–

Mara Soc. coop. arl, edustajinaan A. Clarizia, M. Pagliarulo ja P. Ziotti, avvocati,

–

Gruppo Samir Global Service Srl, edustajanaan L. Tozzi, avvocato,

–

Italian hallitus, asiamiehinään S. Fiorentino ja G. Palmieri, avustajanaan C. Pluchino, avvocato dello Stato,

–

Ranskan hallitus, asiamiehinään R. Bénard, B. Fodda ja M. Guiresse,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään C. Biz, L. Malferrari ja G. Wils,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan, julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (EUVL 2014, L 94, s. 65), sellaisena kuin se on muutettuna 10.11.2021 annetulla komission delegoidulla asetuksella (EU) 2021/1952 (EUVL 2021, L 398, s. 23) (jäljempänä direktiivi 2014/24), 67 artiklan 2 kohdan ja suhteellisuusperiaatteen tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat yhtäältä Mara Soc. coop. arl ja toisaalta Ministero della Difesa (puolustusministeriö, Italia) ja Gruppo Samir Global Service Srl (jäljempänä Samir) ja joka koskee Italian puolustusvoimien käyttämiä palveluja koskevan hankintasopimuksen sopimuspuolen valintaa.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin oikeus

Direktiivi 2009/81/EY

3

Hankintaviranomaisten ja hankintayksiköiden tekemien rakennusurakoita sekä tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta puolustus- ja turvallisuusalalla ja direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY muuttamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/81/EY (EUVL 2009, L 216, s. 76) johdanto-osan 4, 6–9, 16, 17, 20 ja 27 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

4

Kyseisen direktiivin 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:

5

Kyseisen direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, säädetään seuraavaa:

6

Kyseisen direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Sekasopimukset”, säädetään seuraavaa:

7

Direktiivin 2009/81 liitteessä I, jonka otsikko on ”2 ja 15 artiklassa tarkoitetut palvelut”, luetellaan 20 eri palvelujen luokkaa, joista kymmenennessä, jonka nimike on ”Tuki- ja avustavat kuljetuspalvelut”, ovat CPV-viitenumerot 63100000-0–63111000-0, 63120000-6–63121100-4, 63122000-0, 63512000-1 ja 63520000-0–6370000-6. Asetuksen N:o 2195/2002, sellaisena kuin se on muutettuna 28.11.2007 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 213/2008 (EUVL 2008, L 74, s. 1), mukaan CPC-viitenumero 63100000-0 vastaa nimikettä ”Rahdinkäsittely- ja ‑varastointipalvelut” ja CPC-viitenumero 63110000-3 vastaa nimikettä ”Rahdinkäsittelypalvelut”.

Direktiivi 2014/24

8

Direktiivin 2014/24 johdanto-osan 89, 90 ja 92 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

9

Direktiivin 2014/24 1 artiklan, jonka otsikko on ”Kohde ja soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

10

Kyseisen direktiivin 3 artiklan, jonka otsikko on ”Sekamuotoiset hankinnat”, 3 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, seuraavaa:

11

Direktiivin 2014/24 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Kynnysarvot”, säädetään seuraavaa:

12

Kyseisen direktiivin 15 artiklan, jonka otsikko on ”Puolustus ja turvallisuus”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

13

Direktiivin 2014/24 16 artiklassa, jonka otsikko on ”Sekamuotoiset hankinnat, joihin liittyy puolustus- tai turvallisuusnäkökohtia”, säädetään seuraavaa:

14

Direktiivin 2014/24 18 artiklan, jonka otsikko on ”Hankintaperiaatteet”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

15

Kyseisen direktiivin 67 artiklassa, jonka otsikko on ”Hankintasopimuksen tekoperusteet”, säädetään seuraavaa:

Italian oikeus

16

Julkisia hankintoja koskevasta koodeksista 18.4.2016 annetun asetuksen nro 50 (decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici) (GURI nro 91, 19.4.2016, Supplemento ordinario nro 10), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (jäljempänä hankintakoodeksi), 50 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

17

Hankintakoodeksin 95 §:ssä säädetään seuraavaa:

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys

18

Puolustusministeri käynnisti 14.7.2022 avoimen hankintamenettelyn palvelujen hankintaa Italian puolustusvoimille koskevan hankintasopimuksen sopimuspuolen valitsemiseksi, ja nämä palvelut koostuivat pääasiassa kuorman lastaamisesta ja purkamisesta, materiaalin pinoamisesta ja pinojen purkamisesta sekä materiaalin siirtämisestä. Kyseinen hankinta, joka koski vuotta 2023 ja joka voitiin uusia kolmeksi vuodeksi, oli jaettu yhdeksään osaan.

19

Pääasiassa kyseessä olevan tarjouspyynnön mukaan hankintasopimuksen tekoperusteena oli alin hinta, koska kyseisen sopimuksen mukaiset palvelut olivat ominaisuuksiltaan vakioituja hankintakoodeksin 95 §:n 4 momentin b kohdassa tarkoitetussa merkityksessä.

20

Kyseisessä tarjouspyynnössä täsmennettiin, että hankintasopimusta täytettäessä palkat oli maksettava alalla sovellettavan työehtosopimuksen mukaan. Tarjoajat eivät siten voineet tarjota työvoimakustannuksia koskevia hinnanalennuksia. Mahdolliset hinnanalennukset saattoivat siten perustua yksinomaan palvelusta maksettavaan korvaukseen, joten tarjottu kaupallinen etu sai alentaa ainoastaan tarjoajan mahdollista voittoa eikä tarjoajan henkilökunnan palkkoja.

21

Kolme tarjoajaa, joihin Mara ja Samir lukeutuivat, tarjosivat 100 prosentin hinnanalennuksia palveluistaan maksettavista korvauksista yhdestä hankinnan osasta, joka koske palvelujen suorittamista Aeronautica Militare area nordille (Ilmavoimat, pohjoinen alue) ja jonka ennakoitu arvo mahdolliset uusimiset huomioon ottaen on 3 463 114,74 euroa. Tässä tilanteessa katsottiin, että näiden kolmen tarjoajan tarjoukset olivat samanveroisia. Lopuksi kyseisen osan sopimuspuoleksi valittiin arvalla Mara.

22

Samir nosti kyseistä osaa koskevasta hankintapäätöksestä kanteen Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) ja väitti muun muassa, että alimman hinnan käyttäminen sopimuksen tekoperusteena rikkoi sovellettavaa säännöstöä.

23

Kyseinen tuomioistuin hyväksyi 11.4.2023 antamallaan tuomiolla Samirin kanteen sillä perusteella, että pääasiassa kyseessä olevassa tarjouspyynnössä olisi hankintakoodeksin 95 §:n 3 momentin a kohdan mukaan tullut määrätä hankintasopimuksen tekoperusteeksi paras hinta-laatusuhde. Koska pääasiassa kyseessä olevat palvelut ovat työvoimavaltaisia, asiassa ei olisi tullut soveltaa hankintakoodeksin 95 §:n 4 momentin b kohtaa, jonka mukaan vakioituja palveluja ja tavaroita koskevien sopimusten osalta sopimuksen tekoperusteena käytetään alinta hintaa.

24

Mara on valittanut mainitusta tuomiosta Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin, Italia), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin.

25

Mara väittää valituksessaan, että Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ei ole noudattanut hankintakoodeksin 95 §:n 3 momentin a kohtaa. Maran mukaan kyseisestä säännöstä ei voida soveltaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen hankintaan, joka koskee työvoimavaltaisia palveluja ja joka on myös ominaisuuksiltaan vakioitu. Maran mukaan hankintaviranomainen on toiminut oikein määrätessään hankintakoodeksin 95 §:n 4 momentin b kohdan nojalla hankintasopimuksen tekoperusteeksi halvimman hinnan.

26

Sen varalta, että Consiglio di Stato katsoisi Tribunale amministrativo regionale per il Lazion olleen oikeassa päätellessään hankintakoodeksin 95 §:stä, ettei halvimman hinnan perustetta voida käyttää sellaisten hankintasopimusten sopimuspuolten valitsemiseen, jotka koskevat työvoimavaltaisia ja myös ominaisuuksiltaan vakioituja palveluja, Mara väittää, että kyseinen pykälä on unionin oikeuden vastainen.

27

Maran mukaan direktiivistä 2014/24 toki ilmenee, että sillä pyritään muun muassa kannustamaan parhaan hinta-laatusuhteen käyttämiseen hankintasopimusten sopimuspuolten valitsemiseen. Velvoittaessaan hankintaviranomaiset käyttämään kyseistä hankintasopimuksen tekoperustetta silloinkin, kun kyseessä oleva hankinta on ominaisuuksiltaan vakioitu, Italian lainsäätäjä on kuitenkin ylittänyt sen, mikä on tarpeen kyseisen direktiivin 2014/24 tavoitteen saavuttamiseksi ja on siten loukannut suhteellisuusperiaatetta.

28

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että kun hankintakoodeksin 95 §:n 3 ja 4 momenttia luetaan yhdessä, niistä ilmenee selvästi, että pääasiassa kyseessä olevaa hankintaa koskevassa tarjouspyynnössä olisi voimassaolevan Italian oikeuden mukaan tullut käyttää hankintasopimuksen tekoperusteena parasta hinta-laatusuhdetta.

29

Kyseinen tuomioistuin on kuitenkin epävarma siitä, onko kyseinen tekoperuste käyttökelpoinen valittaessa sopimuspuolta hankintasopimukselle, joka koskee palveluja, joille on ominaista suuri toistuvuus ja joissa ei juuri ole muunneltavia osatekijöitä. Halvimman hinnan peruste voisi hankintamenettelyn taloudellisuuteen ja joutuisuuteen liittyvistä syistä osoittautua tarkoituksenmukaisemmaksi tämäntyyppisissä julkisissa hankinnoissa, jotka koskevat ominaisuuksiltaan vakioituja palveluja.

30

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että sen täysistunto, joka on toimivaltainen lausumaan oikeusperiaatteista, on 21.5.2019 annetussa tuomiossa nro 8 lausunut hankintakoodeksin 95 §:n 3 ja 4 momentin suhteesta, että parhaan hinta-laatusuhteen käyttämistä työvoimavaltaisia palveluja koskevien hankintasopimusten tekoperusteena edellytetään työntekijöiden suojelemiseksi, ja siten työvoimavaltaisia palveluja eli palveluja, joissa työvoimakustannukset muodostavat vähintään puolet sopimuksen kokonaisarvosta, koskevien hankintasopimusten tekoperusteena on joka tapauksessa käytettävä kyseistä perustetta, vaikka kyseiset hankinnat olisivat ominaisuuksiltaan vakioituja.

31

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin huomauttaa, että työntekijöiden suojelua koskeva tavoite on pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa saavutettu jo kieltämällä hinnanalennuksen myöntäminen työvoimakustannuksista.

32

Tässä tilanteessa Consiglio di Stato on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa

33

Unionin tuomioistuin on työjärjestyksensä 62 artiklan 1 kohdan nojalla esittänyt asianosaisille ja muille osapuolille kysymyksiä, joihin on pyydetty vastaamaan kirjallisesti, direktiivin 2009/81 ja direktiivin 2014/24 soveltamisalasta. Mara, Italian hallitus ja Euroopan komissio ovat vastanneet näihin kysymyksiin 26.11.2024, 19.11.2024 ja 20.11.2024 annetuissa huomautuksissa.

Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu

Alustavat huomautukset

34

Pääasian asianosaiset ja Italian hallitus ovat unionin tuomioistuimelle antamissaan huomautuksissa täsmentäneet, että pääasiassa kyseessä olevassa julkisessa hankinnassa tarkoitetut palvelut koskevat osittain ammus- ja räjähderahdin käsittelyä. Nämä tavarat ovat direktiivin 2009/81 1 artiklan 6 alakohdassa tarkoitettua sotilaskalustoa.

35

Näin ollen kyseiset palvelut voivat olla kyseisen direktiivin 2 artiklan c alakohdassa tarkoitettuja suoraan sotilaskalustoon liittyviä palveluja, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 28 kohdassa. Rahdinkäsittelypalvelujen – jotka kuuluvat kyseisen direktiivin liitteessä I tarkoitettujen ja tämän tuomion 7 kohdassa mainittujen CPV-viitenumerojen mukaisesti kymmenenteen palvelujen luokkaan, jonka nimike on ”Tuki- ja avustavat kuljetuspalvelut” – tarjoaminen voi merkitä fyysistä pääsyä kyseisessä rahdissa olevaan sotilaskalustoon ja tiettyihin kyseiseen kalustoon liittyviin arkaluonteisiin tietoihin.

36

Kun otetaan huomioon direktiivin 2009/81 johdanto-osan kahdeksannessa ja yhdeksännessä perustelukappaleessa korostettu puolustusalan tuotteiden ja palvelujen hankintojen arkaluonteisuus, kyseisellä direktiivillä otetaan käyttöön erityinen lainsäädäntökehys. Julkisten hankintamenettelyjen koordinoinnin tällä alalla on, kuten mainitun direktiivin johdanto-osan neljännestä, kuudennesta ja seitsemännestä perustelukappaleesta ilmenee, täytettävä turvallisuusvaatimukset ja samalla lisäksi mahdollistettava erityisesti logistiikka-, kuljetus- ja varastointipalvelujen kustannusten pienentäminen.

