EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 30.7.2025
COM(2025) 430 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ
podle článku 13 nařízení (EU) 2022/1031 o uplatňování tohoto nařízení a o pokroku mezinárodních jednání týkajících se přístupu hospodářských subjektů Unie na trhy třetích zemí s veřejnými zakázkami nebo koncesemi, vedených na základě tohoto nařízení
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2022/1031 ze dne 23. června 2022 o přístupu hospodářských subjektů, zboží a služeb třetích zemí na trhy Unie s veřejnými zakázkami a koncesemi a o postupech na podporu jednání o přístupu hospodářských subjektů, zboží a služeb Unie na trhy třetích zemí s veřejnými zakázkami a koncesemi (nástroj pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek)
(dále jen „nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 30. června 2022 a vstoupilo v platnost dne 29. srpna 2022.
Článek 13 nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek stanoví, že Evropská komise (dále jen „Komise“) do 30. srpna 2025 a poté alespoň každé dva roky předloží Evropskému parlamentu a Radě zprávu o uplatňování tohoto nařízení a o pokroku mezinárodních jednání týkajících se přístupu hospodářských subjektů Unie na trhy třetích zemí s veřejnými zakázkami nebo koncesemi, vedených na základě tohoto nařízení. Tuto zprávu Komise zveřejní.
Nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek rovněž pověřuje Komisi, aby vytvořila určité nástroje, které usnadní uplatňování nařízení. Komise tyto požadavky splnila a v oddíle 1 jsou uvedena příslušná přijatá opatření. Od vstupu nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek v platnost Komise zahájila a ukončila jedno šetření podle nástroje pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek týkající se opatření a postupů Čínské lidové republiky (dále jen „ČLR“) na trhu veřejných zakázek na zdravotnické prostředky.
Toto první šetření podle nástroje pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek je podrobněji rozvedeno v oddíle 2. V oddíle 3 níže jsou uvedeny závěry Komise, v nichž vychází ze svých zkušeností s uplatňováním nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek do data vypracování této zprávy.
1.Nástroje, které mají usnadnit uplatňování nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek
Komise zpřístupnila všem příslušným zúčastněným stranám řadu nástrojů, které mají usnadnit uplatňování nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek, a to v podobě operačních pokynů, pokynů a dvou internetových nástrojů: nástroj k předkládání stížností určený stranám, které by mohly být dotčeny omezeními v oblasti zadávání veřejných zakázek v zahraničí, a informativní nástroj, jehož cílem je usnadnit veřejným zadavatelům v Unii provádění opatření v rámci nástroje pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek.
1.1 Pokyny Komise pro usnadnění uplatňování nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek veřejnými zadavateli, zadavateli a hospodářskými subjekty
Článek 12 nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek vyžaduje, aby Komise do šesti měsíců od vstupu nařízení v platnost vydala operační pokyny, které veřejným zadavatelům, zadavatelům a hospodářským subjektům usnadní jeho uplatňování. Komise tento požadavek splnila tím, že tyto pokyny zveřejnila dne 21. února 2023 (dále jen „pokyny“).
Pokyny poskytují veřejným zadavatelům a zadavatelům vysvětlení, jak určit původ hospodářských subjektů, zboží a služeb. U hospodářských subjektů je kritériem místo založení a pokyny poskytují vysvětlení pojmu „významná podnikatelská činnost“, který byl zaveden s cílem zabránit obcházení nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek prostřednictvím krycích společností. V případě zboží je původ stanoven v souladu s pravidly nepreferenčního původu, která jsou stanovena v celním kodexu Unie.
V případě služeb je původ určen poskytovatel služeb.
V neposlední řadě pokyny objasňují pravidla pro uplatňování opatření v rámci nástroje pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek veřejnými zadavateli a zadavateli, včetně pravidel oceňování, která umožňují určit, zda je hodnota zakázky nižší nebo vyšší než prahové hodnoty pro uplatnění opatření v rámci nástroje podle článku 6 nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek. Stanovují požadavky na transparentnost zadávacích řízení, aby bylo možné uplatňovat opatření v rámci nástroje (opatření pro úpravu bodového hodnocení a vyloučení), a vysvětlují pravidla týkající se uplatňování opatření v rámci nástroje v případě konkrétních zakázek, jako jsou rámcové zakázky.
