In Italia, l'art. 27 del R.D. 9 maggio 1929, n. 994, sulla vigilanza igienica del latte destinato al consumo diretto, attri buisce ai comuni la facoltà di istituire, isolatamente o riuniti in consorzio, speciali stabilimenti (centrali del latte) per la raccolta del latte destinato al consumo locale, allo scopo di sottoporlo ai controlli necessari nonché alla pastorizzazione o ad altro trattamento idoneo a garantirne la genuinità e la salubrità.

L'art. 28 dello stesso decreto stabilisce che, nei comuni ove esiste la centrale, è vietata la vendita di altro latte ad eccezione di quello da potersi consumare crudo, preparato secondo determinate norme contenute nello stesso decreto.

Tuttavia, qualora il latte trattato nella centrale non sia sufficiente per il consumo locale, è consentita l'importazione di altro latte, purché sia pastorizzato o abbia subito altro idoneo trattamento presso stabilimenti riconosciuti adatti allo scopo dalla competente autorità sanitaria.

La legge 16 giugno 1938, n. 851, recante norme per l'impianto ed il funzionamento delle centrali del latte, precisa all'art. 1 che queste possono essere istituite nei comuni, isolati o riuniti in consorzio, per i quali sia dimostrato un consumo giornaliero di latte alimentare non inferiore ai 100 ettolitri; dette organizzazioni sono intese a raccogliere il latte destinato al consumo locale diretto, ad assicurarne la genuinità, a sottoporlo ad un trattamento che ne garantisca la salubrità, ed a confezionarlo per la vendita al consumatore in modo da escludere ogni manomissione e contaminazione.

L'art. 11 della legge n. 851 stabilisce che nel comune, o nel consorzio di comuni, autorizzato all'impianto della centrale del latte, il prefetto fissa con decreto il perimetro della zona di produzione di pertinenza della centrale, in relazione al fabbisogno della popolazione.

Le centrali sono obbligate a rifornirsi del latte ad esse occorrente presso tutti i produttori della zona.

Ai sensi dell'art. 13 della legge n. 851, il prefetto determina inoltre, con suo decreto, il perimetro della zona urbana entro la quale è vietata, salvo alcune eccezioni, l'introduzione e la vendita del latte che non sia di pertinenza della centrale.

L'art. 16 stabilisce, fra l'altro, le sanzioni relative all'inosservanza di tale divieto.

Il 17 aprile 1971, due vigili sanitari del comune di Bari elevavano contravvenzione nei confronti di un dipendente della ditta SAIL, per aver consegnato ad una latteria compresa nel perimetro vietato della zona urbana di Bari determinati quantitativi di latte (precisamente, di latte pastorizzato, omogeneizzato, intero) di produzione dello stabilimento SAIL di Gioia del Colle.

Nel corso del procedimento penale instaurato dinanzi al Pretore del mandamento di Bari, il legale rappresentante della ditta SAIL ha eccepito fra l'altro che la legge n. 851, su cui si fonda l'imputazione a suo carico, è in contrasto con le disposizioni del trattato CEE che vietano le restrizioni quantitative, le discriminazioni per quanto riguarda le condizioni di approvvigionamento e lo smercio, e le limitazioni della concorrenza, come pure coi regolamenti comunitari relativi all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte.

Con ordinanza 3 luglio 1971, il Pretore ha deciso di sospendere il procedimento, in attesa che la Corte di giustizia si pronunzi in via pregiudiziale sull'interpretazione di varie norme di diritto comunitario.

Nell'ordinanza viene rilevato, in particolare, che il trattato CEE contiene precetti atti a prevalere, ove siano direttamente efficaci, sulle norme interne anteriori con essi incompatibili; un criterio di economia processuale impone quindi di chiedere immediatamente alla Corte di giustizia, senza attendere l'esperimento di tutte le impugnazioni, l'interpretazione di talune delle norme comunitarie in questione.