37

Direktiivin 2009/81 soveltamisalaan kuuluvien hankintasopimusten teko on tämän erityispiirteen takia suljettu pois direktiivin 2014/24 soveltamisalasta kyseisen direktiivin 15 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla.

38

Nyt käsiteltävässä asiassa pääasian oikeudenkäynnin asianosaiset ja Italian hallitus ovat alleviivanneet, että vain tietyissä rahdinkäsittelypalvelujen kohteena olevissa kuormissa on direktiivin 2009/81 1 artiklan 6 alakohdassa tarkoitettua sotilaskalustoa, kun taas muissa kuormissa on tavaroita, jotka kylläkin on tarkoitettu Italian puolustusvoimille mutta joita ei ole suunniteltu tai joita ei ole mukautettu sotilaallisiin tarkoituksiin. Kun otetaan huomioon nämä tiedot, joiden paikkansapitävyyden tarkastaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana, pääasiassa kyseessä olevaa hankintaa on pidettävä sekamuotoisena hankintana, koska se koskee samalla direktiivin 2009/81 soveltamisalaan kuuluvia hankintoja ja direktiivin 2014/24 soveltamisalaan kuuluvia hankintoja.

39

Tältä osin on todettava, että sekä direktiivin 2008/91 3 artiklassa että direktiivin 2014/24 16 artiklassa on säännöksiä, joiden tarkoituksena on tällaisiin sekamuotoisiin hankintoihin sovellettavan direktiivin määrittäminen.

40

Näiden säännösten soveltamisalat ovat osittain erisuuntaisia. Erityisesti on niin, että siinä missä direktiivin 2009/81 3 artiklassa säädetään, että hankintaviranomaisen on lähtökohtaisesti sovellettava kyseistä direktiiviä sekamuotoisiin hankintoihin, direktiivin 2014/24 16 artiklassa säädetään pelkästään, että direktiivin 2009/81 soveltaminen tällaisiin hankintoihin on mahdollista tietyin edellytyksin.

41

Direktiivin 2009/81 3 artiklassa nimittäin säädetään, että sopimus, jonka kohteena ovat rakennusurakat, tavaranhankinta tai palvelut ja joka kuuluu kyseisen direktiivin soveltamisalaan ja osittain direktiivin 2004/18, jonka direktiivi 2014/24 sittemmin on korvannut, soveltamisalaan, on tehtävä direktiivin 2009/81 mukaisesti edellyttäen, että saman artiklan 1 kohdassa säädetty vaatimus, jonka mukaan yhden ainoan sopimuksen tekemisen on oltava objektiivisista syistä perusteltua, ja saman artiklan 3 kohdassa oleva vaatimus, että yhden ainoan sopimuksen tekemistä koskevaa päätöstä ei tehdä siinä tarkoituksessa, että kyseessä oleva hankintasopimus jätetään direktiivin 2014/24 säännösten ulkopuolelle, täyttyvät.

42

Direktiivin 2014/24 16 artiklassa puolestaan otetaan käyttöön erottelu sellaisten sekamuotoisten hankintojen välillä, joiden osat voidaan objektiivisesti erottaa toisistaan, ja sellaisten, joiden osia ei voida objektiivisesti erottaa toisistaan.

43

Ensinnäkin on todettava sekamuotoisista hankinnoista, joiden osia ei voida objektiivisesti erottaa toisistaan, että direktiivin 2014/24 16 artiklan 4 kohdassa säädetään, että tällainen hankintasopimus ”voidaan tehdä soveltamatta [kyseistä] direktiiviä, jos se sisältää osatekijöitä, joihin sovelletaan SEUT 346 artiklaa” ja että ”muussa tapauksessa se voidaan tehdä direktiivin [2009/81] mukaisesti”.

44

Ensimmäisestä tapauksesta, joka koskee SEUT 346 artiklan soveltamista, on direktiivin 2009/81 johdanto-osan 16, 17, 20 ja 27 perustelukappale huomioon ottaen kyse vain tilanteissa, joissa kyseessä olevan hankintasopimuksen tekemiseen liittyy niin vaativia turvallisuus- ja luottamuksellisuusvaatimuksia, etteivät edes kyseisen direktiivin erityissäännökset ole riittäviä turvaamaan kyseisen jäsenvaltion olennaisia turvallisuusintressejä. Mikään unionin tuomioistuimelle esitetyistä asiakirjoista ilmenevä tieto ei kuitenkaan anna aihetta ajatella, että nyt käsiteltävässä asiassa olisi kyse tällaisesta tilanteesta, minkä tarkistaminen on kuitenkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana.

