelijk Gewest i dr., C-275/09, EU:C:2011:154, t. 37.).

Nadalje, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da su države članice dužne popraviti svaku štetu prouzročenu propuštanjem procjene učinaka na okoliš (presuda od 7. siječnja 2004., Wells, C-201/02, EU:C:2004:12, t. 66.).

U tu svrhu, nadležna nacionalna tijela moraju poduzeti sve opće ili posebne mjere kako bi popravila takvo propuštanje (presuda od 7. siječnja 2004., Wells, C-201/02, EU:C:2004:12, t. 68.).

U tom pogledu valja pojasniti da, iako su uvjeti za takvu tužbu za naknadu štete, a osobito oni koji se odnose na pitanje treba li svaku nezakonitost smatrati skrivljenom i oni koji se odnose na uspostavljanje uzročne veze, u nedostatku odredbi prava Unije, propisani nacionalnim pravom te iako podnošenje takve tužbe, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse Suda, pod uvjetom poštovanja načela ekvivalentnosti i djelotvornosti, može biti ograničeno određenim rokom, ta se tužba ipak mora moći podnijeti sukladno razumnim uvjetima na temelju načela djelotvornosti.

Iz prethodno navedenog proizlazi da, ako nacionalna odredba po isteku propisanog roka sprečava podnošenje bilo kakve tužbe za naknadu štete zbog povrede obveze procjene učinaka na okoliš iz članka 2. stavka 1. Direktive 85/337, iako rok kojim je u nacionalnom pravu ograničeno podnošenje tužbe za naknadu štete još nije protekao, ona bi i zbog toga bila nespojiva s pravom Unije.

Posljedično, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da članak 1. stavak 5. Direktive 85/337 treba tumačiti na način da iz područja primjene te direktive ne isključuje projekt na koji se odnosi zakonska odredba poput one u glavnom postupku, na temelju koje projekt koji je bio predmet odluke kojom je povrijeđena obveza procjene njegovih učinaka na okoliš, u odnosu na koju je istekao rok za podnošenje tužbe za poništenje, valja smatrati zakonito odobrenim. Pravu Unije protivi se takva zakonska odredba u mjeri kojom je njome propisano da se prethodna procjena učinaka na okoliš treba smatrati obavljenom u odnosu na taj projekt.

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.