1.

Onder de „niet-farmaceutische interventies” ( 2 ) die door overheden in de hele wereld zijn toegepast om de verspreiding van de COVID-19-pandemie tegen te gaan, namen beperkingen van de mobiliteit van personen een prominente plaats in. Hoewel lockdowns het meest ingrijpend waren, speelden ook beperkingen van het internationale verkeer een belangrijke rol in de respons. Tijdens de pandemie hebben staten namelijk op verschillende tijdstippen een in- en/of uitreisverbod voor hun grondgebied ingesteld en daartoe het grenstoezicht verscherpt.

2.

De lidstaten van de Europese Unie vormden geen uitzondering op deze tendens. Tijdens de „eerste golf” van de pandemie, vanaf maart 2020 ( 3 ), werd niet alleen collectief een verbod op inreizen in de Europese Unie ingesteld, waardoor „fort Europa” gedeeltelijk van de rest van de wereld werd afgesloten ( 4 ), maar leidden de verschillende onderling ingevoerde beperkingen van de grensoverschrijdende mobiliteit ook tot een ongekend niveau van grenssluitingen binnen de Unie. ( 5 )

3.

Hoewel de meeste van deze maatregelen tegen eind juni 2020 werden opgeheven, hebben verscheidene lidstaten uit vrees voor een (toenmalige) potentiële „tweede golf” van COVID-19 uit voorzorg beperkingen van het internationale verkeer gehandhaafd. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing van de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel betreft de verenigbaarheid met het Unierecht van een aantal van deze maatregelen die begin juli 2020 door de Belgische regering ten uitvoer zijn gelegd, bestaande uit een verbod op zogenoemde „niet-essentiële” reizen van en naar onder meer bepaalde landen waarvan werd aangenomen dat reizigers er een hoog besmettingsrisico liepen, quarantaine- en testverplichtingen voor Belgische ingezetenen bij hun terugkeer uit die landen, en controles aan of nabij de Belgische grenzen om die reisbeperkingen te handhaven.

4.

De onderhavige zaak is niet de eerste betreffende COVID-19 die aan het Hof wordt voorgelegd. Het is evenmin de eerste keer dat het Hof zich moet buigen over de rechtmatigheid van maatregelen ter bestrijding van de verspreiding van een epidemie. ( 6 ) Tot dusver is het Hof echter nog nooit gevraagd zich uit te spreken over de verenigbaarheid met het Unierecht van voorzorgsmaatregelen die door hun aard en zwaarte een van de belangrijkste grondbeginselen en zelfs verworvenheden van de Europese Unie hebben geschaad, namelijk de totstandbrenging van „een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van personen […] is gewaarborgd”. ( 7 ) De onderhavige zaak brengt ook de eeuwige vraag naar voren welk evenwicht de overheid in een democratische samenleving dient te vinden tussen enerzijds het legitieme doel om de bedreigingen waarmee de samenleving wordt geconfronteerd op efficiënte wijze te bestrijden en anderzijds de grondrechten van de personen die door de daartoe vastgestelde maatregelen worden getroffen. Hoewel het Hof die kwestie eerder heeft moeten behandelen, met name in het kader van de bestrijding van criminaliteit en terrorisme ( 8 ), is zij thans voor het eerst aan de orde in het kader van de dreiging van een pandemie.

5.

Artikel 4 van richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden ( 9 ) (hierna: „burgerschapsrichtlijn”), met het opschrift „Uitreisrecht”, bepaalt in lid 1: „Onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, heeft de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn van een geldig paspoort, het recht het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven.”

6.

Artikel 5 van deze richtlijn, met het opschrift „Inreisrecht”, bepaalt in lid 1: „Onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, laten de lidstaten de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn van een geldig paspoort, hun grondgebied binnenkomen.”

7.

Hoofdstuk VI van de burgerschapsrichtlijn draagt het opschrift „Beperkingen van het inreisrecht en het verblijfsrecht om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid”. In dit hoofdstuk wordt in artikel 27, met het opschrift „Algemene beginselen”, in het eerste lid bepaald dat „[o]nverminderd het bepaalde in dit hoofdstuk […] de lidstaten de vrijheid van verkeer […] van burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, [kunnen] beperken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Deze redenen mogen niet voor economische doeleinden worden aangevoerd.”

8.

In hetzelfde hoofdstuk bepaalt artikel 29 van die richtlijn, met het opschrift „Volksgezondheid”, in lid 1, dat „[e]nkel potentieel epidemische ziekten zoals gedefinieerd in de relevante instrumenten van de Wereldgezondheidsorganisatie [(hierna: „WHO”)] […] een beperking van vrijheid van verkeer [kunnen] rechtvaardigen […]”.

9.

Artikel 22 van verordening (EU) 2016/399 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) ( 10 ), met het opschrift „Overschrijding van de binnengrenzen”, bepaalt dat „[d]e binnengrenzen […] op iedere plaats [kunnen] worden overschreden zonder dat personen, ongeacht hun nationaliteit, worden gecontroleerd”.

10.

Artikel 25 van de Schengengrenscode draagt het opschrift „Algemeen kader voor de tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen” en bepaalt in de leden 1 en 2:

„1.   Indien zich in de ruimte zonder binnengrenstoezicht een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid van een lidstaat voordoet, kan die lidstaat bij wijze van uitzondering aan alle of bepaalde delen van zijn binnengrenzen grenstoezicht herinvoeren, gedurende een beperkte periode van ten hoogste dertig dagen, dan wel voor de voorzienbare duur van de ernstige bedreiging, indien deze langer is dan dertig dagen. De omvang en de duur van het tijdelijk heringevoerde grenstoezicht aan de binnengrenzen blijven beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is om op de ernstige bedreiging te kunnen reageren.

2.   Het grenstoezicht aan de binnengrenzen wordt slechts als uiterste middel en in overeenstemming met de artikelen 27, 28 en 29 heringevoerd. Wanneer wordt overwogen het grenstoezicht aan de binnengrenzen krachtens respectievelijk artikel 27, 28 of 29 opnieuw in te voeren, wordt in elk geval rekening gehouden met de in artikel 26, respectievelijk artikel 30 bedoelde criteria.”

11.

In het kader van een reeks „dringende maatregelen” om de verspreiding van COVID-19 op het grondgebied van België te beperken, heeft de Belgische regering reisbeperkingen ingesteld. De ter zake geldende regels veranderden echter in de loop der tijd. Deze ontwikkelingen kunnen, voor zover relevant voor de onderhavige zaak, als volgt worden samengevat.

12.

Aanvankelijk waren tussen 23 maart en 15 juni 2020 alle „niet-essentiële” reizen vanuit en naar België in beginsel verboden. ( 11 )Vervolgens gold tussen 15 juni en 12 juli 2020 een uitzondering op dat verbod met betrekking tot de zogenoemde „EU+-landen” ( 12 ). Reizen naar en vanuit een van die landen was toegestaan, mits het betrokken land dat toestond. ( 13 )Ten slotte besloot de Belgische regering dat „niet-essentiële” reizen tussen België en de betrokken landen zouden worden geregeld op basis van de epidemiologische situatie van elke staat.

13.

Daartoe werd artikel 18 van het ministerieel besluit van 30 juni 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken, zoals gewijzigd bij ministerieel besluit van 10 juli 2020 (Belgisch Staatsblad, 10 juli 2020, blz. 51609) (hierna samen: „bestreden besluit”) uitgevoerd. Dit artikel bepaalde:

„§ 1. Niet essentiële reizen vanuit en naar België zijn verboden.

§ 2. In afwijking van de eerste paragraaf […] is het toegelaten om:

[…]”

14.

Dienovereenkomstig hebben de Belgische autoriteiten vanaf 12 juli 2020 tot een niet in de verwijzingsbeslissing genoemde datum een kleurenclassificatie gebruikt, waarbij de EU+-landen naargelang hun epidemiologische situatie in „rood”, „oranje” en „groen” werden ingedeeld. De kleurencodes betekenden het volgende:

15.

Voor de bovengenoemde kleurenclassificatie werd de epidemiologische situatie van elk land of elke regio beoordeeld volgens een methode die was uiteengezet in een schriftelijk advies van een adviesorgaan van de Belgische regering. ( 15 ) De belangrijkste criteria die daarbij werden gehanteerd, waren ten eerste het totale aantal nieuwe besmettingen (hierna: „incidentie”) in de voorgaande 14 dagen per 100000 inwoners op nationaal of regionaal niveau (indien subnationale gegevens beschikbaar waren), ten tweede de trend van het aantal besmettingen en ten derde de eventuele op nationaal of regionaal niveau opgelegde beperkingsmaatregelen. Zo werden de landen ingedeeld als:

16.

De gegevens over het aantal besmettingen in elk land of elke regio (voor zover beschikbaar) werden verstrekt door het ECDC, dat deze op zijn beurt van de betrokken landen ontving. Informatie over de mogelijke beperkingsmaatregelen die in een bepaald land of een bepaalde regio van toepassing waren, werd verworven en verstrekt door het Belgische ministerie van Buitenlandse Zaken. Celeval moest ten minste eenmaal per week de informatie betreffende de kleurenclassificatie van landen doorgeven.

17.

Artikel 22 van het bestreden besluit bepaalde ook dat inbreuken op de bepalingen van onder meer artikel 18 van dat besluit werden beteugeld met de straffen bepaald door artikel 187 van de wet van 15 mei 2007 betreffende de civiele veiligheid. ( 16 ) Laatstgenoemd artikel bepaalt in wezen dat weigering of verzuim zich te gedragen naar dergelijke maatregelen in vredestijd wordt bestraft met een gevangenisstraf van acht dagen tot drie maanden en met een geldboete van 26 tot 500 EUR, of met een van die straffen. Het bepaalt voorts dat de minister van Binnenlandse Zaken of, in voorkomend geval, de burgemeester of de politiecommandant „bovendien de genoemde maatregelen ambtshalve [kan] doen uitvoeren”, op kosten van de overtreders.

18.

NORDIC INFO BV (hierna: „Nordic Info”) is een in België gevestigde touroperator die reizen naar Scandinavië, met name Zweden, organiseert en verkoopt.

19.

Op 12 juli 2020 is de in artikel 18, lid 2, punt 1, van het bestreden besluit bedoelde kleurenclassificatie van de EU+-landen voor het eerst op de website van het Belgische ministerie van Buitenlandse Zaken gepubliceerd. Daarin werd Zweden op basis van zijn epidemiologische situatie als „rood” aangemerkt. Terwijl België sinds 15 juni 2020 geen reisbeperkingen ten aanzien van Zweden had toegepast ( 17 ), werden „niet-essentiële” reizen van en naar dat land ten gevolge van de classificatie krachtens die bepaling verboden. Bovendien moesten Belgische ingezetenen bij hun terugkeer uit dat land verplicht worden getest en in quarantaine, overeenkomstig de toepasselijke regionale regelgeving.

20.

Daarop heeft Nordic Info alle geplande reizen naar Zweden voor het zomerseizoen 2020 geannuleerd, de reizigers die zich op dat moment in dat land bevonden over de situatie geïnformeerd en hun bijstand verleend bij hun terugkeer naar België.

21.

Op 15 juli 2020 is de kleurenclassificatie van de EU+-landen op de website van het Belgische ministerie van Buitenlandse Zaken bijgewerkt. De kleurencode van Zweden veranderde van „rood” naar „oranje”. Bijgevolg werden „niet-essentiële” reizen naar Zweden weliswaar afgeraden, maar niet langer verboden, en werden ingezetenen bij hun terugkeer niet meer verplicht onderworpen aan tests en quarantaine.

22.

Nordic Info heeft vervolgens bij de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel een civielrechtelijke aansprakelijkheidsvordering tegen de Belgische Staat ingesteld en vergoeding van een voorlopig bedrag van 481431 EUR, vermeerderd met rente, gevorderd en verzocht om de aanstelling van een deskundige ter bepaling van de definitieve schade die zij had geleden ten gevolge van de annulering van de geplande reizen naar Zweden. ( 18 )

23.

Nordic Info stelt in wezen dat de Belgische regering bij de vaststelling van de betrokken reisbeperkingen het recht verkeerd heeft toegepast. Verzoekster in het hoofdgeding betoogt in de eerste plaats dat deze maatregelen in strijd waren met de burgerschapsrichtlijn, aangezien zij het daarin gewaarborgde recht van vrij verkeer beperkten en er geen rechtsgrondslag was voor een dergelijke afwijking. In de tweede plaats hebben deze maatregelen in de praktijk geleid tot de herinvoering van toezicht aan de grenzen tussen België en andere lidstaten, hetgeen in strijd is met de in dat verband in de Schengengrenscode gestelde voorwaarden.

24.

Tegen deze achtergrond heeft de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

25.

Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing van 7 februari 2022 is ingekomen op 23 februari 2022. Nordic Info, de Belgische, de Roemeense, de Noorse en de Zwitserse regering, alsmede de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. De Belgische, de Roemeense en de Noorse regering waren samen met de Commissie vertegenwoordigd ter terechtzitting van 10 januari 2023.

26.

De onderhavige zaak betreft de verenigbaarheid met het Unierecht van twee verwante, doch onderscheiden reeksen maatregelen die de Belgische regering in juli 2020 ( 19 ) heeft genomen om de verspreiding van COVID-19 tegen te gaan. In de eerste plaats gaat het om bepaalde reisbeperkingen, namelijk een verbod op „niet-essentiële” reizen, waarbij het reizigers werd verboden om vanaf het Belgische grondgebied te vertrekken naar landen waarvan werd aangenomen dat er een hoog besmettingsrisico was en – behalve voor Belgische staatsburgers en ingezetenen – om dat grondgebied vanuit die landen binnen te komen, en voorts quarantaine- en testverplichtingen die aan die staatsburgers en ingezetenen ( 20 ) werden opgelegd bij hun terugkeer uit de betrokken landen. In de tweede plaats betreft deze zaak het verrichten van controles op personen die de Belgische grenzen overstaken of probeerden over te steken, met het oog op de handhaving van deze reisbeperkingen.

27.

Voor dergelijke maatregelen gelden in het Unierecht verschillende regels. Reisbeperkingen vallen, voor zover zij van toepassing zijn op staatsburgers van de lidstaten ( 21 ) die binnen de Unie willen reizen, binnen de werkingssfeer van verschillende bepalingen van primair en afgeleid Unierecht die deze staatsburgers het recht van vrij verkeer garanderen. Dit is de kern van de eerste prejudiciële vraag. Grenscontroles vallen daarentegen niet onder bovengenoemde bepalingen. ( 22 ) Wat betreft de lidstaten ten aanzien waarvan het Schengenacquis van toepassing is, zoals België ( 23 ), moet de rechtmatigheid van deze controles worden beoordeeld op basis van de bepalingen van de Schengengrenscode. Dat is de kern van de tweede prejudiciële vraag van de verwijzende rechter.

28.

In de volgende punten zal ik beide vragen achtereenvolgens behandelen.

29.

De beoordeling van de bestreden reisbeperkingen vraagt, in het licht van het bij het Hof gevoerde debat, mijns inziens om opheldering van een aantal kwesties, namelijk de relevante regels inzake vrij verkeer (1), de territoriale werkingssfeer ervan (2), de mate waarin die beperkingen de uitoefening van de daarin gewaarborgde rechten belemmerden (3), de vraag of de lidstaten in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde omstandigheden in „uitzonderlijke” mate van het Unierecht konden afwijken (4) en ten slotte de rechtmatigheid van die beperkingen in het licht van die regels (5).

30.

Reisbeperkingen als die welke door België zijn vastgesteld, zijn maatregelen van algemene strekking die veel mensen hebben getroffen. De betrokken personen kunnen een verschillende juridische status hebben gehad, bijvoorbeeld staatsburgers van de lidstaten of derdelanders met een verblijfsrecht in België. Die personen kunnen van plan zijn geweest naar verschillende plaatsen te reizen of uit verschillende plaatsen te komen, dat wil zeggen uit andere lidstaten van de Unie of uit derde landen. Daarbij kon er sprake zijn van verschillende reismotieven, namelijk werk, gezin, vrije tijd enzovoorts. Afhankelijk van deze variabelen kunnen dezelfde reisbeperkingen worden beoordeeld in het licht van verschillende bepalingen van nationaal, Unie- en internationaal recht inzake het grensoverschrijdend verkeer van personen.

31.

In het kader van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing staat het evenwel niet aan het Hof om de rechtmatigheid van dergelijke maatregelen in hun geheel te toetsen. Het Hof dient in plaats daarvan een uitlegging van het Unierecht te geven die voor de verwijzende rechter nuttig is voor de beslechting van het geschil in het hoofdgeding, gelet op de feitelijke situatie die voor hem aan de orde is.

32.

De onderhavige zaak is in dit opzicht enigszins bijzonder. De rechtmatigheid van de betrokken reisbeperkingen wordt immers niet aangevochten door een bepaald individu dat niet naar of van een bepaalde bestemming mocht reizen. Het gaat veeleer om een civielrechtelijke aansprakelijkheidsvordering van een vennootschap die, als Belgische touroperator die reizen naar met name Zweden organiseert, indirect door die beperkingen werd getroffen. Voor de nationale rechter beroept Nordic Info zich evenwel niet op haar eigen vrijheid om grensoverschrijdende toeristische diensten aan te bieden, die door verschillende bepalingen van Unierecht wordt beschermd. ( 24 ) Zij beroept zich in plaats daarvan op het recht van vrij verkeer dat haar feitelijke en potentiële klanten – die geacht worden staatsburgers van de lidstaten te zijn – krachtens het Unierecht genieten. Het Hof dient zich in de onderhavige zaak dus te beperken tot een onderzoek van in wezen de met dit recht samenhangende regels.

33.

Ik wijs erop dat staatsburgers van de lidstaten krachtens artikel 20, lid 1, VWEU de status van burger van de Unie hebben. Deze status verleent hun krachtens artikel 20, lid 2, onder a), en artikel 21, lid 1, VWEU alsmede artikel 45, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) ( 25 ) met name een recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen, ongeacht het doel, dat dus ook toerisme omvat. Dit recht moet worden uitgeoefend onder de voorwaarden die zijn gesteld in de instrumenten van afgeleid recht die ter uitvoering ervan zijn vastgesteld ( 26 ), met name de burgerschapsrichtlijn. ( 27 )

34.

Het aan de Unieburgers gewaarborgde recht van vrij verkeer is tweeledig. Ten eerste is er het uitreisrecht, zoals bedoeld in artikel 4 van de burgerschapsrichtlijn. Dit is het recht voor iedere burger van de Unie om het grondgebied van een lidstaat, waaronder hun eigen lidstaat, te verlaten ( 28 ) om zich naar een andere lidstaat te begeven ( 29 ), met als enige voorwaarde dat zij in het bezit zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort en, nogmaals, ongeacht het doel van de uitreis. ( 30 ) Bijgevolg valt de situatie van Belgische staatsburgers en andere Unieburgers die het Belgische grondgebied wilden verlaten om naar Zweden te reizen voor een vakantie, onder dat recht. ( 31 )

35.

Ten tweede omvat het recht van vrij verkeer een inreisrecht, hoewel het juridisch kader in dat opzicht iets ingewikkelder is. In wezen verleent artikel 5, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn staatsburgers van een lidstaat het recht om het grondgebied van een andere lidstaat binnen te gaan, met als enige voorwaarde dat zij in het bezit zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort en, ook in dit geval weer, ongeacht het doel van het inreizen. Deze bepaling regelt daarentegen niet de inreis van Unieburgers in hun eigen lidstaat. ( 32 ) Ten eerste vloeit niettemin het recht van een persoon om het grondgebied binnen te gaan van de staat waarvan hij de nationaliteit bezit, voort uit een algemeen aanvaard beginsel van internationaal recht, dat met name is bevestigd in artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 4 bij het EVRM. ( 33 ) Ten tweede is artikel 21, lid 1, VWEU volgens vaste rechtspraak van het Hof van toepassing op de specifieke situatie van een Unieburger die naar zijn eigen lidstaat terugkeert na het recht van vrij verkeer te hebben uitgeoefend door naar het buitenland te reizen. ( 34 ) Al met al genoten Belgische staatsburgers en andere Unieburgers in casu een recht om het Belgische grondgebied binnen te gaan na bijvoorbeeld een toeristische reis naar Zweden – zij het op basis van verschillende rechtsgrondslagen.

36.

In dit stadium van deze conclusie wil ik ingaan op een bijzaak die niettemin veel aandacht heeft gekregen in het debat voor het Hof. Uit de verwijzingsbeslissing komt naar voren dat Nordic Info regelmatig reizen organiseert naar niet alleen Zweden, maar ook Noorwegen en IJsland. Deze landen behoren niet tot de Europese Unie maar zijn wel deel van het Schengengebied. ( 35 ) Bijgevolg golden de bestreden reisbeperkingen ten aanzien van hen op dezelfde wijze als ten aanzien van de lidstaten. ( 36 ) In dit verband wijst de verwijzende rechter erop dat de door Nordic Info ingestelde aansprakelijkheidsvordering weliswaar betrekking heeft op de schade die zij heeft geleden door de annulering van reizen naar Zweden, maar dat deze vennootschap „geen enkele schadepost uitsluit”. Die rechter lijkt er dus op te wijzen dat verzoekster in een later stadium van het hoofdgeding haar vordering kan herzien, of althans preciseren, teneinde de eventuele annulering van reizen naar Noorwegen en/of IJsland daarin op te nemen. Bijgevolg heeft de nationale rechter in zijn eerste prejudiciële vraag verwezen naar Unieburgers die vanuit België naar bepaalde „landen binnen de EU en de Schengenzone” (en omgekeerd) willen reizen.

37.

In het licht van het voorgaande heeft het Hof de interveniënten ter terechtzitting gevraagd of en, zo ja, in hoeverre de regels inzake het vrije verkeer van personen in de burgerschapsrichtlijn van toepassing zijn op Noorwegen en IJsland.

38.

Evenals de Belgische en de Roemeense regering ben ik er niet van overtuigd dat het Hof deze kwestie in het arrest in de onderhavige zaak moet behandelen. Afgezien van het feit dat de verwijzende rechter ter zake niet om verduidelijking verzoekt – want hij lijkt overtuigd te zijn van het antwoord ( 37 ) –, is het onzeker of het ambtshalve verstrekken van een dergelijke verduidelijking hem van nut zou zijn bij de berechting van de bij hem aanhangige zaak. Het Hof zou namelijk in wezen een advies formuleren over iets wat in dit stadium van het hoofdgeding zeer hypothetisch is ( 38 ), teneinde rekening te houden met de mogelijkheid dat het later relevant wordt indien Nordic Info haar vordering wijzigt of preciseert. Doorgaans weigert het Hof, terecht, om in het kader van de prejudiciële procedure een dergelijke speculatieve benadering te volgen. ( 39 )

39.

Mocht het Hof desondanks besluiten zich over deze kwestie uit te spreken, dan maak ik subsidiair de volgende opmerkingen.

40.

In het algemeen zijn de in het VWEU vastgelegde regels inzake het vrije verkeer van personen en de ter uitvoering daarvan vastgestelde instrumenten van afgeleid recht, zoals hierboven opgemerkt, van toepassing op de situatie van Unieburgers die tussen lidstaten reizen, en niet op het verkeer van personen tussen een lidstaat, zoals België, en een derde land, zoals Noorwegen of IJsland. Het feit dat deze specifieke landen het Schengenacquis uitvoeren, is in dit verband niet relevant, aangezien genoemde regels geen deel uitmaken van dat acquis.

41.

Noorwegen en IJsland zijn evenwel ook partij bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte ( 40 ) (hierna: „EER-overeenkomst”), samen met alle lidstaten van de Europese Unie en de Unie zelf. De EER-overeenkomst bevat in de bijlagen ( 41 ) twee uitdrukkelijke verwijzingen naar de burgerschapsrichtlijn, sinds de inwerkingtreding van besluit van het Gemengd Comité van de EER nr. 158/2007 van 7 december 2007 ( 42 ) (hierna: „besluit van het Gemengd Comité”). Door deze verwijzingen is deze richtlijn, met enkele kleine aanpassingen, opgenomen in het EER-recht ( 43 ) en bijgevolg bindend voor de partijen bij de EER-overeenkomst. ( 44 )

42.

Aangezien de betrokken bijlagen respectievelijk betrekking hebben op het vrije verkeer van werknemers en het recht van vestiging, en zij elk aangeven dat de burgerschapsrichtlijn „naargelang van het geval van toepassing [is] op de terreinen als beschreven in [de betrokken bijlage]”, moet nog worden verduidelijkt of die richtlijn slechts gedeeltelijk in de EER-overeenkomst is opgenomen, uitsluitend met betrekking tot het verkeer van staatsburgers van de lidstaten van de Unie en de EVA-staten binnen de Europese Economische Ruimte (EER) voor de specifieke doeleinden van respectievelijk arbeid in loondienst en als zelfstandige, dan wel volledig, zodat zij dit verkeer voor alle doeleinden regelt, zoals in de Europese Unie het geval is. ( 45 ) In dit verband is voor het Hof in het bijzonder gedebatteerd over de vraag of „niet-economisch actieve” personen – dat wil zeggen personen zoals studenten, gepensioneerden enzovoorts, die noch in loondienst, noch als zelfstandige werkzaam zijn – binnen de EER het door deze richtlijn gewaarborgde recht van vrij verkeer genieten.

43.

Hoewel de EER-overeenkomst, evenals het VWEU, bepalingen bevat die het vrije verkeer van personen voor economische doeleinden waarborgen ( 46 ), bevat zij namelijk geen bepalingen die vergelijkbaar zijn met de artikelen 20 en 21 VWEU, die het verkeer binnen de Europese Unie van deze „niet-economisch actieve” burgers regelen. Het hele begrip „burgerschap van de Unie” heeft feitelijk geen equivalent in de EER-overeenkomst. ( 47 )

44.

Terwijl het Hof zich nog niet over de kwestie heeft uitgesproken ( 48 ), heeft het EVA-Hof dat al wel gedaan. In het arrest Gunnarsson ( 49 ) heeft dat hof geoordeeld dat de burgerschapsrichtlijn van toepassing is op het verkeer van „niet-economisch actieve” personen binnen de EER, ook al bevat de EER-overeenkomst geen bepaling van gelijke strekking als de artikelen 20 en 21 VWEU. In wezen heeft het EVA-Hof eraan herinnerd dat het recht van vrij verkeer voor niet-economisch actieve personen reeds in het Unie- en het EER-recht was gewaarborgd voordat het begrip „burgerschap van de Unie” werd ingevoerd, en dat de in verschillende richtlijnen ( 50 ) neergelegde bepalingen van meet af aan in de EER-overeenkomst zijn opgenomen. Deze richtlijnen zijn ingetrokken en vervangen bij de burgerschapsrichtlijn, en deze ontwikkeling is overgenomen in het EER-recht bij het besluit van het Gemengd Comité. Hoewel het verkeer van „niet-economisch actieve” personen thans in het Unierecht is gekoppeld aan het begrip „burgerschap van de Unie”, en hoewel laatstgenoemd begrip geen equivalent heeft in het EER-recht, betekent dit volgens het EVA-Hof niet dat individuen „de rechten moeten worden ontnomen die zij reeds vóór de invoering van dit begrip hebben verworven” op grond van deze overeenkomst en die „zijn gehandhaafd” in die richtlijn. ( 51 )

45.

Hoewel het Hof duidelijk niet is gebonden door de beslissingen van het EVA-Hof, brengen het algemene internationaalrechtelijke beginsel van de naleving van contractuele verplichtingen (pacta sunt servanda) ( 52 ), de „bevoorrechte relatie tussen de Unie, haar lidstaten en de EVA-staten” ( 53 ) en de noodzaak om de EER-overeenkomst in alle overeenkomstsluitende partijen zoveel mogelijk uniform toe te passen, naar mijn mening met zich mee dat het Hof bij de uitlegging van de EER-overeenkomst rekening moet houden met deze beslissingen. ( 54 ) Ik geef het Hof in overweging deze te volgen, tenzij er dwingende redenen zijn om dat niet te doen.

46.

Mijns inziens zijn die er in casu niet. De redenering van het EVA-Hof in het arrest Gunnarsson is namelijk steekhoudend. Het feit dat er in het EER-recht geen „EER-burgerschap” bestaat, rechtvaardigt niet dat de materiële werkingssfeer van een richtlijn die als zodanig in de EER-overeenkomst is opgenomen, wordt ingeperkt. Sommige bepalingen van de burgerschapsrichtlijn zijn namelijk specifiek gericht op niet-economisch actieve personen. ( 55 ) Indien het Gemengd Comité de bedoeling had gehad om deze personen in het EER-recht buiten de werkingssfeer van deze richtlijn te houden, had het gemakkelijk een uitdrukkelijk voorbehoud bij deze bepalingen kunnen opnemen. Een dergelijk voorbehoud komt in het besluit van het Gemengd Comité evenwel niet voor. Derhalve zijn alleen de rechten die geen rechtsgrondslag vinden in de richtlijn zelf, en die uitsluitend voortvloeien uit de artikelen 20 en 21 VWEU, niet van toepassing binnen de EER, bij gebreke van een gelijkwaardige bepaling in de EER-overeenkomst. ( 56 )

47.

Samengevat regelen de regels van de burgerschapsrichtlijn mijns inziens ook het verkeer van staatsburgers van de EU-lidstaten en van de EVA-staten binnen de EER, voor welk doel dan ook. Bijgevolg genieten die personen, onder de in die richtlijn bepaalde voorwaarden, onder meer met het oog op toerisme een recht van vrij verkeer tussen onder meer België en Noorwegen of IJsland. ( 57 )

48.

Het staat buiten kijf dat reisbeperkingen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, de uitoefening van het recht van vrij verkeer door Unieburgers belemmeren.

49.

In de eerste plaats had het verbod op „niet essentiële” reizen, voor zover dat van toepassing was op Unieburgers die het Belgische grondgebied wilden verlaten om naar lidstaten te reizen die in de betrokken kleurenclassificatie als „rood” waren aangemerkt, een drastische beperking tot gevolg van het uitreisrecht, dat met name door artikel 4, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn wordt gewaarborgd. Het feit dat aan het reizen naar andere lidstaten (namelijk die welke als „groen” of „oranje” waren aangemerkt) geen beperkingen werden opgelegd, doet daaraan niet af. Mijns inziens volstaat het dat de betrokken personen niet vrij konden reizen naar de staat van hun keuze. ( 58 ) Met betrekking tot de „rode” lidstaten werd de mogelijkheid voor Unieburgers om het uitreisrecht uit te oefenen aanzienlijk beperkt. In feite werd de uitoefening van dat recht met betrekking tot een groot aantal reismotieven, zoals toerisme, geweigerd. Bovendien beperkte het bestreden reisverbod, voor zover het van toepassing was op Unieburgers – met uitzondering van Belgische staatsburgers ( 59 ) en in België verblijvende staatsburgers van andere lidstaten ( 60 ) – die vanuit een „rode” lidstaat het Belgische grondgebied wilden binnenkomen, om soortgelijke redenen evenzeer het inreisrecht, dat onder meer in artikel 5, lid 1, van die richtlijn wordt gewaarborgd.

50.

In de tweede plaats hadden de quarantaine- en testverplichtingen, voor zover zij van toepassing waren op Unieburgers – andere dan Belgische staatsburgers – die in België verbleven, bij terugkeer van een „niet-essentiële” reis in een „rode” lidstaat eveneens een beperking van het in artikel 5, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn vastgelegde inreisrecht tot gevolg. Met name de verplichting tot quarantaine heeft geleid tot een drastische beperking van de mogelijkheid om zich binnen het Belgische grondgebied te verplaatsen, hetgeen naar mijn mening hetzelfde effect had als het uitstellen van de toegang tot dat grondgebied. Naar mijn mening hadden deze verplichtingen, voor zover zij in dezelfde omstandigheden van toepassing waren op Belgische staatsburgers, hoewel zij buiten de werkingssfeer van het in artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 4 bij het EVRM ( 61 ) herbevestigde beginsel vielen, om soortgelijke redenen een beperking tot gevolg van het door artikel 21 VWEU gewaarborgde recht van vrij verkeer.

51.

Gelet op sommige van de door de interveniënten voor het Hof aangevoerde argumenten, wil ik in dit stadium van deze conclusie ingaan op een belangrijke overweging betreffende de mogelijkheid voor lidstaten om tijdens de COVID-19-pandemie af te wijken van het Unierecht.

52.

Die interveniënten hebben namelijk aangevoerd dat deze pandemie, althans in de eerste maanden ervan, een „crisis” vormde, die noopte tot onmiddellijk ingrijpen van de overheid. In dit verband merk ik op dat verschillende lidstaten op verschillende momenten tijdens de pandemie een „noodtoestand” hebben afgekondigd, waarbij gewone wetten op hun grondgebied tijdelijk werden opgeschort of daarvan werd afgeweken, teneinde de dringende maatregelen in te voeren die noodzakelijk werden geacht als reactie op die „crisis”. Veel van deze maatregelen – met name de algemene lockdowns – waren dezelfde als in oorlogstijd.

53.

Dit roept de vraag op of in plaats van de „gewone” Unieregels en hun „gewone” uitzonderingen een „uitzonderlijk” rechtskader moet worden toegepast om de bestreden maatregelen te beoordelen. In dit verband herinner ik eraan dat artikel 347 VWEU voorziet in een „vrijwaringsclausule”, waarin in wezen wordt erkend dat de lidstaten de maatregelen kunnen nemen die zij noodzakelijk achten, onder meer in geval van „ernstige binnenlandse onlusten waardoor de openbare orde wordt verstoord”. ( 62 ) Deze bepaling, die nooit door het Hof is uitgelegd, zou in dergelijke omstandigheden in theorie kunnen toestaan dat wordt afgeweken van het geheel van de regels van dit Verdrag en van de op grond van dit Verdrag vastgestelde regels, waaronder de verschillende bepalingen inzake het vrije verkeer van personen. ( 63 ) De vraag of en, zo ja, in welke mate de COVID-19-pandemie kan worden geacht dergelijke „ernstige binnenlandse onlusten” in de lidstaten te hebben veroorzaakt ( 64 ), en de kwestie van de eventuele andere voorwaarden en beperkingen die aan deze „vrijwaringsclausule” zijn verbonden, liggen uiteraard uiterst gevoelig.

54.

Afgezien van het feit dat de Belgische regering zich noch voor het Hof, noch elders op artikel 347 VWEU heeft beroepen ( 65 ), zou een uitspraak over deze bepaling hoe dan ook slechts noodzakelijk zijn indien nationale maatregelen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, niet zouden kunnen worden gerechtvaardigd op grond van de „gewone” Unieregels en de „gewone” uitzonderingen daarop. ( 66 ) Zoals ik hieronder zal uitleggen, zijn deze regels evenwel flexibel genoeg om rekening te houden met het bijzondere karakter van de aan de orde zijnde situatie.

55.

Zelfs volgens „gewoon” Unierecht is het recht van vrij verkeer voor Unieburgers niet absoluut. Beperkingen zijn toegestaan. ( 67 ) Om verenigbaar te zijn met het Unierecht moet elke beperking echter met name voldoen aan de daarin gestelde voorwaarden. Voor zover de bestreden reisbeperkingen binnen de werkingssfeer van de burgerschapsrichtlijn vallen, moeten zij worden beoordeeld aan de hand van de voorwaarden van hoofdstuk VI van deze richtlijn. Voor zover die beperkingen golden voor Belgische staatsburgers die naar België terugkeerden na hun recht van vrij verkeer te hebben uitgeoefend, herinner ik er bovendien aan dat ofschoon die situatie niet onder de burgerschapsrichtlijn, maar onder artikel 21 VWEU valt, de in die richtlijn vastgestelde voorwaarden voor afwijking naar analogie moeten worden toegepast. ( 68 )

56.

Ter inleiding van hoofdstuk VI bevat artikel 27, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn de algemene regel dat de lidstaten de „vrijheid van verkeer” van burgers van de Unie kunnen beperken om redenen van „openbare orde”, „openbare veiligheid” of „volksgezondheid”. Deze algemene regel wordt in de rest van dat hoofdstuk nader gepreciseerd. Zo wordt in artikel 29, lid 1, van deze richtlijn de mogelijkheid voor de lidstaten genoemd om deze „vrijheid” te beperken om redenen van „volksgezondheid”. Met betrekking tot de rechtmatigheid van nationale maatregelen die op dergelijke gronden zijn vastgesteld, moeten deze twee bepalingen dus in samenhang worden gelezen. Samen leggen zij een reeks voorwaarden op, die hieronder nader worden toegelicht, en die in alle gevallen moeten worden nageleefd. ( 69 )

57.

Terwijl de Belgische regering zich zowel voor de verwijzende rechter als voor het Hof heeft beroepen op artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn, stelt Nordic Info dat deze bepalingen, ongeacht of aan de daarin gestelde voorwaarden is voldaan, geen betrekking kunnen hebben op reisbeperkingen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn. Dit vraagt om een abstracte bespreking van de werkingssfeer van die bepalingen (a), alvorens die maatregelen specifiek te onderzoeken in het licht van de voorwaarden in kwestie (b).

58.

Naar de mening van Nordic Info zijn artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn in het algemeen niet ruim genoeg om – geheel of althans gedeeltelijk – reisbeperkingen als de onderhavige te dekken, omdat die bepalingen alleen beperkingen van het inreis- en niet het uitreisrecht toestaan (1) en hoe dan ook alleen „individuele” en geen „algemene” beperkingen van het vrije verkeer toestaan (2). In de volgende delen zal ik achtereenvolgens op deze bezwaren ingaan.

59.

Ik herinner eraan dat artikel 27, lid 1, gelezen in samenhang met artikel 29, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn de lidstaten toestaat de „vrijheid van verkeer” te beperken om redenen van volksgezondheid, zonder nadere specificatie van het soort maatregelen dat de nationale autoriteiten kunnen nemen.

60.

In de eerste plaats bieden deze bepalingen de mogelijkheid om het in artikel 5, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn vastgelegde inreisrecht te beperken. Die mogelijkheid omvat ten eerste een eventueel verbod om het grondgebied van een lidstaat binnen te gaan. Er gelden echter voorbehouden. Een lidstaat kan deze bepaling nooit gebruiken om zijn eigen staatsburgers de toegang tot zijn grondgebied te weigeren – om de eenvoudige redenen dat i) deze richtlijn in die situatie niet van toepassing is en ii) het in artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 4 bij het EVRM herbevestigde beginsel zich daartegen verzet. ( 70 ) Bovendien vloeit uit artikel 29, lid 2, van de burgerschapsrichtlijn voort dat een lidstaat niet om redenen van „volksgezondheid” de toegang – na bijvoorbeeld een reis naar Zweden – kan verbieden van staatsburgers van andere lidstaten die op zijn grondgebied verblijven. ( 71 ) Ten tweede kan een lidstaat aan Unieburgers, aan wie de toegang tot het nationale grondgebied niet kan worden ontzegd, in beginsel andere soorten beperkingen opleggen die niet hetzelfde effect hebben als een weigering. De quarantaine- en testverplichtingen die aan Belgische ingezetenen werden opgelegd bij hun terugkeer uit landen met een „hoog risico” vallen onder die categorie. ( 72 )

61.

In de tweede plaats ben ik van mening dat, anders dan Nordic Info stelt, artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn ook zien op eventuele beperkingen van het in artikel 4, lid 1, van die richtlijn vastgelegde uitreisrecht, zoals een uitreisverbod. ( 73 ) Hoewel de titel van hoofdstuk VI de lezer in dat opzicht zou kunnen misleiden ( 74 ), is ten eerste de in dat artikel gebruikte uitdrukking „vrijheid van verkeer” duidelijk ruim genoeg om dat recht te omvatten. Ten tweede volgt uit het feit dat artikel 29, lid 2, in wezen betrekking heeft op een specifieke maatregel, namelijk de weigering van toegang, niet dat alleen beperkingen van het inreisrecht zijn toegestaan om redenen van „volksgezondheid” – want het doel van die bepaling is niet om alle toelaatbare beperkingen van de vrijheid van verkeer op grond van artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, op te sommen, maar alleen om het gebruik van die maatregel in te kaderen. Bovendien is deze uitlegging in overeenstemming met het doel van de in deze bepalingen vastgelegde uitzondering om redenen van „volksgezondheid”, namelijk, zoals uit de bewoordingen van artikel 29, lid 1, blijkt, een lidstaat in staat stellen zijn grondgebied en zijn bevolking te beschermen tegen de verspreiding van bepaalde infectie- of besmettelijke ziekten. Toegegeven, de opstellers van artikel 29, lid 1, hadden (waarschijnlijk) het voorbeeld voor ogen van een lidstaat die reizigers met dergelijke ziekten belet zijn grondgebied binnen te komen en de ziekte „binnen te brengen”. Niettemin kan de bescherming van het grondgebied van een staat in bepaalde situaties ook een beperking van de uitreis van zijn eigen ingezetenen rechtvaardigen, om te voorkomen dat zij bij terugkeer dergelijke ziekten „mee terugbrengen”. ( 75 ) Ten slotte wordt deze uitlegging bevestigd door de voorstukken ( 76 ) van de burgerschapsrichtlijn. ( 77 )

62.

De in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregelen waren algemeen toepasselijk. Het reisverbod en de quarantaine- en testverplichtingen golden immers systematisch voor abstracte en uitgebreide categorieën personen in objectief bepaalde situaties – onder meer personen die naar of van een EU-lidstaat met een „hoog risico” reisden voor een „niet-essentieel” doel en personen die reisden naar of van een derde land dat niet in het Schengengebied ligt.

63.

Nordic Info stelt evenwel dat alleen individuele maatregelen die het recht van vrij verkeer beperken, gerechtvaardigd kunnen zijn op grond van artikel 27, lid 1, gelezen in samenhang met artikel 29, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn. Dergelijke maatregelen kunnen alleen per geval worden genomen, wanneer uit een individuele beoordeling van de situatie van een bepaalde persoon blijkt dat hij een bedreiging voor de volksgezondheid vormt, omdat hij symptomen heeft van of blootgesteld is geweest aan een van de in die bepaling genoemde ziekten en dus een reëel risico loopt te zijn besmet en die ziekte te verspreiden.

64.

Evenals de Belgische, de Roemeense en de Noorse regering alsmede de Commissie ben ik van mening dat algemene beperkingen van het vrije verkeer krachtens artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn kunnen worden vastgesteld om redenen van „volksgezondheid”, zonder dat een dergelijke beoordeling per geval nodig is. ( 78 )

65.

Ten eerste verwijzen deze bepalingen respectievelijk naar de „beperkingen” die de lidstaten kunnen toepassen en naar de „maatregelen tot beperking van het vrije verkeer” die zij om redenen van „volksgezondheid” kunnen nemen. Deze ruime bewoordingen kunnen zowel individuele als algemene maatregelen omvatten.

66.

Ten tweede ondersteunt de algemene opzet van hoofdstuk VI van de burgerschapsrichtlijn deze uitlegging. Terwijl artikel 27, lid 2, met betrekking tot maatregelen om redenen van „openbare orde” of „openbare veiligheid” bepaalt dat zij „uitsluitend gebaseerd [moeten] zijn op het gedrag van betrokkene” en dat „[m]otiveringen die losstaan van het individuele geval of die verband houden met algemene preventieve redenen [niet] mogen […] worden aangevoerd”, wordt een dergelijk vereiste niet vermeld in artikel 29, met betrekking tot maatregelen die worden genomen om redenen van „volksgezondheid”. ( 79 )

67.

Dit verschil in bewoordingen kan op zichzelf echter niet doorslaggevend zijn. De tekst van de burgerschapsrichtlijn is niet vrij van tegenstrijdigheden. ( 80 ) In het verleden heeft het Hof terecht de noodzaak van een individuele beoordeling uitgebreid tot andere bepalingen van de burgerschapsrichtlijn, die deze niet uitdrukkelijk vermelden. Dit heeft het Hof met name gedaan in het arrest McCarthy e.a. ( 81 ), met betrekking tot maatregelen die op grond van artikel 35 van deze richtlijn waren genomen om redenen van misbruik van rechten.

68.

Het Hof moet evenwel terughoudend zijn om dit te doen met betrekking tot maatregelen die zijn genomen om redenen van „volksgezondheid”, op grond van artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn. Net als de Belgische, de Roemeense en de Noorse regering alsmede de Commissie merk ik namelijk, ten derde, op dat het logisch is de lidstaten een ruimere beoordelingsmarge te geven wanneer het gaat om bedreigingen van de „volksgezondheid” dan in geval van bedreigingen van de „openbare orde” of de „openbare veiligheid” en misbruik, aangezien dit eenvoudigweg verschillende aangelegenheden zijn.

69.

Bedreigingen van de „openbare orde” of „openbare veiligheid” vloeien gewoonlijk voort uit het gedrag van bepaalde specifieke personen, zoals terroristen of gevaarlijke criminelen. De overheid zou dus in beginsel niet de mogelijkheid mogen hebben om, met name gelet op het belang van het recht van vrij verkeer van de Unieburgers, uit voorzorg algemene maatregelen te nemen, zoals het weigeren van toegang aan alle personen die uit bepaalde landen reizen omdat sommige van hen gevaarlijk kunnen zijn, aangezien dat verder gaat dan in dat opzicht nodig is. Bovendien ben ik van mening dat de overheid in een democratische samenleving, behalve in zeer uitzonderlijke omstandigheden, niet mag aannemen dat bepaalde individuen gevaarlijk zijn enkel omdat zij tot zo’n grote en abstracte categorie personen behoren. ( 82 ) In deze context zijn overwegingen van individuele waardigheid relevant. In veel gevallen zou een dergelijke benadering namelijk op vooroordelen berusten. ( 83 ) Dezelfde logica geldt voor het voorkomen van misbruik van het recht van vrij verkeer. Zelfs indien er veel gevallen zijn van onrechtmatige binnenkomst van derdelanders die zich voordoen als familieleden van Unieburgers, kunnen de lidstaten niet uit voorzorg algemene maatregelen nemen die al deze familieleden het recht ontnemen dat zij onder meer aan de burgerschapsrichtlijn ontlenen. ( 84 )

70.

Daarentegen houdt het gevaar voor de „volksgezondheid”, dat krachtens artikel 29, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn relevant is, namelijk het risico van verspreiding van bepaalde „potentieel epidemische ziekten” of „andere infectieziekten of besmettelijke parasitaire ziekten” op het grondgebied van een lidstaat, gewoonlijk geen verband met het gedrag van bepaalde specifieke personen. De epidemiologische situatie in een bepaald land kan daarbij een relevante overweging zijn. ( 85 ) In bepaalde omstandigheden, afhankelijk van de mate van besmettelijkheid, kan een bevolking grotendeels of zelfs in haar geheel worden besmet. In dit verband zijn individuele maatregelen die worden genomen op de plaats waar reizigers het grondgebied van een lidstaat binnenkomen of verlaten, op basis van zichtbare symptomen of bevestigde blootstelling aan de betrokken ziekten, mogelijkerwijs niet altijd doeltreffend genoeg om de verspreiding ervan te voorkomen of te beperken. ( 86 ) Algemene beperkingen van het vrije verkeer, die bij wijze van voorzorgsmaatregel worden vastgesteld ten aanzien van bijvoorbeeld alle personen die uit bepaalde landen of regio’s met een „hoog risico” reizen, kunnen in dit verband noodzakelijk zijn. Artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn moeten dienovereenkomstig worden uitgelegd. Aangezien dit uitzonderingsbepalingen zijn, moeten zij strikt worden uitgelegd ( 87 ), maar die uitlegging moet niettemin waarborgen dat zij geschikt zijn voor hun doel. ( 88 ) Voorts wordt krachtens artikel 168, lid 1, VWEU „[b]ij de bepaling en de uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Unie [met inbegrip van het vrije verkeer van personen] […] een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid verzekerd” – een dwingend vereiste dat zo belangrijk is dat het in de tweede volzin van artikel 35 van het Handvest wordt herhaald. De beheersing van epidemieën is inherent aan die doelstelling. ( 89 )

71.

Voordat ik dit hoofdstuk afrond, moet nog één laatste tegenargument worden behandeld. De artikelen 30 en 31 van de burgerschapsrichtlijn bevatten waarborgen voor Unieburgers indien zij worden onderworpen aan maatregelen die de rechten die zij aan deze richtlijn ontlenen, beperken. Krachtens artikel 30, leden 1 en 2, moeten de nationale autoriteiten de „betrokkene” in kennis stellen van „[e]lk uit hoofde van artikel 27, lid 1, genomen besluit” respectievelijk van de „redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid die ten grondslag liggen aan een besluit”. Bovendien moeten deze autoriteiten er krachtens artikel 31, lid 1, van die richtlijn voor zorgen dat „[i]n geval van besluit tot verwijdering om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid […] de betrokkene […] toegang” heeft tot rechtsmiddelen „om tegen het besluit beroep in te stellen”.

72.

In dit verband voert Nordic Info aan dat het feit dat deze bepalingen consistent verwijzen naar „besluiten” die zijn gericht tot bepaalde „betrokkenen” noodzakelijkerwijs impliceert dat op grond van artikel 27, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn alleen individuele maatregelen kunnen worden genomen, zelfs als er sprake is van redenen van „volksgezondheid”. Aangezien de betrokken waarborgen in de bewoordingen van het Hof waren bestemd om „de betrokkene in staat te stellen omstandigheden en overwegingen in verband met zijn individuele situatie naar voren te brengen” ( 90 ), kan ook op goede gronden worden gesteld dat de mogelijkheid voor de lidstaten om op basis van deze bepaling maatregelen van algemene strekking vast te stellen, deze waarborgen hun inhoud zou kunnen ontnemen.

73.

Volgens mij is daarvan geen sprake. Ten eerste hebben de artikelen 30 en 31, van de burgerschapsrichtlijn zoals de Commissie opmerkt, niet tot doel de aard van de maatregelen die krachtens artikel 27, lid 1, kunnen worden genomen te beperken, maar alleen bepaalde waarborgen te bieden wanneer dergelijke maatregelen worden genomen. Het feit dat in de artikelen 30 en 31 de term „besluit” wordt gebruikt, die een minder ruime betekenis heeft dan de termen „beperkingen” of „maatregelen”, geeft alleen maar aan dat, zoals op basis van het voorgaande kan worden vastgesteld, krachtens die richtlijn vaak individuele maatregelen vereist zijn en dat de Uniewetgever bij de opstelling van die bepalingen duidelijk die maatregelen voor ogen had. In het algemeen lijken de termen „maatregelen” en „besluiten” in de burgerschapsrichtlijn door elkaar te worden gebruikt, en niet altijd even coherent ( 91 ), zodat aan het gebruik van de ene dan wel de andere term in een specifieke bepaling geen betekenis kan worden gehecht. Ten tweede zijn deze bepalingen weliswaar niet opgesteld met het oog op algemene maatregelen, maar dat betekent niet dat de mogelijkheid om dergelijke maatregelen om redenen van „volksgezondheid” vast te stellen elke doeltreffendheid aan deze bepalingen zou ontnemen. Unieburgers moeten tot op zekere hoogte in staat blijven om „omstandigheden en overwegingen in verband met [hun] individuele situatie naar voren te brengen”. In de punten 115 tot en met 119 van deze conclusie kom ik op dit aspect terug.

74.

In de vorige delen heb ik uiteengezet waarom nationale maatregelen als die welke in het hoofdgeding worden betwist, in beginsel gerechtvaardigd kunnen zijn op grond van artikel 27, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 29, lid 1, ervan.

75.

Om volledig verenigbaar te zijn met deze bepalingen moeten deze maatregelen echter voldoen aan alle daaruit voortvloeiende voorwaarden. Meer bepaald moeten zij ten uitvoer zijn gelegd als reactie op een ernstige, werkelijke en relevante bedreiging voor de „volksgezondheid” (1) en moeten zij voldoen aan de beginselen van rechtszekerheid (2), gelijke behandeling (3) en evenredigheid (4). Het staat aan de betrokken lidstaat om aan te tonen dat dit het geval is. Voorts staat het uiteindelijk aan de verwijzende rechter, die als enige bevoegd is om de feiten te beoordelen, om te bepalen of deze voorwaarden in het hoofdgeding zijn vervuld. Het Hof kan evenwel aanwijzingen geven op basis van de gegevens waarover het beschikt. Daartoe zal ik deze voorwaarden in de volgende delen een voor een onderzoeken.

76.

Zoals ik hierboven heb opgemerkt, wordt het gebruik van de in artikel 27, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn vastgelegde rechtvaardigingsgrond „volksgezondheid” geregeld in artikel 29. Die bepaling geeft een precieze omschrijving van de relevante omstandigheden waarin die grond geldig kan worden ingeroepen. ( 92 ) Volgens lid 1 kunnen alleen bepaalde ziekten de toepassing van maatregelen ter beperking van het vrije verkeer rechtvaardigen. Daartoe behoren „potentieel epidemische ziekten zoals gedefinieerd in de relevante instrumenten van de [WHO]” – dat wil zeggen de Internationale Gezondheidsregeling (2005) (hierna: „IGR”) ( 93 ).

77.

Uiteraard behoort COVID-19 tot die categorie. Ik merk op dat de directeur-generaal van de WHO op 30 januari 2020 ( 94 ) heeft vastgesteld dat de uitbraak van de betrokken ziekte een „noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid van internationaal belang” in de zin van de IGR was. ( 95 ) Voorts heeft deze instelling op 11 maart 2020, gelet op de exponentiële toename van het aantal gemelde gevallen en getroffen landen, COVID-19 als een pandemie aangemerkt. ( 96 )

78.

Het feit dat bepaalde maatregelen zijn vastgesteld met een dergelijke ziekte voor ogen, volstaat echter niet om ze als gerechtvaardigd te beschouwen op grond van artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet de overheid, wanneer zij zich beroept op redenen van „volksgezondheid” ter rechtvaardiging van een beperking van het recht van vrij verkeer van Unieburgers, namelijk genoegzaam aantonen dat de betrokken maatregelen noodzakelijk zijn voor een doeltreffende bescherming van het in die bepalingen bedoelde belang. ( 97 ) Uit de redenering zelf van artikel 29, lid 1, vloeit weliswaar voort dat de daarin genoemde ziekten in het algemeen als een ernstige bedreiging voor de „volksgezondheid” worden beschouwd, maar preventieve maatregelen tegen dergelijke ziekten kunnen niet systematisch aan de Unieburgers worden opgelegd ( 98 ): de bedreiging moet in de gegeven omstandigheden werkelijk en niet louter hypothetisch zijn. De overheid moet dus door middel van een risicobeoordeling, op basis van de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens die op dat moment beschikbaar zijn en de meest recente resultaten van internationaal onderzoek, aantonen dat het waarschijnlijk is dat de betrokken bedreiging zich voordoet en dat de gevolgen voor de „volksgezondheid” in dat geval ernstig zouden zijn. ( 99 )

79.

Zoals de interveniërende regeringen en de Commissie hebben aangevoerd, volgt uit de rechtspraak van het Hof niettemin ook dat een lidstaat, wanneer na de uitvoering van een dergelijke risicobeoordeling onzekerheid blijft bestaan over het bestaan of de omvang van het gestelde risico voor de „volksgezondheid”, maar reële schade voor dat belang waarschijnlijk blijft ingeval het risico intreedt, op grond van het voorzorgsbeginsel maatregelen kan nemen zonder te wachten tot ten volle blijkt dat dit risico inderdaad bestaat en in welke mate. ( 100 ) Hoewel de noodzaak van voorzorgsmaatregelen nog steeds moet worden aangetoond, is de bewijslast in dergelijke omstandigheden laag, zodat de nationale autoriteiten met de vereiste spoed kunnen optreden. Daarom moet een rechter die dergelijke maatregelen moet beoordelen zich er naar mijn mening toe beperken na te gaan of de autoriteiten op redelijke gronden hebben geoordeeld dat er sprake was van een werkelijke en ernstige bedreiging voor de „volksgezondheid”.

80.

In casu wordt niet betwist dat dit met betrekking tot COVID‑19 het geval was tijdens het hoogtepunt van de „eerste golf” van de pandemie in de Europese Unie. Door de exponentiële stijging van het aantal gevallen werd de uitbraak van deze ziekte destijds een „gezondheidscrisis”. Los van de wetenschappelijke onzekerheid over de bron, de overdraagbaarheid, de infectiedynamiek en de gevolgen van het (toen) nieuwe coronavirus, hadden de overheden meer dan voldoende redelijke gronden om aan te nemen dat de pandemie een werkelijke en ernstige bedreiging vormde voor de zekerheid van het zorgaanbod – aangezien de nationale gezondheidszorgstelsels moeite hadden om het aantal mensen dat in het ziekenhuis moest worden opgenomen, op te vangen – en zelfs voor het leven en de fysieke integriteit van hun bevolking. Bovendien valt het moeilijk te weerleggen dat de pandemie destijds „zeer ernstige gevolgen kon hebben, niet alleen voor de gezondheid, maar ook voor de samenleving, de economie, het functioneren van de staat en het leven in het algemeen”. ( 101 )

81.

Bijgevolg was het alleszins redelijk dat de overheden van mening waren dat het tegengaan van de verspreiding van COVID-19 noodzakelijk was geworden om hun zorgstelsels te beschermen en de gevolgen van het virus voor de samenleving in het algemeen te beperken, en dat zij daartoe onder meer een reeks „niet-farmaceutische interventies”, waaronder reisbeperkingen, moesten uitvoeren om te trachten de lokale overdracht van de ziekte ( 102 ) af te remmen. ( 103 )

82.

Voor het hoofdgeding is de cruciale vraag evenwel of dit in België nog steeds het geval was op het moment dat de bestreden maatregelen ten nadele van Nordic Info werden vastgesteld en uitgevoerd, dat wil zeggen ruwweg begin juli 2020. De rechtmatigheid van die maatregelen moet namelijk worden beoordeeld in het licht van de context van dat moment. ( 104 )

83.

Destijds was de ernst van de „eerste golf” achter de rug. Een verbetering van de algemene epidemiologische situatie in de Europese Unie begon zich reeds vanaf mei af te tekenen, hetgeen aanleiding gaf tot „voorzichtig optimisme” ( 105 ), zozeer zelfs dat de Commissie de lidstaten verzocht de geleidelijke versoepeling en uiteindelijk de opheffing te overwegen van de reisbeperkingen die zij begin maart onderling hadden ingesteld. ( 106 ) Die verbetering werd in juni bevestigd. Bijgevolg hadden verscheidene lidstaten die beperkingen per 15 juni opgeheven en drong de Commissie er bij de overige lidstaten op aan hetzelfde te doen. Ook de tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen in de Europese Unie werd op 30 juni versoepeld. ( 107 )

84.

De Belgische regering heeft evenwel aangevoerd dat de epidemiologische situatie in de Europese Unie begin juli weliswaar in het algemeen was verbeterd, maar dat de pandemie nog niet voorbij of volledig onder controle was. Die situatie verschilde namelijk sterk van land tot land. Hoewel het aantal besmettingen in België stabiel was, toonden objectieve gegevens ( 108 ) aanzienlijke pieken in het aantal besmettingen in andere lidstaten, waaronder Zweden. Gezien de grote besmettelijkheid van het virus ( 109 ) waren de Belgische autoriteiten van mening dat het risico van een volledige opflakkering van de pandemie op het nationale grondgebied, en dus een (op dat moment) potentiële „tweede golf”, reëel was, vooral indien de beperkingsmaatregelen – met de zomervakantie voor de deur – te vroeg zouden worden opgeheven. Zij hebben derhalve besloten een aantal van die maatregelen, waaronder de bestreden reisbeperkingen, te handhaven maar deze wel aan het risico aan te passen.

85.

Mijns inziens lijkt de beoordeling door de Belgische autoriteiten van het risico voor de „volksgezondheid” ten tijde van de feiten redelijk, gelet op het voorzorgsbeginsel. ( 110 ) De bestreden maatregelen leken dus gerechtvaardigd op grond van artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn. Het feit dat er op dat ogenblik nog geen goedgekeurde en/of doeltreffende behandelingen of vaccins bestonden om de mogelijke gevolgen van het virus voor de bevolking te beperken, lijkt de redelijkheid van deze beoordeling te bekrachtigen. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, zou de omvang van het risico evenwel ook hebben afgehangen van de te verwachten capaciteit van onder meer het Belgische zorgstelsel om een eventuele nieuwe golf van besmettingen op het nationale grondgebied op te vangen, hetgeen de verwijzende rechter zou moeten nagaan. ( 111 )

86.