Sempre secondo l'ordinanza, anche se la Corte, nell'ambito di un procedimento pregiudiziale, non può statuire sulla compatibilità di una norma interna col diritto comunitario, è necessario accertare se determinate disposizioni di quest' ultimo attribuiscano ai cittadini italiani dei diritti soggettivi ch'essi possano far valere dinanzi ai giudici nazionali, avverso norme interne che stabiliscono limitazioni alla vendita e alla distribuzione del latte destinato al consumo diretto. Il Pretore di Bari ha quindi deciso di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

L'ordinanza di rinvio e pervenuta in cancelleria il 20 settembre 1971.

In forza dell art. 20 dello statuto della Corte di giustizia della CEE sono state presentate osservazioni scritte, il 29 novembre 1971 dalla ditta SAIL, il 3 dicembre dal Consiglio delle Comunità, il 4 dicembre dalla Commissione delle Comunità e il 13 dicembre dal governo della Repubblica italiana.

Con ordinanza 20 gennaio 1972, il Presidente della Corte ha incaricato l'avvocato generale Karl Roemer di sostituire l'avvocato generale A. Dutheillet de Lamothe, deceduto.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La SAIL, il governo della Repubblica italiana, il Consiglio e la Commissione delle Comunità hanno svolto le loro osservazioni orali nell'udienza del 1o febbraio 1972.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 23 febbraio 1972.

Nel procedimento dinanzi alla Corte, la ditta SAIL era rappresentata dall'avv. Nicola Catalano, del foro di Roma; il governo della Repubblica italiana dal ministro plenipotenziario Adolfo Mare-sca, assistito nella fase scritta dal sig. Pietro Peronaci e nella fase orale dal sig. Giorgio Zagari, entrambi sostituti avvocato generale dello Stato; il Consiglio delle Comunità dal sig. Daniel Vignes, consigliere presso il suo ufficio legale, assistito dal sig. Antonio Sacchettini, viceconsigliere presso lo stesso ufficio; la Commissione delle Comunità, dal proprio consigliere giuridico sig.ra Wilma Donà-Viscardini.

Le osservazioni scritte e orali presentate alla Corte si possono riassumere come segue:

La ditta SAIL, imputata nel procedimento principale, nella persona del suo legale rappresentante, osserva che per accertare l'esistenza di un conflitto fra norma nazionale e norma comunitaria è necessario che la prima sia stata interpretata dal giudice nazionale, la seconda dalla Corte di giustizia.

La discriminazione derivante dal monopolio delle centrali è duplice, nel senso che non soltanto è vietato a qualsiasi produttore, italiano o straniero, con sede al di fuori delle zone riservate alle centrali, di smerciare latte alimentare in tali zone, ma è altresì impossibile anche ai produttori con sede nelle cosiddette zone bianche — contrariamente a quanto avviene per gli altri produttori — procedere liberamente alla vendita del loro prodotto.

Ora, benché l'art. 37 del trattato CEE non imponga la soppressione di tutti i monopoli nazionali aventi carattere commerciale, il loro riordinamento doveva servire ad escludere che potessero ancora verificarsi, alla fine del periodo transitorio, le discriminazioni cui possono dar luogo certi poteri particolari di cui i monopoli dispongono in ordine all'importazione e allo smercio sul loro mercato di certi prodotti. Nella fattispecie, la circostanza che estese zone del mercato italiano siano riservate allo smercio dei prodotti di determinate imprese nazionali costituisce una discriminazione a danno dei produttori degli altri Stati membri. I monopoli che, come quello delle centrali del latte in Italia, sono fine a sé stessi, in quanto hanno esclusivamente lo scopo e l'effetto d'impedire gli scambi in un normale regime di concorrenza e di garantire proprio quelle discriminazioni di cui l'art. 37 impone la definitiva soppressione, sono assolutamente incompatibili con detto articolo. Di conseguenza, l'unico rimedio è la soppressione del monopolio legale attribuito in Italia alle cen trali del latte o, quanto meno, la disapplicazione della norma che lo legalizza.

