Le sieur Ragazzoni, demandeur au principal, est un travailleur italien salarié en Belgique; son épouse et ses trois enfants résident en Italie où l'épouse exerce une activité salariée.

La Caisse Assubel, défenderesse au principal, a refusé de faire droit à la demande de paiement des allocations familiales introduite par Ragazzoni du chef de son activité professionnelle en Belgique; elle invoque l'article 76 du règlement no 1408/71 de la CEE qui établit les règles de priorité en cas de cumul du droit aux prestations ou aux allocations familiales et qui est libellé comme suit:

Ragazzoni a fait observer qu'en vertu de la loi italienne en vigueur (articles 1 et 3 du Texte unique des lois en matière d'allocations familiales coordonnées par le décret du président de la République italienne no 797 — Gazzetta Ufficiale du 7 septembre 1955 — no 206, suppl. ord.), il n'existerait pas de droit aux allocations familiales en Italie pour son épouse en faveur de ses enfants mineurs, parce que la législation italienne en matière d'allocations familiales ne prévoit pas le transfert de la qualité de chef de famille à la mère qui travaille lorsque le mari travaille à l'étranger.

La Caisse Assubel a rétorqué que le fait que la législation du pays de résidence accorde des allocations familiales à des taux moins favorables que ceux du régime belge ou qu'elle ne prévoit pas d'allocations familiales ne pourrait avoir pour effet de restituer au régime belge une compétence que les règlements européens ne lui attribuent pas.

Le tribunal du travail de Bruxelles, à la demande de Ragazzoni et comme l'a suggéré le ministère public, a sursis à statuer et saisi la Cour de justice des Communautés européennes, par décision du 25 octobre 1977, parvenue au greffe de la Cour le 8 novembre 1977, de la question de savoir

En vertu de l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour, ont déposé des observations écrites le demandeur au principal représenté par le directeur du service social Patronato ACLI, M. D. Rossini, la Commission des Communautés européennes, représentée par son conseiller juridique, M. Jean-Claude Séché, en qualité d'agent, le gouvernement belge, représenté par le ministre de la prévoyance sociale, M. Califice, et le gouvernement italien représenté par M. l'ambassadeur A. Maresca en qualité d'agent, assisté de M. F. Favara de l'Avvocatura dello Stato.

Le demandeur au principal rappelle sa situation de famille et les faits exposés dans la décision du tribunal du travail. Il précise qu'au regard de la loi italienne le fait que le père, chef de famille, réside dans un autre État, n'implique pas automatiquement le transfert de la qualité de chef de famille à la mère, sauf dans des cas strictement prévus (abandon de famille par le père, inaptitude au travail permanent, chômage, service militaire ou décès du père, etc. Ragazzoni ne remplirait aucune des conditions prévues, et son épouse n'aurait pas été autorisée à bénéficier des allocations familiales en Italie, ainsi que l'aurait constaté l'Institut national de prévoyance sociale de Turin auquel elle est rattachée.

Le demandeur au principal observe tout d'abord, sur le plan des faits, que malgré les objectifs poursuivis par les articles 48, 51 et 117 du traité, malgré le principe inscrit à l'article 114 du règlement no 574/72, qui prévoit des versements provisoires de prestations en cas de contestation de la législation applicable ou de l'institution appelée à servir les prestations, il ne reçoit pas d'allocations familiales depuis janvier 1975, ni de l'institution belge, ni de l'institution italienne.

Quant au fond du litige, il estime qu'il appartient à l'institution belge d'assumer la charge du paiement des allocations familiales pour trois motifs:

Le demandeur au principal considère en outre que les litiges qui surgissent en cette matière pourraient être évités si, en cas de cumul de prestations dues en vertu de plusieurs législations, seules étaient payées les prestations plus élevées. La répartition des charges pourrait se faire directement entre les institutions compétentes, comme il a été décidé pour l'indemnisation des maladies professionnelles (article 57 du règlement no 1408/71).

Il estime en conclusion que la réponse à donner à la question préjudicielle posée par la juridiction belge pourrait être la suivante:

La Commission des Communautés européennes expose que l'article 3 du Texte unique sur les allocations familiales du 30 mai 1955 considère par priorité le père comme chef de famille. Cette qualité ne peut être attribuée à la mère que dans certains cas, parmi lesquels ne figure pas l'occupation du père à l'étranger. Le droit aux allocations familiales ne serait donc, en l'espèce, pas ouvert en Italie pour les membres de la famille de Ragazzoni en vertu de la législation italienne.