1.2 Internetový nástroj k předkládání stížností
Podle čl. 5 odst. 1 druhého pododstavce nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek musí Komise na svých internetových stránkách zpřístupnit internetový nástroj, který zúčastněným stranám z Unie a členským státům umožní formálně předkládat odůvodněné stížnosti, na jejichž základě může Komise zahájit šetření údajného opatření nebo postupu třetí země. Komise tuto povinnost splnila zpřístupněním internetového nástroje k předkládání stížností.
Internetový nástroj k předkládání stížností obsahuje povinná pole, jako je totožnost stěžovatele, informace o stížnosti, věcný popis opatření a/nebo postupu třetí země a nepovinná pole (např. hospodářský nebo systémový dopad opatření, zkušenosti s podáváním nabídek a již přijatá nebo plánovaná opatření). Komise zavedla důkladná ochranná opatření, aby zajistila velmi vysokou úroveň důvěrnosti a anonymity při vyřizování stížností. Komise prostřednictvím tohoto zvláštního internetového nástroje k předkládání stížností doposud neobdržela žádnou odůvodněnou stížnost. Zároveň obdržela řadu neformálních stížností na překážky při zadávání veřejných zakázek ve třetích zemích prostřednictvím jiných kanálů.
1.3 Pokyny pro zúčastněné strany k poskytování informací podle čl. 5 odst. 1 nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek
Podle čl. 5 odst. 1 nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek jsou zúčastněné strany a členské státy formou oznámení o zahájení šetření podle nástroje pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek vyzvány, aby Komisi ve stanovené lhůtě poskytly příslušné informace. Aby bylo možné informovat zúčastněné strany o tom, jak se mají přihlásit, a strukturovat shromažďování informací od zúčastněných stran a členských států, zveřejnila Komise pokyny pro zúčastněné strany k poskytování informací.
1.4 Internetový nástroj „Procurement4Buyers“ (Zadávání veřejných zakázek pro kupující)
Ačkoli to nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek nevyžaduje, Komise na svých internetových stránkách zveřejnila nástroj pro zadávání veřejných zakázek, který mimo jiné informuje veřejné zadavatele a zadavatele o tom, kdy musí v souladu s opatřeními v rámci nástroje omezit účast zahraničních uchazečů. Aby bylo možné rychle a spolehlivě ověřit, kteří uchazeči ze třetích zemí mají právně zaručený přístup k podání nabídky na zamýšlenou veřejnou zakázku, mohou veřejní zadavatelé a zadavatelé využít nástroj „Procurement4Buyers“
, který byl zpřístupněn na internetových stránkách GŘ pro obchod „Acces2Markets“. Stačí uvést totožnost zadavatele, předmět a předpokládanou hodnotu zamýšlené veřejné zakázky (kód CPV
) a případně odpovědět na některé doplňující otázky. Nástroj pak uživateli poskytne pozitivní seznam zemí, jejichž uchazeči jsou oprávněni účastnit se zadávacího řízení, a negativní seznam zemí, jejichž společnosti jsou z podávání nabídek vyloučeny. Negativní seznam bude odrážet výsledky rozhodovacích postupů v rámci nástroje pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek.
2.Šetření podle nástroje pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek týkající se opatření a postupů ČLR na trhu veřejných zakázek na zdravotnické prostředky
Dne 24. dubna 2024 zahájila Komise z vlastního podnětu šetření podle čl. 5 odst. 1 nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek týkající se opatření a postupů ČLR, jež mají za následek vážné a opakující se zhoršení přístupu hospodářských subjektů, zboží nebo služeb z Unie na trh ČLR s veřejnými zakázkami na zdravotnické prostředky. V souladu s čl. 5 odst. 2 nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek se konzultace s ČLR konaly ve dnech 24. až 26. července 2024 v Pekingu. Konzultace nevedly k uspokojivému řešení omezení v oblasti zadávání veřejných zakázek zjištěných během šetření.
Dne 14. ledna 2025 Komise po uzavření svého šetření a po konzultacích s ČLR zveřejnila zprávu podle čl. 5 odst. 4 nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek, která obsahuje zjištění jejího šetření a navrhovaný postup
(dále jen „zpráva o šetření“). Komise předložila zprávu o šetření podle čl. 5 odst. 4 nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek dne 29. ledna 2025 Evropskému parlamentu a dne 30. ledna 2025 Radě.
Toto šetření bylo vzhledem k neprůhledné povaze čínského trhu veřejných zakázek obzvláště náročné. Diskriminace zahraničních dodavatelů nevyplývá pouze z právních předpisů, ale také z množství administrativních opatření, interních směrnic a pokynů vydávaných na různých úrovních státní správy. Hlavní problém představovalo shromáždění velkého vzorku veřejných zakázek z ČLR ve formátu, který by umožnil smysluplně posoudit existenci omezujících opatření, jež se dotýkají společností v Unii, v průvodní dokumentaci a zadávacích podmínkách. Tyto překážky si vyžádaly nasazení skutečně značných zdrojů. Díky rozsáhlému analytickému úsilí a spolupráci se zúčastněnými stranami se Komisi nakonec podařilo tyto problémy překonat a vytvořit si detailní představu o existujících systémových překážkách.
Ve zprávě o šetření Komise dospěla k závěru, že ČLR zavedla komplexní systém, který systematicky upřednostňuje domácí zdravotnické prostředky před zahraničními, a to prostřednictvím právně závazných ustanovení, která vyžadují, aby veřejné subjekty upřednostňovaly domácí výrobky, kdykoli je k dispozici místní alternativa, který podporují náročné schvalovací postupy pro dovážené zboží a odvětvová opatření a cílové kvóty pro nemocnice na nákup domácích výrobků. Tento komplexní diskriminační systém se vztahuje na všechny kategorie zdravotnických prostředků a na celé území ČLR bez ohledu na hodnotu příslušných veřejných zakázek. Komise dále zjistila, že organizace zadávacích řízení založených na objemu v ČLR motivuje dodavatele k tomu, aby za účelem získání velkých zakázek nabízeli extrémně nízké ceny, a de facto vylučuje společnosti orientované na zisk, které nedostávají státní dotace. Komise našla důkazy o diskriminačních a vylučovacích praktikách v 87 % veřejných zakázek, které se jí podařilo prověřit. Komise dospěla k závěru, že tato opatření a postupy mají za následek vážné a opakující se zhoršení přístupu hospodářských subjektů z Unie a zdravotnických prostředků vyrobených v Unii na trh s veřejnými zakázkami na zdravotnické prostředky v ČLR. Představují proto opatření nebo postupy třetích zemí ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. i) nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek. Pokud jde o výsledek konzultací, zpráva o šetření uvádí, že čínská vláda prohlásila, že jednostranně neotevře svůj trh veřejných zakázek v souvislosti se zdravotnickými prostředky, a nenavrhla konkrétní nápravná opatření k nápravě tohoto vážného a opakujícího se zhoršení přístupu.
Na tomto základě Komise posoudila podmínky stanovené v článku 6 nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek s cílem přijmout opatření v rámci nástroje ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. j) nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek. Její posouzení bylo zaměřeno na i) přiměřenost a vhodnost možného opatření v rámci nástroje s ohledem na zjištěná opatření a postupy, ii) dostupnost alternativních zdrojů dodávek a iii) zájem Unie (hospodářský zájem výrobců v Unii; možný dopad na veřejné zadavatele a zadavatele v Unii a celkové účinky opatření v rámci nástroje na hospodářství Unie).
V návaznosti na toto posouzení Komise zamýšlela uložit opatření v rámci nástroje v podobě vyloučení nabídek podaných všemi hospodářskými subjekty pocházejícími z ČLR pro všechna zadávací řízení v Unii, jejichž předmětem je nákup zdravotnických prostředků spadajících pod společný slovník pro veřejné zakázky („kódy CPV“ 33100000-1 až 33199000-1, jak jsou definovány v nařízení (ES) č. 2195/2002
), a s odhadovanou hodnotou nejméně 5 000 000 EUR bez DPH. Jedná se o nejkomplexnější opatření, které může Unie v odvětví zdravotnických prostředků uložit podle nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek, které neumožňuje opatření, jež by se vztahovala na zadávací řízení s nižší odhadovanou hodnotou. Jeho oblast působnosti je však stále užší než rozsah diskriminačních opatření a postupů zjištěných v ČLR. Zatímco čínský systém se vztahuje obecně na všechny veřejné zakázky bez ohledu na jejich hodnotu, opatření v rámci nástroje se zaměřuje pouze na zakázky s odhadovanou hodnotou přesahující 5 milionů EUR. Opatření v rámci nástroje navíc úspěšným uchazečům umožňuje získat až 50 % zdravotnických prostředků použitých při plnění zakázek z ČLR, a tedy i významné zastoupení zdravotnických prostředků čínského původu na trzích veřejných zakázek v Unii. Tato omezení jsou přímým důsledkem limitů a podmínek obsažených v samotném nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek.
Dne 19. června 2025 přijala Komise v souladu s přezkumným postupem uvedeným v čl. 11 odst. 2 nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek ve Výboru pro obchodní překážky opatření v rámci nástroje prostřednictvím prováděcího nařízení Komise (EU) 2025/1197 ze dne 19. června 2025
. Opatření vstoupilo v platnost deset dní po svém vyhlášení v Úředním věstníku na dobu pěti let. Dne 6. července 2025 přijala čínská vláda odvetná opatření vůči společnostem, zboží a službám z EU.
Navzdory úsilí Komise o dosažení lepšího přístupu hospodářských subjektů Unie a zdravotnických prostředků vyrobených v Unii na trh veřejných zakázek na zdravotnické prostředky v ČLR a četným výměnám s čínskou vládou, tento proces v rámci nástroje dosud nevedl k tomu, že by čínská vláda odstranila zjištěná opatření a postupy. Konzultace s čínskou vládou však byly užitečné, neboť umožnily lépe porozumět restriktivním opatřením a postupům v ČLR a určit opatření potřebná pro jejich úplné odstranění. Komise je i nadále odhodlána pokračovat ve spolupráci s čínskou vládou, která může pokračovat, dokud nebudou zjištěná opatření a postupy odstraněny. V tomto ohledu stanoví čl. 6 odst. 10 nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek možnost, aby Komise pozastavila nebo zrušila opatření v rámci nástroje, pokud dotčená třetí země přijme uspokojivá nápravná opatření k odstranění nebo nápravě zhoršeného přístupu hospodářských subjektů, zboží nebo služeb z Unie na trhy dané třetí země s veřejnými zakázkami nebo koncesemi, a tím tento přístup zlepší. Komise zajistí důsledné sledování uplatňování opatření v rámci nástroje veřejnými zadavateli a zadavateli v EU, včetně výjimek z uplatňování tohoto opatření. V tomto ohledu si Komise vyhrazuje právo vyžádat si od členských států informace v souladu s čl. 13 odst. 1 nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek.
3.Poznatky získané z uplatňování nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek
Během sledovaného období Komise shromáždila informace o údajných omezujících opatřeních a postupech ve třetích zemích, přičemž využila vlastních vyšetřovacích zdrojů a kontaktů se zástupci výrobního odvětví Unie v různých odvětvích. Zjištěná omezení jsou obvykle různé povahy od vyloučení hospodářských subjektů a/nebo zboží a/nebo služeb Unie ze zadávacích řízení až po požadavky na lokalizaci a domácí preference, jako jsou kompenzace, což často vede k faktickému vyloučení.
Komise shromáždila informace, které naznačují, že některá z těchto opatření a postupů by mohla výrazně zhoršit přístup výrobního odvětví Unie na trhy třetích zemí s veřejnými zakázkami a vést ke ztrátě příležitostí pro hospodářské subjekty Unie.
Navzdory této významné hospodářské újmě výrobní odvětví Unie nevyužilo možnosti předložit formální stížnost v rámci nástroje v souladu s čl. 5 odst. 1 nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek v souvislosti s kterýmkoli ze zjištěných opatření nebo postupů. Jediné šetření podle nástroje pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek ve sledovaném období tak bylo zahájeno z moci úřední. Komise se domnívá, že absenci formálních stížností v rámci nástroje lze vysvětlit více faktory.
Zaprvé, na trzích veřejných zakázek jsou aktivní hospodářské subjekty (uchazeči) často výrazně závislé na kupujícím (orgánu veřejné správy). Přestože Komise zavedla přísnou politiku důvěrnosti založenou na nejvyšších standardech ochrany důvěrných informací při vyřizování stížností, hospodářské subjekty z různých odvětví a působící na trzích různých třetích zemí uvádějí, že se v případě, že předloží formální stížnost, obávají cílené odvety a nepříznivého zacházení ze strany dotčené třetí země.
Zadruhé, společnosti EU, které v současné době působí na trzích třetích zemích s veřejnými zakázkami, mají v některých případech omezený zájem na uzavření trhu Unie, aby získaly vliv a zapojily se do jednání s dotčenou zemí. Posouzení obecného zájmu při rozhodování o zahájení šetření musí být dobře nastaveno, přičemž je třeba přihlédnout k hospodářskému zájmu všech společností v Unii.
V zájmu účinného využívání nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek vypracovala Komise nástroje a pokyny, které mají zúčastněným stranám ve všech odvětvích usnadnit jeho uplatňování.
Šetření týkající se opatření a postupů ČLR na trhu veřejných zakázek na zdravotnické prostředky se opíralo o spolehlivé důkazy. Přesto upozornilo na určité nedostatky, pokud jde o dostupné údaje o mezinárodních tocích veřejných zakázek. Tyto nedostatky se týkají obtížného přístupu k údajům o veřejných zakázkách, které jsou potřebné k posouzení účasti uchazečů z Unie v zadávacích řízeních třetích zemí, jakož i dopadu stávajících překážek zadávání veřejných zakázek ve třetích zemích na uchazeče z Unie. Na trhu Unie s veřejnými zakázkami taktéž existují určité nedostatky v údajích, které poměrně ztěžují posuzování dopadu případných opatření v rámci nástroje v Unii. Například současné údaje o veřejných zakázkách dostupné v elektronické databázi TED (Tender Electronic Daily, dále jen „TED“) uvádějí původ úspěšného uchazeče, ale neposkytují informace o původu pořizovaného zboží a služeb. Omezené jsou také informace o subdodávkách zadávaných subjektům ze třetích zemí a o konečném vlastnictví úspěšných uchazečů. Začlenění těchto informací do databáze TED, zejména informací o původu pořizovaného zboží a služeb, by usnadnilo jak provádění šetření v rámci nástroje, tak provádění a následné monitorování opatření v rámci nástroje.
4.Závěry
V souladu s právními požadavky uvedenými v nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek zavedla Komise nástroje nezbytné k usnadnění uplatňování nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek hospodářskými subjekty a veřejnými zadavateli a zadavateli. Zpráva o uplatňování nařízení o nástroji pro mezinárodní zadávání veřejných zakázek vychází rovněž ze zkušeností Komise z dosud jediného šetření v rámci nástroje, které se týkalo opatření a postupů ČLR na trhu veřejných zakázek na zdravotnické prostředky.
Pokud jde o dlouhodobější výstup tohoto prvního šetření a prvních opatření v rámci nástroje, je předčasné vyvozovat závěry o tom, do jaké míry nástroj splnil cíl otevřít trh veřejných zakázek ve třetích zemích. Unie využívá opatření v rámci nástroje k dosažení otevření těchto trhů. Přestože nebylo během konzultací s čínskou vládou nalezeno uspokojivé řešení, Komise zůstává spolupráci otevřená i po zavedení opatření v rámci nástroje, které by mohlo být pozastaveno nebo zrušeno, pokud by ČLR zjištěná opatření a postupy odstranila.
V neposlední řadě je důležité poznamenat, že Komise shromažďuje rozsáhlé informace o překážkách při zadávání veřejných zakázek ve třetích zemích, ale rozhodnutí o zahájení šetření je třeba pečlivě zvážit vzhledem k obtížím spojeným s orientací v zahraničních systémech zadávání veřejných zakázek. Mezi tyto výzvy patří výklad složitých právních rámců, zjištění diskriminačních postupů, které nemusí vyplývat z právních předpisů, ale z administrativních opatření a postupů, a pochopení toho, jak se tyto systémy uplatňují v praxi. Často je v takovém případě zapotřebí přezkoumat velké množství veřejných zakázek, které často nejsou veřejně dostupné nebo k nim pro řádné posouzení chybí potřebná dokumentace. Proto je nezbytná úzká spolupráce s výrobním odvětvím přímo na místě. Zásadní význam má zachování otevřených komunikačních kanálů a zajištění plné důvěrnosti výměny informací, což Komise již zajistila a nadále se o to snaží.