45

Toisessa tapauksessa, joka koskee sekamuotoisia hankintoja, joiden osia ei voida objektiivisesti erottaa toisistaan ja joihin SEUT 346 artiklaa ei sovelleta, direktiivin 2014/24 16 artiklan 4 kohdassa mahdollistetaan se, mutta ei velvoiteta siihen, että kyseessä oleva hankintasopimus tehdään direktiivin 2009/81 mukaisesti, ja sillä jätetään siten hankintaviranomaiselle vapaus valita, tehdäänkö hankinta kyseisen direktiivin järjestelmän vai direktiivillä 2014/24 luodun järjestelmän mukaisesti.

46

Toiseksi on todettava sekamuotoisista hankinnoista, joiden osat voidaan objektiivisesti erottaa toisistaan, että direktiivin 2014/24 16 artiklan 2 kohdassa hankintaviranomaiselle annetaan mahdollisuus tehdä erilliset hankintasopimukset erillisiä osia varten, jolloin kuhunkin hankintasopimukseen sovellettava direktiivi määräytyy kyseessä olevan hankintasopimuksen ominaisuuksien perusteella, tai tehdä yhden ainoan hankintasopimuksen, joka näin ollen jää sekamuotoiseksi.

47

Tästä huolimatta on niin, että kun hankintaviranomainen päättää soveltaa kyseiseen yhteen ainoaan hankintasopimukseen direktiiviä 2009/81, sen päätökselle olla tekemättä erillisiä hankintasopimuksia on mainitun kohdan kolmannen alakohdan b alakohdan nojalla oltava ”objektiiviset perusteet”. Tällaista vaatimusta ei sitä vastoin ole säädetty niiden tapausten varalta, joissa hankintaviranomainen päättää tehdä yhden ainoan hankintasopimuksen direktiivin 2014/24 mukaisesti.

48

Lisäksi saman kohdan neljännessä alakohdassa säädetään, että päätöstä tehdä yksi ainoa hankintasopimus, vaikka hankinnan osat voidaan objektiivisesti erottaa toisistaan, ”ei saa – – tehdä siinä tarkoituksessa, että sopimuksiin ei sovelleta joko [direktiivin 2014/24] tai direktiivin [2009/81] säännöksiä”.

49

Tätä vaatimusta, toisin kuin tämän tuomion 47 kohdassa tarkoitettua vaatimusta, sovelletaan silloinkin, kun tehdään yksi ainoa hankintasopimus direktiivin 2014/24 säännösten mukaisesti. Koska yhtäältä on kyse hankintaviranomaisen vilpitöntä mieltä koskevasta vaatimuksesta ja koska kyseinen vaatimus ei toisaalta saa johtaa siihen, että direktiivin 2014/24 16 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa oleva vaatimus menettää tehokkaan vaikutuksensa, kyseessä olevaa vaatimusta, josta säädetään mainitun kohdan neljännessä alakohdassa, on katsottava rikotun silloin, kun kaikkien merkityksellisten seikkojen valossa on ilmeistä, että hankintaviranomaisen päätös tehdä yksi ainoa hankintasopimus on ymmärrettävissä vain siten, että kyseinen hankintaviranomainen haluaa välttää joko direktiivin 2009/81 tai direktiivin 2014/24 soveltamisen.

50

Direktiivin 2014/24 16 artiklassa säädetyt direktiivin 2009/81 ja direktiivin 2014/24 soveltamista koskevat kollisiosäännöt ovat uudemmat ja myös yksityiskohtaisemmat kuin direktiivin 2009/81 3 artiklassa säädetyt kollisiosäännöt. Direktiivin 2014/24 16 artiklassa ilmaistaan näin ollen unionin lainsäätäjän tarkoitus ajankohtana, jona kyseinen direktiivi annettiin, ja sitä on sovellettava direktiivin 2009/81 3 artiklan 1 kohdan sijasta, joka on ulottuvuudeltaan erilainen, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 39 ja 40 kohdassa, mutta josta direktiivistä 2014/24 johtuvan lainsäädännöllisen kehityksen on katsottava ajaneen ohi.

51

Italian hallituksen unionin tuomioistuimissa esittämien huomautusten mukaan puolustusministeriö on katsonut, että pääasiassa kyseessä olevan palveluhankinnan eri osat voitiin toki objektiivisesti erottaa toisistaan mutta niitä oli rahtien samanaikaisen käsittelyn takia pidettävä osana yhtä ainoaa hankintaa, joka oli tehtävä soveltaen direktiivin 2014/24 säännöksiä.

52

Kuten tämän tuomion 47 kohdassa todetaan, tällaisessa tapauksessa direktiivin 2014/24 16 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdassa säädettyä vaatimusta, jonka mukaan päätökselle tehdä yksi ainoa hankintasopimus on oltava ”objektiiviset perusteet”, ei sovelleta. Kyseisen direktiivin 16 artiklan 2 kohdan neljännessä alakohdassa säädettyä vaatimusta, jonka mukaan kyseistä päätöstä ”ei saa – – tehdä siinä tarkoituksessa, että sopimuksiin ei sovelleta joko [kyseisen] direktiivin tai direktiivin [2009/81] säännöksiä”, sitä vastoin sovelletaan.

53

Näin ollen unionin tuomioistuin tutkii direktiivin 2014/24 67 artiklan 2 kohdan tulkintaa koskevan kysymyksen vain sillä varauksella, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ensin selvittää, että nyt käsiteltävässä asiassa ei ole rikottu kyseisen direktiivin 16 artiklan 2 kohdan neljännessä alakohdassa olevaa vaatimusta.

Direktiivin 2014/24 67 artiklan 2 kohta ja suhteellisuusperiaate

54

Esitetty kysymys, sellaisena kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on sen muotoillut, koskee SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan, direktiivin 2014/24 67 artiklan 2 kohdan sekä suhteellisuusperiaatteen tulkintaa.

55

Tältä osin ensinnäkin todettava, että kyseisellä kysymyksellä pyritään siihen, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi arvioida eräiden hankintakoodeksin säännösten yhteensopivuuden unionin oikeuden kanssa. On riidatonta, että kyseisellä koodeksilla saatetaan direktiivi 2014/24 osaksi Italian oikeutta.

56

Toiseksi ennakkoratkaisupyynnöstä esitetyistä ja tämän tuomion 21 kohdassa selostetuista seikoista ilmenee, että pääasiassa kyseessä olevan hankintasopimuksen ennakoitu arvo ylittää kyseisen direktiivin 4 artiklassa kyseisen direktiivin soveltamisedellytykseksi säädetyn kynnysarvon.

57

Lopuksi ja kolmanneksi kyseisestä pyynnöstä ilmenee, että pääasian oikeusriita koskee kyseisen direktiivin 67 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa säädettyä mahdollisuutta kieltää se, että käytetään ”pelkästään [hintaa] – – hankintasopimuksen ainoana tekoperusteena” – eli halvimman hinnan perustetta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käyttämän ilmaisun mukaan –, sekä jäsenvaltioiden velvollisuutta noudattaa suhteellisuusperiaatetta, jos ne käyttävät tätä mahdollisuutta.

58

Tässä tilanteessa on sekä välttämätöntä että riittävää tutkia ennakkoratkaisukysymystä direktiivin 2014/24 ja suhteellisuusperiaatteen kannalta (ks. analogisesti tuomio 4.6.2020, Asmel, C‑3/19, EU:C:2020:423, 44–48 kohta).

59

Näin ollen on katsottava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2014/24 67 artiklan 2 kohtaa ja suhteellisuusperiaatetta tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan julkisissa hankinnoissa, jotka koskevat ominaisuuksiltaan vakioituja palveluja mutta joissa sopimuksen kokonaisarvosta vähintään puolet muodostuu työvoimakustannuksista, hankintaviranomainen ei saa käyttää kyseisten hankintasopimusten ainoana tekoperusteena hintaa siinäkään tapauksessa, että tarjouspyynnössä määrätään, että tarjoajan mahdollisesti tarjoaman hinnanalaennuksen on kohdistuttava yksinomaan kyseisistä palveluista maksettavaan korvaukseen eikä se saa johtaa kyseisen tarjoajan palveluksessa olevien työntekijöiden palkkojen alentamiseen.

60

Kuten ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämistä selvennyksistä ilmenee, pääasiassa kyseessä olevassa julkisessa hankinnassa tarkoitetut rahdinkäsittelypalvelut ovat Italian lainsäädännössä tarkoitettuja ominaisuuksiltaan vakioituja palveluja, koska ne muodostuvat toistuvista tehtävistä, jotka eivät ole erityisen teknisiä. Kyseinen tuomioistuin toteaa myös, että kyseiset tehtävät ovat suurelta osin ruumiillisia tehtäviä ja että pääasiassa kyseessä olevat palvelut ovat siten kyseisessä lainsäädännössä tarkoitettuja työvoimavaltaisia palveluja, millä tarkoitetaan, että työvoimakustannukset muodostavat vähintään puolet sopimuksen kokonaisarvosta.

61

Sen ratkaisemiseksi, jäävätkö tällaisia palveluja koskevat julkiset hankinnat sen jäsenvaltioille direktiivin 2014/24 67 artiklan 2 kohdassa annetun mahdollisuuden ulkopuolelle, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat kieltää hinnan käyttämisen tällaisten hankintasopimusten ainoana tekoperusteena, on aluksi todettava, että kyseisessä säännöksessä ei rajoiteta siinä säädettyä mahdollisuutta tiettyihin tarkasti rajattuihin tavaroihin tai palveluihin eikä siinä säädetä mistään tätä mahdollisuutta koskevasta poikkeuksesta tai rajoituksesta. Yleisemmällä tasolla on niin, ettei kyseisessä säännöksessä aseteta mitään ehtoja mahdollisuudelle kieltää hinnan käyttäminen ainoana hankintasopimuksen tekoperusteena. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 46 kohdassa, kyseisen säännöksen sanamuodosta ilmenee näin ollen, että sillä annetaan jäsenvaltioille laaja harkintavalta.

62

Kyseinen laaja harkintavalta saa tukea kyseisen direktiivin 67 artiklan rakenteesta, kun sitä arvioidaan kokonaisuutena.

63

Kyseisen artiklan 1 kohdassa nimittäin edellytetään, että hankintaviranomaiset käyttävät hankintasopimusten tekoperusteena kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen perustetta. Mainitun artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että kyseinen tarjous määritellään käyttämällä kustannustehokkuusmallia, ja kyseisen kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään nimenomaisesti, että edullisin tarjous voidaan määrittää parhaan hinta-laatusuhteen perusteella.

64

Tämän perusteen valinta merkitsee sellaisten hankintasopimuksen tekoperusteiden vahvistamista, joihin kuuluu paitsi hinta myös kyseisen hankinnan kohteeseen liittyvät laadulliset perusteet. Jotta näiden laadullisten perusteiden katsotaan liittyvän julkisen hankinnan kohteeseen, on kyseisen artiklan 3 kohdan mukaan riittävää, että ne liittyvät sopimuksen perusteella toimitettaviin rakennusurakoihin, tavaroihin tai palveluihin miltä tahansa osin ja missä tahansa niiden elinkaaren vaiheessa.

65

Direktiivin 2014/24 67 artiklasta kokonaisuutena luettuna ilmenee siten, että jäsenvaltion päätöksestä kieltää hankintaviranomaisilta hinnan käyttäminen ainoana hankintasopimuksen tekoperusteena ei mitenkään seuraa, että kyseisen direktiivin täytäntöönpanossa otettaisiin käyttöön poikkeus säännöstä, jolla on eri ulottuvuus. Siitä, että jäsenvaltio käyttää kyseisen artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa säädettyä mahdollisuuttaan, seuraa ainoastaan, että kyseisen 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa hankintaviranomaisille annettu mahdollisuus käyttää hankintasopimuksen tekoperusteita, joihin kuuluu laadullisia perusteita, korvataan kyseisen jäsenvaltion alueella kyseisen hankintaviranomaisen velvollisuudella sisällyttää yksi tai useampi tällainen peruste tarjouspyyntöihinsä.

66

Jäsenvaltioiden laaja harkintavalta käyttää tätä mahdollisuutta saa tukea myös direktiivin 2014/24 tarkoituksesta. Kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan 89, 90 ja 92 perustelukappaleesta ilmenee, unionin lainsäätäjä on halunnut liittää kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen käsitteen pääasiallisesti parhaan hinta-laatusuhteen käsitteeseen. Samalla kun unionin lainsäätäjä on täsmentänyt, että hankintaviranomaiset voivat kansallisen lainsäädännön puuttuessa käyttää hintaa tai kustannusta ainoana hankintasopimuksen tekoperusteena, se on katsonut, että laadun korostamiseksi julkisissa hankinnoissa on tarpeen antaa jäsenvaltioille mahdollisuus kieltää pelkän hinnan tai pelkkien kustannusten käyttö tai rajoittaa niiden käyttöä hankintasopimuksen tekoperusteena. Se on lisäksi pitänyt tarpeellisena kannustaa hankintaviranomaisia valitsemaan hankintasopimuksen tekoperusteita, joiden avulla ne voivat saada laadukkaita ja optimaalisesti tarpeitaan vastaavia rakennusurakoita, tavaroita ja palveluja.