Le requérant étant occupé en Belgique (et donc dans un État qui n'est pas la France, ce qui supposerait un régime particulier en vertu des articles 73 et suivants du règlement), la solution serait celle dite du pays d'emploi qui prévoit l'octroi des prestations familiales prévues par la législation du pays d'emploi à la charge du pays d'emploi (articles 73, paragraphe 1, et 75, paragraphe 1).

L'article 76 sur lequel porte la question préjudicielle poserait des règles de priorité, en cas de cumul de droits à prestations familiales en vertu des dispositions de l'article 73 et en raison de l'exercice d'une activité professionnelle dans le pays de résidence des membres de la famille. Ce principe de non-cumul repose sur la finalité même des prestations ou allocations familiales qui ressort des définitions précitées. S'agissant de compenser par un effort de la collectivité, dans une mesure plus ou moins large, les charges qui résultent pour une famille de l'éducation de ses enfants, ces charges ne peuvent être compensées qu'une fois. Les prestations familiales ne sauraient en conséquence être cumulées, même lorsque le droit aux prestations résulte de l'exercice d'une activité professionnelle.

Pour que l'article 76 puisse s'appliquer, il faudrait, selon les textes, que les prestations soient dues en vertu de la législation du pays de résidence, c'est-à-dire qu'existe un droit aux prestations dans le pays de résidence. Il pourrait en être ainsi lorsque la législation du pays de résidence n'ouvre, par exemple, le droit aux prestations qu'à partir du deuxième ou troisième enfant; aucune prestation n'étant due pour le premier enfant, l'article 76 serait inapplicable; il le deviendrait à partir du deuxième ou troisième enfant.

Pour reprendre l'exemple de la législation italienne, un cas d'application de l'article 76 pourrait théoriquement se présenter si la mère était occupée dans un autre État membre, alors que le père serait occupé en Italie où résident également les enfants. Mais, en tout cas, l'article 76 ne pourrait s'appliquer si des prestations ne sont pas dues dans le pays de résidence des membres de la famille et notamment dans une hypothèse telle que celle envisagée par le juge de renvoi où la législation n'ouvrant pas droit aux prestations pour les membres de la famille de l'intéressé, lesdites prestations ne seraient clairement pas dues au sens de l'article 76. L'objectif de cette disposition ne serait pas de créer un droit subsidiaire dans le pays de résidence, mais d'éviter un cumul de prestations. Faire abstraction de l'inexistence d'un droit dans le pays de résidence aboutirait à la négation de tout droit à prestations en vertu, d'une part, de la législation italienne et, d'autre part, de l'application erronée de l'article 76.

La Commission souligne que, dans le cadre de la Commission administrative des travailleurs migrants, la délégation italienne aurait déclaré avoir pris acte de l'avis des autres États membres, selon lequel l'article 76 ne s'appliquerait pas dans le cas où l'Italie est le pays de résidence des membres de la famille et où le conjoint qui n'est pas chef de famille exerce une activité professionnelle.

En conclusion, la Commission estime qu'il conviendrait de répondre à la question posée de la façon suivante:

Le gouvernement belge, après avoir rappelé les faits du litige expose que l'article 76 contient une règle normative et doit être comprise comme établissant une règle de priorité communautaire qui s'applique chaque fois qu'une activité professionnelle est exercée sur le territoire de l'État membre où résident les membres de la famille. En fait, l'article 76, serait donc une exception à l'application de l'article 73 ou 74, uniquement à cause de l'exercice dans le pays de résidence des membres de la famille d'une activité professionnelle. Par conséquent, cet article ne renverrait pas aux règles de cumul internes du pays de résidence, mais désignerait la législation de ce pays comme législation compétente dans laquelle le droit aux allocations ou prestations familiales doit être examiné. Cette intention résulterait clairement de l'article 10 du règlement no 574/72 modifié par le règlement no 878/73 établissant explicitement une priorité qui est conférée à la législation du pays de résidence des membres de la famille en cas d'exercice d'une activité professionnelle dans ce pays. Dès lors, pour avoir une solution commune et uniforme pour tous les États membres, l'article 76 précité devrait être compris dans le même sens.

Le gouvernement italien rappelle le sens de la notion d'allocations familiales au sens du règlement no 1408/71 et la portée de la règle anticumul de son article 76. Ce texte devrait être interprété selon le critère d'interprétation connu, selon lequel une disposition dérogatoire ne saurait être appliquée d'une manière extensive à des hypothèses non explicitement prévues, et selon sa finalité de règle anticumul qui vise à exclure qu'un même sujet puisse bénéficier de plusieurs prestations de même nature se rapportant à une même période d'assurance, mais non pas également à exclure le cumul de plusieurs prestations dues éventuellement à des sujet différents.

Le gouvernement italien développe alors une interprétation de l'article 76 très proche de celle du demandeur au principal. Il rappelle par ailleurs que, très récemment, le 18 décembre 1977, est entrée en vigueur en Italie la loi no 903 du 9 décembre 1977 relative à l'égalité de traitement entre l'homme et la femme (Gazzetta Ufficiale no 343 du 17 décembre 1977). L'article 9 de cette loi dispose désormais que les allocations familiales … pour les membres de la famille à charge peuvent être versées, dans l'alternative, à la femme salariée aux mêmes conditions et dans les mêmes limites que celles qui sont prévues pour le travailleur: on a ainsi reconnu à la femme salariée la faculté de demander que les allocations familiales lui soient versées plutôt qu'à l'époux travailleur. Dans le cas où les deux parents demandent le versement des allocations familiales pour les enfants à charge, les allocations familiales doivent être versées au parent avec lequel l'enfant vit. Il serait évident que, si la femme salariée n'exerce pas le choix que la loi no 903 du 9 décembre 1977 lui attribue, c'est-à-dire si elle ne demande pas le versement en sa faveur des allocations familiales, la réglementation prévue par l'ancien texte du 30 mai 1955 resterait en vigueur et applicable.

Il serait vrai que cette nouvelle loi ne saurait aboutir à une interprétation différente de l'article 76 du règlement CEE no 1408/71, car elle n'aurait pas d'effet rétroactif et ne modifierait donc pas les termes du litige pendant devant le tribunal du travail de Bruxelles; elle ne s'appliquerait pas non plus, à l'avenir, à l'égard du demandeur Ragazzoni si son épouse ne décidait pas d'exercer le choix qui lui est reconnu par l'article 9 de la loi no 903 du 9 décembre 1977.

En conséquence, le gouvernement italien conclut qu'en vertu de la législation italienne, les allocations familiales ne seraient pas dues à l'épouse du demandeur au principal. L'argument de la Caisse 00AB00BB Assubel, selon lequel la législation du pays de résidence des membres de la famille ne pourrait restituer au régime belge une compétence que les règlements européens ne lui attribuent pas, ne tiendrait pas compte du fait que l'article 76 n'est pas une disposition qui opère une répartition des compétences entre institutions mais ne constitue qu'une règle anticumul applicable quand des allocations familiales seraient également dues en vertu de la législation de l'État membre sur le territoire duquel les membres de la famille résident.

En conclusion, le gouvernement italien suggère à la Cour de justice de dire pour droit:

A l'audience du 9 mars 1978, ont comparu les représentants de M. Ragazzoni et de la Commission des Communautés européennes. Ils ont développé les arguments qu'ils avaient exposés dans leurs observations écrites et pris position sur le problème posé par l'existence de la loi italienne no 903 du 9 décembre 1977, à laquelle le gouvernement italien avait fait allusion dans ses observations.

Le requérant au principal a souligné que l'état des textes à prendre en considération était celui de l'époque du litige. Mais il a évoqué l'hypothèse qui peut se vérifier par l'application du nouveau texte italien, estimant que, lorsque le droit existe dans deux États, seules devraient être payées les prestations plus favorables avec un système de compensation et de remboursement entre les caisses compétentes.

La Commission a émis quelques remarques complémentaires sur les observations déposées par le gouvernement belge et le gouvernement italien. Tout d'abord, il ne serait pas possible de prendre en considération une comparaison des taux, même si cette impossibilité est regrettable au point de vue législatif. Ensuite, le Conseil ne serait pas compétent, en vertu de l'article 51, pour ouvrir un droit dans un pays de résidence où ce droit n'existerait pas en vertu de la législation nationale. Enfin, si l'on se place, à propos de la nouvelle loi italienne, du point de vue du droit communautaire, la thèse italienne aboutirait, selon la Commission, à introduire une option entre les allocations familiales du pays de résidence et du pays d'emploi; or, une telle option serait exclue par principe par le règlement no 1408/71 en matière de législation applicable et, manifestement, ne serait pas prévue par l'article 76; dans un tel cas, la règle communautaire anticumul devrait l'emporter sur un éventuel droit d'option national. La Commission dénonce le danger d'une réponse trop abstraite à une question posée, dans le cadre législatif précis de l'époque du litige principal.

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 16 mars 1978.