–

az olasz kormány képviseletében G. Palmieri, meghatalmazotti minőségben, segítője: G. Palatiello avvocatto dello Stato,

–

az Európai Bizottság képviseletében L. Haasbeek, G. Gattinara és F. Thiran, meghatalmazotti minőségben,

1

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a hulladékszállításról szóló, 2006. június 14‑i 1013/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2006. L 190., 1. o.; helyesbítések: HL 2013. L 334., 46. o.; HL 2014. L 283., 65. o.; HL 2015. L 277., 61. o.) és a hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. november 19‑i 2008/98/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2008. L 312., 3. o.) értelmezésére irányul.

2

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Regione Veneto (Velence tartomány, Olaszország) és a Plan Eco Srl között folyamatban lévő peres eljárás keretében terjesztették elő, tagállamok közötti hulladékszállítás tárgyában.

3

Az 1013/2006 rendelet „Fogalommeghatározások” című 2. cikke kimondja:

„E rendelet alkalmazásában:

[…]

[…]”

4

E rendelet 3. cikkének (5) bekezdése a következőképpen rendelkezik:

„A háztartásokból összegyűjtött vegyes települési hulladékoknak (hulladékbejegyzés: 20 03 01) – ideértve az egyéb termelőktől származó ilyen hulladékokat is – a hasznosító vagy ártalmatlanító létesítménybe szállítására e rendelettel összhangban ugyanazok a rendelkezések vonatkoznak, mint az ártalmatlanításra szánt hulladékok szállítására.”

5

Az említett rendeletnek „Az ártalmatlanításra szánt hulladék szállításával szembeni kifogás” című 11. cikke értelmében:

„(1)   Ha bejelentés érkezett egy tervezett ártalmatlanításra szánt hulladékszállítmányról, a célország és a küldő ország illetékes hatóságai, a 8. cikkel összhangban, a célország illetékes hatósága által kiadott visszaigazolás elküldésének időpontját követő 30 napon belül, az alábbi indokok közül egy vagy több alapján, a Szerződéssel összhangban kifogást emelhet [helyesen: emelhetnek]:

[…]

[…]

(6)   A tagállamok által az (1) bekezdés a) pontjával összhangban hozott intézkedésekről, amelyek alapján az ártalmatlanításra szánt hulladék szállítása általában és részlegesen is megtiltható, vagy szisztematikusan kifogás emelhető, […] haladéktalanul értesíteni kell a Bizottságot, amely tájékoztatja a többi tagállamot.”

6

Ugyanezen rendeletnek „A hasznosításra szánt hulladék szállításával szembeni kifogás” című 12. cikke a következőképpen rendelkezik:

„(1)   Ha bejelentés érkezett egy tervezett hasznosításra szánt hulladékszállítmányról, a célország és a küldő ország illetékes hatóságai, a 8. cikkel összhangban, a célország illetékes hatósága által kiadott visszaigazolás elküldésének időpontját követő 30 napon belül, az alábbi indokok közül egy vagy több alapján, a Szerződéssel összhangban kifogást emelhet [helyesen: emelhetnek]:

[…]

[…]

[…]”

7

A 2008/98 irányelv 2010. december 12‑i hatállyal hatályon kívül helyezte a 2006/12 irányelvet, és a 41. cikkében úgy rendelkezik, hogy az utóbbira történő hivatkozásokat az előbbire való hivatkozásoknak kell tekinteni.

8

A 2008/98 irányelv (33) preambulumbekezdésének szövege a következő:

„A [1013/2006] rendelet alkalmazásában a rendelet 3. cikkének (5) bekezdésében említett vegyes települési hulladék abban az esetben is vegyes települési hulladék marad, ha olyan hulladékkezelési műveletnek vetették alá, amely nem változtatta meg alapvetően a tulajdonságait.”

9

Ezen irányelvnek „Az önellátás és a közelség elve” című 16. cikke értelmében:

„(1)   A tagállamok, amennyiben szükséges vagy tanácsos, a többi tagállammal együttműködésben meghozzák a szükséges intézkedéseket a hulladékártalmatlanító létesítmények és a háztartásokból összegyűjtött vegyes települési hulladékokat – ideértve az egyéb termelőktől származó ilyen hulladékokat is – hasznosító létesítmények integrált és megfelelő hálózatának létrehozása érdekében, figyelembe véve az elérhető legjobb technikákat.

Az 1013/2006/EK rendelettől eltérve, a tagállamok hálózatuk védelme érdekében korlátozhatják a hasznosításra szolgáló létesítménynek minősülő hulladékégetőkbe irányuló bejövő hulladékszállítmányokat, ha megállapítást nyer, hogy e szállítmányok eredményeként belföldi hulladékot kellene ártalmatlanítani, vagy a hulladékot olyan módon kellene kezelni, amely nem felel meg a hulladékgazdálkodási terveiknek. A tagállamok az ilyen döntésükről tájékoztatják a Bizottságot. A tagállamok az 1013/2006/EK rendeletben foglaltak szerint környezetvédelmi okokból korlátozhatják a kimenő hulladékszállítmányokat is.

(2)   A hálózatnak képessé kell tennie [az Unió] egészét arra, hogy a hulladékártalmatlanítás, valamint az (1) bekezdésben említett hulladék hasznosítása területén önellátóvá váljon, a tagállamokat pedig képessé kell tennie e cél egyénileg történő elérésére, figyelembe véve a földrajzi adottságokat és azt, hogy bizonyos típusú hulladékok számára különleges létesítmények létrehozása szükséges.

(3)   A hálózat lehetővé teszi, hogy a hulladék az egyik legközelebbi, a célnak megfelelő létesítményben legyen ártalmatlanítható, illetve az (1) bekezdésben említett hulladék hasznosítható, a leginkább alkalmas módszerek és technológiák segítségével azért, hogy biztosítható legyen a környezet‑ és az egészségvédelem magas szintje.

(4)   A közelség és az önellátás elvei nem jelentik azt, hogy minden egyes tagállamnak a tagállamon belül a végleges hasznosító létesítmények teljes skálájával kell rendelkeznie.”

10

A 2014. december 18‑i 2014/955/EU bizottsági határozattal (HL 2014. L 370., 44. o.) módosított, a hulladékjegyzéknek a hulladékokról szóló 75/442/EGK tanácsi irányelv 1. cikkének a) pontja értelmében történő meghatározásáról szóló 94/3/EK határozat, valamint a veszélyes hulladékok jegyzékének a veszélyes hulladékokról szóló 91/689/EGK tanácsi irányelv 1. cikkének (4) bekezdése értelmében történő meghatározásáról szóló 94/904/EK tanácsi határozat felváltásáról szóló, 2000. május 3‑i 2000/532/EK bizottsági határozat (HL 2000. L 226., 3. o.) melléklete tartalmazza a 2008/98 irányelv 7. cikkében említett hulladékok jegyzékét, az úgynevezett „Európai Hulladékkatalógust” (a továbbiakban: EWC).

11

Az EWC „Hulladékkezelő létesítményekből […] származó hulladékok” című 19. főcsoportjában, a „közelebbről nem meghatározott mechanikai kezelésből (pl. besorolás, aprítás, tömörítés, pelletek készítése) származó hulladékok” című 19 12. rész alatt a következő rovatok szerepelnek:

12

AZ EWC „Települési hulladék (háztartási és ahhoz hasonló kereskedelmi, ipari és intézményi hulladékok), ideértve a szelektíven gyűjtött hulladékot is” című 20. főcsoportjának „egyéb települési hulladék” című 20 03 részében szerepel a 20 03 01 kódszámú rovat: „vegyes települési hulladék”.

13

A 2006. április 3‑i decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (a környezetvédelmi szabályokról szóló 152. sz. törvényerejű rendelet; a GURI 2006. április 14‑i 88. számának rendes melléklete, a továbbiakban: 152/2006. sz. törvényerejű rendelet) 182bis. cikke, az (1) bekezdésében a következőket írja elő:

„A hulladék ártalmatlanítását és a vegyes települési hulladék hasznosítását integrált és megfelelő létesítményhálózat végzi, figyelembe véve az elérhető legjobb technikákat és a teljes költség/haszon arányt, annak érdekében, hogy:

[…]”

14

A Plan Eco szállítási társaság kérelmet nyújtott be Velence tartományhoz, hogy megszerezze annak előzetes hozzájárulását a Futura Srl által Olaszországban keletkezett 2000 tonna vegyes települési hulladéknak egy Szlovéniában található cementgyárhoz történő szállításához. E hulladékokat a Futura mechanikusan kezelte, azok együttégetési célú felhasználásukra tekintettel, és e kezelést követően a 19 12 12 EWC‑kód alá sorolta be.

15

2016. április 22‑i határozatával Velence tartomány az uniós jog, különösen az 1013/2006 rendelet 12. cikke (1) bekezdésének b) és g) pontja, valamint a nemzeti jog alapján kifogásolta a szállítást. Először is úgy ítélte meg, hogy a szóban forgó hulladékok a Futura által végzett előzetes kezelési műveleteket követően is megőrzik eredeti jellegüket, azaz vegyes települési hulladék jellegüket, amelynek a 20 03 01 EWC‑kód felel meg, és hogy az a körülmény, hogy e társaság e hulladékokat az EWC „közelebbről nem meghatározott mechanikai kezelésből (pl. besorolás, aprítás, tömörítés, pelletek készítése) származó hulladékok” című 19 12 részébe sorolta be, illetve hogy azokhoz a 19 12 12 EWC‑kódot rendelte, nem volt meghatározó jelentőségű ebből a szempontból. Másodszor úgy ítélte meg, hogy az 152/2006. sz. törvényerejű rendelet 182bis. cikke (1) bekezdésének b) pontja – amely a 2008/98 irányelvnek, valamint az annak 16. cikkében rögzített önellátás és közelség elvének átültetése keretében került be a szövegbe – megköveteli, hogy a vegyes települési hulladékokat a keletkezés vagy a gyűjtés helyéhez legközelebb eső, megfelelő létesítményben hasznosítsák. Végül harmadszor, úgy ítélte meg, hogy van a területén olyan létesítményrendszer, amely képes kielégíteni a Plan Eco igényeit, és jelen esetben Velence tartomány egyik létesítménye úgy nyilatkozott, hogy a szállítási bejelentésben említett, szóban forgó 2000 tonna hulladékot be tudja fogadni.

16

A Plan Eco keresetet nyújtott be e határozattal szemben a Tribunale amministrativo regionale per il Venetóhoz (Velence tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország), amely 2016. november 15‑i ítéletével hatályon kívül helyezte az említett határozatot, többek között azzal az indokkal, hogy a külföldre történő szállítás olyan különleges hulladékokat érint, amelyeket a 19 12 12 EWC‑kód alá kell besorolni, és ennélfogva a települési hulladék kezelése kapcsán előírt önellátás, közelség és területi korlátozás elve nem alkalmazandó.

17

Velence tartomány ezen ítélettel szemben fellebbezést nyújtott be a Consiglio di Statóhoz (államtanács, Olaszország), amely – miután megvizsgálta többek között azt, hogy a kezelés nem módosította alapvetően a szóban forgó települési hulladékok eredeti tulajdonságait – úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

„Abban az esetben, ha a veszélyes hulladékot nem tartalmazó vegyes települési hulladékot energetikai hasznosítás (a Codice dell’Ambiente [környezetvédelemről szóló törvénykönyv] C) melléklete szerinti R1/R12 es művelet) céljából valamely üzemben mechanikusan kezelték, és e kezelési művelet befejezését követően úgy tűnik, hogy a kezelés feltehetőleg nem változtatta meg alapvetően a vegyes települési hulladék eredeti tulajdonságait, a vegyes települési hulladékot azonban a 19 12 12‑es EWC kód alá sorolják be, amit a felek nem vitatnak;

azon kifogások jogszerűségének a származási ország által történő elbírálása céljából, amelyeket ezen ország hatáskörrel rendelkező hatósága emelt a 2008/98/EK irányelvben szereplő elvek alapján a kezelt hulladék együttégetés keretében vagy egyébként energiafejlesztés érdekében valamely uniós országban található üzembe szállításához való előzetes hozzájárulás iránti kérelemmel szemben, különösen pedig a jelen ügyben felhozott kifogásokhoz hasonló olyan kifogások jogszerűségének elbírálása céljából, amelyek alapját a következők képezik: az emberi egészség és a környezet védelmének elve (13. cikk); az önellátásnak és a közelségnek a 16. cikk (1) bekezdésében megállapított elve, […]; a 16. cikk (1) bekezdésének utolsó mondatában megállapított elv […]; a 2008/98 irányelv (33) preambulumbekezdése […][:]

18

Kérdéseivel, amelyeket célszerű együtt vizsgálni, az előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy a küldő ország illetékes hatósága az 1013/2006 rendelet és a 2008/98 irányelv alapján kifogást emelhet‑e a hasznosításra szánt olyan vegyes települési hulladék szállítása ellen, amelyet – az energetikai hasznosítás céljából végzett mechanikai kezelést követően, amely azonban nem változtatta meg eredeti tulajdonságait – a 19 12 12 EWC‑kód alá soroltak be.

19

Először is meg kell jegyezni, hogy az 1013/2006 rendelet és a 2008/98 irányelv, amelyek célja a hulladékkeletkezés és a hulladékgazdálkodás emberi egészségre és környezetre gyakorolt káros hatásainak minimálisra való csökkentése, különös figyelmet szentel a vegyes települési hulladékoknak.

20

Ily módon az 1013/2006 rendelet 3. cikkének (5) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „a háztartásokból összegyűjtött vegyes települési hulladékoknak (hulladékbejegyzés: 20 03 01) – ideértve az egyéb termelőktől származó ilyen hulladékokat is – a hasznosító vagy ártalmatlanító létesítménybe” történő szállítására, e rendeletnek megfelelően, ugyanazok a rendelkezések vonatkoznak, mint az ártalmatlanításra szánt hulladékok szállítására.

21

Következésképpen az 1013/2006 rendelet 11. cikkét akkor is alkalmazni kell, ha a bejelentés hasznosításra szánt vegyes települési hulladék tervezett szállítására vonatkozik, még akkor is, ha e rendelkezés – annak címe és szövege szerint – főszabály szerint csak az ártalmatlanításra szánt hulladékokra alkalmazandó (lásd ebben az értelemben: 2013. december 12‑iRagn‑Sells ítélet, C‑292/12, EU:C:2013:820, 53. és 54. pont).

22

Egyébiránt a célország és a küldő ország illetékes hatóságai e rendelet 11. cikke (1) bekezdése i) pontjának megfelelően csak akkor kifogásolhatják az ilyen szállítást, ha az érintett hulladék „magánháztartásokból begyűjtött, vegyes települési hulladék (hulladékbejegyzés: 20 03 01)”.

23

E tekintetben az 1013/2006 rendelet előkészítő anyagaiból az derül ki, hogy az uniós jogalkotó által e rendelkezésekben követett cél az volt, hogy a magánháztartásokból származó hulladékok szállítását a feltétlenül szükséges mértékre korlátozzák, illetve, hogy előírják, hogy a tagállamoknak gondoskodniuk kell e nem homogén hulladékokról, és hogy ösztönözzék őket arra, hogy önállóan oldják meg a háztartási hulladékokkal kapcsolatos problémáikat, nem kizárva a szomszédos országokkal való együttműködést sem.

24

Ennek szellemében a 2008/98 irányelv 16. cikke arra kötelezi a tagállamokat, hogy hozzák létre a hulladékártalmatlanító létesítmények és a „háztartásokból összegyűjtött vegyes települési hulladékokat – ideértve az egyéb termelőktől származó ilyen hulladékokat is –” hasznosító létesítmények integrált és megfelelő hálózatát, figyelembe véve az elérhető legjobb technikákat. E cikk azt is előírja, hogy a tagállamoknak e hálózatot többek között úgy kell kialakítaniuk, hogy e hulladékok kezelését illetően külön‑külön is önellátásra törekedjenek, és hogy e kezelés a hulladék keletkezési helyéhez legközelebb eső valamely megfelelő létesítményben történjen.

25

A Bíróság e tekintetben úgy ítélte meg, hogy ezen integrált hálózat létrehozásánál a tagállamok mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek a szóban forgó hulladékok kezelése tekintetében a nemzeti önellátás eléréséhez általuk megfelelőnek ítélt területi bázis megválasztását illetően. A Bíróság mindazonáltal hangsúlyozta, hogy ezzel összefüggésben, különösen a hulladék gyűjtésének, válogatásának és kezelésének észszerűsítését elősegítő megfelelő intézkedéseket tekintve, a tagállamok által – különösen az e tekintetben illetékes helyi önkormányzatok közvetítésével – elfogadandó intézkedések közül az egyik legfontosabb az, hogy az említett hulladékoknak a keletkezési helyükhöz a lehető legközelebbi létesítményben való kezelésére törekedjenek, különösen a vegyes települési hulladékok esetében, a lehető legnagyobb mértékben korlátozva a szállításukat (lásd: 2013. december 12‑iRagn‑Sells ítélet, C‑292/12, EU:C:2013:820, 60. és 61. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

26

Ebből következik, hogy az 1013/2006 rendelet 3. cikke (5) bekezdésének és 11. cikke (1) bekezdése i) pontjának megfelelően, valamint a 2008/98 irányelv 16. cikkében szereplő és az 1013/2006 rendelet fent hivatkozott rendelkezései által végrehajtott önellátás és közelség elvei teljesülésének biztosítása érdekében, amely elvekre a küldő ország illetékes hatósága az alapügyben hivatkozott, ez utóbbi kifogást emelhet a magánháztartásokból begyűjtött, hasznosításra vagy ártalmatlanításra szánt vegyes települési hulladékok szállításával szemben.

27

Másodszor, hangsúlyozni kell, hogy a 2008/98 irányelv (33) preambulumbekezdése szerint, az 1013/2006 rendelet alkalmazásában a rendelet 3. cikkének (5) bekezdésében említett vegyes települési hulladék abban az esetben is vegyes települési hulladék marad, ha olyan hulladékkezelési műveletnek vetették alá, amely nem változtatta meg alapvetően a tulajdonságait.

28

Márpedig az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, jóllehet valamely uniós jogi aktus preambulumbekezdéseinek nincs kötelező jogi erejük, és azokra nem lehet hivatkozni sem az adott jogi aktus rendelkezéseitől való eltérés igazolása, sem e rendelkezéseknek a szövegükkel ellentétes értelmezése céljából, e preambulumbekezdések pontosíthatják e jogi aktus rendelkezéseinek tartalmát, és olyan értelmezési elemeket szolgáltathatnak, amelyek rávilágíthatnak az említett jogi aktus alkotójának szándékára (lásd ebben az értelemben: 2013. március 25‑iBalgarska Narodna Banka ítélet, C‑501/18, EU:C:2021:249, 90. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

29

A jelen ügyben az 1013/2006 rendelet 3. cikkének (5) bekezdése és 11. cikke (1) bekezdésének i) pontja, a 2008/98 irányelv (33) preambulumbekezdésére tekintettel értelmezve, azt vonja maga után, hogy az olyan vegyes települési hulladékokat, amelyeket energetikai hasznosítás céljából történő mechanikus kezelést követően, amely kezelés nem módosította lényegesen e hulladékok eredeti tulajdonságait, a 19 12 12 EWC‑kód alá soroltak be, úgy kell tekinteni, mint az e rendelkezésekben említett, magánháztartásokból begyűjtött vegyes települési hulladékok körébe tartozókat, annak ellenére, hogy a vonatkozásukban a 20 03 01 EWC‑kódot tüntették fel.

30

Ugyanis, amint azt a főtanácsnok az indítványának 56. pontjában kiemelte, a hulladékszállításra alkalmazandó jogi szabályozás a hulladékok alapvető jellegétől függ, nem pedig az EWC szerinti formális besorolásuktól.

31

Ezenkívül az ettől eltérő értelmezés lehetővé tenné az 1013/2006 rendelet 3. cikke (5) bekezdésének és 11. cikke (1) bekezdése i) pontjának, és végső soron az önellátás és a közelség elvének alkalmazása alóli kibúvást, amelyek tiszteletben tartását – amint az a jelen ítélet 23. pontjában megállapításra került – e rendelkezések azon vegyes települési hulladékok esetében is biztosítani szeretnék, amelyeket a kezelési műveletet követően más EWC‑kód alá sorolnak be, mint a vegyes települési hulladékoknak szánt kód, anélkül hogy e művelet megváltoztatta volna alapvető jellegüket.

32

Az alapeljárás tárgyát képező ügyben nem vitatott, hogy a szóban forgó hulladékokra alkalmazott mechanikus kezelés nem módosította lényegesen e hulladékok eredeti tulajdonságait, következésképpen azok jellegét sem.

33

Ebből következik, hogy az 1013/2006 rendelet alkalmazásában azokat a hasznosításra szánt vegyes települési hulladékokat, amelyeket az energetikai hasznosítás céljából végzett olyan mechanikai kezelést követően, amely nem módosította eredeti tulajdonságaikat, a 19 12 12 EWC‑kód alá soroltak be, a magánháztartásokból származó vegyes települési hulladékok körébe tartozónak kell tekinteni.

34

A fenti megfontolások egészéből az következik, hogy az előterjesztett kérdésekre azt a választ kell adni, hogy az 1013/2006 rendelet 3. cikkének (5) bekezdését és 11. cikkét úgy kell értelmezni, hogy figyelemmel az önellátás és a közelség elvére, a küldő ország illetékes hatósága többek között az e rendelet 11. cikke (1) bekezdésének i) pontjában foglalt indok alapján kifogást emelhet az olyan vegyes települési hulladékok szállításával szemben, amelyeket az energetikai hasznosítás céljából végzett olyan mechanikai kezelést követően, amely nem módosította eredeti tulajdonságaikat, a 19 12 12 EWC‑kód alá soroltak be.

35

Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (nyolcadik tanács) a következőképpen határozott:

A hulladékszállításról szóló, 2006. június 14‑i 1013/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 3. cikkének (5) bekezdését és 11. cikkét úgy kell értelmezni, hogy figyelemmel az önellátás és a közelség elvére, a küldő ország illetékes hatósága többek között az e rendelet 11. cikke (1) bekezdésének i) pontjában foglalt indok alapján kifogást emelhet az olyan vegyes települési hulladékok szállításával szemben, amelyeket az energetikai hasznosítás céljából végzett olyan mechanikai kezelést követően, amely nem módosította eredeti tulajdonságaikat, a 2014. december 18‑i 2014/955/EU bizottsági határozattal módosított, a hulladékjegyzéknek a hulladékokról szóló 75/442/EGK tanácsi irányelv 1. cikkének a) pontja értelmében történő meghatározásáról szóló 94/3/EK határozat, valamint a veszélyes hulladékok jegyzékének a veszélyes hulladékokról szóló 91/689/EGK tanácsi irányelv 1. cikkének (4) bekezdése értelmében történő meghatározásáról szóló 94/904/EK tanácsi határozat felváltásáról szóló, 2000. május 3‑i 2000/532/EK bizottsági határozat mellékletében szereplő hulladékjegyzék 19 12 12 kódja alá soroltak be.