67

Suhteellisuusperiaatteesta, joka on unionin oikeuden yleinen periaate, on todettava, että sen mukaan jäsenvaltioiden tai hankintaviranomaisten direktiivin 2014/24 säännösten täytäntöönpanon yhteydessä vahvistamilla säännöillä ei saada ylittää sitä, mikä on tarpeen kyseisessä direktiivissä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 30.1.2020, Tim, C‑395/18, EU:C:2020:58, 45 kohta ja tuomio 6.10.2021, Conacee, C‑598/19, EU:C:2021:810, 42 kohta).

68

Direktiivin 2014/24 67 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetyn mahdollisuuden käyttäminen loukkaisi suhteellisuusperiaatetta, jos jäsenvaltio päättäisi kieltää hinnan tai kustannusten käyttämisen ainoana sopimuksen tekoperusteena tietyntyyppisissä julkisissa hankinnoissa, jotka ovat luonteeltaan sellaisia, että laadullisen eron tekeminen tarjoajien tarjouksissa tarkoitettujen rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen välillä osoittautuu mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi.

69

Italian lainsäätäjän nyt käsiteltävässä asiassa säätämän säännön kaltainen sääntö, jonka mukaan työvoimavaltaisia palveluja koskevat hankintasopimukset on tehtävä hinta-laatusuhteen mukaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, vaikka kyseiset palvelut ovat ominaisuuksiltaan vakioituja, vaikuttaa yhteensopivalta kyseessä olevan direktiivin ja suhteellisuusperiaatteen kanssa siitä huolimatta, että kyseinen sääntö koskee palveluja, jotka eivät ole luonteeltaan erityisen teknisiä.

70

Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 56 kohdassa todennut, useat laadulliset tekijät, kuten tällaisten palvelujen suorittamisesta vastaavan henkilöstön organisointi ja kokemus, voivat nimittäin vaikuttaa suoritustasoon hankintasopimuksia täytettäessä ja siten tarjousten taloudelliseen arvoon. Tässä tilanteessa ei ole mahdotonta eikä suhteettoman vaikeaa tehdä laadullista eroa tarjoajien tarjouksissa tarkoitettujen palvelujen välillä.

71

Tätä tulkintaa ei horjuta se seikka, että hankintaviranomaisilla, joihin sovelletaan pääasiassa kyseessä olevan kansallisen säännöstön kaltaista säännöstöä, on velvollisuus sisällyttää tarjouspyyntöihinsä sääntö, jonka mukaan tarjoajan mahdollisesti tarjoaman hinnanalennuksen tulee koskea yksinomaan kyseisen tarjoajan suorittamista palveluista maksettavaa korvausta eikä tämän tarjoajan palveluksessa olevien työntekijöiden palkkoja. Koska kiellosta tarjota hinnanalennuksia, jotka voivat johtaa työntekijöiden palkkojen alentamiseen, on säädetty laissa, kaikkien tarjoajien on noudatettava sitä yhtäläisesti. Kun tällainen kielto ei mahdollista tarjousten vertailua, on välttämätöntä, kun otetaan huomioon direktiivin 2014/24 67 artiklan 4 kohta, jossa, kun sitä luetaan yhdessä kyseisen direktiivin johdanto-osan 90 perustelukappaleen kanssa, edellytetään sellaisten sopimuksen tekoperusteiden vahvistamista, joilla varmistetaan todellisen kilpailun mahdollisuus ja siten tarjousten vertailu (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2018, Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, 31 kohta), että hankintasopimuksen tekeminen perustuu perusteisiin, joita kyseinen kielto ei koske ja jotka mahdollistavat tarjousten vertailun. Kuten tämän tuomion edellisestä kohdasta ilmenee, laadullisiin perusteisiin perustuvien perusteiden vahvistaminen voi olla tähän tarkoitukseen sopivaa eikä sitä siksi voida pitää kohtuuttomana.

72

Esitettyyn kysymykseen on edellä sanottu huomioon ottaen vastattava siten, että direktiivin 2014/24 67 artiklan 2 kohtaa ja suhteellisuusperiaatetta on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan julkisissa hankinnoissa, jotka koskevat ominaisuuksiltaan vakioituja palveluja mutta joissa sopimuksen kokonaisarvosta vähintään puolet muodostuu työvoimakustannuksista, hankintaviranomainen ei saa käyttää kyseisten hankintasopimusten ainoana tekoperusteena hintaa. Tältä osin merkitystä ei ole sillä seikalla, että tarjouspyynnössä määrätään, että tarjoajan mahdollisesti tarjoaman hinnanalennuksen on kohdistuttava yksinomaan kyseisistä palveluista maksettavaan korvaukseen eikä se saa johtaa kyseisen tarjoajan palveluksessa olevien työntekijöiden palkkojen alentamiseen.

Oikeudenkäyntikulut

73

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.