Una diversa conclusione non è ammissibile, in relazione a quanto disposto dall'art. 37, n. 4, neppure per la circostanza che si tratti di un prodotto agricolo. Detta norma non sancisce infatti alcuna eccezione, per i prodotti agricoli, all'obbligo tassativo del progressivo riordinamento di tutti i monopoli commerciali nazionali al fine di garantire, entro la fine del periodo transitorio, la soppressione di qualsiasi discriminazione quanto all'approvvigionamento e allo smercio. Fermo restando l'obbligo degli Stati membri di abolire le discriminazioni vietate, la norma stessa si limita a raccomandare loro — qualora il monopolio implichi un regime destinato ad agevolare lo smercio o la valorizzazione di prodotti agricoli — di porre in essere delle garanzie sostitutive per l'occupazione e il tenore di vita, esclusivamente a favore dei produttori interessati. L'art. 37, n. 4, norma speciale relativa ai prodotti agricoli, deve prevalere sull'art. 38 che prevede l'instaurazione della politica agricola comune: ciò è confermato fra l'altro dalla circostanza che l'autorizzazione concessa alla Repubblica italiana per il mantenimento del regime delle centrali del latte — all'art. 22, n. 2, del regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 148, pag. 13) — è limitata al 31 dicembre 1969, data di scadenza del periodo transitorio, come pure della motivazione della proroga di detto termine al 31 marzo 1970 nel regolamento del Consiglio 21 dicembre 1969, n. 2622, che modifica il regolamento n. 804/68 (GU n. L 328, pag. 8).

D'altra parte, nella misura in cui la Corte è competente a pronunziarsi sul se le centrali del latte costituiscano un'organizzazione nazionale di mercato, è opportuno rilevare che il loro monopolio di vendita, inseparabile dalle discriminazioni vietate dal trattato e per nulla indispensabile allo smercio della produzione di latte nelle zone ad esse riservate, non è senz'altro più lecito dal 1o gennaio 1970.

Comunque, l'art. 37, n. 4, va riferito alle particolari disposizioni del trattato in materia di politica agricola; ora, l'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari instaurata col regolamento del Consiglio n. 804/68 implica l'abolizione, alle frontiere interne della Comunità, di tutti gli ostacoli alla libera circolazione delle merci considerate.

Del pari non potrebbe essere eccepita la pretesa finalità igienico-sanitaria del monopolio delle centrali. In primo luogo, essa è stata esclusa dal Pretore di Bari, il quale, nell'ambito della propria competenza, ha interpretato sotto questo profilo la legislazione interna. Per quanto riguarda poi il diritto comunitario, va rilevato che l'art. 36 del trattato — pur ammettendo, per motivi di tutela della salute, divieti o restrizioni dell'importazione — stabilisce tuttavia che questi non devono costituire (come avviene nella fattispecie) un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata del commercio fra gli Stati membri.

Infine, non si può eccepire che le centrali siano incaricate di un servizio d'interesse economico generale, ai sensi dell'art. 90, n. 2, del trattato; in ogni caso, la soppressione del monopolio delle centrali quanto all'approvvigionamento ed allo smercio non potrebbe in alcun modo ostacolare lo svolgimento dei loro compiti in regime di libera concorrenza.

La violazione dell art. 37 del trattato, derivante dall'aver mantenuto immutato, dopo la fine del periodo transitorio, il monopolio concesso alle centrali del latte, costituisce nel contempo una violazione degli artt. 5 e 90, n. 1.

L' incompatibilità, ancne soltanto potenziale, del monopolio delle centrali del latte italiane con l'art. 37 del trattato è indivisibile: l'illegittimità del monopolio stesso può esser fatta valere non solo dai cittadini degli altri Stati membri, ma anche, nella stessa misura e con le stesse garanzie, dai cittadini dello Stato nel quale esiste una norma o un sistema incompatibili col trattato: ché altrimenti sarebbe paradossalmente invertito, e quindi posto nel nulla, il divieto di discriminazioni in base alla nazionalità, di cui all'art. 7 del trattato.

Dalla giurisprudenza della Corte di giustizia si desume che il divieto sancito dal suddetto art. 37 si applica direttamente e immediatamente, dal 1o gennaio 1970. L'inosservanza di questo divieto costituisce violazione dei diritti che l'ordinamento comunitario attribuisce a qualsiasi cittadino degli Stati membri e che i giudici nazionali devono tutelare.

Il governo della Repubblica italiana osserva che la Corte, adita a norma dell'art. 177 del trattato CEE, si pronuncia unicamente sull'interpretazione astratta delle norme comunitarie, non già sulla loro interpretazione con riferimento a questa o quella norma giuridica nazionale, il che implicherebbe un giudizio sulla compatibilità della norma nazionale con duella comunitaria. Una siffatta commistione dei mezzi d'impugnazione previsti dall'art. 177 e, rispettivamente, dall'art. 169, costituirebbe un sovvertimento del sistema contenzioso comunitario. La domanda del Pretore di Bari è di conseguenza irricevibile, per quanto attiene ai primi quattro quesiti.

Circa la quinta questione, e difficile determinarne esattamente il contenuto e la portata, giacché essa è redatta in modo oscuro e indeterminato. Qualora essa tenda, come le altre questioni, a fare implicitamente dichiarare dalla Corte che le centrali del latte costituiscono un monopolio, e che la disciplina normativa che le riguarda è in contrasto col trattato CEE anche la questione n. 5 è irricevibile. Quanto al merito delle questioni deferite alla Corte, va rilevato in primo luogo che in Italia esiste un'organizzazione nazionale del mercato del latte e, inoltre, che il diritto comunitario ha sancito — fra l'altro, negli artt. 38, n. 2, 42 e 45 del trattato come pure nei regolamenti del Consiglio relativi all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte — il principio secondo cui le organizzazioni nazionali dei mercati agricoli restano in vigore, in tutti i loro elementi, fino a quando non vengano sostituite da organizzazioni a livello europeo. Attualmente, dato che non sono state ancora emanate le disposizioni complementari relative ai prodotti compresi nella voce 04.01 della tariffa doganale comune, non esiste un'organizzazione comune del mercato del latte di consumo. Ne deriva che le norme del trattato che riguardano l'abolizione delle restrizioni quantitative fra gli Stati membri non sono di ostacolo al mantenimento dell'organizzazione del mercato del latte in Italia ed in particolare delle disposizioni che disciplinano l'approvvigionamento di latte alimentare di determinate zone.

La disciplina vigente in Italia nel settore del latte di consumo non costituisce affatto, del resto, un monopolio ai sensi dell'art. 37 del trattato CEE: in primo luogo, i quantitativi di latte intero distribuiti dalle centrali ad una parte, soltanto, della popolazione non consentono, qualora siano raffrontati al volume del consumo globale dei vari tipi di latte nell'intero territorio nazionale, di parlare di monopolio nazionale; inoltre le finalità igienico-sociali delle centrali escludono ch'esse abbiano carattere commerciale.

Va osservato poi che la realizzazione di un mercato unico nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari implica l'abolizione degli ostacoli alla libera circolazione delle merci in parola, alle frontiere interne delle Comunità; ora, il regime italiano relativo all'istituzione e al funzionamento delle centrali del latte riguarda esclusivamente gli scambi nell'ambito nazionale, mentre non restringe la libertà degli scambi fra i vari Stati membri, né provoca discriminazioni fra i cittadini di tali Stati.

Talune restrizioni degli scambi sono comunque legittimate, ai sensi dell'art. 36 del trattato, dallo scopo di tutela della salute, perseguito dalle centrali.

Poiché le centrali si possono considerare come imprese incaricate della gestione di servizi d'interesse economico generale, le norme del trattato si applicano loro, ai sensi dell'art. 90, n. 2, solo nei limiti in cui ciò non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata.

Quanto ai regolamenti 804/68 e 2622/69, va rilevato che le disposizioni degli stessi che autorizzano il mantenimento del regime delle centrali del latte italiane non sono delle vere e proprie norme giuridiche, in quanto non fanno che constatare una situazione derivante dal trattato stesso, e cioè il mantenimento dell'organizzazione nazionale di un mercato agricolo fino a quando non sia stata creata un'organizzazione comune per lo stesso prodotto. Dette disposizioni impartiscono in realtà un termine, del resto puramente indicativo, al Consiglio delle Comunità, per l'istituzione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte alimentare. Da tale istituzione dipende l'eventuale obbligo della Repubblica italiana di modificare il regime nazionale di distribuzione e vendita del prodotto di cui trattasi. Ora, la Commissione non ha ancora istituito un'organizzazione comune del mercato del latte alimentare.

D'altra parte, il regolamento n. 1411/71 non ha prorogato il suddetto termine, bensì ha abrogato una norma transitoria del regolamento n. 804/68, alla quale esso ha sostituito un'altra norma transitoria d'applicazione immediata.

Il Consiglio delle Comunità osserva che, al momento dell'elaborazione delle disposizioni relative alla circolazione e alla vendita del latte alimentare, si è dovuto tener conto, da un lato, del fatto che taluni dèi regimi nazionali relativi a tale prodotto avevano il carattere di norme di tutela della pubblica sanità e, dall'altro, dell'esistenza, in particolare in Italia, di sistemi nazionali di organizzazione del mercato la cui soppressione poteva essere effettuata solo nell'ambito di una organizzazione comunitaria.

Il testo fondamentale, e cioè il regolamento del Consiglio n. 804/68, disciplina solo parzialmente i problemi del latte alimentare. L'art. 22, n. 2, si può analizzare come segue:

Nella disciplina relativa all'organizzazione del mercato del latte si manifestava quindi uno sdoppiamento, poiché essa comprendeva un regolamento di base e un regolamento complementare per il latte destinato al consumo diretto. A causa della vastità dei problemi da risolvere per l'elaborazione di una definizione del latte alimentare, il Consiglio non è stato in grado di adottare le disposizioni transitorie previste dal regolamento n. 804/68. Il regolamento del Consiglio n. 2622, rinviava fra l'altro di tre mesi (sino al 31 marzo 1970) il termine durante il quale l'Italia poteva mantenere il regime nazionale per la distribuzione del latte di consumo. La difficoltà di differenziare le disposizioni complementari, previste per il latte di consumo dall'art. 22, n. 2, del regolamento n. 804/68, dalle norme sanitarie relative allo stesso prodotto rendeva impossibile l'osservanza del termine del 31. dicembre 1969, data di scadenza del periodo transitorio previsto dall'art. 8 del trattato CEE; solo il 29 giugno 1971 veniva infatti adottato il regolamento del Consiglio n. 1411/71, che fissa le disposizioni complementari dell'organizzazione comune dei mercati, nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, per i prodotti della voce 04.01 della tariffa doganale comune.

Questo regolamento stabilisce l'abrogazione, entro il 31 marzo 1972, dell'art. 22, n. 2, del regolamento n. 804/68; d'altronde, esso autorizza la Repubblica italiana a mantenere in vigore, sino al 31 marzo 1973, il regime relativo alle centrali del latte, quale era applicato fino al 31 marzo 1970. Tuttavia, il regolamento n. 1411/71 potrà essere applicato — fatte salve le esigenze in materia di tutela della pubblica sanità — solo il giorno in cui entreranno in vigore le norme generali che il Consiglio deve adottare in materia di requisiti di qualità, di composizione e di messa in commercio, e comunque entro il 31 marzo 1972.

Fino ad oggi il Consiglio non ha quindi disciplinato la circolazione del latte alimentare.

Sul piano giuridico, va distinta la situazione esistente alla data del 31 marzo 1970 da quella risultante dall'applicazione del regolamento n. 1411/71.

L'organizzazione italiana del mercato del latte alimentare può quindi restare in vigore fino a quando non venga sostituita da una organizzazione comune di mercato e, poiché la regola della realizzazione completa della politica agricola comune prima della fine del periodo transitorio non è assoluta, la sostituzione globale della organizzazione comunitaria alle organizzazioni nazionali può essere ritardata oltre la fine del periodo transitorio, a causa di esigenze imprescindibili di ordine sanitario.

Quanto all'interpretazione delle norme in questione, la Commissione presenta le seguenti osservazioni: