–

den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato G. Palatiello,

–

Europa-Kommissionen ved L. Haasbeek, G. Gattinara og F. Thiran, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1013/2006 af 14. juni 2006 om overførsel af affald (EUT 2006, L 190, s. 1) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF af 19. november 2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver (EUT 2008, L 312, s. 3).

2

Denne anmodning er fremsat i forbindelse med en tvist mellem Regione Veneto (regionen Veneto, Italien) og Plan Eco Srl angående en overførsel af affald mellem medlemsstater.

Retsforskrifter

EU-retten

Forordning nr. 1013/2006

3

Artikel 2 i forordning nr. 1013/2006 med overskriften »Definitioner« bestemmer:

4

Denne forordnings artikel 3, stk. 5, fastsætter:

5

Den nævnte forordnings artikel 11, der bærer overskriften »Indsigelser mod overførsler af affald bestemt til bortskaffelse«, har følgende ordlyd:

6

Samme forordnings artikel 12, der bærer overskriften »Indsigelser mod overførsler af affald bestemt til nyttiggørelse«, bestemmer i stk. 1:

Direktiv 2008/98

7

Direktiv 2008/98 ophævede direktiv 2006/12 med virkning fra den 12. december 2010 og bestemmer i artikel 41, at henvisninger til sidstnævnte betragtes som henvisninger til førstnævnte.

8

33. betragtning til direktiv 2008/98 har følgende ordlyd:

9

Artikel 16 i direktiv 2008/98 med overskriften »Principper om tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed« bestemmer:

Beslutning 2000/532/EF

10

Kommissionens beslutning 2000/532/EF af 3. maj 2000 om afløsning af beslutning 94/3/EF om udarbejdelse af en liste over affald i henhold til artikel 1, litra a), i Rådets direktiv 75/442/EØF om affald og af Rådets beslutning 94/904/EF om udarbejdelse af en liste over farligt affald i henhold til artikel 1, stk. 4, i Rådets direktiv 91/689/EØF om farligt affald (EFT 2000, L 226, s. 3), som ændret ved Kommissionens afgørelse 2014/955/EU af 18. december 2014 (EUT 2014, L 370, s. 44), indeholder som bilag listen over affald, som nævnt i artikel 7 i direktiv 2008/98, benævnt »det europæiske affaldskatalog« (herefter »EAK«).

11

I kapitel 19 i EAK med overskriften »Affald fra affaldsbehandlingsanlæg […]« under kapitelkode 19 12, med overskriften »Affald fra mekanisk behandling af affald (f.eks. sortering neddeling, sammenpresning og pelletering), ikke andetsteds specificeret«, fremgår følgende rubrikker:

12

I kapitel 20 i EAK med overskriften »Husholdningsaffald og lignende handels-, industri- og institutionsaffald, herunder separat indsamlede fraktioner«, under kapitelkode 20 03, der bærer overskriften »Andet kommunalt indsamlet affald«, fremgår rubrik 20 03 01: »Blandet kommunalt indsamlet husholdningsaffald«.

Italiensk ret

13

Artikel 182a, i decreto legislativo n. 152 – Normen in materia ambientale (lovdekret nr. 152 om bestemmelser på miljøområdet) af 3. april 2006 (almindeligt tillæg til GURI nr. 88 af 14.4.2006, herefter »lovdekret nr. 152/2006«) bestemmer i stk. 1:

Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

14

Transportselskabet Plan Eco indgav en ansøgning til regionen Veneto med henblik på at opnå en forhåndsgodkendelse til overførsel af 2 000 tons blandet kommunalt affald produceret i Italien af Futura Srl til en cementfabrik i Slovenien. Affaldet blev mekanisk behandlet af Futura med henblik på medforbrænding og blev efter denne behandling klassificeret af Futura under kode 19 12 12 i EAK.

15

Ved afgørelse af 22. april 2016 gjorde regionen Veneto indsigelse mod overførslen, på grundlag af EU-retten, navnlig artikel 12, stk. 1, litra b) og g), i forordning nr. 1013/2006 og på grundlag af national ret. For det første fandt regionen, at det omhandlede affald efter Futuras indledende behandling bevarede dets oprindelige karakter, nemlig blandet kommunalt affald, som svarer til kode 20 03 01 i EAK, og at dette selskabs klassificering heraf i kapitelkode 19 12 i EAK med overskriften »Affald fra mekanisk behandling af affald (f.eks. sortering, neddeling, sammenpresning og pelletering), ikke andetsteds specificeret«, ligesom tildelingen af kode 19 12 12 i EAK ikke var afgørende i denne henseende. For det andet fandt regionen, at artikel 182a, stk. 1, litra b), i lovdekret nr. 152/2006 – der blev indført i forbindelse med gennemførelsen af direktiv 2008/98 og principperne om tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed, der er fastsat i direktivets artikel 16 – krævede, at blandet kommunalt affald skulle nyttiggøres på et af de egnede anlæg, der lå tættest på produktions- eller indsamlingsstedet. Endelig fandt regionen for det tredje, at der inden for dennes område fandtes et net af anlæg, der kunne opfylde Plan Ecos behov, og at et anlæg i regionen Veneto i det foreliggende tilfælde havde erklæret sig i stand til at modtage de 2 000 tons affald, der var omhandlet i anmeldelsen om overførsel.

16

Plan Eco har anlagt sag til prøvelse af denne afgørelse ved Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (den regionale forvaltningsdomstol for Veneto, Italien), der ved dom af 15. november 2016 annullerede afgørelsen bl.a. med den begrundelse, at overførslen til udlandet vedrørte særligt affald, der skulle klassificeres under kode 19 12 12 i EAK, og at principperne om tilstrækkelig egenkapacitet, nærhed og territorial begrænsning, som gælder for behandling af kommunalt affald, således ikke fandt anvendelse.

17

Regionen har appelleret dommen til Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), som efter bl.a. at have kontrolleret, at det omhandlede affald havde gennemgået en behandling, der ikke væsentligt havde ændret dets oprindelige egenskaber af kommunalt affald, har besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

Om de præjudicielle spørgsmål

18

Med sine spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en kompetent afsendelsesmyndighed på grundlag af forordning nr. 1013/2006 og direktiv 2008/98 kan modsætte sig en overførsel af blandet kommunalt affald til nyttiggørelse, som efter mekanisk behandling med henblik på energiudnyttelse, som imidlertid ikke væsentligt har ændret dets oprindelige egenskaber, er blevet klassificeret under kode 19 12 12 i EAK.

19

Det skal for det første bemærkes, at forordning nr. 1013/2006 og direktiv 2008/98, hvis formål er at minimere de negative virkninger af affaldsproduktion og ‑håndtering på menneskers sundhed og miljøet, lægger særlig vægt på blandet kommunalt affald.

20

Artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 1013/2006 fastsætter således, at overførsel af »blandet kommunalt affald (affaldsindgang 20 03 01) indsamlet fra private husholdninger, herunder i tilfælde, hvor denne indsamling også omfatter sådant affald fra andre producenter, til nyttiggørelses- og bortskaffelsesanlæg«, i overensstemmelse med denne forordning er underlagt samme bestemmelser som overførsel af affald bestemt til bortskaffelse.

21

Artikel 11 i forordning nr. 1013/2006 finder følgelig anvendelse selv i tilfælde af en anmeldelse om overførsel af blandet kommunalt affald bestemt til nyttiggørelse, selv om denne bestemmelse i henhold til sin overskrift og sin ordlyd i princippet kun finder anvendelse på affald til bortskaffelse (jf. i denne retning dom af 12.12.2013, Ragn-Sells, C-292/12, EU:C:2013:820, præmis 53 og 54).

22

De kompetente bestemmelses- eller afsendelsesmyndigheder kan i øvrigt i henhold til forordningens artikel 11, stk. 1, litra i), modsætte sig en sådan overførsel alene med den begrundelse, at det pågældende affald er »blandet kommunalt indsamlet husholdningsaffald (kode 20 03 01)«.

23

I denne henseende fremgår det af forarbejderne til forordning nr. 1013/2006, at det formål, som EU-lovgiver forfulgte med disse bestemmelser, var at begrænse overførsler af husholdningsaffald til det strengt nødvendige og at fastsætte, at medlemsstaterne skulle påtage sig dette ikke-homogene affald og tilskyndes til selvstændigt at løse deres problemer med husholdningsaffald uden at udelukke ethvert samarbejde med nabolande.

24

På samme måde fastsætter artikel 16 i direktiv 2008/98 et krav til medlemsstaterne om at oprette et integreret og tilstrækkeligt net af anlæg til behandling af affald, der skal bortskaffes, og »blandet kommunalt affald, indsamlet fra private husholdninger, herunder i tilfælde, hvor denne indsamling også omfatter sådant affald fra andre producenter«, mens der tages hensyn til den bedste tilgængelige teknik. Denne artikel bestemmer ligeledes, at medlemsstaterne skal udforme dette net på en sådan måde, at de navnlig sigter mod egenkapacitet for så vidt angår behandling af affaldet, og at denne behandling kan finde sted på et af de egnede anlæg, der ligger tættest på produktionsstedet.

25

Domstolen har i denne forbindelse fastslået, at medlemsstaterne ved oprettelsen af et sådant integreret net råder over en vid skønsbeføjelse for så vidt angår valget af det territoriale grundlag, som de anser for egnet til at nå en tilstrækkelig national egenkapacitet med hensyn til behandling af det omhandlede affald. Domstolen har imidlertid i denne forbindelse fremhævet, at en af de vigtigste foranstaltninger, som medlemsstaterne må træffe hvad bl.a. angår egnede foranstaltninger, hvorved der tilskyndes til at rationalisere indsamlingen, sorteringen og behandlingen af affaldet – bl.a. af lokale myndigheder med de i denne henseende relevante kompetencer – består i at tilstræbe en behandling af dette affald i det anlæg, som der ligger nærmest muligt det sted, hvor det produceres, navnlig hvad angår blandet kommunalt affald, således at transporten heraf begrænses i videst muligt omfang (jf. dom af 12.12.2013, Ragn-Sells, C-292/12, EU:C:2013:820, præmis 60 og 61 og den deri nævnte retspraksis).

26

Det følger heraf, at i overensstemmelse med artikel 3, stk. 5, og artikel 11, stk. 1, litra i), i forordning nr. 1013/2006 og med henblik på at sikre overholdelsen af principperne om tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed, som er fastsat i artikel 16 i direktiv 2008/98 og gennemført ved de nævnte bestemmelser i forordning nr. 1013/2006, hvilke principper den kompetente afsendelsesmyndighed har påberåbt sig i hovedsagen, kan sidstnævnte gøre indsigelse mod en overførsel af blandet kommunalt affald indsamlet fra private husholdninger, der er bestemt til nyttiggørelse eller bortskaffelse.

27

For det andet bemærkes det i medfør af 33. betragtning til direktiv 2008/98 i forbindelse med anvendelsen af forordning nr. 1013/2006, at blandet kommunalt affald som omhandlet i denne forordnings artikel 3, stk. 5, forbliver blandet kommunalt affald, selv når det har gennemgået en affaldsbehandling, som ikke væsentligt har ændret dets oprindelige egenskaber.

28

Det følger af fast retspraksis, at selv om betragtningerne til en EU-retsakt ikke er retligt bindende og hverken kan påberåbes til støtte for at fravige bestemmelserne i den pågældende retsakt eller til at støtte for en fortolkning af bestemmelserne, der er i strid med deres ordlyd, kan de imidlertid præcisere indholdet af denne retsakts bestemmelser og give fortolkningselementer, som kan oplys om den nævnte retsakts udsteders hensigter (jf. i denne retning dom af 25.3.2021, Balgarska Narodna Banka, C-501/18, EU:C:2021:249, præmis 90 og den deri nævnte retspraksis).

29

I det foreliggende tilfælde indebærer artikel 3, stk. 5, og artikel 11, stk. 1, litra i), i forordning nr. 1013/2006 fortolket i lyset af 33. betragtning til direktiv 2008/98, at blandet kommunalt affald, der er klassificeret under kode 19 12 12 i EAK efter en mekanisk behandling med henblik på dets energiudnyttelse, som imidlertid ikke væsentligt har ændret affaldets oprindelige egenskaber, skal anses for at henhøre under blandet kommunalt affald indsamlet fra private husholdninger som omhandlet i disse bestemmelser, uanset den omstændighed, at kode 20 03 01 er nævnt i disse bestemmelser.

30

Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 56 i forslaget til afgørelse, afhænger den retlige ordning, som finder anvendelse på affaldsoverførsler, af affaldets grundlæggende karakter og ikke af dets formelle klassificering i EAK.

31

Enhver anden fortolkning ville desuden give mulighed for, at blandet kommunalt affald, der efter behandling er blevet klassificeret under en anden kode i EAK end den, der er forbeholdt blandet kommunalt affald, uden at denne behandling har ændret karakteren af affaldet væsentligt, falder uden for anvendelsesområdet for artikel 3, stk. 5, og artikel 11, stk. 1, litra i), i forordning nr. 1013/2006 og i sidste ende principperne om tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed, som, således som det er anført i denne doms præmis 23, tilsigtes overholdt med disse bestemmelser.

32

I det foreliggende tilfælde er der enighed om, at den mekaniske behandling af det i hovedsagen omhandlede affald ikke væsentligt har ændret dette affalds oprindelige egenskaber og dermed dets karakter.

33

Med henblik på anvendelsen af forordning nr. 1013/2006 følger det heraf, at blandet kommunalt affald til nyttiggørelse, som efter en mekanisk behandling med henblik på energiudnyttelse, som imidlertid ikke væsentligt har ændret dets oprindelige egenskaber, er blevet klassificeret under kode 19 12 12 i EAK, skal anses for at henhøre under blandet kommunalt affald fra private husholdninger.

34

Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at de forelagte spørgsmål skal besvares med, at artikel 3, stk. 5, og artikel 11 i forordning nr. 1013/2006 skal fortolkes således, at den kompetente afsendelsesmyndighed, henset til principperne om tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed, navnlig på grundlag af den begrundelse, der er omhandlet i denne forordnings artikel 11, stk. 1, litra i), kan modsætte sig en overførsel af blandet kommunalt affald, der, som følge af en mekanisk behandling med henblik på energiudnyttelse, som imidlertid ikke har ændret dets oprindelige egenskaber væsentligt, har været klassificeret under kode 19 12 12 i EAK.

Sagsomkostninger

35

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.