1.

Starp “nefarmaceitiskajiem iejaukšanās pasākumiem” ( 2 ), ko valsts iestādes visā pasaulē īstenoja, lai kontrolētu Covid‑19 pandēmijas izplatīšanos, nozīmīga vieta bija atvēlēta personu mobilitātes ierobežojumiem. Lai gan mājsēdes bija visradikālākie no šiem pasākumiem, to priekšplānā tika izvirzīti arī starptautiskas pārvietošanās ierobežojumi. Patiešām, pandēmijas laikā valstis dažādos laika posmos noteica aizliegumus ieceļot valsts teritorijā un/vai izceļot no tās un pastiprināja robežkontroli, lai tos īstenotu.

2.

ES dalībvalstis nebija izņēmums šajā ziņā. Pandēmijas “pirmā viļņa” laikā, sākot ar 2020. gada martu ( 3 ), dalībvalstis ne tikai kopīgi ieviesa ieceļošanas aizliegumu Eiropas Savienībā, daļēji norobežojot “Eiropas cietoksni” no pārējās pasaules ( 4 ), bet arī ieviesa dažādus savstarpējas pārrobežu mobilitātes ierobežojumus, kas izraisīja vēl nepieredzētu Eiropas Savienības iekšējo robežu slēgšanu ( 5 ).

3.

Lai gan lielākā daļa šo pasākumu tika atcelti 2020. gada jūnija beigās, vairākas dalībvalstis, baidoties no (tolaik) iespējamā Covid‑19 “otrā viļņa”, piesardzības nolūkā saglabāja starptautiskas pārvietošanās ierobežojumus. Šis Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Briseles pirmās instances tiesa, kurā tiesvedība noris holandiešu valodā, Beļģija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu attiecas uz to, vai ar Savienības tiesībām ir saderīgi daži no šiem pasākumiem, kurus Beļģijas valdība īstenoja 2020. gada jūlija sākumā un ar kuriem tika aizliegti tā sauktie “nebūtiskie” ceļojumi tostarp uz un no konkrētām valstīm, kas tika uzskatītas par tādām, kurās ceļotājiem pastāv augsts inficēšanās risks, kā arī tika noteiktas pašizolācijas ievērošanas un testa veikšanas prasības Beļģijas iedzīvotājiem pēc atgriešanās no šīm valstīm un ieviestas pārbaudes pie Beļģijas robežām vai to tuvumā, lai nodrošinātu šo ceļošanas ierobežojumu ievērošanu.

4.

Šī lieta nav pirmā saistībā ar Covid‑19 ierosinātā lieta, kas tiks izskatīta Tiesā. Turklāt šī nav arī pirmā reize, kad Tiesai ir jāizskata jautājums par to, vai ir likumīgi pasākumi, kas veikti epidēmijas izplatīšanās kontrolei ( 6 ). Tomēr līdz šim Tiesai nekad nav lūgts lemt par to, vai ar Savienības tiesībām ir saderīgi piesardzības pasākumi, kuri pēc savas būtības un smaguma ir pretrunā vienam no galvenajiem Savienības pamatiem – un pat sasniegumiem –, proti, spējai izveidot “telpu bez iekšējām robežām, kur personu brīva pārvietošanās ir nodrošināta” ( 7 ). Šajā lietā ir aktualizēts arī mūžīgais jautājums par līdzsvaru, kas demokrātiskā sabiedrībā valsts iestādēm ir jāpanāk starp, no vienas puses, leģitīmo mērķi efektīvi cīnīties pret apdraudējumiem sabiedrībai un, no otras puses, to personu pamattiesībām, kuras skar šajā saistībā pieņemtie pasākumi. Lai gan Tiesai šis jautājums jau ir bijis jārisina, īpaši saistībā ar cīņu pret noziedzību un terorismu ( 8 ), pirmo reizi tai tas būs jāizskata saistībā ar pandēmijas radītajiem draudiem.

5.

Direktīvas 2004/38/EK par Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesībām brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā ( 9 ) (turpmāk tekstā – “Pilsoņu tiesību direktīva”) 4. panta “Izceļošanas tiesības” 1. punktā ir noteikts: “neskarot noteikumus par ceļošanas dokumentiem, ko piemēro valstu robežkontrolei, visiem Savienības pilsoņiem ar derīgu personas apliecību vai pasi un viņu ģimenes locekļiem, kas nav nevienas dalībvalsts pilsoņi un kam ir derīga pase, ir tiesības izceļot no dalībvalsts teritorijas, lai ceļotu uz citu dalībvalsti”.

6.

Minētās direktīvas 5. panta “Ieceļošanas tiesības” 1. punktā noteikts: “neskarot noteikumus par ceļošanas dokumentiem, ko piemēro valstu robežkontrolei, dalībvalstis atļauj ieceļot savā teritorijā Savienības pilsoņiem, kam ir derīga personas apliecība vai pase, un viņu ģimenes locekļiem, kas nav nevienas dalībvalsts valstspiederīgie, atļauj ieceļot savā teritorijā, ja tiem ir derīga pase”.

7.

Pilsoņu tiesību direktīvas VI nodaļai ir nosaukums “Ieceļošanas tiesību un uzturēšanās tiesību ierobežojumi sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ”. Šajā nodaļā ir 27. pants “Vispārīgi principi”, kura 1. punktā noteikts: “ievērojot šīs nodaļas noteikumus, dalībvalstis neatkarīgi no valstiskās piederības drīkst ierobežot Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu pārvietošanās [..] brīvību sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ. Šādus apsvērumus neizmanto ekonomiskos nolūkos”.

8.

Minētās direktīvas tās pašas nodaļas 29. panta “Sabiedrības veselība” 1. punktā noteikts: “vienīgās slimības, ar ko attaisno pārvietošanās brīvības ierobežojumus, ir potenciāli epidēmiskas slimības, kā definēts Pasaules Veselības Organizācijas [PVO] attiecīgajos dokumentos [..]”.

9.

Regulas (ES) 2016/399 par Savienības Kodeksu par noteikumiem, kas reglamentē personu pārvietošanos pār robežām (Šengenas Robežu kodekss) ( 10 ) (turpmāk tekstā – “Šengenas Robežu kodekss”), 22. pantā “Iekšējo robežu šķērsošana” ir noteikts, ka “iekšējās robežas var šķērsot jebkurā vietā, un personām – neatkarīgi no viņu valstspiederības – nepiemēro robežpārbaudes”.

10.

Minētā kodeksa 25. panta “Vispārējais regulējums robežkontroles pagaidu atjaunošanai pie iekšējām robežām” 1. un 2. punktā ir noteikts:

“1.   Ja telpā bez iekšējo robežu kontroles pastāv nopietns apdraudējums sabiedriskajai kārtībai vai iekšējai drošībai dalībvalstī, minētā dalībvalsts izņēmuma kārtā var atjaunot robežkontroli pie visām tās iekšējām robežām vai to konkrētām daļām uz ierobežotu laikposmu līdz 30 dienām vai uz paredzamo nopietnā apdraudējuma laiku, ja tas ir ilgāks par 30 dienām. Robežkontroles pagaidu atjaunošanas pie iekšējām robežām apjoms un ilgums nepārsniedz to, kas noteikti ir nepieciešams, lai reaģētu uz nopietno apdraudējumu.

2.   Robežkontroli pie iekšējām robežām atjauno vienīgi kā galēju risinājumu un saskaņā ar 27., 28. un 29. pantu. Katrā gadījumā, kad tiek apsvērts lēmums atjaunot robežkontroli pie iekšējām robežām, ievērojot attiecīgi 27., 28. vai 29. pantu, ņem vērā attiecīgi 26. un 30. pantā minētos kritērijus.”

11.

Beļģijas valdība kā vienu no “steidzamiem pasākumiem” Covid‑19 izplatības ierobežošanai Beļģijas teritorijā ieviesa ceļošanas ierobežojumus. Tomēr šajā ziņā piemērojamie noteikumi laika gaitā mainījās. Šīs lietas vajadzībām būtiskās norises var apkopot šādi.

12.

Sākotnēji, proti, laikposmā no 2020. gada 23. marta līdz 15. jūnijam, principā bija aizliegti visi “nebūtiskie” ceļojumi no Beļģijas un uz to ( 11 ). Pēc tam – no 2020. gada 15. jūnija līdz 12. jūlijam – izņēmums no šā aizlieguma tika piemērots “ES+ valstīm” ( 12 ). Ceļošana uz kādu no šīm valstīm un no tās bija atļauta, ja attiecīgā valsts to atļāva ( 13 ). Visbeidzot, Beļģijas valdība nolēma, ka “nebūtiskie” ceļojumi starp Beļģiju un attiecīgajām valstīm tiks reglamentēti, pamatojoties uz epidemioloģisko situāciju katrā valstī.

13.

Šajā nolūkā tika īstenots 18. pants ministrijas 2020. gada 30. jūnija Noteikumos par steidzamiem pasākumiem koronavīrusa Covid‑19 izplatības ierobežošanai, kurā grozījumi ir izdarīti ar Ministerieel besluit van 10 juli 2020 (ministrijas 2020. gada 10. jūlija noteikumi) (Moniteur Belge, 2020. gada 10. jūlijs, 51609. lpp.; turpmāk tekstā kopā – “apstrīdētie noteikumi”). Šī tiesību norma paredzēja:

“1. Ir aizliegti nebūtiski ceļojumi uz Beļģiju un no tās.

2. Atkāpjoties no 1. punkta, ir atļauts:

[..].”

14.

Attiecīgi no 2020. gada 12. jūlija un līdz datumam, kas nav precizēts lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu, Beļģijas iestādes izmantoja krāsu apzīmējumus, atbilstoši kuriem ES+ valstis tika apzīmētas ar sarkano, oranžo vai zaļo krāsu atkarībā no attiecīgās valsts epidemioloģiskās situācijas. Saskaņā ar minētajiem apzīmējumiem:

15.

Lai noteiktu minētos krāsu apzīmējumus, katras valsts vai reģiona epidemioloģisko situāciju novērtēja saskaņā ar metodiku, kas izklāstīta Beļģijas valdības padomdevējas struktūras izdotā rakstveida atzinumā ( 15 ). Tajā izmantotie galvenie kritēriji bija, pirmkārt, jaunu inficēšanās gadījumu kopējais skaits (“saslimstība”) pēdējo 14 dienu laikā uz 100000 iedzīvotājiem valsts vai reģionālā līmenī (ja ir pieejami dati par reģioniem), otrkārt, inficēšanās līmeņa dinamikas tendence un, treškārt, iespējamie valsts vai reģionālā līmenī noteiktie ierobežošanas pasākumi. Attiecīgi valstis tika klasificētas šādi:

16.

Datus par inficēšanās līmeni katrā valstī vai reģionā (ja tādi bija pieejami) sniedza ECDC, kas šos datus saņēma no attiecīgajām valstīm. Informāciju par iespējamiem ierobežošanas pasākumiem, ko piemēro attiecīgajā valstī vai reģionā, ieguva un sniedza Beļģijas Ārlietu ministrija. Celeval bija pienākums vismaz reizi nedēļā pārsūtīt informāciju, kas saistīta ar valstu krāsu apzīmējumiem.

17.

Apstrīdēto noteikumu 22. pants arī paredzēja, ka par tajos ietverto tiesību normu, it īpaši 18. panta, pārkāpumiem tiek piemēroti sodi, kas paredzēti 2007. gada 15. maija Likuma par civilo drošību 187. pantā ( 16 ). Šī tiesību norma būtībā paredz, ka miera laikā par atteikšanos vai nolaidību ievērot šādus pasākumus soda ar brīvības atņemšanu no astoņām dienām līdz trim mēnešiem un 26–500 EUR naudas sodu vai piemēro tikai vienu no šiem sodiem. Turklāt tajā ir noteikts, ka iekšlietu ministrs vai attiecīgā apgabala mērs vai policijas priekšnieks “var papildus likt veikt minētos pasākumus ex officio” uz likumpārkāpēju rēķina.

18.

NORDIC INFO BV (turpmāk tekstā – “Nordic Info”) ir Beļģijā dibināts tūrisma operators, kas organizē un pārdod ceļojumus uz Ziemeļvalstīm, it īpaši Zviedriju.

19.

Apstrīdēto noteikumu 18. panta 2. punkta 1. apakšpunktā minētie ES+ valstu krāsu apzīmējumi pirmo reizi tika publicēti Beļģijas Ārlietu ministrijas tīmekļvietnē 2020. gada 12. jūlijā. Pamatojoties uz epidemioloģisko situāciju, Zviedrija tika apzīmēta kā “sarkanās krāsas” valsts. Lai gan kopš 2020. gada 15. jūnija Beļģija nepiemēroja nekādus ceļošanas ierobežojumus attiecībā uz šo valsti ( 17 ), tomēr minēto apzīmējumu ieviešanas rezultātā ar šo tiesību normu tika aizliegti “nebūtiski” ceļojumi uz Zviedriju un no tās. Turklāt saskaņā ar piemērojamiem reģionālajiem noteikumiem Beļģijas iedzīvotājiem pēc atgriešanās no šīs valsts bija obligāti jāievēro pašizolācijas un testēšanas prasības.

20.

Pēc tam Nordic Info atcēla visus 2020. gada vasaras sezonā plānotos ceļojumus uz Zviedriju, informēja par radušos situāciju ceļotājus, kas jau atradās šajā valstī, un sniedza viņiem palīdzību atgriezties Beļģijā.

21.

Beļģijas Ārlietu ministrijas tīmekļvietnē 2020. gada 15. jūlijā tika atjaunināti ES+ valstu krāsu apzīmējumi. Zviedrijas krāsu kods tika mainīts no “sarkanās krāsas” uz “oranžo krāsu”. Tādējādi “nebūtiski” ceļojumi uz šo valsti vairs nebija aizliegti, bet tikai nebija ieteicami, un iedzīvotājiem pēc atgriešanās vairs netika noteikta pašizolācija un testēšana.

22.

Pēc tam Nordic Info iesniedza Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Briseles pirmās instances tiesa, kurā tiesvedība noris holandiešu valodā) prasību pret Belgische Staat (Beļģijas valsti) par civiltiesisko atbildību, pieprasot atlīdzināt provizoriski 481431,00 EUR zaudējumus, kam pieskaitīti procenti, un lūdza veikt ekspertīzi, lai novērtētu galīgos zaudējumus, kas tai radušies plānoto braucienu uz Zviedriju atcelšanas rezultātā ( 18 ).

23.

Nordic Info būtībā apgalvo, ka Beļģijas valdība, pieņemot lēmumu par attiecīgajiem ceļošanas ierobežojumiem, ir pieļāvusi tiesību kļūdu. It īpaši, prasītājs pamatlietā, pirmkārt, apgalvo, ka šie pasākumi ir pretrunā Pilsoņu tiesību direktīvai, jo tie ierobežo tajā garantētās tiesības brīvi pārvietoties, un ka šādai atkāpei nav tiesiska pamata. Otrkārt, šie pasākumi faktiski nozīmēja robežkontroles atjaunošanu pie robežām, kas Beļģijai ir kopīgas ar citām dalībvalstīm, un tādējādi tika pārkāpti Šengenas Robežu kodeksā šajā saistībā paredzētie nosacījumi.

24.

Šādos apstākļos Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Briseles pirmās instances tiesa, kurā tiesvedība noris holandiešu valodā) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:

25.

Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu, kas datēts ar 2022. gada 7. februāri, tika iesniegts 2022. gada 23. februārī. Rakstveida apsvērumus iesniedza Nordic Info, Beļģijas, Rumānijas, Norvēģijas un Šveices valdība, kā arī Eiropas Komisija. Beļģijas, Rumānijas un Norvēģijas valdība kopā ar Komisiju bija pārstāvētas tiesas sēdē, kas notika 2023. gada 10. janvārī.

26.

Šajā lietā ir runa par to, vai divi saistīti, bet atšķirīgi pasākumu kopumi, ko Beļģijas valdība īstenoja 2020. gada jūlijā ( 19 ), lai kontrolētu Covid‑19 izplatību, ir saderīgi ar Savienības tiesībām. Pirmām kārtām, šī lieta attiecas uz konkrētiem ceļošanas ierobežojumiem, proti, pirmkārt, “nebūtisku” ceļojumu aizliegumu, kas aizliedza personām izceļot no Beļģijas teritorijas, lai dotos uz valstīm, kuras tika uzskatītas par tādām, kur pastāv “augsts inficēšanās risks”, kā arī – izņemot Beļģijas pilsoņus un iedzīvotājus – ieceļot šajā teritorijā no šādām valstīm, un, otrkārt, pašizolācijas ievērošanas un skrīninga testu veikšanas prasību, kas tika noteikta šiem pilsoņiem un iedzīvotājiem ( 20 ) pēc atgriešanās no attiecīgajām valstīm. Otrām kārtām, šī lieta ir saistīta ar minēto ceļošanas ierobežojumu īstenošanu – pārbaudes veikšanu personām, kas šķērsoja vai mēģināja šķērsot Beļģijas robežu.

27.

Šādus pasākumus Savienības tiesībās reglamentē dažādi noteikumi. No vienas puses, uz ceļošanas ierobežojumiem, ciktāl tie ir piemērojami dalībvalstu pilsoņiem ( 21 ), kuri vēlas ceļot Eiropas Savienības ietvaros, attiecas dažādi ES primārie un sekundārie tiesību akti, kas garantē šiem pilsoņiem tiesības brīvi pārvietoties. Par to būtībā tiek uzdots pirmais jautājums. No otras puses, iepriekš minētajās tiesību normās netiek aplūkots robežkontroles jautājums ( 22 ). Saistībā ar dalībvalstīm, uz kurām attiecas Šengenas acquis, piemēram, Beļģiju ( 23 ), šo pārbaužu likumība ir jāizvērtē, pamatojoties uz Šengenas Robežu kodeksa noteikumiem. Par to būtībā iesniedzējtiesa uzdod otro jautājumu.

28.

Turpmākajās sadaļās es pēc kārtas pievērsīšos abiem jautājumiem.

29.

Lai, ņemot vērā Tiesā notikušo apspriešanos, sniegtu apstrīdēto ceļošanas ierobežojumu juridisko vērtējumu, ir lietderīgi noskaidrot vairākus jautājumus, proti, piemērojamos pārvietošanās brīvības noteikumus (1), to teritoriālo piemērošanas jomu (2), to, cik lielā mērā šie ierobežojumi traucēja tajos garantēto tiesību īstenošanu (3), to, vai attiecīgajos apstākļos dalībvalstis varēja “izņēmuma kārtā” atkāpties no Savienības tiesībām (4), un, visbeidzot, šo ierobežojumu likumību, ņemot vērā minētos noteikumus (5).

30.

Ceļošanas ierobežojumi, tādi kā tie, kurus pieņēma Beļģija, ir vispārēji piemērojami pasākumi, kas skāra daudz cilvēku. Attiecīgajām personām varēja būt dažāds juridiskais statuss, piemēram, dalībvalstu pilsoņi vai trešo valstu pilsoņi ar uzturēšanās tiesībām Beļģijā utt. Šīs personas, iespējams, vēlējās ceļot uz dažādām vietām – citu ES dalībvalsti vai trešo valsti – vai ieceļot no tām dažādiem mērķiem – darbam, ģimenes vajadzībām, izklaidei utt. Atkarībā no šiem mainīgajiem lielumiem vienus un tos pašus ceļošanas ierobežojumus varētu izvērtēt, ņemot vērā dažādas valsts tiesību, Savienības tiesību un starptautisko tiesību normas, kas reglamentē personu pārrobežu pārvietošanos.

31.

Tomēr saistībā ar šo lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu Tiesai nav jāveic visaptveroša šādu pasākumu tiesiskuma pārbaude. Tā vietā tai ir jāsniedz Savienības tiesību interpretācija, kas iesniedzējtiesai būs noderīga, lai atrisinātu strīdu pamatlietā, ņemot vērā tajā aplūkoto faktisko situāciju.

32.

Šajā ziņā šī lieta ir nedaudz neparasta. Patiesi, attiecīgo ceļošanas ierobežojumu likumību neapstrīd konkrēta persona, kurai liegts ceļot uz kādu konkrētu galamērķi vai no tā. Tā drīzāk ir civiltiesiskās atbildības prasība, ko cēlusi sabiedrība, kura ir Beļģijas tūrisma operators, kas organizē ceļojumus, it īpaši uz Zviedriju, un kuru netieši ietekmēja šie ierobežojumi. Tomēr valsts tiesā Nordic Info nav atsaukusies uz savām tiesībām – brīvību sniegt pārrobežu tūrisma pakalpojumus –, ko aizsargā dažādas Savienības tiesību normas ( 24 ). Tā vietā tā atsaucas uz pārvietošanās brīvības tiesībām, kas Savienības tiesībās ir paredzētas tās faktiskajiem un potenciālajiem klientiem, kuri, kā tiek pieņemts, ir dalībvalstu pilsoņi. Tādējādi Tiesai šajā lietā būtībā būtu jāizvērtē tikai ar šīm tiesībām saistītās tiesību normas.

33.

Jāatzīmē, ka saskaņā ar LESD 20. panta 1. punktu dalībvalstu pilsoņi ir uzskatāmi par Savienības pilsoņiem. Šis statuss saskaņā ar minētā līguma 20. panta 2. punkta a) apakšpunktu un 21. panta 1. punktu, kā arī Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (turpmāk tekstā – “Harta”) 45. panta 1. punktu ( 25 ) tiem piešķir tostarp tiesības brīvi pārvietoties dalībvalstu teritorijā neatkarīgi no pārvietošanās mērķa, kas ietver arī tūrismu. Šīs tiesības ir jāīsteno saskaņā ar nosacījumiem to īstenošanai pieņemtajos sekundārajos tiesību aktos ( 26 ), it īpaši Pilsoņu tiesību direktīvā ( 27 ).

34.

Savienības pilsoņiem garantētās tiesības brīvi pārvietoties ietver divus elementus. Pirmkārt, tās ir izceļošanas tiesības, kas izklāstītas Pilsoņu tiesību direktīvas 4. pantā. Tās ir visu Savienības pilsoņu tiesības atstāt jebkuras dalībvalsts, tostarp savas dalībvalsts, teritoriju ( 28 ), lai dotos uz citu dalībvalsti ( 29 ), ar vienīgo nosacījumu, ka viņiem ir derīga personas apliecība vai pase, un – atkārtoju – neatkarīgi no izceļošanas mērķa ( 30 ). Tādējādi šīs tiesības attiecas uz Beļģijas pilsoņiem un citiem Savienības pilsoņiem, kuri vēlas izceļot no Beļģijas teritorijas, lai pavadītu brīvdienas Zviedrijā ( 31 ).

35.

Otrkārt, minētās tiesības brīvi pārvietoties ietver arī ieceļošanas tiesības, lai gan šajā ziņā tiesiskais regulējums ir nedaudz sarežģītāks. Būtībā, no vienas puses, Pilsoņu tiesību direktīvas 5. panta 1. punkts piešķir dalībvalsts pilsoņiem tiesības ieceļot citas dalībvalsts teritorijā ar vienīgo nosacījumu, ka viņiem ir derīga personas apliecība vai pase, un arī šajā gadījumā neatkarīgi no ieceļošanas mērķa. No otras puses, šis noteikums neattiecas uz Savienības pilsoņu ieceļošanu savā dalībvalstī ( 32 ). Tomēr, pirmkārt, personas tiesības ieceļot tās valsts teritorijā, kuras pilsonis tā ir, izriet no vispāratzīta starptautisko tiesību principa, kas ir atkārtoti uzsvērts tostarp ECPAK 4. protokola 3. panta 2. punktā ( 33 ). Otrkārt, saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru LESD 21. panta 1. punkts ir piemērojams konkrētai situācijai, kad Savienības pilsonis atgriežas savā dalībvalstī pēc tam, kad ir izmantojis tiesības brīvi pārvietoties, proti, ceļojis uz ārvalstīm ( 34 ). Kopumā šajā lietā Beļģijas pilsoņiem un citiem Savienības pilsoņiem bija tiesības ieceļot Beļģijas teritorijā, piemēram, pēc tūrisma ceļojuma uz Zviedriju, – lai gan tas bija saskaņā ar dažādiem juridiskiem pamatiem.

36.

Šajā secinājumu sadaļā es vēlos pievērsties jautājumam, kam, lai gan tas ir pakārtots, apspriešanās laikā Tiesā tomēr tika veltīta liela uzmanība. Konkrētāk, no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu izriet, ka Nordic Info regulāri organizē ceļojumus ne tikai uz Zviedriju, bet arī uz Islandi un Norvēģiju. Lai gan šīs valstis nav Eiropas Savienībā, tās ir daļa no Šengenas telpas ( 35 ). Tāpēc apstrīdētie ceļošanas ierobežojumi attiecībā uz tām tika piemēroti tāpat kā attiecībā uz dalībvalstīm ( 36 ). Šajā saistībā iesniedzējtiesa norāda, ka Nordic Info iesniegtajā prasībā par civiltiesisko atbildību galvenokārt ir uzsvērti zaudējumi, kas tai radušies saistībā ar ceļojumu uz Zviedriju atcelšanu, tomēr šī sabiedrība “neizslēdz iespēju iesniegt jebkurus citus zaudējumu atlīdzināšanas prasījumus”. Tādējādi šķiet, ka šī tiesa norāda, ka vēlākā pamatlietas stadijā prasītāja var pārskatīt vai vismaz precizēt savu prasību, lai iekļautu tajā iespējamos zaudējumus par ceļojumu atcelšanu uz Islandi un/vai Norvēģiju. Tāpēc iesniedzējtiesa pirmajā jautājumā atsaucās uz Savienības pilsoņiem, kas vēlas ceļot no Beļģijas uz dažām “[Eiropas Savienības] un Šengenas zonas valstīm” (un otrādi).

37.

Ņemot vērā minēto, Tiesa sēdes laikā personām, kas iestājušās lietā, uzdeva jautājumus par to, vai un kādā mērā attiecībā uz Islandi un Norvēģiju ir piemērojami (ja vispār ir piemērojami) Pilsoņu tiesību direktīvā paredzētie noteikumi par personu brīvu pārvietošanos.

38.

Tāpat kā Beļģijas un Rumānijas valdība, es neesmu pārliecināts, ka Tiesai šis jautājums būtu jāizskata turpmākajā spriedumā šajā lietā. Papildus tam, ka iesniedzējtiesa nelūdz skaidrojumus šajā jautājumā – jo, šķiet, tā ir pārliecināta par atbildi ( 37 ) –, nav skaidrs, vai šāda skaidrojuma sniegšana ex officio būtu noderīga šai tiesai saistībā ar izskatāmās lietas izspriešanu. Patiešām, Tiesa būtībā sniegtu konsultatīvu viedokli par šajā pamatlietas stadijā ļoti hipotētisku jautājumu ( 38 ), lai ņemtu vērā iespēju, ka tas vēlāk kļūs aktuāls, ja Nordic Info grozīs vai precizēs savu prasību. Tiesa parasti pamatoti atsakās izmantot šādu spekulatīvu pieeju prejudiciālā nolēmuma tiesvedībā ( 39 ).

39.

Es pakārtoti izteikšu turpmākās piezīmes, ja nu gadījumā Tiesa tomēr nolemtu spriest par šo jautājumu.

40.

Vispārīgi runājot – kā jau iepriekš tika norādīts –, noteikumi par personu brīvu pārvietošanos, kas paredzēti LESD un to īstenošanai pieņemtajos sekundārajos tiesību aktos, reglamentē to Savienības pilsoņu situāciju, kuri ceļo starp dalībvalstīm, nevis personu pārvietošanos starp kādu dalībvalsti, piemēram, Beļģiju, un kādu trešo valsti, piemēram, Islandi vai Norvēģiju. Tam, ka šīs minētās valstis ir daļa no Šengenas telpas, šajā ziņā nav nozīmes, jo šie noteikumi nav Šengenas acquis sastāvdaļa.

41.

Tomēr Islande un Norvēģija, tāpat kā visas Eiropas Savienības dalībvalstis un pati Savienība, ir arī Eiropas Ekonomikas zonas līguma ( 40 ) (turpmāk tekstā – “EEZ līgums”) puses. Minētā līguma pielikumos ( 41 ) ir divas tiešas atsauces uz Pilsoņu tiesību direktīvu, kopš stājās spēkā EEZ Apvienotās komitejas 2007. gada 7. decembra Lēmums Nr. 158/2007 ( 42 ) (turpmāk tekstā – “Apvienotās komitejas lēmums”). Ar šīm atsaucēm šī direktīva – ar dažiem nelieliem pielāgojumiem ( 43 ) – ir iekļauta EEZ tiesībās un attiecīgi ir saistoša šā līguma līgumslēdzējām pusēm ( 44 ).

42.

Tomēr, ņemot vērā, ka šajos pielikumos ir īpaši aplūkota attiecīgi darba ņēmēju pārvietošanās brīvība un tiesības veikt uzņēmējdarbību un katrā no tiem ir norādīts, ka Pilsoņu tiesību direktīvu “piemēro jomās, uz kurām attiecas [attiecīgais pielikums]”, ir jānoskaidro, vai šī direktīva ir tikai daļēji iekļauta EEZ līgumā, proti, tikai attiecībā uz ES dalībvalstu un EBTA valstu pilsoņu pārvietošanos Eiropas Ekonomikas zonā (EEZ) nodarbinātības un pašnodarbinātības nolūkā, vai arī iekļauta pilnībā, lai reglamentētu šo pārvietošanos jebkurā nolūkā, kā tas ir Eiropas Savienībā ( 45 ). Šajā saistībā Tiesā īpaši tika apspriests jautājums par to, vai “ekonomiski neaktīvās” personas, proti, tādas personas kā studenti, pensionāri u.c., kas nav ne nodarbināti, ne pašnodarbināti, EEZ teritorijā var izmantot šajā direktīvā garantētās tiesības brīvi pārvietoties.

43.

Lai gan EEZ līgumā, tāpat kā LESD, ir ietverti noteikumi, kas nodrošina personu brīvu pārvietošanos ekonomiskos nolūkos ( 46 ), tajā nav ietverti noteikumi, kas būtu līdzīgi LESD 20. un 21. pantam, kuri reglamentē šo “ekonomiski neaktīvo” Savienības pilsoņu pārvietošanos Eiropas Savienībā. Patiesībā šajā līgumā nav jēdziena, kas būtu ekvivalents jēdzienam “Savienības pilsonība” ( 47 ).

44.

Lai gan Tiesa vēl nav lēmusi par šo jautājumu ( 48 ), EBTA tiesa to jau ir izdarījusi. Spriedumā Gunnarsson ( 49 ) EBTA tiesa uzskatīja, ka Pilsoņu tiesību direktīva ir piemērojama attiecībā uz “ekonomiski neaktīvu” personu pārvietošanos EEZ neatkarīgi no tā, ka EEZ līgumā nav noteikuma, kas būtu līdzvērtīgs LESD 20. un 21. pantam. Būtībā EBTA tiesa atgādināja, ka tiesības brīvi pārvietoties personām, kas nav ekonomiski aktīvas, jau bija garantētas Savienības un EEZ tiesībās un tādējādi jau no paša sākuma iekļautas EEZ līgumā, pirms vēl tika ieviests “Savienības pilsonības” jēdziens un dažādās direktīvās tika iekļauti šie noteikumi ( 50 ). Pilsoņu tiesību direktīva atcēla un aizstāja minētās direktīvas, un Apvienotās komitejas lēmums nodrošināja šo pārmaiņu ieviešanu EEZ tiesībās. Tagad Savienības tiesībās “ekonomiski neaktīvu” personu pārvietošanās ir saistīta ar jēdzienu “Savienības pilsonība”, kuram nav ekvivalenta jēdziena EEZ tiesībās, tomēr EBTA tiesa uzskata, ka tas nenozīmē, ka personām būtu “jāatņem tiesības, kuras tās jau ir ieguvušas” saskaņā ar šo nolīgumu pirms minētā jēdziena ieviešanas un kuras “ir saglabātas” minētajā direktīvā ( 51 ).

45.

Ir acīmredzami, ka Tiesai nav saistoši EBTA tiesas nolēmumi. Tomēr uzskatu, ka vispārējais starptautisko tiesību princips, ka līgumi ir jāpilda (pacta sunt servanda) ( 52 ), “Savienības, tās dalībvalstu un EBTA valstu privileģētās attiecības” ( 53 ), kā arī nepieciešamība pēc iespējas nodrošināt EEZ līguma vienādu piemērošanu visās līgumslēdzējās valstīs nozīmē, ka Tiesai ir jāņem vērā šie nolēmumi, lai interpretētu šo līgumu ( 54 ). Patiesībā es ieteiktu tos izmantot, ja vien nav obligātu iemeslu to nedarīt.

46.

Šis iebildums, manuprāt, šajā gadījumā nav piemērojams. EBTA tiesas sniegtā argumentācija spriedumā Gunnarsson patiešām ir pārliecinoša. Tas, ka EEZ tiesībās nepastāv jēdziens “EEZ pilsonība”, nav pamats sašaurināt materiālo piemērošanas jomu direktīvai, kas tika iekļauta EEZ līgumā. Galu galā daži Pilsoņu tiesību direktīvas noteikumi ir īpaši attiecināmi uz personām, kas nav ekonomiski aktīvas ( 55 ). Ja Apvienotajai komitejai būtu bijis nolūks izslēgt šīs personas no EEZ tiesībās iekļautās direktīvas piemērošanas jomas, tā būtu varējusi viegli izdarīt tiešu atrunu attiecībā uz šiem noteikumiem. Tomēr Apvienotās komitejas lēmumā šādas atrunas nav. Tādējādi EEZ nav piemērojamas tikai tās tiesības, kurām nav juridiska pamata pašā direktīvā un kuras izriet tikai no LESD 20. un 21. panta, jo EEZ līgumā nav līdzvērtīga noteikuma ( 56 ).

47.

Kopumā, manuprāt, Pilsoņu tiesību direktīvas noteikumi reglamentē arī ES dalībvalstu un EBTA valstu pilsoņu pārvietošanos EEZ jebkādā nolūkā. Tādējādi šīm personām saskaņā ar minētajā direktīvā paredzētajiem nosacījumiem ir tiesības brīvi pārvietoties tostarp starp Beļģiju un Islandi vai Norvēģiju arī tūrisma mērķiem ( 57 ).

48.

Nav apstrīdams, ka pamatlietā aplūkotie ceļošanas ierobežojumi neļāva Savienības pilsoņiem izmantot savas tiesības brīvi pārvietoties.

49.

Pirmkārt, Savienības pilsoņiem, kuri vēlējās atstāt Beļģijas teritoriju, lai ceļotu uz dalībvalstīm, kurām saskaņā ar attiecīgajiem krāsu apzīmējumiem bija piešķirta “sarkanā krāsa”, “nebūtisku” ceļojumu aizliegums diezgan krasi ierobežoja izceļošanas tiesības, kas ir garantētas tostarp Pilsoņu tiesību direktīvas 4. panta 1. punktā. Tas tā ir neatkarīgi no tā, ka savukārt ceļošana uz citām dalībvalstīm (proti, tām, kurām piešķirts “zaļās krāsas” vai “dzeltenās krāsas” apzīmējums) joprojām bija neierobežota. Manuprāt, pietiek ar to, ka šīs personas nevarēja brīvi ceļot uz savu izvēlēto valsti ( 58 ). Attiecībā uz “sarkanās krāsas” dalībvalstīm Savienības pilsoņu iespējas izmantot izceļošanas tiesības bija ierobežotas būtiski. Faktiski šīs tiesības tika liegtas attiecībā uz daudziem ceļojuma mērķiem, ieskaitot tūrismu. Turklāt Savienības pilsoņiem – izņemot Beļģijas pilsoņus ( 59 ) un citu dalībvalstu pilsoņus, kas dzīvoja Beļģijā ( 60 ) –, kuri vēlējās ieceļot Beļģijas teritorijā no “sarkanās krāsas” dalībvalsts, apstrīdētais ceļošanas aizliegums līdzīgu iemeslu dēļ tikpat stingri ierobežoja ieceļošanas tiesības, kas ir garantētas tostarp minētās direktīvas 5. panta 1. punktā.

50.

Otrkārt, Beļģijā dzīvojošiem Savienības pilsoņiem, kas nav Beļģijas pilsoņi, kuri atgriezās no “nebūtiska” ceļojuma “sarkanās krāsas” dalībvalstī, prasības ievērot pašizolāciju un veikt skrīninga testu ierobežoja arī Pilsoņu tiesību direktīvas 5. panta 1. punktā paredzētās ieceļošanas tiesības. Proti, pašizolācijas ievērošanas pienākums krasi ierobežoja iespēju pārvietoties Beļģijas teritorijā, kas, manuprāt, bija līdzvērtīgs ieceļošanas aizkavēšanai šajā teritorijā. Lai gan šīs prasības neietilpst ECPAK 4. protokola 3. panta 2. punktā atkārtoti apstiprinātā principa piemērošanas jomā ( 61 ), tomēr, manuprāt, ja tās tādos pašos apstākļos tika piemērotas Beļģijas pilsoņiem, tad to pašu iemeslu dēļ tika ierobežotas LESD 21. pantā garantētās tiesības brīvi pārvietoties.

51.

Ņemot vērā dažus argumentus, ko Tiesā izvirzīja personas, kas iestājušās lietā, šobrīd šajos secinājumos vēlos pievērsties svarīgam apsvērumam par dalībvalstu iespēju atkāpties no Savienības tiesībām Covid‑19 pandēmijas laikā.

52.

Patiešām, personas, kas iestājušās lietā, apgalvoja, ka šī pandēmija – vismaz tās pirmajos mēnešos – bija “ārkārtēja situācija” vai “krīze”, kas lika valsts iestādēm steidzami iejaukties. Šajā saistībā norādu, ka pandēmijas laikā vairākas dalībvalstis kādā brīdī izsludināja “ārkārtējo stāvokli”, kas paredzēja valsts teritorijā uz laiku apturēt vispārējo tiesību aktu spēkā esamību vai atkāpties no tiem, lai īstenotu steidzamus pasākumus, kurus uzskatīja par nepieciešamiem situācijas risināšanai šajā “krīzē”. Patiesībā daudzi no šiem pasākumiem, it īpaši vispārējā mājsēde, atgādināja kara laikā piemērojamos pasākumus.

53.

Tas rada jautājumu par to, vai apstrīdēto pasākumu izvērtēšanai būtu jāpiemēro “izņēmuma” tiesiskais regulējums, nevis “vispārējās” Savienības tiesību normas un to “vispārējie” izņēmumi. Šajā ziņā atgādinu, ka LESD 347. pantā ir ietverta “drošības klauzula”, ar kuru būtībā tiek atzīta dalībvalstu iespēja pieņemt pasākumus, ko tās uzskata par nepieciešamiem, citastarp ja izceltos “nozīmīgi iekšēji nemieri, kas traucētu uzturēt likumību un kārtību” ( 62 ). Šī tiesību norma, ko Tiesa nekad nav interpretējusi, teorētiski varētu šādos apstākļos pieļaut vispārēju atkāpi no visiem šā līguma un uz tā pamata pieņemtajiem noteikumiem, tostarp dažādiem noteikumiem par personu brīvu pārvietošanos ( 63 ). Lieki piebilst, ka jautājumi par to, vai un cik lielā mērā var uzskatīt, ka Covid‑19 pandēmija radīja dalībvalstīs šādus “nozīmīgus iekšējus nemierus” ( 64 ), kā arī par citiem iespējamiem apstākļiem un ierobežojumiem, kas saistīti ar šo “drošības klauzulu”, ir ārkārtīgi delikāti.

54.

Turklāt Beļģijas valdība ne Tiesā, ne citur nav atsaukusies uz LESD 347. pantu ( 65 ), un jebkurā gadījumā par šo tiesību normu būtu jālemj tikai tad, ja tādi valsts pasākumi kā pamatlietā izskatāmie nebūtu attaisnojami saskaņā ar “vispārējām” Savienības tiesību normām un to “vispārējiem” izņēmumiem ( 66 ). Tomēr, kā es paskaidrošu turpmākajā šo secinājumu daļā, šīs tiesību normas ir pietiekami elastīgas, lai tās varētu pielāgot konkrētās situācijas īpatnībām.

55.

Pat saskaņā ar “vispārējām” Savienības tiesībām Savienības pilsoņu tiesības brīvi pārvietoties nav absolūtas. Ierobežojumi ir pieļaujami ( 67 ). Tomēr, lai visi ierobežojumi būtu saderīgi ar Savienības tiesībām, ir jāievēro tajās paredzētie nosacījumi. Ciktāl apstrīdētie ceļošanas ierobežojumi ietilpst Pilsoņu tiesību direktīvas piemērošanas jomā, tie ir jāvērtē saskaņā ar šā tiesību akta VI nodaļā paredzētajiem nosacījumiem. Turklāt atgādinu: lai gan uz šo situāciju neattiecas Pilsoņu tiesību direktīva, bet tikai LESD 21. pants, tomēr šajā direktīvā paredzētie atkāpes nosacījumi ir piemērojami pēc analoģijas ( 68 ), ciktāl ierobežojumi tika piemēroti Beļģijas pilsoņiem, kas atgriezās Beļģijā, īstenojot savas tiesības brīvi pārvietoties.

56.

Pilsoņu tiesību direktīvas VI nodaļa sākas ar 27. pantu, kura 1. punktā ir ietverts vispārīgs noteikums, ka dalībvalstīm ir atļauts ierobežot Savienības pilsoņu “pārvietošanās brīvību”“sabiedriskās kārtības”, “valsts drošības” vai “sabiedrības veselības” apsvērumu dēļ. Šis vispārīgais noteikums ir sīkāk paskaidrots turpmāk šajā nodaļā. It īpaši, šīs direktīvas 29. panta 1. punktā ir paredzēta iespēja dalībvalstīm ierobežot šo “brīvību”, pamatojoties uz “sabiedrības veselības” apsvērumiem. Tādējādi attiecībā uz tādu valsts pasākumu likumību, kuri pieņemti šādu iemeslu dēļ, šie divi noteikumi ir jāinterpretē kopsakarā. Tajos kopā ir izvirzīta virkne nosacījumu, kas tiks sīkāk paskaidroti turpmāk un kas ir jāievēro ikvienā lietā ( 69 ).

57.

Beļģijas valdība gan iesniedzējtiesā, gan šajā Tiesā atsaucās uz Pilsoņu tiesību direktīvas 27. panta 1. punktu un 29. panta 1. punktu, tomēr Nordic Info apgalvo, ka neatkarīgi no tā, vai ir izpildīti tajos paredzētie nosacījumi, šīs tiesību normas nevar attiekties uz tādiem ceļošanas ierobežojumiem kā tie, kas tiek aplūkoti pamatlietā. Tādēļ ir nepieciešams abstrakti apspriest šo tiesību normu darbības jomu (a), pirms tiek veikta šo pasākumu konkrēta izvērtēšana, ņemot vērā attiecīgos nosacījumus (b).

58.

Nordic Info uzskata, ka Pilsoņu tiesību direktīvas 27. panta 1. punkts un 29. panta 1. punkts kopumā nav pietiekami plaši, lai pilnīgi vai vismaz daļēji aptvertu tādus ceļošanas ierobežojumus, kādi tiek aplūkoti šajā lietā, jo šīs tiesību normas pieļauj vienīgi ieceļošanas tiesību ierobežojumus, nevis izceļošanas tiesību ierobežojumus (1), un jebkurā gadījumā tie pieļauj tikai “individuālus”, nevis “vispārējus” pārvietošanās brīvības ierobežojumus (2). Šos nosacījumus secīgi aplūkošu nākamajās sadaļās.

59.

Atgādinu, ka Pilsoņu tiesību direktīvas 27. panta 1. punkts kopsakarā ar 29. panta 1. punktu ļauj dalībvalstīm ierobežot “pārvietošanās brīvību” sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, sīkāk neprecizējot, kādus pasākumus valsts iestādes var veikt.

60.

Pirmkārt, šie jēdzieni attiecas uz Pilsoņu tiesību direktīvas 5. panta 1. punktā paredzēto ieceļošanas tiesību iespējamiem ierobežojumiem. Tas ietver, no vienas puses, iespējamu aizliegumu ieceļot dalībvalsts teritorijā. Tomēr ir spēkā atrunas. Šo tiesību normu dalībvalsts nekad nedrīkst izmantot, lai atteiktu saviem pilsoņiem ieceļošanu tās teritorijā, gluži vienkārši tāpēc, ka (i) šī direktīva nav piemērojama šajā situācijā un (ii) to nepieļauj ECPAK 4. protokola 3. panta 2. punktā atkārtoti apstiprinātais princips ( 70 ). Turklāt no Pilsoņu tiesību direktīvas 29. panta 2. punkta izriet, ka dalībvalsts nevar “sabiedrības veselības” apsvērumu dēļ aizliegt tajā dzīvojošiem citu dalībvalstu pilsoņiem ieceļot valsts teritorijā, piemēram, pēc ceļojuma uz Zviedriju ( 71 ). No otras puses, Savienības pilsoņiem, kuriem nevar aizliegt ieceļošanu valsts teritorijā, dalībvalsts principā var noteikt cita veida ierobežojumus ieceļošanai, kas nav līdzvērtīgi atteikumam. Šajā kategorijā ietilpst pašizolācijas un testēšanas prasības, kas tika noteiktas Beļģijas iedzīvotājiem pēc atgriešanās no “augsta riska” valstīm ( 72 ).

61.

Otrkārt, uzskatu, ka pretēji tam, ko apgalvo Nordic Info, Pilsoņu tiesību direktīvas 27. panta 1. punkts un 29. panta 1. punkts var attiekties arī uz šīs direktīvas 4. panta 1. punktā paredzēto izceļošanas tiesību iespējamiem ierobežojumiem, piemēram, izceļošanas aizliegumu ( 73 ). Lai gan VI nodaļas nosaukums šajā ziņā varētu maldināt lasītāju ( 74 ), pirmām kārtām, tajā lietotais jēdziens “pārvietošanās brīvība” ir pietiekami plašs, lai ietvertu šīs tiesības. Otrām kārtām, no tā, ka 29. panta 2. punkts pēc būtības attiecas uz konkrētu pasākumu, proti, ieceļošanas atteikumu, neizriet, ka ieceļošanas tiesību ierobežojumi ir pieļaujami tikai “sabiedrības veselības” apsvērumu dēļ, jo šīs tiesību normas mērķis nav uzskaitīt visus pieļaujamos pārvietošanās brīvības ierobežojumus saskaņā ar 27. panta 1. punktu un 29. panta 1. punktu, bet gan tikai noteikt šā pasākuma piemērošanas tvērumu. Turklāt šāda interpretācija atbilst šajās tiesību normās paredzētās atkāpes “sabiedrības veselība” mērķim, proti, – kā tas izriet no pēdējās minētās tiesību normas formulējuma – ļaut dalībvalstij aizsargāt tās teritoriju un iedzīvotājus pret noteiktu infekcijas vai lipīgu slimību izplatīšanos. Visticamāk, 29. panta 1. punkta izstrādātāji (iespējams) ir vēlējušies iekļaut tādu situāciju, kad dalībvalsts neļauj ceļotājiem, kas ir šādu slimību pārnēsātāji, ieceļot tās teritorijā un “ievest” slimību. Tomēr valsts teritorijas aizsardzība dažās situācijās var attaisnot arī tās iedzīvotāju izceļošanas ierobežošanu, lai novērstu to, ka viņi atgriežoties “atved līdzi” šādas slimības ( 75 ). Visbeidzot, šo interpretāciju apstiprina travaux préparatoires ( 76 ) saistībā ar Pilsoņu tiesību direktīvu ( 77 ).

62.

Pamatlietā aplūkotie valsts pasākumi bija vispārēji piemērojami. Patiešām, ceļošanas aizliegums un pašizolācijas un testēšanas prasības tika sistemātiski piemērotas abstraktām un plašām personu kategorijām objektīvi noteiktās situācijās – personām, kas ceļo uz “augsta riska” ES dalībvalsti vai no tās “nebūtiskā” nolūkā, personām, kas ceļo uz trešo valsti, kura neietilpst Šengenas telpā, vai no tās utt.

63.

Tomēr Nordic Info apgalvo, ka atbilstoši Pilsoņu tiesību direktīvas 27. panta 1. punktam kopsakarā ar 29. panta 1. punktu var pamatot tikai individuālus pasākumus, kas ierobežo tiesības brīvi pārvietoties. Šādus pasākumus varēja pieņemt tikai katrā atsevišķā gadījumā, ja, individuāli izvērtējot konkrētās personas situāciju, atklātos, ka tā rada draudus sabiedrības veselībai, jo šai personai ir kādas no šajā tiesību normā minētajām slimībām simptomi vai tā ir bijusi pakļauta saslimšanas ar šo slimību riskam, un tādējādi pastāv reāls risks, ka tā ir inficēta un izplata šo slimību.

64.

Tāpat kā Beļģijas, Rumānijas un Norvēģijas valdība, kā arī Komisija, es uzskatu, ka saskaņā ar Pilsoņu tiesību direktīvas 27. panta 1. punktu un 29. panta 1. punktu var tikt pieņemti vispārēji pārvietošanās brīvības ierobežojumi, pamatojoties uz “sabiedrības veselības” apsvērumiem, bez nepieciešamības veikt šādu individuālu izvērtējumu ( 78 ).

65.

Pirmkārt, šīs tiesību normas attiecas uz “ierobežojumiem”, ko dalībvalstis var ieviest, un uz “pārvietošanās brīvības ierobežojumiem”, ko tās var noteikt “sabiedrības veselības” apsvērumu dēļ. Šie plašie jēdzieni var ietvert gan individuālus, gan vispārējus pasākumus.

66.

Otrkārt, Pilsoņu tiesību direktīvas VI nodaļas vispārējā sistēma apstiprina šādu interpretāciju. Patiešām, lai gan 27. panta 2. punktā attiecībā uz pasākumiem, kas pieņemti “sabiedriskās kārtības” vai “valsts drošības” apsvērumu dēļ, ir paredzēts, ka tie “pamatojas tikai uz attiecīgā indivīda personisko darbību” un ka “nav pieņemami apsvērumi, kas atdalīti no konkrētā gadījuma iezīmēm vai pamatojas uz vispārējas profilakses apsvērumiem”, 29. pantā nav minēta šāda prasība attiecībā uz pasākumiem, kas pieņemti “sabiedrības veselības” apsvērumu dēļ ( 79 ).

67.

Vēršu uzmanību, ka formulējuma atšķirība pati par sevi nevar būt izšķiroša. Pilsoņu tiesību direktīvas tekstā ir atrodamas nekonsekvences ( 80 ). Iepriekš Tiesa ir pamatoti attiecinājusi vajadzību veikt individuālu izvērtējumu uz citām Pilsoņu tiesību direktīvas normām, kurās tas nav tieši minēts. Tā it īpaši to darījusi savā spriedumā McCarthy u.c. ( 81 ) attiecībā uz pasākumiem, kas pieņemti, pamatojoties uz tiesību ļaunprātīgu izmantošanu, saskaņā ar šīs direktīvas 35. pantu.

68.

Tomēr Tiesai tas būtu jādara piesardzīgi attiecībā uz pasākumiem, kas veikti “sabiedrības veselības” apsvērumu dēļ saskaņā ar šīs direktīvas 27. panta 1. punktu un 29. panta 1. punktu. Treškārt, tāpat kā Beļģijas, Rumānijas un Norvēģijas valdība, kā arī Komisija, es vēlos norādīt, ka attiecībā uz draudiem “sabiedrības veselībai” ir patiešām loģiski piešķirt dalībvalstīm lielāku rīcības brīvību nekā attiecībā uz draudiem “sabiedriskajai kārtībai” vai “valsts drošībai” un ļaunprātīgu rīcību, jo tie gluži vienkārši ir atšķirīgi jautājumi.

69.

No vienas puses, draudus “sabiedriskajai kārtībai” vai “valsts drošībai” parasti rada konkrētu personu, piemēram, teroristu vai bīstamu noziedznieku, rīcība. Tāpēc – it īpaši, ņemot vērā Savienības pilsoņu tiesību brīvi pārvietoties nozīmīgumu, – valsts iestādēm principā nevajadzētu būt iespējai piesardzības apsvērumu dēļ pieņemt vispārējus pasākumus, piemēram, aizliegt ieceļošanu visām personām no konkrētām valstīm, jo dažas no tām var būt bīstamas. Manā ieskatā, tas ne tikai pārsniegtu šajā ziņā nepieciešamo, bet demokrātiskā sabiedrībā, izņemot retos izņēmuma gadījumos, valsts iestādēm arī nebūtu jāļauj prezumēt, ka personas ir bīstamas tikai tāpēc, ka tās pieder tik plašai un abstraktai personu kategorijai ( 82 ). Šajā ziņā jāņem vērā apsvērumi par personas cieņu. Patiešām, daudzos gadījumos šāda pieeja pamatotos uz aizspriedumiem ( 83 ). Tāda pati loģiskā pieeja piemērojama attiecībā uz tiesību brīvi pārvietoties ļaunprātīgas izmantošanas novēršanu. Pat ja ir daudz gadījumu, kad trešo valstu valstspiederīgie, uzdodoties par Savienības pilsoņu ģimenes locekļiem, ļaunprātīgi ieceļo valstī, dalībvalstis nevar piesardzības apsvērumu dēļ pieņemt vispārējus pasākumus, ar kuriem visiem šiem ģimenes locekļiem tiek liegtas tiesības, kas viņiem izriet tostarp no Pilsoņu tiesību direktīvas ( 84 ).

70.

No otras puses, draudi “sabiedrības veselībai”, kas ir būtiski saskaņā ar Pilsoņu tiesību direktīvas 29. panta 1. punktu, proti, risks, ka dalībvalsts teritorijā izplatīsies noteiktas “potenciāli epidēmiskas slimības” vai “citas infekcijas slimības vai lipīgas parazitārās slimības”, parasti nav saistīts ar noteiktu konkrētu personu rīcību. Šajā saistībā nozīmīgs apsvērums var būt epidemioloģiskā situācija konkrētā valstī ( 85 ). Noteiktos apstākļos atkarībā no slimības lipīguma pakāpes var tikt inficēta liela daļa iedzīvotāju vai pat visi iedzīvotāji. Šajā kontekstā individuāli pasākumi, kas tiek veikti personu ieceļošanas vai izceļošanas vietā dalībvalsts teritorijā, pamatojoties uz acīmredzamiem simptomiem vai apstiprinātu saslimšanas ar attiecīgo slimību risku, ne vienmēr būs pietiekami efektīvi, lai novērstu vai ierobežotu tās izplatīšanos ( 86 ). Šajā ziņā var būt nepieciešami vispārēji pārvietošanās brīvības ierobežojumi, kas pieņemti piesardzības nolūkā un attiecas, piemēram, uz visām personām, kas ceļo no noteiktām “augsta riska” valstīm vai reģioniem. Pilsoņu tiesību direktīvas 27. panta 1. punkts un 29. panta 1. punkts ir attiecīgi jāinterpretē. Lai gan šīs tiesību normas kā atkāpes klauzulas ir jāinterpretē šauri ( 87 ), tomēr šai interpretācijai ir jānodrošina, kas tās var sasniegt izvirzīto mērķi ( 88 ). Turklāt saskaņā ar LESD 168. panta 1. punktu, “nosakot un īstenojot visu Savienības politiku un darbības”, tostarp personu brīvu pārvietošanos, “ir jānodrošina augsts cilvēku veselības aizsardzības līmenis”, – tas ir tik svarīgs imperatīvs, ka ir atkārtoti apstiprināts arī Hartas 35. panta otrajā teikumā. Epidēmiju kontrole ir neatņemama šā mērķa daļa ( 89 ).

71.

Šīs sadaļas noslēgumā ir jāizskata vēl viens, pēdējais pretarguments. Patiešām, Pilsoņu tiesību direktīvas 30. un 31. pantā ir ietvertas garantijas Savienības pilsoņiem, uz kuriem attiecas pasākumi, kas ierobežo viņiem šajā direktīvā paredzētās tiesības. Saskaņā ar 30. panta 1. un 2. punktu valsts iestādēm ir pienākums “attiecīgajām personām” paziņot “visus lēmumus, kas pieņemti saskaņā ar 27. panta 1. punktu”, un informēt par “sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumiem, uz kuriem pamatojas par viņiem pieņemtais lēmums”. Turklāt saskaņā ar šīs direktīvas 31. panta 1. punktu šīm iestādēm ir jānodrošina, ka “attiecīgajām personām” ir pieejamas pārsūdzības procedūras, “lai pārsūdzētu vai pieprasītu izskatīt tiesā jebkādu lēmumu, kas pieņemts pret šīm personām sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ”.

72.

Šajā kontekstā Nordic Info apgalvo, ka tas, ka šajās tiesību normās konsekventi ir minēti “lēmumi”, kas pieņemti saistībā ar konkrētām “attiecīgajām personām”, noteikti nozīmē, ka saskaņā ar Pilsoņu tiesību direktīvas 27. panta 1. punktu var īstenot tikai individuālus pasākumus, tostarp pat “sabiedrības veselības” apsvērumu dēļ. Varētu arī pamatoti uzsvērt, ka Tiesa ir norādījusi, ka attiecīgo garantiju mērķis ir “ļaut attiecīgajai personai atsaukties uz apstākļiem un apsvērumiem, kas attiecas uz tās individuālo situāciju” ( 90 ), tāpēc, ja, pamatojoties uz šo tiesību normu, dalībvalstīm tiek atļauts pieņemt vispārēji piemērojamus pasākumus, varētu zust šo garantiju jēga.

73.

Neuzskatu, ka tas tā būtu. Pirmkārt, kā norāda Komisija, Pilsoņu tiesību direktīvas 30. un 31. panta mērķis nav ierobežot to pasākumu veidu, kurus var pieņemt saskaņā ar tās 27. panta 1. punktu, bet tikai sniegt noteiktas garantijas, ja šādi pasākumi tiek veikti. Tas, ka 30. un 31. pantā ir lietots termins “lēmums”, nevis plašāks termins “ierobežojumi” vai “pasākumi”, būtībā tikai liecina, ka – un to var secināt no iepriekš minētā – bieži vien ir nepieciešami individuāli pasākumi saskaņā ar šo direktīvu, un ir skaidrs, ka ES likumdevējs, izstrādājot šīs normas, ir domājis par šiem pasākumiem. Kopumā šķiet, ka Pilsoņu tiesību direktīvā termini “pasākumi” un “lēmumi” tiek lietoti savstarpēji aizvietojami, turklāt ne vienmēr konsekventi ( 91 ), kas nozīmē, ka no viena vai otra termina lietojuma konkrētā tiesību normā nevar izdarīt secinājumus. Otrkārt, lai gan šīs tiesību normas netika izstrādātas saistībā ar vispārējiem pasākumiem, tas nenozīmē, ka iespēja pieņemt šādus pasākumus “sabiedrības veselības” apsvērumu dēļ mazinātu to efektivitāti. Savienības pilsoņiem joprojām vajadzētu būt iespējai noteiktā mērā “atsaukties uz apstākļiem un apsvērumiem, kas attiecas uz [to] individuālo situāciju”. Šo aspektu es vēlreiz aplūkošu šo secinājumu 115.–119. punktā.

74.

Iepriekšējās sadaļās es jau paskaidroju, kāpēc tādi valsts pasākumi kā pamatlietā apstrīdētie principā var būt pamatoti ar Pilsoņu tiesību direktīvas 27. panta 1. punktu kopsakarā ar 29. panta 1. punktu.

75.

Tomēr, lai šie pasākumi būtu pilnīgi saderīgi ar minētajām tiesību normām, tiem jāatbilst visiem no tām izrietošajiem nosacījumiem. Konkrētāk, šiem pasākumiem jābūt īstenotiem, reaģējot uz nopietniem, faktiskiem un būtiskiem draudiem “sabiedrības veselībai” (1), un to īstenošanā jāievēro tiesiskās drošības (2), vienlīdzīgas attieksmes (3), kā arī samērīguma (4) princips. Attiecīgajai dalībvalstij ir jāpierāda, ka tas tā ir. Turklāt tas, vai šie nosacījumi ir izpildīti pamatlietā, galu galā būs jāpārbauda iesniedzējtiesai, kurai vienīgajai ir kompetence izvērtēt faktus. Tomēr Tiesa var sniegt norādes šajā jautājumā, pamatojoties uz tās rīcībā esošo informāciju. Šajā nolūkā nākamajās sadaļās es secīgi izvērtēšu šos nosacījumus.

76.

Kā norādīts iepriekš, Pilsoņu tiesību direktīvas 27. panta 1. punktā paredzētā “sabiedrības veselības” pamatojuma izmantošana ir ierobežota ar 29. pantu. Šajā tiesību normā ir precīzi definēti nozīmīgi apstākļi, kādos var pamatoti atsaukties uz šādiem apsvērumiem ( 92 ). Saskaņā ar tā 1. punktu tikai noteiktas slimības var attaisnot pārvietošanās brīvības ierobežojumu ieviešanu. Tās ir “potenciāli epidēmiskas slimības, kā definēts [PVO] attiecīgajos dokumentos”, proti, Starptautiskajos veselības aizsardzības noteikumos (2005) (turpmāk tekstā – “SVAN”) ( 93 ).

77.

Covid‑19 acīmredzami ietilpst šajā kategorijā. Atgādinu, ka 2020. gada 30. janvārī ( 94 ) PVO ģenerāldirektors noteica, ka minētā instrumenta izpratnē attiecīgās slimības uzliesmojums ir “starptautiskas nozīmes ārkārtējs sabiedrības veselības apdraudējums” ( 95 ). Turklāt 2020. gada 11. martā šī pati iestāde, ņemot vērā ziņoto gadījumu un skarto valstu skaita eksponenciālo pieaugumu, atzina Covid‑19 par pandēmiju ( 96 ).

78.

Tomēr tas, ka saistībā ar šādu slimību ir pieņemti daži pasākumi, nav pietiekami, lai tos uzskatītu par pamatotiem saskaņā ar Pilsoņu tiesību direktīvas 27. panta 1. punktu un 29. panta 1. punktu. Patiešām, saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru, ja valsts iestādes norāda uz “sabiedrības veselības” apsvērumiem, lai pamatotu Savienības pilsoņu tiesību brīvi pārvietoties ierobežošanu, tām ir pietiekami jāpierāda, ka attiecīgie pasākumi ir vajadzīgi, lai efektīvi aizsargātu minētajās tiesību normās paredzētās intereses ( 97 ). Lai gan no paša 29. panta 1. punkta loģiskā pamatojuma izriet, ka tajā minētās slimības kopumā tiek uzskatītas par tādām, kas rada nopietnus draudus “sabiedrības veselībai”, profilakses pasākumus pret šādām slimībām nevar piemērot Savienības pilsoņiem kā regulāru prasību ( 98 ): konkrētajos apstākļos jābūt faktiskam, nevis hipotētiskam apdraudējumam. Attiecīgi valsts iestādēm ir jāveic riska novērtējums, pamatojoties uz aplūkojamajā periodā uzticamākajiem pieejamiem zinātniskajiem datiem un jaunākajiem starptautisko pētījumu rezultātiem, lai pierādītu iespējamību, ka attiecīgais apdraudējums īstenosies, un to, cik būtiski tas ietekmētu “sabiedrības veselību”, ja tas tā patiešām ir ( 99 ).

79.

Tomēr, kā apgalvoja valdības, kas iestājušās lietā, un Komisija, no Tiesas judikatūras izriet arī tas, ka gadījumā, ja pēc šāda riska novērtējuma veikšanas saglabājas neskaidrība par iespējamā riska “sabiedrības veselībai” esamību vai pakāpi, savukārt, ja šāds risks iestātos, pastāv iespējamība, ka var rasties reāls kaitējums šīm interesēm, dalībvalsts saskaņā ar piesardzības principu var veikt pasākumus, negaidot, kamēr šā riska esamība un nopietnība būs pilnībā acīmredzama ( 100 ). Lai gan joprojām ir jābūt pierādījumiem par piesardzības pasākumu nepieciešamību, šādos apstākļos pierādīšanas pienākums ir neliels, lai valsts iestādes varētu rīkoties pietiekami steidzami. Tādēļ tiesai, kurai ir jāizvērtē šādi pasākumi, manuprāt, būtu tikai jāpārbauda, vai iestāžu vērtējums par to, ka pastāv faktiski un nopietni draudi “sabiedrības veselībai”, ir pamatots.

80.

Šajā lietā nav strīda par to, ka tas tā bija Covid‑19 pandēmijas “pirmā viļņa” laikā Eiropas Savienībā. Tajā laikā eksponenciālais saslimšanas gadījumu skaita pieaugums pārvērta šīs slimības uzliesmojumu par “veselības krīzi”. Neatkarīgi no zinātniskajām neskaidrībām par (toreiz jaunā) koronavīrusa avotu, pārnēsājamību, inficēšanās dinamiku un sekām, valsts iestādēm bija vairāk nekā pietiekami pamatots iemesls uzskatīt, ka pandēmija rada faktiskus un nopietnus draudus veselības aprūpes drošībai – jo valstu veselības aprūpes sistēmām bija grūti tikt galā ar hospitalizējamo personu skaitu –, kā arī pašu iedzīvotāju dzīvībai un fiziskajai integritātei. Turklāt ir grūti atspēkot apsvērumu, ka tajā laikā pandēmija “varēja radīt ļoti nopietnas sekas ne tikai veselībai, bet arī sabiedrībai, ekonomikai, valsts funkcionēšanai un dzīvei kopumā” ( 101 ).

81.

Tāpēc valsts iestādes varēja katrā ziņā pamatoti uzskatīt, ka Covid‑19 izplatības kontrole bija kļuvusi par nepieciešamību, lai aizsargātu veselības aprūpes sistēmas un mazinātu vīrusa sekas sabiedrībā kopumā, un ka šajā nolūkā tām citastarp bija jāīsteno “nefarmaceitisku iejaukšanās pasākumu” kopums, tostarp jāievieš ceļošanas ierobežojumi, lai palēninātu slimības ( 102 ) pārnesi sabiedrībā ( 103 ).

82.

Tomēr pamatlietas izskatīšanā ir būtiski noskaidrot, vai tā tas joprojām bija Beļģijā brīdī, kad tika pieņemti un īstenoti apstrīdētie pasākumi, kas radīja kaitējumu Nordic Info, – proti, vispārīgi 2020. gada jūlija sākumā. Patiešām, šo pasākumu likumība ir jāizvērtē, ņemot vērā pastāvošo kontekstu ( 104 ).

83.

Attiecīgajā laikā bija beidzies “pirmā viļņa” smagums. Vispārējās epidemioloģiskās situācijas uzlabošanās pazīmes Eiropas Savienībā bija vērojamas jau no maija, un tas radīja pamatu “piesardzīgam optimismam” ( 105 ), tāpēc Komisija aicināja dalībvalstis apsvērt pakāpenisku to ceļošanas ierobežojumu atvieglošanu, ko tās savstarpēji bija ieviesušas marta sākumā, un galu galā tos atcelt pilnīgi ( 106 ). Šis uzlabojums tika apstiprināts jūnijā. Tāpēc vairākas dalībvalstis atcēla šos ierobežojumus no 15. jūnija, un Komisija mudināja pārējās dalībvalstis rīkoties tāpat. 30. jūnijā tika arī atvieglots pagaidu ierobežojums nebūtiskiem ceļojumiem Eiropas Savienībā ( 107 ).

84.

Tomēr Beļģijas valdība apgalvoja, ka, lai gan jūlija sākumā epidemioloģiskā situācija Eiropas Savienībā kopumā bija uzlabojusies, pandēmija nebija nedz beigusies, nedz tika pilnībā kontrolēta. Faktiski šī situācija dažādās valstīs bija ļoti atšķirīga. Beļģijā tā bija stabilizējusies, tomēr objektīvi dati ( 108 ) liecināja par inficēšanās gadījumu skaita ievērojamu pieaugumu citās dalībvalstīs, tostarp Zviedrijā. Ņemot vērā, ka vīruss ir ļoti lipīgs ( 109 ), Beļģijas iestādes uzskatīja, ka pastāv faktisks risks, ka pandēmija valsts teritorijā varētu pilnībā atsākties – proti, (tobrīd) bija iespējams “otrais vilnis”, it īpaši, ja, sākoties vasaras atvaļinājumu laikam, ierobežošanas pasākumi tiktu atcelti pārāk agri. Tādēļ tās nolēma saglabāt dažus no šiem pasākumiem, tostarp apstrīdētos ceļošanas ierobežojumus, vienlaikus pielāgojot tos atbilstoši riskam.

85.

Manuprāt, Beļģijas iestāžu veiktais “sabiedrības veselības” apdraudējuma novērtējums aplūkojamajā periodā šķiet pamatots, ņemot vērā piesardzības principu ( 110 ). Tādējādi apstrīdētie pasākumi šķiet attaisnojami saskaņā ar Pilsoņu tiesību direktīvas 27. panta 1. punktu un 29. panta 1. punktu. Tas, ka tobrīd vēl nebija neviena atļauta un/vai efektīva ārstēšanas veida vai vakcīnas, lai mazinātu vīrusa iespējamo ietekmi uz iedzīvotājiem, apstiprina šā novērtējuma pamatotību. Tomēr, kā norādīja Komisija, riska apmērs esot bijis citastarp atkarīgs arī no Beļģijas veselības aprūpes sistēmas paredzamās spējas tikt galā ar iespējamu jaunu inficēšanās gadījumu pieaugumu valsts teritorijā, un tas būtu jāpārbauda iesniedzējtiesai ( 111 ).

86.

Savukārt tam, ka citas dalībvalstis aptuveni šajā laikā atcēla dažus vai visus pasākumus, ko tās bija ieviesušas, lai ierobežotu vīrusa izplatību, šajā ziņā nav izšķirošas nozīmes. Patiešām, ņemot vērā to, ka, pirmkārt, cilvēku veselība un dzīvība ir pirmajā vietā starp LESD aizsargātajām interesēm ( 112 ), otrkārt, ka šī kompetences joma lielākoties ir atstāta dalībvalstu ziņā ( 113 ) un, treškārt, ka jebkādai ES rīcībai ir jārespektē dalībvalstu “atbildība” šajā jomā ( 114 ), Tiesa ir vairākkārt lēmusi, ka dalībvalstis pašas var noteikt, “kādā līmenī tās vēlas nodrošināt sabiedrības veselības aizsardzību”, un ka attiecīgi tām ir “jāatzīst zināma rīcības brīvība” šajā jomā ( 115 ). Tādējādi, lai gan dažas dalībvalstis acīmredzami uzskatīja, ka Covid‑19 riska līmenis ir pieņemams, tas neliek apšaubīt, ka Beļģijas iestāžu vērtējums par piesardzības pasākumu nepieciešamību Beļģijā bija pamatots ( 116 ).

87.

Lai gan aplūkojamajā periodā Beļģijas iestādēm bija leģitīmi iemesli īstenot piesardzības pasākumus, kas būtu saderīgi ar Pilsoņu tiesību direktīvas 27. panta 1. punktu un 29. panta 1. punktu, šiem pasākumiem bija jābūt arī pārredzamiem, proti, jāatbilst tiesiskās drošības principam. Šis princips it īpaši noteic, ka noteikumiem jābūt skaidriem un precīziem un to sekām jābūt paredzamām, īpaši tad, ja tie var nelabvēlīgi ietekmēt personas vai uzņēmumus, kā tas ir šajā lietā ( 117 ).

88.

Manuprāt, apstrīdētie pasākumi tika formulēti pietiekami skaidri un precīzi, lai attiecīgās personas varētu regulēt savu rīcību. Pirmkārt, pasākumi bija skaidri definēti – ceļošanas aizliegums, pašizolācija un testēšanas prasības. Otrkārt, īpašā tīmekļvietnē bija pieejams “augsta riska” / “sarkanās krāsas” valstu saraksts, attiecībā uz kurām tos piemēroja, un tādējādi tam varēja viegli piekļūt. Treškārt, ir taisnība, ka šie pasākumi bija saistīti ar jēdzienu “nebūtisks” ceļojums, kura brīvā interpretācija radīja zināmu nenoteiktību personām, kuras vēlējās ceļot uz Beļģiju un no tās. Beļģijas valdība paskaidroja, ka, lai gan šis jēdziens nebija precizēts piemērojamos noteikumos, tomēr tiešsaistē bija pieejams orientējošs par “būtiskiem” uzskatītu ceļojumu mērķu saraksts, kurš atbilda sarakstam, kas bija piemērojams saistībā ar pagaidu ierobežojumu “nebūtiskiem” ceļojumiem uz Eiropas Savienību ( 118 ). Tas neapšaubāmi palīdzēja cilvēkiem saprast, vai viņu iecerēto ceļojumu var uzskatīt par “būtisku” vai ne. Lai gan, pamatojoties uz šo sarakstu, daži ceļojumi bija nepārprotami aizliegti – piemēram, tūrisma ceļojumi –, tomēr daži no šajā sarakstā iekļautajiem, piemēram, “ceļojumi neatliekamu ģimenes iemeslu dēļ”, bija pieejami. Šajā saistībā man šķiet, ka saskaņā ar tiesiskās drošības principu valsts iestādēm bija pienākums izveidot mehānismu, kas ļautu sabiedrībai, izmantojot atbilstošus līdzekļus, iepriekš noskaidrot, vai konkrēta veida ceļojuma iemesls, piemēram, tāds, kas ir saistīts ar ģimeni, tiek uzskatīts par “būtisku” vai ne, lai tādējādi izvairītos no negaidīta atteikuma izceļošanas vai ieceļošanas brīdī. Faktiski Beļģijas valdība paskaidroja, ka tiešsaistē tā ir nodrošinājusi “BUJ” par šo tēmu. Ja kādu jautājumu iedzīvotāji uzdeva bieži, iestādes minētajā vietnē sniedza uz to atbildi. Šķiet, ka tādējādi ir izpildīta prasība, kuru tikko norādīju.

89.

Lai apstrīdētie pasākumi būtu saderīgi ar Pilsoņu tiesību direktīvas 27. panta 1. punktu un 29. panta 1. punktu, tie bija arī jāpiemēro nediskriminējošā veidā ( 119 ).

90.

Šim aspektam var pievērsties tikai īsumā, jo šķiet, ka tas acīmredzami ir izpildīts. Pirmkārt, aizliegums izbraukt no Beļģijas teritorijas uz “augsta riska” / “sarkanās krāsas” valstīm tika piemērots neatkarīgi no ceļotāju pilsonības. Otrkārt, attiecībā uz ieceļošanas aizliegumu ir taisnība, ka šis pasākums neattiecās uz Beļģijas pilsoņiem un citu dalībvalstu pilsoņiem, kuri dzīvoja Beļģijā, bet tika piemērots visiem pārējiem Savienības pilsoņiem. Tomēr šī atšķirīgā attieksme ir pamatota, jo šīs personu kategorijas neatrodas salīdzināmā situācijā ( 120 ). Treškārt, Beļģijas iedzīvotājiem neatkarīgi no pilsonības, atgriežoties no vienām un tām pašām valstīm, bija jāievēro pašizolācija un jāveic testi.

91.

Lai apstrīdētie pasākumi būtu saderīgi ar Pilsoņu tiesību direktīvas 27. panta 1. punktu un 29. panta 1. punktu, tiem turklāt ir jāatbilst samērīguma principam ( 121 ). Kā sīkāk tiks paskaidrots turpmākajās sadaļās, šīs prasības izvērtēšana ietver trīs kumulatīvu kritēriju pārbaudi, proti, vai šie pasākumi bija “atbilstīgi” (i), “nepieciešami” (ii) un “samērīgi sensu stricto” (iii).

92.

Tomēr pirms iedziļināšanās katrā no kritērijiem ir jāprecizē šā principa pārbaudei izmantotais standarts šajā lietā. Norvēģijas valdība atgādināja, ka sabiedrības veselības jautājumos ir jāņem vērā zināmi ierobežojumi. Tiesa ir vairākkārt norādījusi, ka saskaņā ar dalībvalstīm šajā jomā piešķirto “rīcības brīvību” tām ir tiesības noteikt ne tikai līmeni, kādā tās vēlas nodrošināt sabiedrības veselības aizsardzību savā teritorijā, bet arī “veidu, kādā šis līmenis ir jāsasniedz” ( 122 ). Turklāt šī rīcības brīvība ir īpaši plaša tādos apstākļos kā pamatlietā, kad valsts iestādes cenšas reaģēt uz jauna vīrusa izraisītu pandēmiju vēl salīdzinoši agrīnā un neskaidrā tās stadijā, kad ir ierobežots laiks vai zināšanas, lai apsvērtu piemērotākos pasākumus. Šādā situācijā piesardzības princips noteic, ka valsts iestādēm piešķirama ievērojama rīcības brīvība ( 123 ).

93.

Vēlos precizēt: tas nenozīmē, ka attiecībā uz reaģēšanu uz Covid‑19 šīm iestādēm bija piešķirta carte blanche un ka tādējādi nebūtu pieļaujama to rīcības izskatīšana tiesā šajā saistībā. Patiesībā izskatīšana tiesā ir īpaši nepieciešama, jo situācijas steidzamības dēļ pasākumus, kas tika ieviesti cīņai pret šīs slimības izplatību, parasti pieņēma valdības vienas pašas, neievērojot parasto demokrātisko lēmumu pieņemšanas procesu, it īpaši bez ex ante izskatīšanas parlamentā.

94.

Tādējādi, lai saskaņotu, no vienas puses, šo plašo rīcības brīvību un, no otras puses, nepieciešamo atbilstību tiesību standartiem, šajā lietā tiesai, izskatot samērīguma principa piemērošanu, manuprāt, būtu jānoskaidro tikai tas, vai iestādes varēja pamatoti uzskatīt, ka apstrīdētie pasākumi ir atbilstīgi un nepieciešami, lai pārvaldītu iepriekš aplūkoto “sabiedrības veselības” risku, kā arī samērīgi sensu stricto ( 124 ).

95.

Vēlos arī uzreiz precizēt, ka aplūkotajā periodā ES iestādes pieņēma ( 125 ) – saskaņā ar ES ierobežoto kompetenci sabiedrības veselības jomā ( 126 ) – vairākus paziņojumus, ieteikumus un pamatnostādnes, lai veicinātu saistībā ar pandēmiju dalībvalstīs pieņemto dažādo pasākumu koordināciju ( 127 ). Lai gan šie ieteikuma [soft‑law] tiesību akti pēc definīcijas nebija saistoši dalībvalstīm, tomēr tām bija tie pienācīgi jāņem vērā saskaņā ar lojālas sadarbības principu. Tādējādi tajos noteiktie ieteicamie principi un normas ir būtiski konteksta elementi šajā lietā.

96.

Saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru prasība, lai jebkurš pasākums, kas ierobežo brīvu pārvietošanos, būtu “atbilstīgs”, ietver divus kumulatīvus kritērijus: attiecīgajam pasākumam, pirmkārt, jāspēj nodrošināt izvirzītā mērķa sasniegšanu un, otrkārt, tam patiesi jāatbilst “vēlmei šo mērķi sasniegt” un jātiek īstenotam “saskanīgi un sistemātiski” ( 128 ).

97.

Lai izpildītu “atbilstības” prasības pirmo daļu, Beļģijas valdībai bija jāpierāda, ka tādi ceļošanas ierobežojumi kā apstrīdētie varētu palīdzēt novērst jaunu Covid‑19 gadījumu skaita palielināšanās risku Beļģijas teritorijā. Ir nepieciešami apstiprinoši, zinātniski pierādījumi šajā jautājumā. Tomēr arī šajā gadījumā saskaņā ar piesardzības principu pierādīšanas pienākums ir neliels. Patiešām, aplūkojamajā periodā pandēmijas radītie draudi šķita faktiski un nopietni, vienlaikus bija diezgan liela nenoteiktība par to, kādi ir pieejamie risinājumi tās novēršanai.

98.

Šajā ziņā šī valdība apgalvo, ka, lai gan aplūkojamajā periodā nebija iespējams droši noteikt, vai šiem pasākumiem būs preventīva iedarbība, tomēr, pamatojoties uz tobrīd pieejamo zinātnisko informāciju, bija saprātīgi pieņemt, ka tiem tāda varētu būt. Proti, valstu medicīnas ekspertiem un valdību padomdevējiem bija “liela vienprātība”, ka personu starptautiskā pārvietošanās būtiski veicina Covid‑19 izplatīšanos. Tādēļ šīs pārvietošanās ierobežošana šķita piemērots pasākums pandēmijas kontrolei.

99.

Piekrītu, ka Beļģijas iestādes varēja pamatoti uzskatīt, ka ceļošanas ierobežojumi veicinās “sabiedrības veselības” mērķa sasniegšanu. Tomēr šī veicināšana nav tik pašsaprotama, kā to Tiesai apgalvoja valdības, kas iestājušās lietā, un Komisija, tāpēc šajā saistībā ir nepieciešami papildu skaidrojumi.

100.

Proti, attiecībā uz šādu pasākumu zinātnisko pamatojumu es atgādinu, ka pirms Covid‑19 kopumā tika uzskatīts, ka ceļošanas ierobežojumi nav efektīvi pasākumi epidēmisko slimību uzliesmojumu ierobežošanai ( 129 ). Tādēļ pandēmijas pirmajās nedēļās PVO neieteica ieviest šādus ierobežojumus attiecībā uz Ķīnu vai citām valstīm ( 130 ). Tomēr, kā zināms, lielākā daļa valstu PVO ieteikumu šajā ziņā neievēroja ( 131 ). Turklāt ES iestādes apstiprināja dalībvalstu noteiktos ceļošanas ierobežojumus Eiropas Savienībā un ieteica ieviest koordinētu pagaidu ierobežojumu attiecībā uz nebūtiskiem ceļojumiem uz Eiropas Savienību, uzskatot, ka no vīrusa skartajām valstīm ieceļojošo personu lielais pieplūdums izraisītu ievērojama skaita “ārvalstu” Covid‑19 gadījumu “ievešanu” ceļotāju ierašanās valstīs un ka tas varēja izraisīt – un patiešām izraisīja – vietējos slimības uzliesmojumus ( 132 ). Šajā kontekstā dažādos zinātniskajos pētījumos, kas tika publicēti 2020. gada pavasarī, tika izteikts pieņēmums, ka šie ceļošanas ierobežojumi patiešām ir palīdzējuši ierobežot vai vismaz aizkavēt sākotnējo saslimstību un slimības uzliesmojumu attiecīgajās valstīs ( 133 ). Pati PVO galu galā pārskatīja savu nostāju un uzskatīja, ka šiem pasākumiem šajā ziņā ir bijusi zināma nozīme ( 134 ).

101.

Tomēr jāatzīmē, ka aplūkojamajā periodā Covid‑19 jau bija nostiprinājies Beļģijas teritorijā. Varēja pamatoti šaubīties par starptautiskās pārvietošanās ierobežošanas vajadzību pēc tam, kad vīruss jau bija izplatījies starp vietējiem iedzīvotājiem. Tomēr Beļģijas valdība norāda, ka, lai gan tobrīd šajā jautājumā pieejamie pierādījumi bija ierobežoti un nepārliecinoši ( 135 ), bija pamatoti uzskatīt, ka, ņemot vērā, pirmkārt, epidemioloģiskās situācijas būtisko atšķirību dažādās dalībvalstīs – dažās valstīs bija augsta vīrusa izplatība, savukārt Beļģijas teritorijā bija salīdzinoši droša situācija ( 136 ) – un, otrkārt, to, ka vasarā bija gaidāms liels tūristu pieplūdums no valstīm, kurās ir augstāks saslimstības līmenis, vai iedzīvotāju atgriešanās no ceļojuma uz šīm valstīm, bija lietderīgi saglabāt zināmus ceļošanas ierobežojumus starp Beļģiju un šīm valstīm. Tas – ierobežotā, tomēr noteiktā mērā ( 137 ) – varētu palīdzēt novērst jaunu Covid‑19 gadījumu pieaugumu Beļģijas teritorijā. Patiešām, tas varēja novērst iespēju ievest valstī ievērojamu skaitu “ārvalstu” Covid‑19 gadījumu, kuri savukārt varētu izjaukt trauslo vietējo līdzsvaru. Patiesībā pati PVO paredzēja iespēju ieviest vai saglabāt šādus ierobežojumus kā vienu no atbilstīgiem pasākumiem, lai šādi ierobežotu slimības pārnesi sabiedrībā ( 138 ).

102.

Valdība, kas iestājusies lietā, Tiesā norādīja, ka ir pilnīgi skaidrs, ka, tiklīdz tika konstatēts – pietiekamā mērā –, ka personu starptautiskās pārvietošanās ierobežošana varētu palīdzēt ierobežot Covid‑19 izplatību, vairs nebija nekādu šaubu, ka apstrīdētais “nebūtisku” ceļojumu aizliegums ir atbilstīgs, lai ierobežotu šādu pārvietošanos starp Beļģiju un attiecīgajām “augsta riska” valstīm. Ar “ieceļošanas” aizliegumu tika novērsts risks, ka ceļotāji no šīm teritorijām “ieved” slimības gadījumus. “Izbraukšanas” aizliegums liedza Beļģijas iedzīvotājiem doties uz šīm teritorijām, lai viņi neatgrieztos inficēti. Turklāt, kā apgalvoja Beļģijas valdība, Beļģijas iedzīvotājiem noteiktās pašizolācijas un skrīninga testa prasības ļāva iestādēm rūpīgi sekot līdzi viņu veselības stāvoklim – tas varēja palīdzēt atklāt un izolēt iespējamos slimības ievešanas gadījumus, tādējādi ierobežojot inficēšanās risku vietējiem iedzīvotājiem ( 139 ).

103.

Atbilde uz jautājumu, vai apstrīdētie ceļošanas ierobežojumi “patiesi atspoguļoja” centienus sasniegt izvirzīto “sabiedrības veselības” mērķi, ir atkarīga no tā, vai šie pasākumi ietilpa plašākā Covid‑19 izplatības ierobežošanas stratēģijā ( 140 ). Šķiet, ka tas tā bija. Beļģijas valdība norādīja, ka aplūkojamajā periodā tika īstenoti citi “nefarmaceitiski iejaukšanās pasākumi”, kas paredzēti, lai novērstu infekcijas izplatīšanos sabiedrībā, piemēram, higiēnas pasākumi, testēšana, pašizolācija un kontaktēšanās izsekošana. Turklāt, ja dalībvalsts ierobežo – kā tobrīd rīkojās Beļģija – ceļošanu no citām dalībvalstīm un uz tām tāpēc, ka tajās ir salīdzinoši sliktāka epidemioloģiskā situācija, tai saskanības nolūkā, manuprāt, ir jāpiemēro tādi paši ierobežojumi attiecībā uz pārvietošanos valsts teritorijā uz un no apgabaliem, kuros ir tikpat nopietna epidemioloģiska situācija ( 141 ). No lietas materiāliem nav skaidrs, vai tobrīd Beļģijā tā notika. Tas, manuprāt, ir jāpārbauda iesniedzējtiesai.

104.

Attiecībā uz to, vai apstrīdētie pasākumi tika īstenoti saskanīgi un sistemātiski, es atgādinu, ka to piemērošana bija atkarīga no epidemioloģiskās situācijas attiecīgajās valstīs – proti, faktora, kas nepārprotami ir saskanīgs ar izvirzīto sabiedrības veselības mērķi. Turklāt šajā ziņā attieksme pret visām valstīm ar līdzīgu epidemioloģisko situāciju bija vienāda. Savukārt šīs situācijas novērtējums katrā valstī tika veikts, pamatojoties uz pietiekami ticamiem un aktuāliem ECDC sniegtajiem datiem ( 142 ), un tas neapšaubāmi veicināja visas sistēmas saskanību.

105.

Tas, ka apstrīdētie ierobežojumi neattiecās uz “būtiskiem” ceļošanas mērķiem, manā ieskatā, neliek apšaubīt to saskanību. Patiešām, ceļojumu veidu, kuru mērķi tika atzīti par “būtiskiem”, skaits bija ierobežots. Tāpēc šāda izņēmuma piemērošanas joma nebija tāda, kas varētu traucēt sasniegt izvirzīto sabiedrības veselības mērķi ( 143 ). Faktiski šāds izņēmums bija nepieciešams, ņemot vērā minēto mērķi. Ja daži no šiem “būtiskajiem” ceļojumiem, it īpaši “būtisku” darbinieku, piemēram, veselības aprūpes speciālistu, pārvietošanās, nebūtu atļauti, tas būtu kaitējis cīņai pret Covid‑19. Visbeidzot, kā to sīkāk paskaidrošu turpmāk, šis izņēmums bija nosacījums, kas nodrošināja šo pasākumu stingro samērīgumu ( 144 ). Turklāt atgādinu, ka attiecīgo pasākumu “mērķis” bija novērst ceļotāju potenciālo pieplūdumu tūrisma nolūkos, un uz to šis izņēmums neattiecās.

106.

Prasība, lai jebkurš pasākums, kas ierobežo brīvu pārvietošanos, būtu “nepieciešams”, arī ietver divus nosacījumus. Pirmkārt, ir jāpārbauda, vai pastāv alternatīvi pasākumi, kas būtu mazāk ierobežojoši nekā izraudzītais pasākums, bet tikpat efektīvi izvirzītā mērķa sasniegšanai ( 145 ), un, otrkārt, vai šis pasākums ir “absolūti nepieciešams”, proti, vai tas nepārsniedz to, kas ir nepieciešams šā mērķa sasniegšanai ( 146 ).

107.

Vispirms vēlos atgādināt, ka katra dalībvalsts pati var izlemt, kādā līmenī tā vēlas nodrošināt sabiedrības veselības aizsardzību, kā arī veidu, kādā šis līmenis ir jāsasniedz, ar nosacījumu, ka tiek ievērotas Savienības tiesību prasības. Tāpēc apstāklim, ka citas dalībvalstis, iespējams, ir noteikušas mazāk stingrus pasākumus, nav izšķirošas nozīmes ( 147 ). Protams, jo augstāks ir vēlamais sabiedrības veselības aizsardzības līmenis, jo stingrāki ir tā sasniegšanai nepieciešamie pasākumi. Šajā gadījumā Beļģija acīmredzami centās panākt augstu aizsardzības līmeni.

108.

Attiecībā uz to, vai pastāv tādas alternatīvas apstrīdētajiem ceļošanas ierobežojumiem, kas būtu tikpat efektīvas sabiedrības veselības aizsardzībai un vienlaikus mazāk ierobežotu pārvietošanās brīvību, vēlos norādīt, ka šajā ziņā valsts iestādēm uzliktais pierādīšanas pienākums nav tik plašs, kas prasītu tām pierādīt, ka neviens cits iedomājamais pasākums nav šāda iedarbīga alternatīva ( 148 ). Tādējādi šajā lietā nav nepieciešams izvērtēt visus citus iedomājamos pasākumus. Pietiek pārskatīt acīmredzamākās alternatīvas, kas tika apspriestas Tiesā.

109.

Pirmkārt, ieceļošanas atteikuma vai pašizolācijas pasākumu piemērošana tikai atsevišķiem ceļotājiem, piemēram, tiem, kuriem ir slimības simptomi, protams, būtu mazāk ierobežojoša. Tomēr tas nebūtu bijis tikpat efektīvi, lai novērstu Covid‑19 gadījumu “ievešanas” risku tādā līmenī, kā to vēlējās Beļģijas iestādes. Pat pieņemot, ka bija iespējams pārbaudīt slimības simptomu esamību visiem ceļotājiem viņu ieceļošanas vietā Beļģijas teritorijā, bija pamatoti pieņemt, ka šāda pārbaude ļautu identificēt tikai dažus slimības nēsātājus un ka daļa no viņiem, proti, asimptomātiskas un pirms simptomātiskas personas, varētu netikt pārbaudē atklātas ( 149 ). Līdzīgi trūkumi būtu konstatēti arī ceļotāju vispārējā testēšanā, izmantojot ātros testus ( 150 ).

110.

Otrkārt, lai sasniegtu Beļģijas valdības iecerēto aizsardzības līmeni, pašizolācijas noteikšana visiem ceļotājiem, kas ieceļoja vai atgriezās no “augsta riska” valstīm, arī nebūtu tikpat efektīva kā aizliegums ceļot uz šīm valstīm un no tām, pašizolācijas prasību attiecinot tikai uz iedzīvotājiem. Ir skaidrs, ka pašizolācijas noteikšana ceļotājiem konkrētu laiku zināmā mērā palīdz mazināt iepriekš minēto risku ( 151 ). Teorētiski tā nodrošina, ka visi, tostarp asimptomātiskie slimības nēsātāji un tie, kas ir pirms simptomātiskā, inkubācijas stadijā, ir izolēti no pārējiem vietējiem iedzīvotājiem un tādējādi neizraisa inficēšanās ķēdes. Tomēr, kā norāda Beļģijas un Norvēģijas valdība, ceļošanas aizliegums novērš “ārvalstu” Covid‑19 gadījumu ievešanas risku valsts teritorijā, savukārt pašizolācija ir tikai korektīvs pasākums, kas tiek veikts tad, kad šādi gadījumi jau ir ievesti, un atkarībā no tās īstenošanas kārtības ir tikai daļēji efektīva turpmāku inficēšanās risku mazināšanā vietējiem iedzīvotājiem. Šādus trūkumus rada tas, ka pašizolācijas laikā personas uzturas savās mājās, kā tas, šķiet, bija šajā gadījumā. Papildus tam, ka cilvēki var nepilnīgi ievērot pašizolācijas pienākumu, viņi bieži vien dzīvo kopā ar ģimenes locekļiem, kuri paši var inficēties un izplatīt slimību ( 152 ).

111.

Attiecībā uz to, vai apstrīdētie ceļošanas ierobežojumi nepārsniedza to, kas bija nepieciešams izvirzītā “sabiedrības veselības” mērķa sasniegšanai, vēlos atgādināt, ka šie pasākumi tika piemēroti tikai attiecībā uz valstīm, kuras tika uzskatītas par tādām, kurās ceļotājiem pastāv augsts inficēšanās risks. Turklāt šķiet – lai gan tas būtu jāpārbauda iesniedzējtiesai –, ka ikreiz, kad bija pieejami dati par inficēšanās pakāpi attiecīgās valsts ietvaros reģionālā līmenī, ierobežojumi tika piemēroti mērķtiecīgāk tikai attiecībā uz ceļošanu starp Beļģiju un problemātiskajiem reģioniem ( 153 ).

112.

Protams, būtu bijis iespējams izstrādāt pielāgotākus pasākumus, kas būtu ļāvuši īstenot vēl mērķtiecīgāku pieeju. Varēja tikt precizēts epidemioloģiskās situācijas novērtējums konkrētajā valstī. Precīzāku novērtējumu būtu bijis iespējams veikt, ja tiktu ņemti vērā, piemēram, pārbaužu biežums, iedzīvotāju struktūra u.c. apsvērumi ( 154 ). Tomēr tas acīmredzami būtu sarežģījis šā novērtējuma veikšanu, bet laiks bija ļoti svarīgs. Kā norāda Beļģijas un Norvēģijas valdība, Savienības tiesības ļauj valsts iestādēm pieņemt noteikumus, kurus ir viegli piemērot un izpildīt, pat ja tie, iespējams, nav ideāls risinājums katrā situācijā ( 155 ).

113.

Turklāt vēlos atgādināt, ka, lai izpildītu šajā sadaļā aplūkoto prasību, saistībā ar pasākumiem, kas ierobežo tiesības brīvi pārvietoties, ir jāparedz arī noteiktas garantijas, kas var nodrošināt, ka iejaukšanās šajās tiesībās notiek tikai absolūti nepieciešamajā apmērā ( 156 ).

114.

Šajā lietā, manuprāt, pirmā garantija pret šādu nevajadzīgu iejaukšanos ir regulāra apstrīdēto ceļošanas ierobežojumu pārskatīšana ( 157 ). Kā uzsvēra valdības, kas iestājās lietā, un Komisija, epidemioloģiskā situācija katrā valstī vai reģionā tika regulāri pārskatīta, lai nodrošinātu, ka šie ierobežojumi attiecībā uz konkrēto teritoriju tiek piemēroti tik ilgi, kamēr šī situācija ir problemātiska. Dati par inficēšanās līmeni valstī vai reģionā, šķiet, tika atjaunināti katru nedēļu ( 158 ), lai valsts iestādes varētu dinamiski pielāgot krāsu apzīmējumus ( 159 ). Attiecībā uz šo pasākumu vispārējo nepieciešamību iesniedzējtiesai būtu jāpārbauda, vai attiecīgajos noteikumos ir ietverta “izbeigšanās [sunset] klauzula”, kas paredz to izbeigšanu noteiktā datumā, vai vismaz tas, vai Beļģijas iestādes sekoja līdzi to draudu attīstībai, kas pamato šos pasākumus.

115.

Turklāt iesniedzējtiesai ir arī jāpārbauda, vai ir bijušas spēkā Pilsoņu tiesību direktīvas 30. un 31. pantā paredzētās procesuālās garantijas. Lai gan šo secinājumu 73. punktā es norādīju, ka šīs tiesību normas netika izstrādātas, domājot par tādiem vispārīgiem pasākumiem kā aplūkotie, tomēr šīs garantijas joprojām bija piemērojamas. Patiešām, to mērķis bija nodrošināt Savienības pilsoņu “tiesību aizsardzību augstā līmenī” viņu pārvietošanās brīvības ierobežojumu gadījumā, kā arī ievērot “principu, ka jebkurai iestāžu rīcībai jābūt pienācīgi attaisnotai” ( 160 ). Turklāt minētās garantijas ir Hartas 47. pantā garantētā efektīvu tiesību aizsardzību principa īpaša izpausme – tas ir vēl viens iemesls, kāpēc to tvērumam vajadzētu būt plašam. Tomēr es piekrītu Beļģijas valdībai un Komisijai, ka šajā gadījumā ir nepieciešami daži pielāgojumi.

116.

No vienas puses, attiecībā uz Pilsoņu tiesību direktīvas 30. panta 1. un 2. punktā paredzēto pienākumu paziņot “attiecīgajai personai”“rakstiski”“lēmumu”, kas ierobežo brīvu pārvietošanos, un sniegt šai personai informāciju par šā “lēmuma” pieņemšanas apsvērumiem ir acīmredzams, ka apstrīdētie ceļošanas ierobežojumi nevarēja tikt tādā veidā paziņoti un šī informācija individuāli sniegta visām personām, uz kurām tā attiecas. Tomēr šo garantiju sniegtā aizsardzība bija atbilstoši jānodrošina. Tiesas sēdē Beļģijas valdība apgalvoja, ka, izmantojot dažādas plašsaziņas līdzekļu formas, sabiedrībai tika bieži sniegta informācija par šo ierobežojumu pieņemšanu un “sabiedrības veselības” apsvērumiem, kas ir to pamatā, – tas, manuprāt, liecina, ka šī prasība ir izpildīta ( 161 ).

117.

No otras puses, Pilsoņu tiesību direktīvas 31. panta 1. punktā paredzētais pienākums nodrošināt Savienības pilsoņiem piekļuvi pārsūdzības procedūrām, lai pārsūdzētu vai pieprasītu pārskatīt jebkādu “lēmumu”, kas ierobežo viņu tiesības brīvi pārvietoties, manuprāt, nenozīmē, ka Savienības pilsoņiem būtu jābūt tiesībām tieši apstrīdēt tādus vispārīgus pasākumus kā aplūkotie, ja valsts tiesības neparedzēja šādu iespēju. Manuprāt, šis noteikums patiešām ir jāinterpretē, ņemot vērā Hartas 47. pantu un no tā izrietošo būtisko prasību ( 162 ). Atgādinu, ka tajā garantētais efektīvas tiesību aizsardzības tiesā princips neprasa, lai pastāvētu patstāvīga prasība valsts tiesību normu atbilstības Savienības tiesību normām apstrīdēšanai, ja vien pastāv viens vai vairāki tiesiskās aizsardzības līdzekļi, kas ļauj netieši nodrošināt Savienības tiesībās paredzēto indivīda tiesību ievērošanu ( 163 ).

118.

Pandēmijas laikā Beļģijas tiesas varēja vairākos veidos nodrošināt no Pilsoņu tiesību direktīvas izrietošo Savienības pilsoņu tiesību aizsardzību tiesā. Pirmkārt, jebkura rīcība, kas īstenota, pamatojoties uz apstrīdētajiem ceļošanas ierobežojumiem, piemēram, policijas iestāžu aizliegums konkrētai personai iekāpt lidmašīnā vai soda piemērošana par mēģinājumu to darīt, pati par sevi būtu kvalificējama kā “lēmums” šīs direktīvas 31. panta 1. punkta izpratnē ( 164 ), un attiecīgi bija jābūt iespējai to izskatīt tiesā. Šajā kontekstā attiecīgajai personai bija jābūt iespējai sākotnēji izvirzīt jautājumu par to, vai šā “lēmuma” pamatā esošie vispārīgie pasākumi ir saderīgi ar Savienības tiesībām. Otrkārt, acīmredzami bija iespējams – jo Nordic Info iesniedza šādu prasību – to darīt saistībā ar prasību pret valsti par zaudējumu atlīdzību ( 165 ).

119.

Šo pārsūdzības procedūru kontekstā Savienības pilsonim bija jābūt iespējai ne tikai apstrīdēt šo pasākumu vispārējo saderību ar Savienības tiesībām, bet arī pieprasīt, lai tie netiktu piemēroti pret viņu. Minētajai personai bija jābūt iespējai apgalvot, piemēram, ka viņai nepamatoti tika atteiktas tiesības iekāpt lidmašīnā, lai gan tā ceļoja “būtiskā” nolūkā. Tiesām bija jābūt iespējai pārbaudīt, piemēram, vai iestādēm bija tiesības uzskatīt, ka konkrētais ceļojums, kas bija saistīts ar ģimeni, tomēr neietilpa “ceļojumu neatliekamu ģimenes iemeslu dēļ” kategorijā ( 166 ), vai arī papildus vispārīgajām ceļošanas kategorijām, kas tika uzskatītas par “būtiskām”, persona varēja atsaukties uz ļoti specifiskiem individuāliem apstākļiem kā pamatu izņēmuma piemērošanai attiecībā uz ceļošanas aizliegumu ( 167 ).

120.

Samērīgums sensu stricto nozīmē, ka ir jāizvērtē attiecīgā pasākuma radītās neērtības un tas, vai šīs neērtības ir samērīgas ar izvirzītajiem mērķiem ( 168 ). Šo prasību savos apsvērumos valdības, kas iestājās lietā, un Komisija lielā mērā ignorēja. Tomēr tām var piedot šo trūkumu, jo samērīguma pārbaudes posms parasti nav ietverts Tiesas “tradicionālajā” judikatūrā brīvas pārvietošanās jomā ( 169 ). Turpretī tas diezgan konsekventi ir minēts lēmumos, kas attiecas uz tādu valsts pasākumu likumību, kuri ierobežo Hartas 52. panta 1. punktā noteikto prasību garantēt pamattiesību īstenošanu ( 170 ). Šajā saistībā tiesas sēdes laikā Tiesa Beļģijas valdībai un Komisijai uzdeva jautājumu, vai iesniedzējtiesai faktiski ir jāpārbauda arī apstrīdēto ceļošanas ierobežojumu stingrais samērīgums. Personas, kas iestājās lietā, uzskatīja, ka tai tas būtu jādara. Es arī esmu pārliecināts, ka tā ir pareiza pieeja šādu iemeslu dēļ.

121.

Pasākumi, kas ierobežo personu brīvu pārvietošanos, kopumā rada jautājumus saistībā ar pamattiesību ievērošanu. Papildus tam, ka Savienības pilsoņu tiesības brīvi pārvietoties pašas par sevi ir aizsargātas Hartā ( 171 ), valstu pasākumi, kas ierobežo šīs tiesības, parasti vienlaikus ierobežo arī citas Hartā garantētās tiesības un brīvības. Šajā gadījumā tas tā acīmredzami ir. Apstrīdētie ceļošanas ierobežojumi, kas traucēja pārvietošanos starp dalībvalstīm, atkarībā no apstākļiem varēja ierobežot (i) 7. pantā aizsargātās tiesības uz privāto un ģimenes dzīvi (ciktāl tie varēja nošķirt ģimenes locekļus) ( 172 ), (ii) 14. pantā aizsargātās tiesības uz izglītību (ciktāl tie varēja traucēt, piemēram, studentiem apmeklēt mācības ārvalstu universitātēs), (iii) 15. pantā garantētās tiesības uz darbu (ciktāl tie varēja liegt cilvēkiem meklēt darbu ārzemēs) un (iv) 16. pantā aizsargātās tiesības veikt uzņēmējdarbību (it īpaši tāpēc, ka to dēļ bija praktiski neiespējami sniegt tūrisma pakalpojumus saistībā ar attiecīgajām “augsta riska” valstīm).

122.

Šādās situācijās Pilsoņu tiesību direktīvas 27. panta 1. punktā paredzētie atkāpes nosacījumi attiecībā uz tiesībām brīvi pārvietoties ir jāinterpretē tā, lai tie atbilstu no Hartas izrietošajām prasībām. Patiešām, ar šo tiesību normu nevar pieļaut tādus personu brīvas pārvietošanās ierobežojumus, kas nebūtu pieļaujami saskaņā ar Hartas 52. panta 1. punktu. Manuprāt, no tā izriet, ka samērīguma pārbaudei saskaņā ar pirmo tiesību normu jābūt tikpat stingrai kā saskaņā ar otro tiesību normu.

123.

Saistībā ar pamattiesību aizsardzību patiešām būtiski atšķiras dažādie samērīguma pārbaudes posmi. “Atbilstības” un “nepieciešamības” prasība attiecas tikai uz attiecīgo pasākumu efektivitāti, ņemot vērā izvirzīto mērķi. Šajā nolūkā tā ir tikai ierobežota tiesas pārbaude par to, vai iestādes šajā ziņā ir pietiekami pareizi novērtējušas faktisko situāciju. Turklāt šī pārbaude ir lielā mērā atkarīga no tādiem abstraktiem apsvērumiem kā attiecīgo interešu “aizsardzības līmenis”, ko valsts iestādes ir centušās nodrošināt. Kā jau norādīju, jo augstāks ir aizsardzības līmenis, jo “nepieciešamāki” būs ierobežojošie pasākumi, pat īpaši radikālie. Tomēr daži pasākumi, kas, iespējams, ir ļoti “nepieciešami” noteiktu interešu aizsardzībai, ir vienkārši pārāk apgrūtinoši saistībā ar citām interesēm un tāpēc nav pieņemami demokrātiskā sabiedrībā. Tieši tāda ir “samērīguma sensu stricto” prasības nozīme. Saskaņā ar šo prasību tiek izsvērtas priekšrocības, ko rada apstrīdētais pasākums, ņemot vērā sasniedzamo mērķi, ar tiem trūkumiem, kas no tā izriet, ņemot vērā pamattiesības ( 173 ). Kā ģenerāladvokāts H. Saugmandsgors Ēe [H. Saugmandsgaard Øe] norādīja savos secinājumos lietā Tele2 Sverige u.c. ( 174 ), šī līdzsvarošanas prasība “paver debates par vērtībām, kurām jādominē demokrātiskā sabiedrībā, un galu galā par sabiedrību, kādā mēs vēlamies dzīvot”. Šīs debates ir nepieciešamas pat attiecībā uz“sabiedrības veselības” pasākumiem ( 175 ) un – vēlos piebilst – īpaši attiecībā uz pasākumiem, kas veikti Covid‑19 pandēmijas laikā, ņemot vērā to nepieredzēto ietekmi uz visiem dalībvalstu iedzīvotājiem ( 176 ).

124.

Attiecībā uz apstrīdēto ceļošanas ierobežojumu stingro samērīgumu vēlos norādīt, ka, no vienas puses, kā jau minēts iepriekš, šie pasākumi atkarībā no apstākļiem ierobežoja dažādas Hartā aizsargātās pamattiesības un pamatbrīvības. No otras puses, tie šķita atbilstoši un nepieciešami, lai sasniegtu Savienības atzītu vispārējas nozīmes mērķi, proti, aizsargātu sabiedrības veselību. Turklāt, kā uzsvēra Beļģijas un Norvēģijas valdība, šādu pasākumu īstenošana bija nepieciešama, lai aizsargātu valstu iedzīvotāju “tiesības uz veselību”, kas ir atzītas vairākos starptautiskajos dokumentos, kuru puses ir dalībvalstis, un kas tām uzliek pozitīvu pienākumu veikt atbilstošus pasākumus, lai veiktu it īpaši epidēmisku slimību kontroli ( 177 ). Šajā kontekstā bija jāsaglabā “taisnīgs līdzsvars” starp šīm dažādajām tiesībām un interesēm ( 178 ).

125.

Acīmredzot šāda līdzsvara nodrošināšana nebija viegli īstenojama. Pandēmijas pastāvīga kontrole, vienlaikus ierobežojot sanitāro pasākumu ietekmi uz pilsoņu brīvībām, neapšaubāmi bija sarežģīts uzdevums. Valsts iestādēm bija jāpieņem daudz politisku, ekonomisku un sociālu lēmumu, turklāt diezgan ātri, ņemot vērā strauji mainīgo situāciju. Patiesībā tas, iespējams, bija viens no lielākajiem izaicinājumiem, ar ko valsts iestādēm bija nācies saskarties nesenajā vēsturē.

126.

Tādu ceļošanas ierobežojumu kā aplūkojamie ierobežojumi priekšrocību un trūkumu izvērtēšana bija īpaši sarežģīta. No vienas puses, šādi pasākumi varēja palīdzēt ierobežot Covid‑19 izplatīšanos. No otras puses, tie varēja radīt ievērojamus sociālus un ekonomiskus traucējumus ( 179 ).

127.

Pirmkārt, ceļošanas ierobežojumiem bija milzīga ietekme uz uzņēmējdarbību un ar to saistīto brīvību, ko garantē Hartas 16. pants. It īpaši tūrisma nozarei radītas sekas bija nepieredzētas. Šo ierobežojumu dēļ būtībā apstājās citastarp ceļojumu rīkotāju, piemēram, Nordic Info, darbība ( 180 ). Tomēr, izsverot konkurējošās vērtības, valsts iestādes, manuprāt, varētu pamatoti uzskatīt, ka sabiedrības veselība ir prioritāra pār šādiem ekonomiskiem apsvērumiem ( 181 ) un/vai ka nekontrolēta pandēmija ilgtermiņā varētu radīt vēl nopietnākas sekas ekonomikai, ja netiktu veikti pagaidu pasākumi tās izplatības ierobežošanai. Turklāt ES un valstu līmenī tika pieņemti citi pasākumi, lai mazinātu šo ierobežojumu ietekmi uz attiecīgo nozari ( 182 ).

128.

Otrkārt, ceļošanas ierobežojumi radīja ievērojamas neērtības privātpersonām. ES juristam ir smagi runāt par šīm neērtībām, jo šie pasākumi radīja vislielāko ietekmi uz Savienības tiesību “izloloto sapni” par mobilo Savienības pilsoni. Šis statuss un ar to saistītās tiesības brīvi pārvietoties tika iecerēti kā brīvas iespējas radīšana privātpersonām mācīties, strādāt, iegūt draugus, veidot ģimenes saites utt. visā Eiropas Savienībā. Daudziem pilsoņiem starptautiskie ceļojumi ir būtiska dzīvesveida sastāvdaļa. Pēkšņi mobilitāte, ko Eiropas Savienība bija veicinājusi, tagad tika uzskatīta par apdraudējumu un attiecīgi ierobežota ( 183 ).

129.

Ņemot to vērā, ir skaidrs, ka, runājot vispārīgi, ceļošanas ierobežojumi atkarībā no apstākļiem var atšķirīgi ietekmēt Savienības pilsoņus. Piemēram, neļaujot personai atgriezties mājās un/vai tikties ar tuviniekiem citā valstī, šīs personas pamattiesības uz privāto dzīvi un ģimenes dzīvi tiek aizskartas vairāk nekā tad, ja šai personai aizliedz doties tūrisma ceļojumā uz Zviedriju. Tāpēc parasti šādu pasākumu stingrais samērīgums ir jāizvērtē in concreto, ņemot vērā skarto personu individuālos apstākļus ( 184 ).

130.

Šo secinājumu 70. punktā es paskaidroju, ka attiecībā uz ceļošanas ierobežojumiem, kas pieņemti, reaģējot uz epidēmiskas slimības radītiem draudiem, šādu individuālu novērtējumu bieži vien nav iespējams veikt, neapdraudot šo ierobežojumu efektivitāti. Šajā ziņā var tikt pieņemti vispārīgi pasākumi. Tomēr šajā gadījumā ir jāveic in abstracto samērīguma novērtējums, nošķirot dažādas personu un apstākļu kategorijas, lai ņemtu vērā to, ka daži ceļošanas mērķi ir vairāk aizsargājami nekā citi un tiem ir jādod priekšroka salīdzinājumā ar sabiedrības veselības prasībām ( 185 ).

131.

Beļģijas valdība tiesas sēdē, atbildot uz Tiesas uzdotajiem jautājumiem, apgalvoja, ka apstrīdētie ceļošanas ierobežojumi izrietēja no šādas loģikas. Proti, lai nodrošinātu šo pasākumu stingru samērīgumu, to tvērumā netika iekļautas personas, kas ceļoja “būtisku” iemeslu dēļ, it īpaši “neatliekamu ģimenes iemeslu dēļ”.

132.

Manuprāt, ja vien vispārīgās “būtisku” ceļojumu kategorijas tika saprastas pietiekami plaši, lai ievērotu tostarp pamattiesību uz privāto un ģimenes dzīvi prasības, un ja nepieciešamo pierādījumu iegūšana, lai apliecinātu, ka ceļojums ir “būtisks”, praksē neradīja pārmērīgas grūtības ceļošanai ( 186 ), tad patiešām tika nodrošināts apstrīdēto pasākumu stingrais samērīgums ( 187 ). Tomēr papildus šīm vispārīgajām kategorijām apstrīdētie pasākumi arī, manuprāt, bija elastīgi jāīsteno. To īstenošanas laikā bija jāņem vērā arī citi, īpaši individuāli, apstākļi, kas ļautu attaisnot izņēmuma piemērošanu. Personām, kas uz laiku uzturējās Beļģijā, bija jāļauj doties atpakaļ uz savas dzīvesvietas dalībvalsti – Zviedriju vai citu “augsta riska” valsti ( 188 ). Šādus izņēmumus, pamatojoties uz pamattiesībām, varēja un vajadzēja attaisnot arī ar citiem humāniem apsvērumiem. Tas ir jāpārbauda iesniedzējtiesai.

133.

Turpretim valsts iestādes varēja pamatoti uzskatīt, ka tūrisma ceļojumi – lai cik svarīgi tie varētu būt – uz laiku ir jāatceļ, lai ievērotu sabiedrības veselības prasības. Turklāt šajā ziņā ir jāņem vērā, ka attiecīgie ierobežojumi tika piemēroti tikai attiecībā uz dažām “augsta riska” valstīm, savukārt tūrisma braucieni uz citām valstīm bija atļauti. Tas arī palīdzēja ievērot apstrīdēto pasākumu stingro samērīgumu.

134.

Ņemot vērā minētos apsvērumus, es ierosinu Tiesai uz pirmo jautājumu atbildēt, ka Pilsoņu tiesību direktīvas 4. panta 1. punkts un 5. panta 1. punkts kopsakarā ar 27. panta 1. punktu un 29. panta 1. punktu ir jāinterpretē tādējādi, ka tie principā pieļauj valsts pasākumus, kurus īsteno, reaģējot uz nopietniem un faktiskiem draudiem sabiedrības veselībai, ko rada pandēmija, un kuri ietver, no vienas puses, ceļošanas aizliegumu uz un no valstīm, kurās epidemioloģiskā situācija ir salīdzinoši sliktāka nekā attiecīgajā dalībvalstī, un, no otras puses, pašizolācijas un testēšanas prasības iedzīvotājiem pēc atgriešanās no šīm valstīm.

135.

Nordic Info iesniedzējtiesā apgalvoja, ka Beļģijas iestādes, lai īstenotu pirmā jautājuma analīzē aplūkotos ceļošanas ierobežojumus, aplūkojamajā periodā veica pārbaudes pie Beļģijas un citu Šengenas valstu robežām un tādējādi pārkāpa Šengenas Robežu kodeksa noteikumus.

136.

Atgādinu: lai īstenotu Eiropas Savienības mērķi izveidot “telpu bez iekšējām robežām, kur personu brīva pārvietošanās ir nodrošināta” ( 189 ), Šengenas Robežu kodeksā ir paredzēts princips, ka netiek veikta robežkontrole personām, kas šķērso “iekšējās robežas” ( 190 ) starp valstīm, uz kurām attiecas Šengenas acquis, piemēram, Beļģiju un Zviedriju ( 191 ). Šā kodeksa 22. pantā šis princips paredz, ka iekšējās robežas var šķērsot jebkurā vietā un personām neveic robežpārbaudes. Tomēr tā paša kodeksa 25.–35. pants noteic izņēmuma gadījumus, kuros, ievērojot zināmus nosacījumus, ir pieļaujama šādu pārbaužu pagaidu atjaunošana.

137.

Šajā lietā Nordic Info apgalvo, ka apstrīdētās pārbaudes tika veiktas, pārkāpjot Šengenas Robežu kodeksa 22. pantu. Turklāt, Nordic Info ieskatā, nebija izpildīti minētā kodeksa 25. un nākamajos pantos paredzētie nosacījumi, kas ļautu izņēmuma kārtā atjaunot robežkontroli pie iekšējām robežām.

138.

Lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu iesniedzējtiesa, šķiet, pamatojas uz pieņēmumu, ka Beļģijas iestāžu veiktās pārbaudes patiešām ir “robežpārbaudes” Šengenas Robežu kodeksa 22. panta izpratnē, un tādējādi tā, šķiet, šaubās par to likumību, tikai ņemot vērā minētā kodeksa 25. un nākamos pantus. Tomēr Beļģijas valdība savos apsvērumos apstrīd šo pieņēmumu. Turklāt otrais jautājums ir formulēts plaši un atvērti, potenciāli ietverot arī šo jautājumu. Tāpēc uzskatu, ka ir lietderīgi īsumā izskaidrot apstrīdēto pārbaužu raksturojumu (1) un tikai pēc tam izvērtēt robežkontroles pie iekšējām robežām pagaidu atjaunošanas nosacījumus (2).

139.

Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir diezgan neskaidrs jautājumā par Beļģijas iestāžu veiktajām pārbaudēm apstrīdēto ceļošanas ierobežojumu īstenošanai aplūkojamajā periodā. Iesniedzējtiesa tikai paskaidro – un atkārtoti norāda sava otrā jautājuma formulējumā –, ka apstrīdēto noteikumu 18. pantā paredzētā ceļošanas aizlieguma ( 192 ) pārkāpums tika “pārbaudīts un sankcionēts” neizpildes gadījumā un ka kompetentās iestādes to varēja darīt “pēc savas iniciatīvas”. Attiecībā uz pārējo minētā tiesa izklāsta dažu Beļģijas tiesību aktu attiecīgo normu saturu, nepaskaidrojot, ko tie nozīmē praksē. Jebkurā gadījumā no lietas materiāliem, it īpaši Beļģijas valdības sniegtajām atbildēm uz Tiesas uzdotajiem jautājumiem, izriet šādi apstākļi.

140.

No vienas puses, nav strīda par to, ka aplūkojamajā periodā Beļģijas iestādes nebija pie iekšējām robežām, kas Beļģijai ir kopīgas ar citām Šengenas valstīm, oficiāli atjaunojušas robežkontroli atbilstoši Šengenas Robežu kodeksa 25. un nākamajiem pantiem. No otras puses, policijas darbinieki tolaik veica dažas pārbaudes, konkrēti:

141.

Beļģijas valdība ieskatā, šīs pārbaudes nebija aizliegtās “robežpārbaudes” Šengenas Robežu kodeksa 22. panta izpratnē. Tās bija tikai “policijas pilnvaras, ko īsteno kompetentas dalībvalstu iestādes saskaņā ar attiecīgās valsts tiesību aktiem [..] pierobežas teritorijā[s]”, kuru “īstenošana iedarbības ziņā nav līdzvērtīga robežpārbaudēm” minētā kodeksa 23. panta a) punkta izpratnē. Tādējādi uz tām neattiecās robežkontroles aizliegums pie iekšējām robežām, kā tas ir skaidri norādīts šajā pēdējā tiesību normā.

142.

Ir skaidrs, ka iesniedzējtiesai ir jāizlemj, kāds ir apstrīdēto pārbaužu pareizais raksturojums. Es tomēr izteikšu dažus apsvērumus šajā saistībā, lai sniegtu minētajai tiesai vadlīnijas.

143.

No vienas puses, apstrīdētās pārbaudes pirmšķietami varētu atbilst Šengenas Robežu kodeksa 2. panta 11. punktā sniegtajai “robežpārbaudes” definīcijai. Pirmkārt, tās acīmredzami tika veiktas “robežšķērsošanas vietās” vai šo vietu tuvumā – vismaz attiecībā uz ceļiem un lidostām ( 193 ), lai gan dzelzceļa staciju gadījumā situācija bija diezgan līdzīga ( 194 ). Otrkārt, tās neapšaubāmi tika veiktas, “lai nodrošinātu, ka personām [..] drīkst atļaut ieceļot [dalībvalstu] teritorijā vai izceļot no tās”, jo policijas darbinieki, šķiet, pārbaudīja, vai ceļotāji atbilst vismaz vienam no nosacījumiem, kas aplūkojamajā periodā noteica, ka “drīkst atļaut ieceļot” Beļģijas teritorijā vai “izceļot” no tās, proti, ceļot “būtiskā nolūkā”, vai arī neierodas no “augsta riska” valsts vai nemēģina turp doties.

144.

No otras puses, tas, ka apstrīdētās pārbaudes acīmredzot netika veiktas stacionārās telpās, bet tās īstenoja policijas darbinieku mobilās vienības, kas dažādā laikā atradās dažādās vietās, kā arī tas, ka šīs pārbaudes nebija sistemātiskas ( 195 ), bet “izlases veidā”, ir būtisks apliecinājums ( 196 ) tam, ka tās – kā apgalvo Beļģijas valdība – bija “policijas pilnvaras”, kas “attiecas arī uz pierobežas teritorijām”, kā noteikts Šengenas Robežu kodeksa 23. panta a) punktā. Ja šo pārbaužu intensitāte un biežums – tas ir jāpārbauda iesniedzējtiesai, pamatojoties uz attiecīgajām Beļģijas tiesību normām, – “iedarbības ziņā” nebija līdzvērtīgi “robežpārbaudēm”, uz tām patiešām neattiecās minētā kodeksa 22. pantā paredzētais aizliegums ( 197 ). Šajā saistībā nav nozīmes tam, ka 23. panta a) punkta ii) apakšpunktā ir paredzēts tikai, ka pārbaudes tiek veiktas, reaģējot uz “sabiedriskās drošības apdraudējumiem”, nevis “sabiedrības veselības apdraudējumiem”. Patiešām, šajā tiesību normā nav sniegts nedz juridiskais pamats, nedz definēti iemesli, kuru dēļ var tikt īstenotas “policijas pilnvaras”, – jo šie iemesli ir definēti attiecīgajos valsts tiesību aktos –, un sabiedriskā drošība ir norādīta tikai kā pārbaužu veikšanas piemērs ( 198 ).

145.

Iepriekšējā sadaļā es paskaidroju, kāpēc, manuprāt, pārbaudes, ko aplūkojamajā periodā veica Beļģijas iestādes apstrīdēto ceļošanas ierobežojumu īstenošanai, nav uzskatāmas par aizliegtām “robežpārbaudēm” pie iekšējās robežas Šengenas Robežu kodeksa 22. panta izpratnē – tomēr iesniedzējtiesai tas vēl ir jāpārbauda. Tādējādi jautājums par to, vai tolaik Beļģijā pastāvēja nosacījumi, lai izņēmuma kārtā atjaunotu robežkontroli pie šīm robežām, vairs nešķiet būtisks. Tomēr pilnības labad es to aplūkošu ( 199 ).

146.

Šengenas Robežu kodeksa 25. panta 1. punktā ir noteikts vispārējais regulējums, kas reglamentē robežkontroles pagaidu atjaunošanu pie iekšējām robežām. Proti, tas paredz, ka šo kontroli var atjaunot, ja “pastāv nopietns apdraudējums sabiedriskajai kārtībai vai iekšējai drošībai dalībvalstī”. Ir jāizpilda arī citi procesuāli un materiāltiesiski nosacījumi, kā paskaidrošu turpmāk ( 200 ).

147.

Tomēr neatkarīgi no tā, vai aplūkojamajā periodā Beļģijā bija izpildīti šie pārējie nosacījumi, Nordic Info apgalvo, ka robežkontroles atjaunošana pamatlietā aplūkotajos apstākļos viennozīmīgi nebija iespējama tā vienkāršā iemesla dēļ, ka Šengenas Robežu kodeksa 25. panta 1. punktā “sabiedrības veselība” nav minēta kā šāda pasākuma pamatojums. Kā izriet no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu, tā būtībā ir iesniedzējtiesas otrajā jautājumā galvenā aplūkotā problēma. Tāpēc es vispirms abstrakti apspriedīšu šīs tiesību normas piemērošanas jomu (a), pēc tam īsumā paskaidrošu, vai aplūkotajos apstākļos bija izpildīti nosacījumi šāda pasākuma īstenošanai (b).

148.

Manuprāt, Nordic Info arguments attiecībā uz pamatiem, saistībā ar kuriem robežkontrole pie iekšējām robežām var tikt likumīgi atjaunota saskaņā ar Šengenas Robežu kodeksa 25. panta 1. punktu, ir diezgan nozīmīgs ( 201 ).

149.

Patiešām, Pilsoņu tiesību direktīvas 27. panta 1. punktā “sabiedriskā kārtība, valsts drošība vai sabiedrības veselība” (mans izcēlums) ir tieši norādīti kā pieļaujamie apsvērumi pārvietošanās brīvības ierobežošanai, savukārt Šengenas Robežu kodeksa 25. panta 1. punktā attiecībā uz robežkontroli pie iekšējām robežām ir minēts tikai “nopietns apdraudējums sabiedriskajai kārtībai vai iekšējai drošībai”, acīmredzami izlaižot “sabiedrības veselību”. Apdraudējuma novēršana dalībvalsts “sabiedrības veselībai” šajā kodeksā faktiski ir minēta, taču tikai attiecībā uz trešo valstu valstspiederīgo atrašanos pie ārējām robežām, lai ieceļotu dalībvalstī ( 202 ). Turklāt, analizējot minētā kodeksa vēsturi, secināms, ka šī atšķirība regulējumā nav radusies vienkārši izlaiduma dēļ, bet gan bijusi ES likumdevēja apzināta izvēle.

150.

Šajā saistībā atgādinu, ka Konvencijā, ar ko īsteno Šengenas nolīgumu ( 203 ), kas parakstīta Šengenā 1990. gada 19. jūnijā ( 204 ), “sabiedrības veselība” nav minēta ne attiecībā uz ārvalstnieku ieceļošanas nosacījumiem, ne attiecībā uz robežkontroles pagaidu atjaunošanu pie iekšējām robežām ( 205 ). Tomēr tiesību akta priekšlikumā, kas kļuva par Šengenas Robežu kodeksa pirmo redakciju ( 206 ), Komisija tostarp ierosināja esošos ieceļošanas nosacījumus papildināt ar prasību, ka ārvalstnieki nerada draudus sabiedrības veselībai ( 207 ) un ka robežkontroli var atjaunot “gadījumos, ja radušies nopietni draudi sabiedriskajai kārtībai, sabiedrības veselībai un iekšējai drošībai” ( 208 ). Tomēr teksta pirmajā lasījumā Eiropas Parlaments grozīja noteikumus par robežkontroli pie iekšējām robežām, svītrojot visas atsauces uz iespējamo “sabiedrības veselību” ( 209 ). Šis grozījums ir saglabājies arī pārējā likumdošanas procesā.

151.

Līdz ar to – tāpat kā apgalvo Beļģijas, Norvēģijas un Šveices valdība, kā arī Komisija – uzskatu, ka, lai gan “apdraudējums sabiedrības veselībai” pats par sevi nevar attaisnot robežkontroles atjaunošanu pie iekšējām robežām saskaņā ar Šengenas Robežu kodeksa 25. panta 1. punktu, tomēr dažas ar sabiedrības veselību saistītas situācijas ir tik nopietnas, ka uz tām var attiekties šajā tiesību normā izmantotais jēdziens “nopietns apdraudējums sabiedriskajai kārtībai” ( 210 ).

152.

Lai gan Šengenas Robežu kodeksā nav definēts jēdziens “nopietns apdraudējums sabiedriskajai kārtībai”, no šā kodeksa 27. apsvēruma izriet, ka Savienības likumdevējs ir paredzējis šajā ziņā piemērot definīciju, ko Tiesa sniegusi tās judikatūrā brīvas pārvietošanās jomā. No attiecīgās judikatūras izriet, ka “sabiedriskās kārtības” jēdziens nozīmē, ka pastāv “faktisks, attiecīgajā brīdī esošs un pietiekami nopietns apdraudējums, kas skar kādu no sabiedrības pamatinteresēm” ( 211 ).

153.

Pirmkārt, iedzīvotāju aizsardzība pret kaitējumu, it īpaši epidēmisko slimību kontrole, kā arī veselības aprūpes nodrošināšana iedzīvotājiem var tikt uzskatīta par daļu no šīm “sabiedrības pamatinteresēm”. Patiesībā tā var būt viena no “valsts galvenajām funkcijām”, ko Eiropas Savienība “respektē” saskaņā ar LES 4. panta 2. punktu. Otrkārt, šādu slimību radītie riski noteiktos apstākļos var būt pietiekami nopietni, lai izraisītu “faktisku, attiecīgajā brīdī esošu un pietiekami nopietnu apdraudējumu”, kas ietekmē šīs “intereses” ( 212 ).

154.

Ciktāl, piemēram, noteikta pandēmija atbilst minētajai “sabiedriskās kārtības” definīcijai, kā esmu jau norādījis iepriekš, nav iemesla izslēgt to no Šengenas Robežu kodeksa 25. panta 1. punkta piemērošanas jomas. Šīs tiesību normas formulējumā nav precizēts “apdraudējumu sabiedriskajai kārtībai” veids, kurš var būt pamatojums, lai attaisnotu robežkontroles atjaunošanu pie iekšējām robežām. Proti, tā tvērumā ietilpst ikviens apdraudējums, ja vien tas ir “nopietns”. Iepriekš aplūkotās vēsturiskās norises, manuprāt, neizslēdz šādu interpretāciju ( 213 ). Tomēr tas nenozīmē, ka “sabiedrības veselība” un “sabiedriskā kārtība” ir savstarpēji aizstājami jēdzieni un ka pirmais var vienmēr attaisnot šāda pasākuma īstenošanu. Tā būtu tikai izņēmuma gadījumā, ja sabiedrības veselības stāvoklis būtu pietiekami smags, lai nopietni apdraudētu sabiedrisko kārtību ( 214 ).

155.

Tā kā iesniedzējtiesa faktiski neuzdod jautājumu par to, vai aplūkotajos apstākļos bija izpildīti nosacījumi robežkontroles atjaunošanai, un turklāt jebkādiem šā jautājuma skaidrojumiem, visticamāk, nebūs būtiskas nozīmes pamatlietā, es sniegšu dažas piezīmes par šo aspektu.

156.

Pirmām kārtām, kā jau tikko esmu paskaidrojis, robežkontroles atjaunošana pie iekšējām robežām ir attaisnojama saskaņā ar Šengenas Robežu kodeksa 25. panta 1. punktu, ja novēršams “nopietns apdraudējums sabiedriskajai kārtībai vai iekšējai drošībai dalībvalstī”. Atgādināšu, ka jautājums par to, vai aplūkojamajā periodā Covid‑19 pandēmija faktiski bija šāds “apdraudējums”, tika analizēts šo secinājumu 76.–86. punktā.

157.

Otrām kārtām, no Šengenas Robežu kodeksa 25. panta 2. punkta un 26. panta izriet, ka šāda pasākuma īstenošanā ir jāievēro samērīguma princips ( 215 ).

158.

Pirmkārt, attiecībā uz to, vai robežkontroles atjaunošana pie iekšējām robežām ir atbilstīgs līdzeklis pret nopietnu “apdraudējumu sabiedriskajai kārtībai”, ko Covid‑19 varēja radīt aplūkojamajā periodā, es atgādinu šo secinājumu 97.–102. punktu, kurā tika apspriesta personu starptautiskās pārvietošanās ierobežojumu (nelielā) ietekme uz epidēmiskas slimības izplatību. Tomēr, ciktāl tādi ceļošanas ierobežojumi kā pamatlietā aplūkotie bija piemēroti šajā saistībā, tad, šķiet, tikpat lielā mērā bija piemērota robežkontroles atjaunošana pie iekšējām robežām. Šis pasākums patiešām veicināja (vai varēja veicināt) ierobežojumu īstenošanu un tādējādi arī to sistemātisku un saskaņotu piemērošanu.

159.

Otrkārt, robežkontroles atjaunošanas pie iekšējām robežām nepieciešamība būtībā bija atkarīga no tā, vai alternatīvi pasākumi būtu bijuši mazāk ierobežojoši, bet tikpat efektīvi apstrīdēto ceļošanas ierobežojumu īstenošanai. Šajā ziņā vēlos norādīt, ka “izlases veida pārbaudes”, kas tiek veiktas teritorijā, tostarp pierobežas apgabalos, un ko papildina efektīvas un preventīvas sankcijas šo pasākumu pārkāpumu gadījumā, iespējams, varētu būt mazāk ierobežojošs, bet tikpat efektīvs šo pasākumu īstenošanas veids, – un patiešām šķiet, ka tieši šādu pieeju izvēlējās Beļģijas iestādes aplūkojamajā periodā ( 216 ).

160.

Treškārt, attiecībā uz robežkontroles atjaunošanas pie iekšējām robežām stingro samērīgumu atgādinu savus apsvērumus, kas izklāstīti 120.–133. punktā, kurā tika apspriests, vai demokrātiskā sabiedrībā ir pieņemami personu starptautiskās pārvietošanās ierobežojumi “sabiedrības veselības” apsvērumu dēļ. Vēlos arī piebilst, ka papildus neērtībām, ko rada būtiskie ceļošanas ierobežojumi, robežkontrolei pašai par sevi ir daži trūkumi ( 217 ). Dalībvalstu veiktās robežkontroles pandēmijas laikā ievērojami apgrūtināja to personu pārvietošanos, kurām bija “būtiski” ceļojuma mērķi un uz kurām tātad neattiecās ceļošanas aizliegumi, un kurām bija ļoti svarīgi spēt netraucēti pārvietoties pāri robežām. Šīs pārbaudes dažkārt būtiski ietekmēja pārrobežu darba ņēmējus un veselības aprūpes darbiniekus, it īpaši tad, ja tās radīja garas rindas un lielu aizkavēšanos. Tas pats attiecas uz preču apriti starp robežām. Lai “līdzsvarotu” robežkontroles iespējamās priekšrocības un trūkumus, bija vismaz jāievieš tādi pasākumi kā Komisijas ieteiktā “zaļo joslu” sistēma, lai atvieglotu “būtiski svarīgo” personu un preču plūsmu ( 218 ).

161.

Visbeidzot atgādinu, ka robežkontroles atjaunošanai pie iekšējām robežām ir jāievēro īpaša procedūra. Proti, saskaņā ar Šengenas Robežu kodeksa 27. pantu valsts iestādēm par to ir jāpaziņo pārējām dalībvalstīm un Komisijai vēlākais četras nedēļas pirms plānotās atjaunošanas. Izņēmuma kārtā saskaņā ar 28. pantu tās var nekavējoties atjaunot robežkontroli, vienlaikus paziņojot par šo pasākumu. Jebkurā gadījumā ir nepieciešams paziņojums. Šķiet, ka ne visas dalībvalstis, kas pandēmijas laikā ieviesa šādu pasākumu, ievēroja šo prasību ( 219 ).

162.

Ņemot vērā minētos apsvērumus, es ierosinu Tiesai uz otro jautājumu atbildēt, ka Šengenas Robežu kodeksa 25. panta 1. punkts principā neliedz dalībvalstij uz laiku atjaunot robežkontroli pie iekšējām robežām, reaģējot uz pandēmiju, ja tā ir pietiekami nozīmīga, lai to raksturotu kā “nopietnu apdraudējumu sabiedriskajai kārtībai” šīs tiesību normas izpratnē, un ja ir izpildīti visi tajā paredzētie nosacījumi.

163.

Ņemot vērā visus minētos apsvērumus, ierosinu Tiesai atbildēt uz Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Briseles pirmās instances tiesa, kurā tiesvedība noris holandiešu valodā, Beļģija) uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem šādi: