Sagsøgeren i hovedsagen er den italienske statsborger Ragazzoni, der er arbejdstager i Belgien. Hans ægtefælle og parrets tre børn bor i Italien, hvor ægtefællen ligeledes er arbejdstager.

Vedkommende sociale institution, kassen Assubel, der er sagsøgte i hovedsagen, har afvist at imødekomme en af Ragazzoni indgivet anmodning om børnetilskud på grundlag af Ragazzoni's arbejde i Belgien. Kassen har herved henvist til artikel 76 i forordning (EØF) nr. 1408/71, der indeholder prioritetsregler i tilfælde af samtidig ret til familieydelser eller børnetilskud. Artiklen lyder således:

Ragazzoni har herved gjort gældende, at efter italiensk ret (artikel 1 og 3 i lovbekendtgørelse nr. 797 om børnetilskud fra Den italienske Republiks præsident — Gaz. Uff. af 7. 9. 1955 — nr. 206 suppl. ord.) er hans ægtefælle ikke berettiget til børnetilskud i Italien for de tre mindreårige børn, idet det efter italiensk ret og med henblik på børnetilskud ikke er muligt at give moderen status som familieforsørger, når ægtemanden arbejder i udlandet.

Kassen Assubel har hertil indvendt, at den omstændighed, at bopælslandet udbetaler mindre børnetilskud end i Belgien eller slet ikke udbetaler børnetilskud, ikke kan have til følge, at den belgiske ordning gives et omfang, den ikke har i henhold til EØF-forordninger.

Tribunal du Travail de Bruxelles har på Ragazzoni's anmodning og efter opfordring fra det offentliges repræsentant udsat sagen og ved dom af 25. oktober 1977, indgået til Domstolens justitskontor den 8. november 1977, forelagt følgende spørgsmål:

I medfør af artikel 20 i protokollen vedrørende Domstolens statut har følgende indgivet skriftlige indlæg: sagsøger i hovedsagen, repræsenteret af D. Rossini, direktør for den sociale tjeneste Patronato ACLI, Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, repræsenteret af sin juridiske konsulent Jean-Claude Séché som befuldmægtiget, den belgiske regering, repræsenteret af socialminister Califice, og den italienske regering, repræsenteret af ambassadør A. Maresca som befuldmægtiget, bistået af F. Favara fra Avvocatura dello Stato.

Sagsøgeren i hovedsagen har kort gennemgået sin familiemæssige situation og de faktiske omstændigheder, som der redegøres for i dommen fra Tribunal du Travail. Han har herved anført, at efter italiensk ret betyder det forhold, at faderen, familieforsørgeren, har bopæl i en anden medlemsstat, ikke automatisk, at denne status som familieforsørger overføres til moderen, bortset fra enkelte særlige undtagelser (faderen forlader familien, vedvarende uarbejdsdygtighed, arbejdsløshed, militærtjeneste eller faderens død … osv …). Ragazzoni opfylder ingen af disse betingelser, og hans ægtefælle er ikke berettiget til børnetilskud i Italien, hvilket er fastslået af Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, Torino, som ægtefællen er medlem af.

Med hensyn til faktum har sagsøger i hovedsagen først anført, at han efter januar 1975 hverken har fået børnetilskud fra den italienske eller belgiske institution på trods af de formål, der forfølges med traktatens artikel 48, 51 og 117, og på trods af det i artikel 114 i forordning nr. 574/72 indeholdte princip om, at ydelserne skal udredes foreløbigt i tilfælde af uenighed med hensyn til, hvilken lovgivning der skal finde anvendelse, eller hvilken institution der skal udrede ydelserne.

Med hensyn til sagens realitet har han gjort gældende, at den belgiske institution skal overtage børnetilskuddene af følgende tre grunde:

Sagsøger i hovedsagen har dernæst anført, at retssager, som skyldes disse problemer, kunne undgås, hvis den højeste ydelse blev udbetalt i de tilfælde, hvor der er tale om sammenfald af ydelser, der er erhvervet efter flere medlemsstaters lovgivning. Udgifterne kunne fordeles direkte mellem de kompetente institutioner, således som det gælder for ydelser i anledning af erhvervssygdomme (artikel 57 i forordning nr. 1408/71).

Sagsøger har sammenfattet sin opfattelse ved at foreslå, at det af den belgiske ret forelagte præjudicielle spørgsmål besvares således:

Kommissionen for De europæiske Fællesskaber har anført, at efter artikel 3 i den italienske lovbekendtgørelse om børnetilskud af 30. maj 1975 er det som hovedregel faderen, der betragtes som familieforsørger. Denne status tilkommer kun moderen i ganske bestemte tilfælde, dog ikke hvor faderen arbejder i udlandet. Efter italiensk ret er medlemmerne af Ragazzoni's familie derfor ikke berettiget til børnetilskud i Italien.

Da sagsøgeren arbejder i Belgien (og således ikke i Frankrig, hvilket ville have forudsat en særlig ordning i henhold til forordningens artikel 73 ff), er det den såkaldte beskæftigelseslandets løsning, der må anvendes, idet denne løsning indebærer, at beskæftigelseslandet skal udrede de familieydelser, der er hjemlet i dette lands lovgivning (artikel 73, stk. 1 og artikel 75, stk. 1).

Den i det præjudicielle spørgsmål omhandlede artikel 76 indeholder prioritetsregler i tilfælde af samtidig ret til familieydelser i medfør af artikel 73 og i kraft af erhvervsudøvelse i det land, hvor familiemedlemmerne er bosat. Dette principielle forbud mod dobbeltydelser følger af selve formålet med familieydelser eller børnetilskud, således som dette fremgår af de foranstående definitioner. Herved udligner det offentlige i større eller mindre omfang de byrder, som en familie har ved forsørgelsen af sine børn, hvorfor disse udgifter kun kan udlignes én gang. Familieydelser kan derfor heller ikke sammenlægges, selv når retten til ydelsen er erhvervet i kraft af erhvervsudøvelse.

Kommissionen har videre anført, at det efter formuleringen af artikel 76 er en betingelse for, at denne bestemmelse kan finde anvendelse, at ydelserne kan kræves udbetalt efter bopælslandets lovgivning, dvs. at der skal bestå en ret til ydelserne i bopælslandet. Dette er f.eks. tilfældet, såfremt der efter bopælslandets lovgivning erhverves ret til ydelser fra det andet eller tredje barn at regne. Er der intet krav for det første barns vedkommende, finder artikel 76 ikke anvendelse; dette sker først fra det andet eller tredje barn.

Kommissionen har på ny vendt sig mod det i de italienske retsforskrifter indeholdte eksempel og anført, at artikel 76 teoretisk kan tænkes anvendt, såfremt moderen var beskæftiget i en anden medlemsstat, mens faderen arbejdede i Italien, hvor også børnene bor. Men artikel 76 kan dog aldrig finde anvendelse, såfremt familiemedlemmerne ikke er berettiget til ydelser i bopælslandet. Særligt i et sådant tilfælde, som verserer for den forelæggende ret, hvor sagsøgerens familiemedlemmer ikke efter loven har nogen ret til ydelser, kan de omhandlede ydelser klart ikke kræves udbetalt i den i artikel 76 anførte forstand. Denne bestemmelses formål er ikke at skabe en subsidiær ret i bopælslandet, men at sammenfald af ydelser undgås. Hvis man ikke tager hensyn til, at der ikke findes nogen ret i bopælsstaten, så medfører dette forhold, at enhver ret til ydelse må nægtes, dels på grund af italiensk lovgivning, dels på grund af, at artikel 76 ikke kan finde anvendelse.

Kommissionen har anført, at den italienske delegation i den administrative kommission for vandrende arbejdstageres sociale sikring har udtalt, at den har taget de øvrige medlemsstaters stillingtagen til efterretning, hvorefter artikel 76 ikke finder anvendelse, når familiemedlemmerne er bosat i Italien, og ægtefællen, der ikke er familieforsørger, udøver erhverv.

Kommissionen har sammenfattende anført, at det forelagte spørgsmål bør besvares således:

Den belgiske regering har først gennemgået sagens faktiske omstændigheder. Den har dernæst anført, at artikel 76 er en generel retsregel, der skal fortolkes således, at den opstiller en fællesskabsretlig prioritetsregel, der altid finder anvendelse, såfremt der udøves erhverv i den medlemsstat, hvor familiemedlemmerne bor. Artikel 76 er således en undtagelse fra artikel 73 og 74, netop på grund af, at erhvervet udøves i det land, hvor familiemedlemmerne er bosat. Følgelig viser denne artikel ikke hen til bopælslandets interne regler om dobbeltydelser, men udpeger dette lands lovgivning som de retsregler, hvorefter det skal efterprøves, om der består en ret til familieydelser eller børnetilskud. Dette formål fremgår helt klart af artikel 10 i forordning nr. 574/72 som ændret ved forordning nr. 878/73, der udtrykkeligt giver forrang til lovgivningen i den medlemsstat, hvor familiemedlemmerne bor, såfremt der udøves erhverv i dette land. Af hensyn til en fælles og ens løsning i alle medlemsstater må den nævnte artikel 76 fortolkes på samme måde.

Den italienske regering har gennemgået betydningen af udtrykket familieydelser i forordning nr. 1408/71 og rækkevidden af forbudet mod dobbeltydelser i artikel 76. Denne artikel må fortolkes efter det velkendte kriterium, hvorefter en undtagelsesbestemmelse ikke må fortolkes udvidende med henblik på ikke udtrykkeligt omhandlede tilfælde, så vel som på grund af formålet med reglen om forbud mod dobbeltydelser, idet dette formål er at forhindre, at en og samme borger oppebærer flere ens ydelser for samme forsikringsperiode, men ikke at forbyde sammenlægning af flere ydelser, hvis disse efter omstændighederne tilkommer forskellige borgere.

Den italienske regering har dernæst fortolket artikel 78 på en måde, der meget ligner den af sagsøger i hovedsagen foretagne fortolkning. Regeringen har desuden henvist til, at for ganske nylig, nemlig den 18. december 1977, er lov nr. 903 af 9. december 1977 om mænds og kvinders ligestilling trådt i kraft i Italien (Gaz. Uff. nr. 343 af 17. december 1977). Denne lovs artikel 9 bestemmer, at familieydelser … til medlemmer af familien, over for hvem der består forsørgerpligt, også kan udbetales til den erhvervsaktive kvinde på samme betingelser og i samme omfang, som gælder for den mandlige arbejdstager. Man har herved tillagt den erhvervsaktive kvinde en ret til at forlange, at familieydelserne udbetales til hende i stedet for til den arbejdende ægtefælle. Såfremt begge forældre kræver familieydelserne udbetalt for de børn, over for hvem de har forsørgerpligt, udbetales familieydelserne til den af forældrene, hos hvem barnet lever. Det er selvfølgelig klart, at når den erhvervsaktive kvinde ikke gør brug af den ret, der er tillagt hende i lov nr. 903 af 9. december 1977, dvs. når hun ikke forlanger familieydelserne udbetalt til sig selv, så forbliver de tidligere bestemmelser af 30. maj 1955 i kraft og skal som sådanne finde anvendelse.

Ganske vist kan man ikke fortolke den nye lov i modstrid med artikel 76 i forordning nr. 1408/71, for loven har ikke tilbagevirkende gyldighed og ændrer altså ikke noget ved den for Tribunal du Travail de Bruxelles verserende retssag. Den vil heller ikke i fremtiden finde anvendelse på sagsøgeren Ragazzoni, hvis hans ægtefælle beslutter sig til ikke at udøve sin ret efter artikel 9 i lov nr. 903 af 9. december 1977.

Det er følgelig den italienske regerings opfattelse, at der efter italiensk ret ikke kan kræves udbetalt familieydelser til sagsøgers ægtefælle. Det af kassen Assubel anførte, at lovgivningen i det land, hvor familiemedlemmerne bor, ikke kan give den belgiske ordning en rækkevidde, som EØF-forordningerne ikke tillægger den, tager ikke hensyn til, at artikel 76 ikke er nogen bestemmelse, der regulerer kompetencefordelingen mellem institutionerne. Den er tværtimod en regel om forbud mod dobbeltydelser i de tilfælde, hvor der også skal betales familieydelser efter lovgivningen i den medlemsstat, hvor familiemedlemmerne bor.

Afsluttende har den italienske regering foreslået Domstolen at statuere:

I retsmødet den 9. marts 1978 gav repræsentanterne for Ragazzoni og for Kommissionen for De europæiske Fællesskaber møde. De har her uddybet deres skriftlige indlæg og taget stilling til det problem, der er opstået derved, at den italienske regering har henvist til den italienske lov nr. 903 af 9. december 1977.

Sagsøgeren i hovedsagen har anført, at de retsforskrifter, der skal tages i betragtning, er de ved retssagens anlæg gældende. Sagsøger har dog taget stilling til den situation, der kan opstå ved anvendelsen af de nye italienske regler, hvorved han har anført, at når retten består i to stater, er det ydelserne efter de gunstigste regler, der bør komme til udbetaling i forbindelse med en udlignings- og afregningsordning mellem kasserne.

Kommissionen har fremsat yderligere bemærkninger til den belgiske og den italienske regerings indlæg. For det første er det ikke muligt at lægge en sammenligning mellem ydelsernes omfang til grund, uanset at dette i lovgivningsmæssig henseende er beklageligt. Dernæst kan Rådet efter artikel 51 ikke skabe nogen ret i bopælslandet, såfremt en sådan ikke allerede består efter de nationale retsforskrifter. Betragtes den nye italienske lov endelig ud fra fællesskabsretten, får den italienske opfattelse den følge, at der kan vælges mellem familieydelser henholdsvis i bopælslandet og i beskæftigelseslandet. En sådan valgmulighed er dog principielt udelukket efter lovvalgs-reglerne i forordning nr. 1408/71 og i hvert fald ikke hjemlet i artikel 76; her må det fællesskabsretlige forbud mod dobbeltydelser finde anvendelse frem for en eventuel valgret efter national ret. Endelig har Kommissionen henvist til faren ved en alt for generel besvarelse af et spørgsmål, der er stillet med henblik på ganske bestemte generelle retsforskrifter, der fandt anvendelse, da hovedsagen blev anlagt.

Generaladvokaten har fremsat sit forslag til afgørelse i retsmødet den 16. marts 1978.