Het feit dat andere lidstaten rond dat tijdstip sommige of alle maatregelen die zij hadden genomen om de overdracht van het virus te beperken, hebben opgeheven, is daarentegen niet doorslaggevend. Aangezien ten eerste de gezondheid en het leven van mensen de belangrijkste door het VWEU beschermde belangen zijn ( 112 ), ten tweede de bevoegdheid op dit gebied grotendeels aan de lidstaten wordt overgelaten ( 113 ) en ten derde elk optreden van de Unie de „verantwoordelijkheden” van de lidstaten ter zake moet eerbiedigen ( 114 ), heeft het Hof namelijk herhaaldelijk geoordeeld dat het de taak van de lidstaten is om met name te bepalen „welk niveau van bescherming zij wensen voor de volksgezondheid” en dat zij daarom over een bepaalde „beoordelingsmarge” op dat gebied moeten beschikken. ( 115 ) Hoewel sommige lidstaten het niveau van het aan COVID-19 verbonden risico kennelijk aanvaardbaar achtten, doet dit geen afbreuk aan de redelijkheid van de beoordeling door de Belgische autoriteiten van de noodzaak van voorzorgsmaatregelen in België. ( 116 )

87.

De Belgische autoriteiten hadden op het eerste gezicht dus gegronde redenen om ten tijde van de feiten voorzorgsmaatregelen te nemen, maar deze moesten, om te voldoen aan artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn, ook transparant zijn, dat wil zeggen het rechtszekerheidsbeginsel eerbiedigen. Dit beginsel vereist met name dat rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, in het bijzonder wanneer zij, zoals in casu, nadelige gevolgen hebben voor particulieren en ondernemingen. ( 117 )

88.

Naar mijn mening waren de bestreden maatregelen voldoende duidelijk en nauwkeurig geformuleerd om de betrokkenen in staat te stellen hun gedrag erop af te stemmen. Ten eerste waren de maatregelen duidelijk omschreven: reisverbod en quarantaine- en testverplichtingen. Ten tweede was de lijst van „rode” landen met een „hoog risico” waarop de maatregelen van toepassing waren, op een speciale internetpagina geplaatst en dus gemakkelijk toegankelijk. Ten derde berustten deze maatregelen weliswaar op een niet-afgebakend begrip – „niet-essentiële” reizen – dat niet in de toepasselijke regelingen was gespecificeerd, waardoor het enige onzekerheid met zich meebracht voor de personen die van en naar België wilden reizen, maar was er, zoals de Belgische regering heeft uiteengezet, een illustratieve lijst van als „essentieel” beschouwde reismotieven online geplaatst, die overeenkwam met de lijst die in het kader van de tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen naar de Europese Unie van toepassing was geweest. ( 118 ) Dit heeft de mensen zonder twijfel geholpen om te bepalen of de reis die zij voor ogen hadden al dan niet als „essentieel” kon worden beschouwd. Op basis van die lijst waren sommige reizen – zoals toeristische reizen – duidelijk verboden, maar sommige vermeldingen op deze lijst, bijvoorbeeld „reizen om dwingende gezinsredenen”, waren eveneens niet afgebakend. In dit verband ben ik van mening dat de nationale autoriteiten op grond van het rechtszekerheidsbeginsel verplicht waren een mechanisme in te voeren dat de burgers in staat stelde om vooraf, met passende middelen, te vragen of een bepaalde reis – bijvoorbeeld een gezinsgerelateerde reis – al dan niet als „essentieel” werd beschouwd, zodat zij konden voorkomen dat zij op het moment van vertrek of aankomst onverwacht werden geconfronteerd met een weigering om de reis als essentieel te erkennen. De Belgische regering heeft uitgelegd dat zij een lijst met veelgestelde vragen hierover online had gezet. Telkens wanneer een dergelijke vraag vaak door het publiek werd gesteld, vermeldden de autoriteiten het antwoord online. Dit lijkt te voldoen aan het vereiste dat ik zojuist heb toegelicht.

89.

Om verenigbaar te zijn met artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn moesten de bestreden maatregelen ook op niet-discriminerende wijze worden toegepast. ( 119 )

90.

Dit aspect behoeft slechts een korte behandeling, aangezien dit duidelijk het geval lijkt te zijn geweest. Ten eerste gold het verbod om het Belgische grondgebied te verlaten naar „rode” landen met een „hoog risico” ongeacht de nationaliteit van de reizigers. Ten tweede gold het inreisverbod weliswaar niet voor Belgische staatsburgers en staatsburgers van andere lidstaten die in België verbleven, terwijl het wel gold voor de overige Unieburgers, maar dat verschil in behandeling was gerechtvaardigd omdat deze categorieën personen zich niet in een vergelijkbare situatie bevonden. ( 120 ) Ten derde waren de quarantaine- en testverplichtingen van toepassing op Belgische ingezetenen bij hun terugkeer uit de betrokken landen, ongeacht hun nationaliteit.

91.

Om verenigbaar te zijn met artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn moesten de bestreden maatregelen bovendien in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel. ( 121 ) Zoals in de volgende delen nader zal worden toegelicht, omvat de beoordeling van dat vereiste een toetsing van drie cumulatieve criteria en moet worden nagegaan of die maatregelen „geschikt” (i), „noodzakelijk” (ii) en „stricto sensu evenredig” (iii) waren.

92.

Alvorens ik op elk van de criteria inga, zijn er enkele verduidelijkingen nodig met betrekking tot de toepasselijke norm voor de toetsing van dit beginsel in de onderhavige zaak. Zoals de Noorse regering aangeeft, is in dit opzicht enige terughoudendheid geboden als het gaat om de volksgezondheid. Het Hof heeft namelijk herhaaldelijk geoordeeld dat het de taak is van de lidstaten, gelet op de „beoordelingsmarge” waarover zij op dit gebied beschikken, om niet alleen te bepalen welk niveau van bescherming zij wensen voor de volksgezondheid op hun grondgebied, maar ook „op welke manier dit niveau moet worden bereikt”. ( 122 ) Bovendien is deze beoordelingsmarge bijzonder ruim in omstandigheden als die van het hoofdgeding, waarin overheden in een betrekkelijk vroeg en onzeker stadium van een pandemie die is veroorzaakt door een nieuw virus trachten te reageren met weinig tijd of kennis om te overwegen welke maatregelen het meest geschikt zijn. In een dergelijke situatie vereist het voorzorgsbeginsel dat de overheid over een aanzienlijke speelruimte beschikt. ( 123 )

93.

Ter verduidelijking: dit betekent niet dat deze autoriteiten carte blanche hadden wat betreft hun reactie op de COVID-19-pandemie, zodat de rechterlijke toetsing van hun handelingen in dit opzicht zou moeten worden uitgesloten. De rechterlijke toetsing is juist des te noodzakelijker omdat de maatregelen om de verspreiding van deze ziekte tegen te gaan wegens de urgentie van de situatie vaak alleen door de regeringen werden genomen, zonder het normale democratische besluitvormingsproces te volgen en met name zonder parlementaire controle vooraf.

94.

Om deze ruime beoordelingsmarge enerzijds en de noodzakelijke inachtneming van rechtsnormen anderzijds met elkaar te verenigen, moet de omvang van de rechterlijke toetsing van het evenredigheidsbeginsel in de onderhavige zaak mijns inziens dus ook in dit verband worden beperkt tot de vraag of de autoriteiten zich redelijkerwijs op het standpunt konden stellen dat de bestreden maatregelen geschikt en noodzakelijk waren om het hierboven besproken risico voor de „volksgezondheid” te beheersen, en stricto sensu evenredig waren. ( 124 )

95.

Voorts zij van meet af aan verduidelijkt dat de instellingen van de Unie ten tijde van de feiten ( 125 ), overeenkomstig de beperkte bevoegdheid van de Unie op het gebied van de volksgezondheid ( 126 ), een reeks mededelingen, aanbevelingen en richtsnoeren hebben vastgesteld om een zekere coördinatie te bevorderen tussen de verschillende maatregelen die de lidstaten in reactie op de pandemie namen. ( 127 ) Hoewel deze soft law-instrumenten per definitie niet bindend waren voor de lidstaten, moesten zij deze toch naar behoren in aanmerking nemen, overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking. De daarin aanbevolen beginselen en normen zijn dus relevante contextuele elementen in de onderhavige zaak.

96.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof omvat het vereiste dat een maatregel die het vrije verkeer beperkt „geschikt” is, twee cumulatieve criteria: de betrokken maatregel moet ten eerste kunnen bijdragen tot de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling en ten tweede „daadwerkelijk ertoe [strekken] die doelstelling te verwezenlijken en op samenhangende en stelselmatige wijze [worden] uitgevoerd”. ( 128 )

97.

Om te voldoen aan het eerste aspect van het vereiste van „geschiktheid” moest de Belgische regering aantonen dat reisbeperkingen zoals de bestreden beperkingen ertoe konden bijdragen het risico van een nieuwe golf van COVID‑19-gevallen op het Belgische grondgebied te voorkomen. Ter zake is ondersteunend wetenschappelijk bewijs vereist. Ook in deze context is de bewijslast uit hoofde van het voorzorgsbeginsel niettemin gering. Terwijl de dreiging van de pandemie ten tijde van de feiten reëel en ernstig leek, bestond er immers een hoge mate van onzekerheid over de beschikbare oplossingen om deze aan te pakken.

98.

In dat verband heeft de Belgische regering aangevoerd dat ten tijde van de feiten weliswaar niet met zekerheid kon worden vastgesteld dat deze maatregelen preventief zouden kunnen werken, maar dat op basis van de toen beschikbare wetenschappelijke informatie toch redelijkerwijs kon worden aangenomen dat dit mogelijk was. Zo bestond er een „brede consensus” onder nationale medische deskundigen en adviseurs van de regering dat internationale verplaatsingen van personen in belangrijke mate bijdroegen tot de verspreiding van COVID-19. Het beperken van deze verplaatsingen leek derhalve een geschikte maatregel om de pandemie te beheersen.

99.

Ik ben het met de Belgische autoriteiten eens dat zij redelijkerwijs konden veronderstellen dat reisbeperkingen zouden bijdragen tot het verwezenlijken van de nagestreefde doelstelling op het vlak van „volksgezondheid”. Op dit punt is echter nadere verduidelijking nodig, aangezien het minder vanzelfsprekend is dan het door de interveniërende regeringen en de Commissie aan het Hof is voorgesteld.

100.

Wat de wetenschappelijke basis voor dergelijke maatregelen betreft, werd vóór COVID-19 namelijk algemeen aangenomen dat reisbeperkingen niet doeltreffend waren om uitbraken van epidemische ziekten in te dammen. ( 129 ) Bijgevolg heeft de WHO in de eerste weken van de pandemie de toepassing van dergelijke beperkingen ten aanzien van China of andere landen niet aanbevolen. ( 130 ) Zoals bekend hebben de meeste landen het desbetreffende advies van de WHO echter naast zich neergelegd. ( 131 ) De instellingen van de Unie zelf hebben de door de lidstaten ingevoerde reisbeperkingen binnen de Europese Unie goedgekeurd en de gecoördineerde tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen naar de Europese Unie aanbevolen, aangezien zij van mening waren dat de grote toestroom van personen uit door het virus getroffen landen de „invoer” van een aanzienlijk aantal „buitenlandse” gevallen van COVID-19 in hun landen van aankomst tot gevolg had, hetgeen lokale uitbraken kon veroorzaken en ook daadwerkelijk heeft veroorzaakt. ( 132 ) In dat verband werd in verschillende in het voorjaar van 2020 gepubliceerde wetenschappelijke papers gesuggereerd dat die reisbeperkingen inderdaad hebben bijgedragen tot het beperken of op zijn minst vertragen van de aanvankelijke komst en uitbraak van de ziekte in de betrokken landen. ( 133 ) Uiteindelijk herbekeek de WHO haar eigen standpunt en erkende zij dat die maatregelen in dat opzicht wel enige waarde hadden. ( 134 )

101.

Er zij echter op gewezen dat COVID-19 ten tijde van de feiten het Belgische grondgebied reeds had bereikt. Men kan zich met recht afvragen of een beperking van het internationale verkeer nog zin had nadat het virus zich reeds onder de plaatselijke bevolking had verspreid. Zoals de Belgische regering betoogt, en hoewel het destijds beschikbare relevante bewijsmateriaal beperkt en niet overtuigend was ( 135 ), kon niettemin redelijkerwijs worden verondersteld dat het zinvol was om bepaalde reisbeperkingen tussen België en bepaalde andere landen te handhaven, in een context waarin ten eerste de epidemiologische situatie van lidstaat tot lidstaat aanzienlijk verschilde en die landen een hoog niveau van virusoverdracht kenden, terwijl de situatie op Belgisch grondgebied naar verhouding veilig was ( 136 ), en waarin ten tweede werd verwacht dat, met de naderende zomer, een groot aantal reizigers om aan toerisme gerelateerde redenen uit die landen zouden aankomen of terugkeren. Het handhaven zou – in een beperkte, maar belangrijke mate ( 137 ) – kunnen bijdragen aan het voorkomen van het risico dat er een nieuwe golf COVID-19 uitbreekt op het Belgische grondgebied. Dit zou een aanzienlijke invoer van „buitenlandse” COVID-19-gevallen, die op hun beurt het broze lokale evenwicht zouden kunnen verstoren, kunnen voorkomen. Feitelijk heeft de WHO zelf de mogelijkheid overwogen om dergelijke beperkingen in te voeren of te handhaven als een van de geschikte maatregelen om in een dergelijke context de lokale overdracht te beperken. ( 138 )

102.

Zodra redelijkerwijs kan worden vastgesteld dat een beperking van het internationale personenverkeer zou kunnen bijdragen tot het beperken van de verspreiding van COVID-19, valt uiteraard nauwelijks te betwijfelen dat, zoals de interveniërende regeringen voor het Hof aanvoeren, het bestreden verbod op „niet-essentiële” reizen geschikt was om dat verkeer tussen België en de betrokken landen met een „hoog risico” te beperken. Met het „inreisverbod” werd voorkomen dat reizigers uit die gebieden de ziekte „meebrachten”. Met het „uitreisverbod” werd voorkomen dat Belgische ingezetenen daarheen reisden en de ziekte mee terugbrachten. Bovendien konden de autoriteiten, zoals de Belgische regering heeft betoogd, dankzij de aan Belgische staatsburgers opgelegde quarantaine- en testverplichtingen, hun gezondheidstoestand op de voet volgen. Dit kon bijdragen tot de opsporing en isolatie van vermeende ingevoerde gevallen, waardoor het risico van overdracht op de plaatselijke bevolking werd beperkt. ( 139 )

103.

De vraag of de bestreden reisbeperkingen „daadwerkelijk ertoe strekten” de nagestreefde doelstelling van „volksgezondheid” te verwezenlijken, hangt af van de vraag of die maatregelen deel uitmaakten van een ruimere strategie om de verspreiding van COVID-19 te beperken. ( 140 ) Dat lijkt het geval te zijn geweest. De Belgische regering merkt op dat er ten tijde van de feiten andere „niet-farmaceutische interventies” van toepassing waren om lokale overdracht te voorkomen, bijvoorbeeld hygiënemaatregelen, tests, isolatie en contactonderzoek. Bovendien is het mijns inziens zo dat een lidstaat die, zoals België destijds, reizen van en naar andere lidstaten beperkt wegens hun verhoudingsgewijs slechtere epidemiologische situatie, omwille van de consistentie soortgelijke beperkingen moet opleggen aan het verkeer van en naar de gebieden binnen het nationale grondgebied waar de epidemiologische situatie even ernstig is. ( 141 ) Uit het dossier blijkt niet duidelijk of dit destijds in België gebeurde. Dit moet door de verwijzende rechter worden nagegaan.

104.

Met betrekking tot de vraag of de bestreden maatregelen op samenhangende en stelselmatige wijze zijn uitgevoerd, breng ik in herinnering dat de toepassing ervan afhing van de epidemiologische situatie in de betrokken landen, een factor die duidelijk strookte met de nagestreefde doelstelling van volksgezondheid. Voorts werden alle landen met een vergelijkbare epidemiologische situatie in dat opzicht op dezelfde wijze behandeld. Bovendien werd de beoordeling van die situatie in elk land gemaakt op basis van redelijkerwijs betrouwbare en actuele gegevens die door het ECDC werden verstrekt ( 142 ) – een factor die zonder twijfel heeft bijgedragen tot de samenhang van het gehele systeem.

105.

Het feit dat de bestreden beperkingen niet van toepassing waren op reizen voor „essentiële” doeleinden doet mijns inziens geen afbreuk aan de samenhang ervan. De als „essentieel” erkende reismotieven waren namelijk beperkt. Gelet op de draagwijdte van deze uitzondering kon deze dus niet in de weg staan aan de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling van volksgezondheid. ( 143 ) Deze uitzondering was namelijk noodzakelijk in het licht van deze doelstelling. Het belemmeren van een deel van dat „essentiële” verkeer, met name het verkeer van „essentiële” werknemers zoals zorgverleners, zou nadelig zijn geweest voor de bestrijding van COVID-19. Ten slotte was deze uitzondering, zoals ik hieronder in detail zal toelichten, een vereiste om de strikte evenredigheid van deze maatregelen te waarborgen. ( 144 ) Bovendien zij eraan herinnerd dat de aan de orde zijnde maatregelen waren gericht op de mogelijke toestroom van reizigers voor toeristische doeleinden, die niet onder deze uitzondering viel.

106.

Het vereiste dat elke maatregel die het vrije verkeer beperkt „noodzakelijk” is, omvat ook twee voorwaarden. Eerst moet worden nagegaan of er alternatieve maatregelen bestaan die even doeltreffend zijn als de gekozen maatregel om de nagestreefde doelstelling te bereiken en tegelijkertijd minder beperkend zijn ( 145 ), en vervolgens of die maatregel „strikt noodzakelijk” is, dat wil zeggen niet verder gaat dan noodzakelijk is om die doelstelling te bereiken ( 146 ).

107.

Om te beginnen wijs ik erop dat het aan elke lidstaat is om te beslissen op welk niveau hij de bescherming van de volksgezondheid op zijn grondgebied wenst te verzekeren en hoe die bescherming moet worden geboden – mits aan de vereisten van het Unierecht wordt voldaan. Het feit dat andere lidstaten mogelijk minder strenge maatregelen hebben opgelegd, is dus niet doorslaggevend. ( 147 ) Het spreekt vanzelf dat hoe hoger het nagestreefde niveau van bescherming van de volksgezondheid is, hoe strenger de maatregelen zijn die nodig zijn om dat niveau te bereiken. Het is duidelijk dat België in casu een hoog beschermingsniveau nastreefde.

108.

Wat betreft de vraag of er voor de bestreden reisbeperkingen alternatieven bestonden die even doeltreffend waren voor de bescherming van de volksgezondheid en tegelijkertijd minder beperkend voor het vrije verkeer, merk ik op dat de bewijslast die in dit verband op de nationale autoriteiten rust, niet zo zwaar is dat zij moeten aantonen dat er geen andere maatregelen zijn die een dergelijk haalbaar alternatief vormen. ( 148 ) In casu behoeft dus niet elke denkbare maatregel te worden onderzocht. Een overzicht van de meest voor de hand liggende alternatieven, die voor het Hof zijn besproken, volstaat.

109.

In de eerste plaats zou het uiteraard minder beperkend zijn geweest als er individuele maatregelen waren genomen die enkel bepaalde reizigers de toegang weigerden of tot quarantaine verplichtten, bijvoorbeeld reizigers met symptomen van de ziekte. Dit zou evenwel niet even doeltreffend zijn geweest om het risico van „invoer” van COVID-19-gevallen tot het door de Belgische autoriteiten nagestreefde niveau te voorkomen. Zelfs als we veronderstellen dat het haalbaar zou zijn geweest om alle reizigers bij binnenkomst op het Belgische grondgebied te controleren op symptomen, kon redelijkerwijs worden aangenomen dat met een dergelijke controle slechts enkele dragers van de ziekte konden worden geïdentificeerd en dat een deel van hen – namelijk asymptomatische en presymptomatische personen – onopgemerkt zou blijven. ( 149 ) Een algemene screening van reizigers door middel van sneltesten zou vergelijkbare tekortkomingen hebben vertoond. ( 150 )

110.

In de tweede plaats zou het met het oog op het bereiken van het door de Belgische regering nagestreefde beschermingsniveau minder doeltreffend zijn geweest om alle reizigers die uit landen met een „hoog risico” aankwamen of terugkeerden in quarantaine te plaatsen dan om het reizen naar en van die landen te verbieden en alleen quarantaine op te leggen aan ingezetenen. Het is duidelijk dat het hierboven besproken risico tot op zekere hoogte mede kan worden beperkt door reizigers gedurende een passende tijd in quarantaine te houden. ( 151 ) In theorie wordt met quarantaine gegarandeerd dat eenieder, ook asymptomatische dragers en dragers in de presymptomatische incubatiefase, van de rest van de plaatselijke bevolking wordt geïsoleerd en dus geen besmettingsketens veroorzaakt. Maar, zoals de Belgische en de Noorse regering aanvoeren, terwijl een reisverbod inderdaad het risico op invoer van „buitenlandse” gevallen van COVID-19 op het nationale grondgebied voorkomt, is quarantaine daarentegen slechts een corrigerende maatregel, die wordt ingezet wanneer dergelijke gevallen reeds zijn ingevoerd en die, afhankelijk van de wijze van uitvoering, slechts gedeeltelijk doeltreffend is om het risico van verdere overdracht op de plaatselijke bevolking te verminderen. Mensen een thuisquarantaine opleggen, zoals in casu kennelijk het geval was, vertoont dergelijke tekortkomingen. Afgezien van het feit dat mensen zich wellicht niet volledig houden aan de verplichting om zich te isoleren, delen zij hun woning vaak met gezinsleden, die zelf besmet kunnen raken en de ziekte kunnen verspreiden. ( 152 )

111.

Wat de vraag betreft of de bestreden reisbeperkingen niet verder gingen dan noodzakelijk was om de nagestreefde doelstelling van „volksgezondheid” te bereiken, breng ik in herinnering dat die maatregelen alleen golden voor de landen waarvan werd aangenomen dat reizigers er een hoog besmettingsrisico liepen. Bovendien lijkt het erop – hoewel dit door de verwijzende rechter moet worden nagegaan – dat, telkens wanneer er gegevens over de besmettingsaantallen binnen een bepaald land op regionaal niveau beschikbaar waren, de beperkingen gerichter werden toegepast, op reizen die enkel plaatsvonden tussen België en de probleemregio’s. ( 153 )

112.

Het was wellicht inderdaad mogelijk geweest om meer op maat gesneden maatregelen te bedenken, die een nog gerichtere aanpak mogelijk hadden kunnen maken. De beoordeling van de epidemiologische situatie in een bepaald land had nauwkeuriger kunnen zijn. Overwegingen zoals het percentage tests, de bevolkingsopbouw enzovoorts hadden een nauwkeuriger beoordeling mogelijk kunnen maken. ( 154 ) Dat zou die beoordeling echter uiteraard ingewikkelder hebben gemaakt, terwijl de tijd drong. Zoals de Belgische en de Noorse regering opmerken, hebben nationale autoriteiten overeenkomstig het Unierecht de mogelijkheid om regels vast te stellen die gemakkelijk kunnen worden toegepast en gehandhaafd, ook al leiden zij niet voor elke situatie tot een perfecte oplossing. ( 155 )

113.

Voorts wijs ik erop dat maatregelen die het recht van vrij verkeer beperken, alleen aan het in dit deel aan de orde zijnde vereiste voldoen indien zij tevens gepaard gaan met bepaalde waarborgen, die ervoor kunnen zorgen dat de inmenging in dat recht daadwerkelijk tot het strikt noodzakelijke wordt beperkt. ( 156 )

114.

In casu lag een eerste waarborg tegen een dergelijke onnodige inmenging mijns inziens in de regelmatige herbeoordeling van de bestreden reisbeperkingen. ( 157 ) Zoals de interveniërende regeringen en de Commissie hebben beklemtoond, werd de epidemiologische situatie in elk land of elke regio regelmatig onderzocht om er zeker van te zijn dat deze beperkingen voor een bepaald gebied golden zolang die situatie problematisch was. De gegevens over de nationale of regionale besmettingsaantallen werden blijkbaar wekelijks bijgewerkt ( 158 ), zodat de overheden de kleurenclassificatie voortdurend konden aanpassen. ( 159 ) Wat de algemene noodzaak van deze maatregelen betreft, dient de verwijzende rechter na te gaan of de betrokken besluiten een „horizonclausule” bevatten die bepaalde dat zij op een bepaalde datum werden beëindigd, dan wel of de Belgische autoriteiten bijhielden hoe de dreiging die deze maatregelen rechtvaardigde, zich ontwikkelde.

115.

Ten tweede zou de verwijzende rechter ook moeten nagaan of was voldaan aan de procedurele waarborgen van de artikelen 30 en 31 van de burgerschapsrichtlijn. Hoewel deze bepalingen, zoals ik in punt 73 van deze conclusie heb opgemerkt, niet zijn opgesteld met het oog op algemene maatregelen zoals de onderhavige, waren deze waarborgen wel van toepassing. Zij waren namelijk bedoeld „ter verzekering van een hoog beschermingsniveau van de rechten van de burger van de Unie” in geval van beperkingen van hun vrijheid van verkeer en „de naleving van het motiveringsbeginsel van het optreden van de autoriteiten”. ( 160 ) De betrokken waarborgen vormen bovendien een specifieke uitdrukking van het in artikel 47 van het Handvest verankerde beginsel van effectieve rechterlijke bescherming – reden te meer om ze een ruime werkingssfeer te geven. Ik ben het evenwel eens met de Belgische regering en de Commissie dat in het onderhavige geval enkele aanpassingen noodzakelijk zijn.

116.

Ten eerste is het wat betreft de verplichtingen dat het „besluit” dat de vrijheid van verkeer beperkt „schriftelijk ter kennis [wordt] gebracht” van de „betrokkene” en dat die persoon wordt geïnformeerd over de redenen die aan dat „besluit” ten grondslag liggen – zoals vastgelegd in artikel 30, respectievelijk de leden 1 en 2, van de burgerschapsrichtlijn – duidelijk dat het niet mogelijk was geweest om de bestreden reisbeperkingen en die informatie aldus op individuele basis ter kennis te brengen aan alle personen die binnen de werkingssfeer van die maatregelen vielen. Niettemin moest de door deze waarborgen geboden bescherming op passende wijze worden gegarandeerd. Ik ben het eens met het ter terechtzitting door de Belgische regering aangevoerde argument dat aan dit vereiste werd voldaan doordat informatie over de vaststelling van deze beperkingen en de daaraan ten grondslag liggende redenen van „volksgezondheid” herhaaldelijk aan het grote publiek was meegedeeld, via verschillende mediakanalen voor een groot publiek. ( 161 )

117.

Ten tweede ben ik, wat betreft de in artikel 31, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn vastgelegde verplichting dat Unieburgers toegang moet worden verleend tot gerechtelijke verhaalprocedures om beroep in te stellen tegen een „besluit” dat hun recht van vrij verkeer beperkt, van mening dat dit niet betekent dat Unieburgers het recht hadden moeten hebben om algemene maatregelen zoals de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde maatregelen rechtstreeks aan te vechten indien het nationale recht niet in een dergelijke mogelijkheid voorzag. Deze bepaling moet mijns inziens namelijk worden gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest en van het daaruit voortvloeiende essentiële vereiste. ( 162 ) Ik herinner eraan dat het daarin gewaarborgde beginsel van effectieve rechterlijke bescherming als zodanig niet vereist dat er een zelfstandig beroep bestaat dat ertoe strekt de verenigbaarheid van nationale bepalingen met regels van het Unierecht aan te vechten, mits er een of meer rechtsmiddelen bestaan die het mogelijk maken om incidenteel de eerbiediging te verzekeren van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen. ( 163 )

118.

De Belgische rechter had op verschillende manieren de rechtsbescherming van de rechten die de Unieburgers aan de burgerschapsrichtlijn ontlenen, tijdens de pandemie kunnen waarborgen. In de eerste plaats zou elke handeling van bijvoorbeeld de politie die op basis van de bestreden reisbeperkingen weigerde om een bepaalde persoon aan boord van een vliegtuig te laten gaan of een boete oplegde voor een poging daartoe, op zichzelf als een „besluit” in de zin van artikel 31, lid 1, van deze richtlijn hebben gegolden ( 164 ), en dus voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn geweest. In dat verband had de betrokkene de gelegenheid moeten hebben om incidenteel de verenigbaarheid met het Unierecht van de algemene maatregelen op basis waarvan dat „besluit” was genomen, aan de orde te stellen. In de tweede plaats was het kennelijk mogelijk – aangezien Nordic Info een dergelijk verzoek heeft ingediend – om dit te doen in het kader van een verzoek om schadevergoeding tegen de staat. ( 165 )

119.

In het kader van die rechtsmiddelen had een Unieburger niet alleen de algemene verenigbaarheid van die maatregelen met het Unierecht moeten kunnen aanvechten, maar ook moeten kunnen aanvoeren dat zij niet tegen hem hadden mogen worden toegepast. De betrokkene had bijvoorbeeld moeten kunnen aanvoeren dat hem ten onrechte het recht was ontzegd om aan boord van het vliegtuig te gaan, wanneer hij voor een „essentieel” doel reisde. De rechter had bijvoorbeeld moeten kunnen toetsen of de autoriteiten terecht van mening waren dat de reis in kwestie, weliswaar gezinsgerelateerd was, maar niet onder de categorie „dwingende gezinsredenen” ( 166 ) viel, dan wel of de zeer specifieke individuele omstandigheden van de persoon, naast de algemene categorieën van reizen die als „essentieel” werden beschouwd, een uitzondering op het reisverbod hadden moeten rechtvaardigen. ( 167 )

120.

Evenredigheid stricto sensu betekent dat de nadelen van een bepaalde maatregel worden beoordeeld op onder meer de evenredigheid ervan aan het nagestreefde doel. ( 168 ) Dit vereiste is door de interveniërende regeringen en de Commissie in hun opmerkingen grotendeels genegeerd. Deze omissie kan hun echter worden vergeven, aangezien deze stap van de evenredigheidstoets in het algemeen ontbreekt in de „traditionele” rechtspraak van het Hof over het vrije verkeer. ( 169 ) Deze stap komt daarentegen wel betrekkelijk consistent voor in de uitspraken van het Hof over de rechtmatigheid van nationale maatregelen die de uitoefening van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten beperken krachtens artikel 52, lid 1, daarvan. ( 170 ) In dat verband is de Belgische regering en de Commissie door het Hof ter terechtzitting gevraagd of de verwijzende rechter in feite ook de strikte evenredigheid van de bestreden reisbeperkingen moet toetsen. Die interveniërende partijen hebben erkend dat hij dat zou moeten doen. Ook ik ben ervan overtuigd dat dit de juiste aanpak is, en wel om de volgende redenen.

121.

Maatregelen die het vrije verkeer van personen beperken, roepen in het algemeen vragen op over de grondrechten. Naast het feit dat het recht van vrij verkeer van Unieburgers op zichzelf door het Handvest wordt beschermd ( 171 ), beperken nationale maatregelen die dat recht inperken gewoonlijk tegelijkertijd andere in het Handvest verankerde rechten en vrijheden. Dat is in casu zeker het geval. Het is mogelijk dat de bestreden reisbeperkingen, doordat zij het verkeer tussen de lidstaten belemmerden, naargelang van de omstandigheden een beperking hebben gevormd voor i) het door artikel 7 beschermde recht op een privé- en een familie- en gezinsleven (aangezien zij met name families of gezinnen uit elkaar kon houden) ( 172 ), ii) het door artikel 14 beschermde recht op onderwijs (aangezien zij bijvoorbeeld konden verhinderen dat studenten cursussen konden volgen aan een buitenlandse universiteit), iii) het in artikel 15 gewaarborgde recht te werken (aangezien zij mensen konden beletten om werk te zoeken in het buitenland) en iv) de door artikel 16 beschermde vrijheid van ondernemerschap (met name doordat het aanbieden van toeristische diensten met betrekking tot de betrokken landen met een „hoog risico” vrijwel onmogelijk werd gemaakt).

122.

In dergelijke situaties moeten de voorwaarden van artikel 27, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn om af te wijken van het recht van vrij verkeer worden uitgelegd op een wijze die in overeenstemming is met de uit het Handvest voortvloeiende vereisten. Deze bepaling kan namelijk geen beperkingen van het vrije verkeer van personen dulden die op grond van artikel 52, lid 1, van het Handvest niet toelaatbaar zouden zijn. Hieruit volgt naar mijn mening dat de evenredigheidstoets in het kader van eerstgenoemde bepaling even streng moet zijn als in het kader van laatstgenoemde.

123.

Wat de bescherming van de grondrechten betreft, is er namelijk een aanzienlijk verschil tussen de verschillende stappen van de evenredigheidstoets. De vereisten van „geschiktheid” en „noodzaak” hebben uitsluitend betrekking op de efficiëntie van de betrokken maatregelen in verhouding tot het nagestreefde doel. Het gaat uiteindelijk om niet meer dan een beperkte rechterlijke toetsing van de vraag of de autoriteiten de feitelijke situatie in dat opzicht op een redelijk correcte wijze hebben beoordeeld. Bovendien is die toetsing sterk afhankelijk van abstracte overwegingen zoals het „niveau van bescherming” van het betrokken belang dat de overheid heeft willen bereiken. Immers en nogmaals, hoe hoger dat niveau van bescherming is, hoe „noodzakelijker” beperkende maatregelen zullen blijken, zelfs als ze bijzonder ingrijpend zijn. Sommige maatregelen, hoe „noodzakelijk” zij ook mogen zijn ter bescherming van bepaalde belangen, wegen echter gewoon te zwaar op andere belangen om aanvaardbaar te zijn in een democratische samenleving. Dat is precies het punt waar het bij het vereiste van „evenredigheid stricto sensu” om gaat. Dit vereiste houdt in dat de uit de bestreden maatregelen voortvloeiende voordelen voor het nagestreefde doel in evenwicht worden gebracht met de eruit voortvloeiende nadelen voor de grondrechten. ( 173 ) Zoals advocaat-generaal Saugmandsgaard Øe in zijn conclusie in de gevoegde zaken Tele2 Sverige e.a. heeft opgemerkt ( 174 ), zet deze afweging „een discussie in gang over de waarden die in een democratische samenleving moeten gelden, en uiteindelijk over het type samenleving waarin wij wensen te leven”. Deze discussie is noodzakelijk, zelfs met betrekking tot maatregelen op het gebied van de „volksgezondheid” ( 175 ), en mijns inziens in het bijzonder met betrekking tot de maatregelen die zijn genomen tijdens de COVID-19-pandemie, gezien de ongekende gevolgen daarvan voor de gehele bevolking van de lidstaten. ( 176 )

124.

Wat de strikte evenredigheid van de bestreden reisbeperkingen betreft, merk ik nogmaals op dat deze maatregelen enerzijds, naargelang van de omstandigheden, verschillende in het Handvest verankerde grondrechten en vrijheden beperkten. Anderzijds leken zij geschikt en noodzakelijk om een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang na te streven, namelijk de bescherming van de volksgezondheid. Bovendien moesten deze maatregelen, zoals de Belgische en de Noorse regering hebben onderstreept, worden ingevoerd ter bescherming van het „recht op gezondheid” van de nationale bevolkingen, dat wordt erkend in talrijke internationale instrumenten waarbij de lidstaten partij zijn en dat hun de positieve verplichting oplegt om geschikte maatregelen te nemen om met name epidemische ziekten te beheersen. ( 177 ) In die context moest een „rechtvaardig evenwicht” tussen die verschillende rechten en belangen worden bewaard. ( 178 )

125.

Uiteraard was het niet gemakkelijk om dat evenwicht te bewaren. De pandemie beheersen en tegelijkertijd de gevolgen van de sanitaire maatregelen voor de vrijheden van burgers beperken, was zonder twijfel een complexe taak. De overheden moesten veel politieke, economische en sociale keuzen maken, en moesten dat tamelijk snel doen, gezien de snel evoluerende situatie waarmee zij werden geconfronteerd. In feite was dit waarschijnlijk een van de grootste uitdagingen waarmee de overheden in de recente geschiedenis zijn geconfronteerd.

126.

Het was bijzonder lastig om de voor- en nadelen van reisbeperkingen zoals de aan de orde zijnde beperkingen tegen elkaar af te wegen. Enerzijds konden deze maatregelen er wellicht toe bijdragen de verspreiding van COVID-19 in te dammen. Anderzijds konden zij een aanzienlijke sociale en economische ontwrichting veroorzaken. ( 179 )

127.

Ten eerste hadden de reisbeperkingen een enorme impact op het bedrijfsleven en de in artikel 16 van het Handvest verankerde vrijheid van ondernemerschap. Met name voor de toeristische sector waren de gevolgen ongekend. Door die beperkingen kwamen de activiteiten van onder meer touroperatoren, zoals Nordic Info, in het algemeen stil te liggen. ( 180 ) Niettemin konden de overheden er bij het afwegen van concurrerende waarden redelijkerwijs van uitgaan dat de volksgezondheid moest prevaleren boven dergelijke economische overwegingen ( 181 ) en/of dat een ongecontroleerde pandemie op lange termijn nog ernstigere gevolgen voor de economie zou kunnen hebben indien niet tijdelijk maatregelen werden genomen om de verspreiding ervan in te dammen. Bovendien werden op het niveau van de EU en op nationaal niveau andere maatregelen genomen om de gevolgen van die beperkingen voor de betrokken sector te verzachten. ( 182 )

128.

Ten tweede brachten reisbeperkingen aanzienlijke nadelen met zich mee voor individuen. Die nadelen drukten zwaar op het gemoed van de EU-jurist, doordat de meest gekoesterde waarde van het Unierecht, namelijk de vrijheid van verkeer van de Unieburger, door deze maatregelen immers het zwaarst werd getroffen. De status van mobiele Unieburger en het daaraan verbonden recht van vrij verkeer zijn in het leven geroepen als een middel voor individuen om zich te emanciperen, door middel van onder meer studie, werk, het maken van vrienden en het aangaan van familiebanden in de gehele Europese Unie. Dat gaat gepaard met een bepaalde levensstijl: voor veel van deze burgers is internationaal reizen een essentieel onderdeel van het leven. Plotseling werd juist die door de Europese Unie gekoesterde mobiliteit als een bedreiging beschouwd en dienovereenkomstig ingeperkt. ( 183 )

129.

Dit gezegd zijnde is het duidelijk dat de invloed van reisbeperkingen op Unieburgers in het algemeen kan verschillen naargelang van de omstandigheden. Indien iemand bijvoorbeeld wordt belet om terug naar huis te gaan en/of zich te herenigen met zijn geliefden in een ander land, wordt zijn grondrecht op een privé-, familie- en gezinsleven sterker aangetast dan wanneer hem alleen maar wordt belet een toeristische reis naar Zweden te maken. Daarom moet de strikte evenredigheid van dergelijke maatregelen gewoonlijk in concreto worden beoordeeld, in het licht van de individuele omstandigheden van de betrokkenen. ( 184 )

130.

Ik heb in punt 70 van deze conclusie uiteengezet dat, wanneer het gaat om reisbeperkingen die zijn vastgesteld als reactie op de dreiging van een epidemische ziekte, een dergelijke individuele beoordeling vaak niet mogelijk is zonder de doeltreffendheid van dergelijke beperkingen in gevaar te brengen. In die context kunnen algemene maatregelen worden genomen. In een dergelijke situatie moet echter een evenredigheidsbeoordeling in abstracto worden uitgevoerd, waarbij verschillende categorieën personen en omstandigheden worden onderscheiden, om rekening te houden met het feit dat sommige reismotieven meer bescherming verdienen dan andere en voorrang moeten krijgen boven de vereisten van de volksgezondheid. ( 185 )

131.

De Belgische regering heeft ter terechtzitting in antwoord op vragen van het Hof aangevoerd dat de bestreden reisbeperkingen uit deze logica voortvloeiden. Met name teneinde de strikte evenredigheid van deze maatregelen te waarborgen, werden personen die voor „essentiële” doeleinden reisden, in het bijzonder om „dwingende gezinsredenen”, buiten de werkingssfeer ervan gelaten.

132.

Mits de algemene categorieën „essentiële” reizen ruim genoeg werden opgevat om te voldoen aan de vereisten van onder meer het grondrecht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven, en mits de bewijzen die werden vereist om aan te tonen dat een reis „essentieel” was, niet zodanig waren dat zij het maken van een dergelijke reis in de praktijk buitengewoon moeilijk maakten ( 186 ), heeft dit er naar mijn mening inderdaad toe bijgedragen dat de strikte evenredigheid van de bestreden maatregelen werd gewaarborgd. ( 187 ) Los van deze algemene categorieën hadden de bestreden maatregelen mijns inziens echter ook flexibel moeten worden toegepast. Ook andere, specifieke individuele omstandigheden hadden uitzonderingen ten tijde van de tenuitvoerlegging moeten rechtvaardigen. Mensen die tijdelijk in België waren, hadden toestemming moeten krijgen om terug te reizen naar hun lidstaat van verblijf, of dat nu Zweden was of een ander land met een „hoog risico”. ( 188 ) Ook bepaalde andere humanitaire omstandigheden hadden een dergelijke uitzondering op basis van de grondrechten kunnen en moeten rechtvaardigen. Het staat aan de verwijzende rechter om dat na te gaan.

133.

De overheid kon daarentegen redelijkerwijs oordelen dat toeristische reizen, hoe belangrijk ook, tijdelijk moesten wijken voor de vereisten van de volksgezondheid. Bovendien moet in dit verband in aanmerking worden genomen dat de betrokken beperkingen alleen golden voor bepaalde landen met een „hoog risico”, terwijl voor toeristische reizen naar andere landen geen beperkingen golden. Ook dat heeft bijgedragen tot de strikte evenredigheid van de bestreden maatregelen.

134.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de eerste prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat artikel 4, lid 1, en artikel 5, lid 1, gelezen in samenhang met artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich in beginsel niet verzetten tegen nationale maatregelen die worden genomen in reactie op de ernstige en reële bedreiging van de volksgezondheid in de vorm van een pandemie en die bestaan in, ten eerste, een verbod om te reizen naar en uit landen waar de epidemiologische situatie vergelijkbaar slechter is dan in de betrokken lidstaat en, ten tweede, quarantaine- en testverplichtingen voor ingezetenen bij hun terugkeer uit die landen.

135.

Voor de verwijzende rechter voert Nordic Info aan dat de Belgische autoriteiten ten tijde van de feiten ter handhaving van de reisbeperkingen die in mijn analyse van de eerste prejudiciële vraag aan de orde zijn geweest, in strijd met de regels van de Schengengrenscode controles hebben verricht aan de grenzen tussen België en andere Schengenstaten.

136.

Ik herinner eraan dat de Schengengrenscode, ter verwezenlijking van de doelstelling van de Unie om „een ruimte zonder binnengrenzen tot stand te brengen waarin het vrije verkeer van personen is gewaarborgd” ( 189 ) voorziet in het beginsel van afwezigheid van grenstoezicht bij overschrijding door personen van de „binnengrenzen” ( 190 ) tussen de landen waarop het Schengenacquis van toepassing is, zoals België en Zweden. ( 191 ) Artikel 22 van deze code brengt dit beginsel tot uitdrukking door te bepalen dat de binnengrenzen op iedere plaats kunnen worden overschreden zonder dat personen worden gecontroleerd. Bij wijze van uitzondering maken de artikelen 25 tot en met 35 van deze code de tijdelijke herinvoering van die controles evenwel onder bepaalde voorwaarden mogelijk.

137.

In casu stelt Nordic Info dat de bestreden controles in strijd met artikel 22 van de Schengengrenscode zijn verricht. Bovendien was volgens haar niet voldaan aan de voorwaarden voor een uitzonderlijke herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen, zoals bepaald in de artikelen 25 en volgende van deze code.

138.

In de verwijzingsbeslissing lijkt de verwijzende rechter ervan uit te gaan dat de door de Belgische autoriteiten verrichte controles inderdaad „grenscontroles” in de zin van artikel 22 van de Schengengrenscode waren, zodat hij zich uitsluitend lijkt af te vragen of zij op grond van de artikelen 25 en volgende van deze code rechtmatig waren. De Belgische regering betwist dit uitgangspunt echter in haar betoog. Bovendien is de tweede prejudiciële vraag ruim en open geformuleerd, zodat ook deze kwestie daaronder kan vallen. Derhalve acht ik het passend om enkele verduidelijkingen te geven over de kwalificatie van de bestreden controles (1), alvorens de voorwaarden voor de tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen te onderzoeken (2).

139.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing is vaag over de controles die de Belgische autoriteiten ten tijde van de feiten hebben verricht om de bestreden reisbeperkingen te handhaven. De verwijzende rechter legt enkel uit dat het reisverbod van artikel 18 van het bestreden besluit ( 192 ) in geval van overtreding werd „gecontroleerd en gesanctioneerd” en dat het „ambtshalve” door de bevoegde autoriteiten kon worden „uitgevoerd”, hetgeen hij herhaalt in de bewoordingen van zijn tweede prejudiciële vraag. Voor het overige geeft deze rechter de inhoud van enkele relevante bepalingen van het Belgische recht weer, zonder uit te leggen wat deze in de praktijk inhielden. Hoe het ook zij, uit het dossier en met name uit de antwoorden van de Belgische regering op vragen van het Hof vloeien de volgende elementen voort.

140.

Enerzijds staat het buiten kijf dat er ten tijde van de feiten geen sprake was van een formele herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen tussen België en andere Schengenlanden door de Belgische autoriteiten, op grond van de artikelen 25 en volgende van de Schengengrenscode. Anderzijds werden destijds enkele controles verricht door politieambtenaren, met name:

141.

Volgens de Belgische regering waren deze controles geen „grenscontroles” in de zin van artikel 22 van de Schengengrenscode. Het waren enkel gevallen van „uitoefening van de politiebevoegdheid door de bevoegde instanties van de lidstaten overeenkomstig het nationale recht […] in de grensgebieden” en zij hadden bovendien niet „hetzelfde effect […] als de uitoefening van grenscontroles” in de zin van artikel 23, onder a), van deze code. Derhalve vielen zij dus niet onder het verbod van grenstoezicht aan de binnengrenzen, zoals uit laatstgenoemde bepaling blijkt.

142.

De juiste kwalificatie van de bestreden controles is uiteraard een kwestie die door de verwijzende rechter moet worden bepaald. Om deze rechter in dit verband een richtsnoer te bieden, maak ik toch enkele opmerkingen.

143.

Enerzijds lijken de betrokken controles op het eerste gezicht te voldoen aan de definitie van „grenscontroles” van artikel 2, punt 11, van de Schengengrenscode. Ten eerste werden zij kennelijk verricht „aan de grensdoorlaatposten” of daar dicht bij – althans wat betreft wegen en luchthavens ( 193 ), hoewel de situatie bij de spoorwegstations daar niet veel van afweek. ( 194 ) Ten tweede werden zij aantoonbaar verricht „om na te gaan of de betrokken personen […] het grondgebied van [een lidstaat] mogen binnenkomen dan wel verlaten”, aangezien politieambtenaren kennelijk controleerden of reizigers voldeden aan ten minste een van de voorwaarden die destijds waren gesteld om het Belgische grondgebied „te mogen binnenkomen” of „verlaten” – namelijk reizen voor een „essentieel doel” of, subsidiair, niet aankomen uit, of proberen te vertrekken naar, een land met een „hoog risico”.

144.

Anderzijds zijn het feit dat de bestreden controles kennelijk niet in vaste installaties werden uitgevoerd, maar door mobiele eenheden van politieambtenaren die op verschillende tijdstippen aanwezig waren op wisselende locaties, en het feit dat het geen systematische controles ( 195 ) maar willekeurige „controles ter plaatse” betrof, sterke aanwijzingen ( 196 ) dat het, zoals de Belgische regering stelt, ging om de „uitoefening van de politiebevoegdheid in de grensgebieden”, zoals bedoeld in artikel 23, onder a), van de Schengengrenscode. Voor zover de intensiteit en de frequentie van deze controles – die door de verwijzende rechter aan de hand van de relevante regels van het Belgische recht moeten worden getoetst – niet van dien aard waren dat zij „hetzelfde effect als […] grenscontroles” hadden, vielen zij inderdaad niet onder het verbod van artikel 22 van deze code. ( 197 ) Het feit dat artikel 23, onder a), ii), enkel voorziet in controles naar aanleiding van „bedreigingen van de openbare veiligheid”, en niet van „bedreigingen van de volksgezondheid”, is in dit verband irrelevant. Die bepaling biedt namelijk geen rechtsgrondslag en definieert evenmin de redenen waarom de „politiebevoegdheid” kan worden uitgeoefend – aangezien die redenen worden vastgelegd in het relevante nationale recht – en het scenario van controles in verband met de openbare veiligheid wordt louter als voorbeeld gegeven. ( 198 )

145.

In het vorige deel heb ik uiteengezet waarom, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, controles als die welke de Belgische autoriteiten ten tijde van de feiten verrichtten ter handhaving van de bestreden reisbeperkingen, mijns inziens geen verboden „grenscontroles” aan de binnengrenzen in de zin van artikel 22 van de Schengengrenscode vormden. Bijgevolg lijkt de vraag of destijds in België aan de voorwaarden voor een uitzonderlijke herinvoering van het grenstoezicht aan die grenzen was voldaan, niet meer relevant. Volledigheidshalve zal ik toch op deze vraag ingaan. ( 199 )

146.

Artikel 25, lid 1, van de Schengengrenscode bevat het algemene kader voor de tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen. Dit artikel bepaalt met name dat dit toezicht kan worden heringevoerd „indien zich […] een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid voordoet” in een lidstaat. Daarnaast moet aan andere procedurele en materiële voorwaarden worden voldaan, zoals ik hieronder zal toelichten. ( 200 )

147.

Los van de vraag of ten tijde van de feiten in België aan die andere voorwaarden was voldaan, stelt Nordic Info evenwel dat de herinvoering van grenstoezicht in omstandigheden als die van het hoofdgeding duidelijk niet mogelijk was, om de eenvoudige reden dat artikel 25, lid 1, van de Schengengrenscode „volksgezondheid” niet als rechtvaardiging voor een dergelijke maatregel noemt. Zoals uit de verwijzingsbeslissing blijkt, vormt deze kwestie de kern van de tweede prejudiciële vraag van de verwijzende rechter. Bijgevolg zal ik eerst op abstracte wijze ingaan op de werkingssfeer van die bepaling (a), alvorens enkele korte opmerkingen te maken over de vraag of in de aan de orde zijnde omstandigheden aan de voorwaarden voor de uitvoering van een dergelijke maatregel was voldaan (b).

148.

Het argument van Nordic Info betreffende de redenen waarom het grenstoezicht aan de binnengrenzen krachtens artikel 25, lid 1, van de Schengengrenscode rechtmatig kan worden heringevoerd, legt mijns inziens enig gewicht in de schaal. ( 201 )

149.

Waar artikel 27, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn uitdrukkelijk de „openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid” (cursivering van mij) noemt als toelaatbare redenen voor het beperken van het vrije verkeer, wordt in artikel 25, lid 1, van de Schengengrenscode, met betrekking tot het grenstoezicht aan de binnengrenzen, slechts gesproken van een „ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid”, waarbij de „volksgezondheid” kennelijk buiten beschouwing wordt gelaten. Het voorkomen van „bedreigingen van de volksgezondheid” van de lidstaten wordt in deze code weliswaar genoemd, maar enkel in verband met de binnenkomst van derdelanders aan de buitengrenzen. ( 202 )

150.

Bovendien lijkt een analyse van de totstandkoming van deze code erop te wijzen dat dit verschil in regeling niet louter een omissie is, maar een bewuste keuze van de Uniewetgever. In dit verband herinner ik eraan dat de Overeenkomst ter uitvoering van het Schengenakkoord ( 203 ), die op 19 juni 1990 te Schengen is ondertekend ( 204 ), noch in verband met de voorwaarde voor binnenkomst van vreemdelingen, noch in verband met de tijdelijke herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen de „volksgezondheid” noemt. ( 205 ) In haar wetgevingsvoorstel, dat de eerste versie van de Schengengrenscode werd ( 206 ), stelde de Commissie echter onder meer voor om aan de bestaande toegangsvoorwaarden toe te voegen dat vreemdelingen geen gevaar voor de volksgezondheid mogen vormen ( 207 ) en dat het grenstoezicht opnieuw kan worden ingevoerd in geval van een „ernstige bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid of de volksgezondheid”. ( 208 ) Tijdens de eerste lezing van de tekst heeft het Europees Parlement de bepalingen inzake grenstoezicht aan de binnengrenzen evenwel zodanig gewijzigd dat alle verwijzingen naar bedreigingen van de „volksgezondheid” zijn geschrapt. ( 209 ) Het betrokken amendement heeft de rest van het wetgevingsproces overleefd.

151.

Dit gezegd zijnde ben ik net als de Belgische, de Noorse en de Zwitserse regering, alsmede de Commissie van mening dat, hoewel „bedreigingen voor de volksgezondheid” op zichzelf geen rechtvaardiging kunnen vormen voor de herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen krachtens artikel 25, lid 1, van de Schengengrenscode, sommige situaties die verband houden met de volksgezondheid zo ernstig zijn dat zij onder het in die bepaling gebruikte begrip „ernstige bedreiging voor de openbare orde” kunnen vallen. ( 210 )

152.

Hoewel het begrip „ernstige bedreiging voor de openbare orde” in de Schengengrenscode niet is gedefinieerd, volgt uit overweging 27 van deze code dat de Uniewetgever heeft beoogd in dit verband de definitie in de rechtspraak van het Hof over het vrije verkeer toe te passen. Volgens de relevante rechtspraak veronderstelt het begrip „openbare orde” dat er sprake is van „een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast”. ( 211 )

153.

Ten eerste kan de bescherming van de bevolking tegen schade, met name door de bestrijding van epidemische ziekten, samen met de verstrekking van gezondheidszorg aan deze bevolking, gemakkelijk worden beschouwd als een onderdeel van deze „fundamentele belangen van de samenleving”. Dit kan namelijk een van de „essentiële staatsfuncties” zijn die de Europese Unie krachtens artikel 4, lid 2, VEU moet „eerbiedigen”. Ten tweede kunnen de risico’s van dergelijke ziekten in bepaalde omstandigheden ernstig genoeg zijn om een „werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging” te vormen die deze „belangen” aantast. ( 212 )

154.

Voor zover bijvoorbeeld een pandemie voldoet aan bovenstaande definitie van „openbare orde”, zie ik geen reden om deze uit te sluiten van de werkingssfeer van artikel 25, lid 1, van de Schengengrenscode. De bewoordingen van deze bepaling geven geen kwalificatie van het soort „bedreigingen voor de openbare orde” die de herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen kunnen rechtvaardigen. Mits „ernstig”, kan dat elke dergelijke bedreiging zijn. De hierboven besproken totstandkomingsgeschiedenis sluit een dergelijke uitlegging mijns inziens niet uit. ( 213 ) Ter verduidelijking: dit betekent niet dat „volksgezondheid” en „openbare orde” samenvallen en dat volksgezondheid een dergelijke maatregel altijd kan rechtvaardigen. Dat zou alleen het geval zijn in de uitzonderlijke omstandigheden waarin de situatie op het gebied van de volksgezondheid ernstig genoeg is om de openbare orde ernstig te bedreigen. ( 214 )

155.

Aangezien de verwijzende rechter zich niet echt afvraagt of in de aan de orde zijnde omstandigheden is voldaan aan de voorwaarden voor herinvoering van het grenstoezicht en bovendien elke verduidelijking ter zake waarschijnlijk irrelevant is voor het hoofdgeding, zal ik mij beperken tot enkele opmerkingen over dit aspect.

156.

In de eerste plaats is, zoals ik zojuist heb toegelicht, de herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen krachtens artikel 25, lid 1, van de Schengengrenscode gerechtvaardigd als reactie op een „ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid van een lidstaat”. Wat de vraag betreft of de COVID-19-pandemie ten tijde van de feiten daadwerkelijk een dergelijke „bedreiging” vormde, herinner ik aan de punten 76 tot en met 86 van deze conclusie.

157.

In de tweede plaats vloeit uit artikel 25, lid 2, en artikel 26 van de Schengengrenscode voort dat bij de uitvoering van een dergelijke maatregel het evenredigheidsbeginsel in acht moet worden genomen. ( 215 )

158.

Wat ten eerste de vraag betreft of de herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen een geschikte remedie is voor de „ernstige bedreiging voor de openbare orde” die COVID-19 ten tijde van de feiten kan hebben gevormd, herinner ik aan de bespreking, in de punten 97 tot en met 102 van deze conclusie, van het (beperkte) effect van beperkingen van het internationale verkeer van personen op de verspreiding van een epidemische ziekte. Voor zover reisbeperkingen als de onderhavige in dat verband geschikt waren, lijkt mij evenwel hetzelfde te gelden voor de herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen. Een dergelijke maatregel droeg immers bij (of had kunnen bijdragen) tot de handhaving van die beperkingen en dus tot de systematische en consistente toepassing ervan.

159.

Ten tweede hangt de noodzaak van de herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen in wezen af van de vraag of alternatieve maatregelen een minder beperkende maar even doeltreffende handhaving van de betrokken reisbeperkingen zouden hebben opgeleverd. In dit verband merk ik op dat willekeurige „controles ter plaatse” op het grondgebied, ook in de grensgebieden, in combinatie met doeltreffende en afschrikkende sancties in geval van overtreding van die maatregelen, waarschijnlijk een minder beperkende maar even doeltreffende manier van handhaving hadden kunnen zijn – en het lijkt er inderdaad op dat de Belgische autoriteiten ten tijde van de feiten specifiek voor die aanpak hebben gekozen. ( 216 )

160.

Wat ten derde de strikte evenredigheid van de herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen betreft, herinner ik aan mijn opmerkingen in de punten 120 tot en met 133 van deze conclusie, voor een bespreking van de vraag of in een democratische samenleving kan worden aanvaard dat het internationaal verkeer van personen wordt beperkt om redenen van „volksgezondheid”. Ik voeg daaraan toe dat, afgezien van het ongemak van wezenlijke reisbeperkingen, grenscontroles op zichzelf bepaalde nadelen met zich brengen. ( 217 ) De door de lidstaten tijdens de pandemie uitgevoerde grenscontroles hebben het verkeer van personen die voor „essentiële” doeleinden reisden – en die dus niet onder een reisverbod vielen – en voor wie ongehinderd verkeer over de grenzen van cruciaal belang was, aanzienlijk belemmerd. De gevolgen van die controles voor grensarbeiders en zorgverleners waren soms aanzienlijk, vooral wanneer er door de controles lange rijen en aanzienlijke vertragingen ontstonden. Hetzelfde geldt voor het verkeer van goederen over de grenzen. Om de mogelijke voor- en nadelen van grenstoezicht met elkaar „in evenwicht te brengen”, moesten er op zijn minst maatregelen worden genomen, zoals het door de Commissie aanbevolen systeem van green lanes, om de stroom van „essentiële” personen en goederen te vergemakkelijken. ( 218 )

161.

Ten slotte herinner ik eraan dat een specifieke procedure moet worden gevolgd om het grenstoezicht aan de binnengrenzen opnieuw in te voeren. Zo moeten de nationale autoriteiten krachtens artikel 27 van de Schengengrenscode hun collega’s in de andere lidstaten en de Commissie uiterlijk vier weken vóór de geplande herinvoering in kennis stellen. Bij wijze van uitzondering kunnen zij op grond van artikel 28 het grenstoezicht onmiddellijk opnieuw invoeren, terwijl zij tegelijkertijd van die maatregel kennisgeven. Hoe dan ook is kennisgeving vereist. Het lijkt erop dat niet elke lidstaat die tijdens de pandemie een dergelijke maatregel heeft genomen, aan dat vereiste heeft voldaan. ( 219 )

162.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de tweede prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat artikel 25, lid 1, van de Schengengrenscode er in beginsel niet aan in de weg staat dat een lidstaat in reactie op een pandemie tijdelijk opnieuw grenstoezicht aan de binnengrenzen invoert, mits deze pandemie ernstig genoeg is om als een „ernstige bedreiging voor de openbare orde” in de zin van deze bepaling te worden aangemerkt en aan alle daarin genoemde voorwaarden is voldaan.

163.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de door de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel gestelde vragen te beantwoorden als volgt: