I.

Εισαγωγή

1.

Μεταξύ των «μη φαρμακευτικών παρεμβάσεων»  ( 2 ) που εφαρμόστηκαν από τις δημόσιες αρχές παγκοσμίως προκειμένου να ελεγχθεί η εξάπλωση της πανδημίας COVID‑19, εξέχουσα θέση κατέλαβαν οι περιορισμοί στην κινητικότητα των ατόμων. Τα πλέον δραστικά των εν λόγω μέτρων υπήρξαν βέβαια οι καθολικές απαγορεύσεις κυκλοφορίας (lockdown), ωστόσο η επιβολή περιορισμών στις διεθνείς μετακινήσεις αποτέλεσε επίσης μέρος της πρώτης γραμμής άμυνας. Πράγματι, σε διαφορετικά χρονικά σημεία κατά τη διάρκεια της πανδημίας, τα κράτη επέβαλαν απαγορεύσεις εισόδου και/ή εξόδου από το έδαφός τους και προχώρησαν στην αυστηροποίηση των συνοριακών ελέγχων στο πλαίσιο εφαρμογής των απαγορεύσεων αυτών.

2.

Τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν αποτέλεσαν εξαίρεση στην τάση αυτή. Κατά τη διάρκεια του «πρώτου κύματος» της πανδημίας, από τον Μάρτιο του 2020 και μετά  ( 3 ), όχι μόνο προχώρησαν συλλογικά στη θέσπιση απαγόρευσης εισόδου στην Ευρωπαϊκή Ένωση, επιχειρώντας τη μερική απομόνωση της «Ευρώπης-φρούριο» από τον υπόλοιπο κόσμο  ( 4 ), αλλά εισήγαγαν και πλήθος περιορισμών στη μεταξύ τους διασυνοριακή κινητικότητα, οι οποίοι είχαν σαν αποτέλεσμα ένα άνευ προηγουμένου κλείσιμο των συνόρων στο εσωτερικό της Ευρωπαϊκής Ένωσης  ( 5 ).

3.

Μολονότι τα περισσότερα από τα εν λόγω μέτρα άρθηκαν περί τα τέλη του Ιουνίου του 2020, αρκετά κράτη μέλη, φοβούμενα ένα ενδεχόμενο (κατά τον χρόνο εκείνο) «δεύτερο κύμα» της COVID‑19, διατήρησαν σε ισχύ, ως προληπτικό μέτρο, ορισμένους περιορισμούς στις διεθνείς μετακινήσεις. Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως του Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (ολλανδόφωνου πρωτοδικείου Βρυξελλών, Βέλγιο) αφορά τη συμβατότητα με το δίκαιο της Ένωσης ορισμένων από τα εν λόγω μέτρα, τα οποία εφάρμοσε η Βελγική Κυβέρνηση στις αρχές του Ιουλίου του 2020 και τα οποία συνίσταντο στην απαγόρευση των «μη απολύτως αναγκαίων» ταξιδιών προς και από, μεταξύ άλλων, ορισμένες χώρες που θεωρήθηκε ότι ενείχαν υψηλό κίνδυνο μόλυνσης για τους ταξιδιώτες· στην υποχρεωτική υποβολή των διαμενόντων στο Βέλγιο σε καραντίνα και διαγνωστικούς ελέγχους κατά την επιστροφή τους από τις χώρες αυτές· και στη διενέργεια ελέγχων στα βελγικά σύνορα, ή πλησίον αυτών, στο πλαίσιο της εφαρμογής των εν λόγω ταξιδιωτικών περιορισμών.

4.

Η υπό κρίση υπόθεση δεν είναι η πρώτη σχετική με την COVID‑19 που άγεται ενώπιον του Δικαστηρίου. Ούτε είναι η πρώτη φορά που το Δικαστήριο κλήθηκε να εξετάσει τη νομιμότητα μέτρων ελέγχου της εξάπλωσης μιας επιδημικής νόσου  ( 6 ). Μέχρι τώρα, ωστόσο, ουδέποτε είχε κληθεί το Δικαστήριο να αποφανθεί επί της συμβατότητας με το δίκαιο της Ένωσης μέτρων προληπτικού χαρακτήρα τα οποία, λόγω της ίδιας της φύσης αλλά και της αυστηρότητάς τους, κλόνισαν ένα από τα βασικά θεμέλια –και από τα κύρια επιτεύγματα– της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ήτοι τη δημιουργία «χώρ[ου] […] χωρίς εσωτερικά σύνορα, μέσα στον οποίο εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων»  ( 7 ). Επιπλέον, η υπό κρίση υπόθεση επαναφέρει στο προσκήνιο το χρόνιο ζήτημα του αναγκαίου συγκερασμού που οφείλουν να επιτυγχάνουν οι δημόσιες αρχές σε μια δημοκρατική κοινωνία μεταξύ, αφενός, του θεμιτού σκοπού που συνίσταται στην αποτελεσματική καταπολέμηση των απειλών που αντιμετωπίζει η κοινωνία και, αφετέρου, του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων των ατόμων που θίγονται από τα μέτρα που λαμβάνονται για τον σκοπό αυτόν. Μολονότι το Δικαστήριο έχει ήδη κληθεί να εξετάσει το ζήτημα αυτό στο πλαίσιο, ιδίως, της καταπολέμησης της εγκληματικότητας και της τρομοκρατίας  ( 8 ), είναι η πρώτη φορά που καλείται να το αντιμετωπίσει στο πλαίσιο απειλής που προκαλείται από πανδημία.

II.

Το νομικό πλαίσιο

Α.

Το δίκαιο της Ένωσης

1.

Η οδηγία περί ιθαγένειας

5.

Το άρθρο 4 της οδηγίας 2004/38/ΕΚ σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών  ( 9 ) (στο εξής: οδηγία περί ιθαγένειας), το οποίο φέρει τον τίτλο «Δικαίωμα εξόδου», προβλέπει, στην πρώτη παράγραφο αυτού, ότι, «[μ]ε την επιφύλαξη των διατάξεων επί των ταξιδιωτικών εγγράφων που ισχύουν για τους εθνικούς συνοριακούς ελέγχους, όλοι οι πολίτες της Ένωσης οι οποίοι φέρουν ισχύον δελτίο ταυτότητας ή διαβατήριο καθώς και τα μέλη της οικογενείας τους, που δεν είναι υπήκοοι κράτους μέλους, τα οποία φέρουν ισχύον διαβατήριο, έχουν το δικαίωμα να εγκαταλείπουν το έδαφος κράτους μέλους προκειμένου να μεταβούν σε άλλο κράτος μέλος».

6.

Το άρθρο 5 της ίδιας οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Δικαίωμα εισόδου», ορίζει, στην πρώτη παράγραφο αυτού, ότι, «[με] την επιφύλαξη των διατάξεων επί των ταξιδιωτικών εγγράφων που ισχύουν για τους εθνικούς συνοριακούς ελέγχους, τα κράτη μέλη επιτρέπουν την είσοδο στην επικράτειά τους σε κάθε πολίτη της Ένωσης ο οποίος φέρει ισχύον δελτίο ταυτότητας ή διαβατήριο, καθώς επίσης και στα μέλη της οικογένειας που δεν είναι υπήκοοι κράτους μέλους, εφόσον φέρουν ισχύον διαβατήριο».

7.

Το κεφάλαιο VI της οδηγίας περί ιθαγένειας φέρει τον τίτλο «Περιορισμοί του δικαιώματος εισόδου και του δικαιώματος διαμονής για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας». Στο κεφάλαιο αυτό εντάσσεται και το άρθρο 27, το οποίο φέρει τον τίτλο «Γενικές αρχές» και το οποίο προβλέπει, στην πρώτη παράγραφο αυτού, ότι, «[με] την επιφύλαξη των διατάξεων του παρόντος κεφαλαίου, τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν περιορισμούς στην ελευθερία κυκλοφορίας […] των πολιτών της Ένωσης και των μελών της οικογένειάς τους, ανεξαρτήτως ιθαγένειας, για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας. Δεν μπορεί να γίνεται επίκληση των λόγων αυτών για την εξυπηρέτηση οικονομικών σκοπών».

8.

Στο ίδιο κεφάλαιο εντάσσεται και το άρθρο 29 της οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Δημόσια υγεία», και το οποίο ορίζει, στην πρώτη παράγραφο αυτού, ότι «[ο]ι μόνες ασθένειες που δικαιολογούν μέτρο περιοριστικό της ελευθερίας κυκλοφορίας, είναι οι ασθένειες που εγκλείουν κίνδυνο επιδημίας, όπως ορίζονται στις οικείες πράξεις [του Παγκόσμιου Οργανισμού Υγείας] [ΠΟΥ] […]».

2.

Ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν

9.

Το άρθρο 22 του κανονισμού (ΕΕ) 2016/399 περί κώδικα της Ένωσης σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικα συνόρων του Σένγκεν)  ( 10 ) (στο εξής: κώδικας συνόρων του Σένγκεν), το οποίο φέρει τον τίτλο «Διέλευση των εσωτερικών συνόρων», ορίζει ότι «[ε]πιτρέπεται η διέλευση των εσωτερικών συνόρων σε οποιοδήποτε σημείο χωρίς συνοριακούς ελέγχους, ανεξαρτήτως ιθαγενείας των προσώπων».

10.

Το άρθρο 25 του ίδιου κώδικα, το οποίο φέρει τον τίτλο «Γενικό πλαίσιο για την προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα», προβλέπει στην πρώτη και τη δεύτερη παράγραφο αυτού:

Β.

Το βελγικό δίκαιο

11.

Στο πλαίσιο μιας δέσμης «έκτακτων μέτρων» για την ανάσχεση της εξάπλωσης της COVID‑19 στο έδαφος του Βελγίου, η Βελγική Κυβέρνηση θέσπισε ορισμένους ταξιδιωτικούς περιορισμούς. Ωστόσο, με την πάροδο του χρόνου οι συναφείς εφαρμοστέοι κανόνες τροποποιήθηκαν. Στο μέτρο που οι τροποποιήσεις αυτές ασκούν επιρροή στην υπό κρίση υπόθεση, μπορούν να συνοψιστούν ως εξής.

12.

Αρχικά, μεταξύ 23ης Μαρτίου και 15ης Ιουνίου 2020, επιβλήθηκε καταρχήν απαγόρευση όλων των «μη απολύτως αναγκαίων» ταξιδιών από και προς το Βέλγιο  ( 11 ). Στη συνέχεια, μεταξύ 15ης Ιουνίου και 12ης Ιουλίου 2020, και όσον αφορά τις «χώρες ΕΕ+»  ( 12 ), τέθηκε σε ισχύ μια εξαίρεση στην απαγόρευση αυτή. Τα ταξίδια προς και από τις εν λόγω χώρες επιτράπηκαν υπό τον όρο της αμοιβαιότητας  ( 13 ). Τέλος, η Βελγική Κυβέρνηση αποφάσισε τη θέσπιση ρυθμίσεων όσον αφορά τα «μη απολύτως αναγκαία» ταξίδια μεταξύ του Βελγίου και των εν λόγω χωρών με βάση την επιδημιολογική κατάσταση ενός εκάστου κράτους.

13.

Για τον σκοπό αυτό, τέθηκε σε εφαρμογή το άρθρο 18 της υπουργικής απόφασης της 30ής Ιουνίου 2020 για τη θέσπιση επειγόντων μέτρων για την ανάσχεση της εξάπλωσης του ιού της COVID‑19, όπως τροποποιήθηκε με τη Ministerieel besluit van 10 juli 2020 (υπουργική απόφαση της 10ης Ιουλίου 2020) (Moniteur Belge της 10ης Ιουλίου 2020, σ. 51609, στο εξής από κοινού: επίμαχη απόφαση). Η διάταξη αυτή όριζε τα εξής:

14.

Σε συνέχεια των ανωτέρω, από τις 12 Ιουλίου 2020 και εφεξής –μέχρις χρονικού σημείου που δεν προσδιορίζεται στην απόφαση περί παραπομπής–, οι αρχές του Βελγίου διαμόρφωσαν έναν χρωματικό χάρτη που διαχώριζε τις χώρες ΕΕ+ σε «κόκκινες», «πορτοκαλί» και «πράσινες», ανάλογα με την επιδημιολογική τους κατάσταση. Με βάση τον εν λόγω χάρτη:

–

Το «πράσινο» χρώμα σήμαινε ότι τα ταξίδια προς τις αντίστοιχες χώρες επιτρέπονταν χωρίς περιορισμούς·

–

Το «πορτοκαλί» χρώμα αντιστοιχούσε σε προειδοποίηση να μην ταξιδέψει κάποιος στις αντίστοιχες χώρες και σύσταση να υποβληθεί σε καραντίνα και διαγνωστικό έλεγχο κατά την επιστροφή του, χωρίς, ωστόσο, να υποχρεούται προς τούτο·

–

Το «κόκκινο» χρώμα υποδείκνυε ότι τα ταξίδια προς τις αντίστοιχες χώρες απαγορεύονταν και ότι οι ταξιδιώτες υποχρεούνταν να υποβληθούν σε καραντίνα και διαγνωστικό έλεγχο κατά την επιστροφή τους (κατά τα προβλεπόμενα από τους οικείους κανόνες της εκάστοτε περιφέρειας του Βελγίου)  ( 14 ).

15.

Για τη διαμόρφωση του προαναφερθέντος χρωματικού χάρτη αξιολογούνταν η επιδημιολογική κατάσταση κάθε χώρας ή περιφέρειας, σύμφωνα με τη μεθοδολογία που περιγράφεται σε έγγραφη γνωμοδότηση την οποία εξέδωσε συμβουλευτικό όργανο της Βελγικής Κυβέρνησης  ( 15 ). Βασικά κριτήρια της μεθόδου αυτής αποτελούσαν, πρώτον, ο συνολικός αριθμός νέων μολύνσεων (στο εξής: επίπτωση του ιού) κατά τις προηγούμενες 14 ημέρες ανά 100 000 κατοίκους, σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο (εφόσον υπήρχαν διαθέσιμα στοιχεία σε επίπεδο περιφέρειας)· δεύτερον, η τάση του ρυθμού νέων λοιμώξεων· και, τρίτον, τυχόν μέτρα περιορισμού που είχαν επιβληθεί σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο. Με βάση τα κριτήρια αυτά, οι χώρες κατατάσσονταν στις εξής κατηγορίες:

–

«υψηλού κινδύνου» (ήτοι «κόκκινες»), εφόσον η επίπτωση του ιού σε εθνικό επίπεδο εντός των προηγούμενων 14 ημερών ήταν τουλάχιστον δεκαπλάσια εκείνης του Βελγίου (ήτοι τουλάχιστον 100 καταγεγραμμένα κρούσματα ανά 100 000 κατοίκους). Στην ίδια κατηγορία εντάσσονταν οι περιοχές εντός της εκάστοτε χώρας όπου είχε επιβληθεί καθολική απαγόρευση κυκλοφορίας (lockdown) ή άλλα μέτρα, αυστηρότερα από τα ισχύοντα στο υπόλοιπο της ίδιας χώρας·

–

«μέτριου κινδύνου» (ήτοι «πορτοκαλί»), εφόσον η επίπτωση του ιού σε εθνικό επίπεδο εντός των προηγούμενων 14 ημερών ήταν μεταξύ διπλάσιας και δεκαπλάσιας εκείνης του Βελγίου (ήτοι μεταξύ 20 και 100 καταγεγραμμένων κρουσμάτων ανά 100 000 κατοίκους)·

–

«χαμηλού κινδύνου» (ήτοι «πράσινες»), εφόσον η επίπτωση του ιού σε εθνικό επίπεδο εντός των προηγούμενων 14 ημερών ήταν παρόμοια με εκείνη του Βελγίου (ήτοι λιγότερα από 20 καταγεγραμμένα κρούσματα ανά 100 000 κατοίκους).

16.

Τα στοιχεία σχετικά με τον ρυθμό νέων λοιμώξεων σε κάθε χώρα ή σε κάθε περιοχή (εφόσον ήταν διαθέσιμα) αντλούνταν από το ECDC, το οποίο με τη σειρά του τα λάμβανε από την αντίστοιχη χώρα. Πληροφορίες σχετικά με τα τυχόν περιοριστικά μέτρα που εφαρμόζονταν σε συγκεκριμένες χώρες ή περιφέρειες αναζητούνταν και διαβιβάζονταν από το Υπουργείο Εξωτερικών του Βελγίου. Το Celeval όφειλε να διαβιβάζει τις πληροφορίες σχετικά με τον χρωματικό χάρτη των χωρών τουλάχιστον άπαξ εβδομαδιαίως.

17.

Το άρθρο 22 της επίμαχης απόφασης προέβλεπε περαιτέρω ότι κάθε παράβαση των διατάξεων, ιδίως, του άρθρου 18 της ίδιας απόφασης θα επέσυρε την επιβολή των ποινών που προβλέπονται στο άρθρο 187 του νόμου της 15ης Μαΐου 2007 σχετικά με την πολιτική προστασία  ( 16 ). Η εν λόγω διάταξη ορίζει, κατ’ ουσίαν, ότι η άρνηση ή η παράλειψη συμμόρφωσης με μέτρα αυτού του είδους μπορεί να επισύρει, σε καιρό ειρήνης, ποινή φυλάκισης οκτώ ημερών έως τριών μηνών και πρόστιμο 26 έως 500 ευρώ, ή μία από τις ποινές αυτές. Η ίδια διάταξη ορίζει περαιτέρω ότι ο Υπουργός Εσωτερικών ή, κατά περίπτωση, ο δήμαρχος ή ο κατά τόπον αρμόδιος διοικητής ζώνης διάσωσης «δύναται, επιπροσθέτως, να επιβάλλει τα μέτρα αυτά αυτεπαγγέλτως», με τη σχετική δαπάνη να βαρύνει τους παραβάτες.

III.

Τα πραγματικά περιστατικά, η διαδικασία ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου και τα προδικαστικά ερωτήματα

18.

Η NORDIC INFO BV (στο εξής: Nordic Info) είναι ταξιδιωτικός πράκτορας εγκατεστημένος στο Βέλγιο ο οποίος διοργανώνει ταξίδια στις σκανδιναβικές χώρες, ιδίως δε στη Σουηδία.

19.

Στις 12 Ιουλίου 2020, δημοσιεύτηκε για πρώτη φορά στον ιστότοπο του Υπουργείου Εξωτερικών του Βελγίου ο χρωματικός χάρτης των χωρών ΕΕ+ περί του οποίου γίνεται λόγος στο άρθρο 18, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της επίμαχης απόφασης. Στον χάρτη αυτό, η Σουηδία κατατάχθηκε, με βάση την επιδημιολογική της κατάσταση, στις «κόκκινες» χώρες. Συνεπεία της κατάταξης αυτής, και κατ’ εφαρμογήν της ως άνω διατάξεως, τα «μη απολύτως αναγκαία» ταξίδια προς και από τη Σουηδία απαγορεύτηκαν –ενώ, από τις 15 Ιουνίου 2020 και μέχρι τότε  ( 17 ), το Βέλγιο δεν είχε θεσπίσει ταξιδιωτικούς περιορισμούς όσον αφορά την εν λόγω χώρα. Επιπλέον, κατέστη υποχρεωτική για τους διαμένοντες στο Βέλγιο η υποβολή σε καραντίνα και σε διαγνωστικούς ελέγχους κατά την επιστροφή τους από τη Σουηδία, κατ’ εφαρμογήν των οικείων ανά περιφέρεια κανονιστικών ρυθμίσεων.

20.

Κατόπιν τούτου, η Nordic Info ακύρωσε όλα τα ταξίδια προς τη Σουηδία που είχαν προγραμματιστεί για τη θερινή περίοδο του 2020, ενημέρωσε τους ταξιδιώτες που βρίσκονταν ήδη στη χώρα σχετικά με την κατάσταση που είχε προκύψει και τους παρείχε συνδρομή προκειμένου να επιστρέψουν στο Βέλγιο.

21.

Στις 15 Ιουλίου 2020, ο δημοσιευόμενος στον ιστότοπο του Υπουργείου Εξωτερικών του Βελγίου χρωματικός χάρτης των χωρών ΕΕ+ επικαιροποιήθηκε. Όσον αφορά τη Σουηδία, η σχετική ένδειξη τροποποιήθηκε από «κόκκινη» σε «πορτοκαλί». Ως εκ τούτου, άρθηκε του λοιπού η απαγόρευση των «μη απολύτως αναγκαίων» ταξιδιών στην εν λόγω χώρα, για τα οποία παρέμενε απλώς σε ισχύ η σύσταση περί αποφυγής τους, ενώ έπαυσε η υποχρεωτική υποβολή των ταξιδιωτών σε καραντίνα και διαγνωστικούς ελέγχους κατά την επιστροφή τους.

22.

Στη συνέχεια, η Nordic Info άσκησε κατά του Belgische Staat (Βελγικού Κράτους) αγωγή αποζημίωσης λόγω αστικής ευθύνης ενώπιον του Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (ολλανδόφωνου πρωτοδικείου Βρυξελλών), ζητώντας την επιδίκαση, αρχικώς, του ποσού των 481 431,00 ευρώ πλέον τόκων, καθώς και τον διορισμό πραγματογνώμονα για την οριστική εκτίμηση του ύψους της ζημίας που υπέστη συνεπεία της ακύρωσης των προγραμματισμένων από αυτήν ταξιδιών προς τη Σουηδία  ( 18 ).

23.

Η Nordic Info ισχυρίζεται, κατ’ ουσίαν, ότι η Βελγική Κυβέρνηση υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κατά τη θέσπιση των επίμαχων ταξιδιωτικών περιορισμών. Ειδικότερα, η ενάγουσα της κύριας δίκης υποστηρίζει, πρώτον, ότι τα επίμαχα μέτρα αντέβαιναν στην οδηγία περί ιθαγένειας, καθόσον περιόριζαν το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας που η οδηγία αυτή κατοχυρώνει χωρίς να υφίσταται νομικό έρεισμα που να καθιστά επιτρεπτή μια τέτοια παρέκκλιση. Δεύτερον, τα επίμαχα μέτρα συνεπάγονταν, στην πράξη, την επαναφορά των ελέγχων στα σύνορα μεταξύ του Βελγίου και των λοιπών κρατών μελών, χωρίς να τηρούνται οι προϋποθέσεις που ορίζει συναφώς ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν.

24.

Υπό τις περιστάσεις αυτές, το Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (ολλανδόφωνο πρωτοδικείο Βρυξελλών) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:

–

στους Βέλγους υπηκόους και στα μέλη των οικογενειών τους, καθώς και σε πολίτες της Ένωσης που διαμένουν στη βελγική επικράτεια και στα μέλη των οικογενειών τους, απαγόρευση καταρχήν της εξόδου από το Βέλγιο για μη απολύτως αναγκαία ταξίδια προς χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του χώρου Σένγκεν που επισημαίνονται με κόκκινο χρώμα στον χάρτη που επικαιροποιείται βάσει επιδημιολογικών δεδομένων·

–

σε πολίτες της Ένωσης που δεν είναι Βέλγοι υπήκοοι και στα μέλη των οικογενειών τους (τα οποία μπορεί να έχουν δικαίωμα διαμονής στη βελγική επικράτεια), περιορισμοί εισόδου (όπως καραντίνα και τεστ) για μη απολύτως αναγκαία ταξίδια προς το Βέλγιο από χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του χώρου Σένγκεν που επισημαίνονται με κόκκινο χρώμα στον χάρτη που επικαιροποιείται βάσει επιδημιολογικών δεδομένων;

25.

Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, της 7ης Φεβρουαρίου 2022, υποβλήθηκε στις 23 Φεβρουαρίου 2022. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η Nordic Info, η Βελγική, η Ρουμανική, η Νορβηγική και η Ελβετική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Η Βελγική, η Ρουμανική και η Νορβηγική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή, παρέστησαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση που διεξήχθη στις 10 Ιανουαρίου 2023.

IV.

Ανάλυση

26.

Το ζήτημα που βρίσκεται στο επίκεντρο της υπό κρίση υπόθεσης είναι το κατά πόσον είναι συμβατές με το δίκαιο της Ένωσης δύο σχετιζόμενες μεταξύ τους, πλην όμως διακριτές, δέσμες μέτρων που εφαρμόστηκαν από τη Βελγική Κυβέρνηση τον Ιούλιο του 2020  ( 19 ) με σκοπό τον έλεγχο της εξάπλωσης της COVID‑19. Κατά πρώτον, η υπόθεση αφορά συγκεκριμένους ταξιδιωτικούς περιορισμούς, ήτοι, πρώτον, την απαγόρευση των «μη απολύτως αναγκαίων» ταξιδιών, μέτρο διά του οποίου απαγορεύθηκε στους ταξιδιώτες να εγκαταλείπουν το έδαφος του Βελγίου προκειμένου να μεταβούν σε χώρες που θεωρείτο ότι ενείχαν υψηλό κίνδυνο μόλυνσης, καθώς και να εισέρχονται από τις εν λόγω χώρες στη βελγική επικράτεια –εξαιρουμένων από το δεύτερο αυτό σκέλος της απαγόρευσης των Βέλγων υπηκόων και των διαμενόντων στο Βέλγιο–, και, δεύτερον, την υποχρεωτική υποβολή των Βέλγων υπηκόων και των λοιπών διαμενόντων στο Βέλγιο  ( 20 ) σε καραντίνα και διαγνωστικούς ελέγχους κατά την επιστροφή τους από τις εν λόγω χώρες. Κατά δεύτερον, η υπόθεση σχετίζεται με τη διενέργεια, στο πλαίσιο της εφαρμογής των εν λόγω ταξιδιωτικών περιορισμών, ελέγχων επί των προσώπων που διέρχονταν, ή επιχειρούσαν να διέλθουν, τα βελγικά σύνορα.

27.

Στο πλαίσιο του δικαίου της Ένωσης, μέτρα αυτού του είδους διέπονται από διαφορετικούς κανόνες. Από τη μία πλευρά, οι ταξιδιωτικοί περιορισμοί –στο μέτρο που επιβάλλονται σε υπηκόους κράτους μέλους  ( 21 ) οι οποίοι επιθυμούν να ταξιδέψουν εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης– εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής διαφόρων διατάξεων του πρωτογενούς και του παραγώγου δικαίου της Ένωσης οι οποίες κατοχυρώνουν το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας των εν λόγω προσώπων. Το ζήτημα αυτό βρίσκεται στο επίκεντρο του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος. Από την άλλη πλευρά, οι συνοριακοί έλεγχοι δεν διέπονται από τις προαναφερθείσες διατάξεις  ( 22 ). Για τα κράτη μέλη στα οποία έχει εφαρμογή το κεκτημένο του Σένγκεν, όπως το Βέλγιο  ( 23 ), η νομιμότητα των ελέγχων αυτών πρέπει να εξετάζεται υπό το πρίσμα των διατάξεων του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Το ζήτημα αυτό βρίσκεται στο επίκεντρο του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος του αιτούντος δικαστηρίου.

28.

Στις ακόλουθες ενότητες θα εξετάσω με τη σειρά αμφότερα τα ζητήματα.

Α.

Επί της συμβατότητας των επίμαχων ταξιδιωτικών περιορισμών με τους κανόνες περί ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων (πρώτο προδικαστικό ερώτημα)

29.

Για την εκτίμηση των επίμαχων ταξιδιωτικών περιορισμών, και υπό το πρίσμα της αντιπαράθεσης επιχειρημάτων που έλαβε χώρα ενώπιον του Δικαστηρίου, θεωρώ σκόπιμη την εξέταση πλειόνων ζητημάτων, και συγκεκριμένα των οικείων κανόνων περί ελεύθερης κυκλοφορίας (1), του εδαφικού πεδίου εφαρμογής των κανόνων αυτών (2), του βαθμού στον οποίο οι επίμαχοι περιορισμοί παρακώλυαν την άσκηση των δικαιωμάτων που κατοχυρώνουν οι εν λόγω κανόνες (3), του αν θα ήταν επιτρεπτή για τα κράτη μέλη η «κατ’ εξαίρεσιν» παρέκκλιση από το δίκαιο της Ένωσης υπό τις συγκεκριμένες περιστάσεις, (4) και, τέλος, της νομιμότητας των επίμαχων περιορισμών υπό το πρίσμα των κανόνων αυτών (5).

1.

Επί των οικείων κανόνων περί ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων

30.

Ταξιδιωτικοί περιορισμοί όπως αυτοί που θέσπισε το Βέλγιο αποτελούν μέτρα γενικής εφαρμογής που επηρέασαν πλήθος προσώπων. Τα θιγόμενα πρόσωπα μπορεί να παρουσίαζαν διαφορές ως προς τη νομική τους κατάσταση –για παράδειγμα, υπήκοοι κρατών μελών ή υπήκοοι τρίτων χωρών με δικαίωμα διαμονής στο Βέλγιο. Διαφορές μπορεί να υπήρχαν και όσον αφορά τον τόπο αναχώρησης ή προορισμού των προσώπων αυτών –άλλα κράτη μέλη της Ένωσης ή τρίτες χώρες–, αλλά και όσον αφορά τον σκοπό του ταξιδιού –που μπορεί να ήταν σχετικός με την εργασία, την οικογένεια, την αναψυχή κ.ο.κ. Αναλόγως των μεταβλητών αυτών, η εκτίμηση των ίδιων ταξιδιωτικών περιορισμών μπορεί να γίνει υπό το πρίσμα διαφορετικών διατάξεων του εθνικού δικαίου, του δικαίου της Ένωσης και του διεθνούς δικαίου, που διέπουν τη διασυνοριακή κυκλοφορία των προσώπων.

31.

Ωστόσο, στο πλαίσιο της υπό κρίση αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως, δεν είναι σκόπιμο να εμπλακεί το Δικαστήριο σε μια διαδικασία συνολικής εξέτασης της νομιμότητας τέτοιων μέτρων. Αντιθέτως, το Δικαστήριο καλείται να προβεί σε ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης που θα χρησιμεύσει στο αιτούν δικαστήριο προκειμένου να αποφανθεί επί της διαφοράς της κύριας δίκης υπό το πρίσμα της πραγματικής κατάστασης που τίθεται στην κρίση του.

32.

Από την άποψη αυτή, η υπό κρίση υπόθεση ενέχει κάποια ιδιαιτερότητα. Πράγματι, τη νομιμότητα των επίμαχων ταξιδιωτικών περιορισμών δεν την αμφισβητεί συγκεκριμένος ιδιώτης στον οποίο απαγορεύτηκε να ταξιδέψει προς ή από συγκεκριμένο προορισμό. Αντ’ αυτού, η υπόθεση αφορά αξίωση αστικής ευθύνης την οποία προβάλλει εταιρία που εθίγη από τους περιορισμούς αυτούς εμμέσως, υπό την ιδιότητα του εγκατεστημένου στο Βέλγιο ταξιδιωτικού πράκτορα που διοργανώνει ταξίδια, ιδίως, προς τη Σουηδία. Τούτου λεχθέντος, ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου η Nordic Info δεν επικαλείται τη δική της ελευθερία να παρέχει υπηρεσίες διασυνοριακού τουρισμού, η οποία προστατεύεται από διάφορες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης  ( 24 ). Αντ’ αυτού, επικαλείται το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας που αντλούν οι πελάτες της, πραγματικοί και πιθανοί –υπήκοοι, κατά τεκμήριο, των κρατών μελών–, από το δίκαιο της Ένωσης. Επομένως, στην υπό κρίση υπόθεση το Δικαστήριο θα πρέπει να περιοριστεί, ουσιαστικά, στην εξέταση των σχετικών με το δικαίωμα αυτό κανόνων.

33.

Επισημαίνω ότι, δυνάμει του άρθρου 20, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, οι υπήκοοι των κρατών μελών έχουν την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης. Δυνάμει του άρθρου 20, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, του άρθρου 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, και του άρθρου 45, παράγραφος 1, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης)  ( 25 ), η ιδιότητα αυτή τους παρέχει, μεταξύ άλλων, το δικαίωμα να κυκλοφορούν ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών, είναι δε αδιάφορος ο σκοπός της εν λόγω κυκλοφορίας, επομένως μπορεί να είναι και ο τουρισμός. Το δικαίωμα αυτό πρέπει να ασκείται υπό τους όρους που ορίζονται από τις πράξεις του παραγώγου δικαίου που θεσπίζονται για την εφαρμογή του  ( 26 ), μεταξύ άλλων από την οδηγία περί ιθαγένειας  ( 27 ).

34.

Το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών της Ένωσης περιλαμβάνει δύο συστατικά στοιχεία. Καταρχάς, συνεπάγεται δικαίωμα εξόδου, το οποίο διατυπώνεται στο άρθρο 4 της οδηγίας περί ιθαγένειας. Πρόκειται για το δικαίωμα που έχουν όλοι οι πολίτες της Ένωσης να εγκαταλείπουν το έδαφος οποιουδήποτε κράτους μέλους, περιλαμβανομένου και του κράτους μέλους καταγωγής τους  ( 28 ), προκειμένου να μεταβούν σε άλλο κράτος μέλος  ( 29 ), υπό τον μοναδικό όρο να φέρουν ισχύον δελτίο ταυτότητας ή διαβατήριο και, επαναλαμβάνω, χωρίς να ενδιαφέρει ο σκοπός της εξόδου  ( 30 ). Επομένως, στο πεδίο προστασίας του δικαιώματος αυτού εμπίπτει και η περίπτωση των Βέλγων υπηκόων, καθώς και άλλων πολιτών της Ένωσης, οι οποίοι επιθυμούσαν να εγκαταλείψουν το έδαφος του Βελγίου προκειμένου να μεταβούν στη Σουηδία για διακοπές  ( 31 ).

35.

Κατά δεύτερον, το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας συνεπάγεται δικαίωμα εισόδου, μολονότι, στην περίπτωση αυτή, το νομικό πλαίσιο είναι κάπως πιο περίπλοκο. Από τη μία πλευρά, το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας παρέχει, κατ’ ουσίαν, στους υπηκόους κράτους μέλους το δικαίωμα εισόδου στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους, υπό τον μοναδικό όρο να φέρουν ισχύον δελτίο ταυτότητας ή διαβατήριο και χωρίς να ενδιαφέρει –ούτε στην περίπτωση αυτή– ο σκοπός της εισόδου. Από την άλλη πλευρά, η διάταξη αυτή δεν διέπει την είσοδο του πολίτη της Ένωσης στο κράτος μέλος καταγωγής του  ( 32 ). Ωστόσο, αφενός μεν, το δικαίωμα εισόδου κάθε προσώπου στο έδαφος του κράτους του οποίου είναι υπήκοος απορρέει από καθιερωμένη αρχή του διεθνούς δικαίου, την οποία επιβεβαιώνει, μεταξύ άλλων, το άρθρο 3, παράγραφος 2, του πρωτοκόλλου αριθ. 4 της ΕΣΔΑ  ( 33 ). Αφετέρου δε, και κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η συγκεκριμένη περίπτωση της επιστροφής πολίτη της Ένωσης στο κράτος μέλος καταγωγής του, αφότου ο πολίτης αυτός άσκησε το δικαίωμά του ελεύθερης κυκλοφορίας ταξιδεύοντας στο εξωτερικό, άπτεται του άρθρου 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ  ( 34 ). Εν πάση περιπτώσει, τόσο οι Βέλγοι υπήκοοι όσο και οι λοιποί πολίτες της Ένωσης ήταν εν προκειμένω δικαιούχοι του δικαιώματος εισόδου στο έδαφος του Βελγίου κατόπιν, για παράδειγμα, ταξιδιού στη Σουηδία για τουρισμό –έστω και με διαφορετική κατά περίπτωση νομική βάση.

2.

Επί του ζητήματος αν οι κανόνες αυτοί έχουν εφαρμογή στην περίπτωση κυκλοφορίας προσώπων μεταξύ Βελγίου και Ισλανδίας ή Νορβηγίας

36.

Στο σημείο αυτό των παρουσών προτάσεων θα ήθελα να εξετάσω ένα ζήτημα το οποίο, μολονότι δευτερεύον, εντούτοις έλαβε αξιοσημείωτη έκταση κατά την ενώπιον του Δικαστηρίου αντιπαράθεση επιχειρημάτων. Συγκεκριμένα, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι η Nordic Info διοργανώνει σε τακτική βάση ταξίδια, όχι μόνο προς τη Σουηδία, αλλά και προς την Ισλανδία και τη Νορβηγία. Αν και οι χώρες αυτές δεν ανήκουν στην Ευρωπαϊκή Ένωση, ωστόσο ανήκουν στον χώρο Σένγκεν  ( 35 ). Ως εκ τούτου, η εφαρμογή των επίμαχων ταξιδιωτικών περιορισμών εκτεινόταν, πέρα από τα κράτη μέλη, και στις εν λόγω χώρες  ( 36 ). Στο πλαίσιο αυτό, το εθνικό δικαστήριο αναφέρει ότι, μολονότι η προβαλλόμενη από τη Nordic Info αξίωση λόγω αστικής ευθύνης επικεντρώνεται στις ζημιές που αυτή υπέστη συνεπεία της ακύρωσης των ταξιδιών προς τη Σουηδία, εντούτοις η εταιρία «επιφυλάσσεται για κάθε άλλη αξίωση». Κατά τα φαινόμενα, αυτό που υπονοεί το αιτούν δικαστήριο είναι ότι ενδέχεται η ενάγουσα, σε μεταγενέστερο στάδιο της κύριας δίκης, να αναθεωρήσει, ή έστω να διευκρινίσει, το αγωγικό της αίτημα ώστε να περιλάβει σε αυτό και αξιώσεις που απορρέουν από πιθανές ακυρώσεις ταξιδιών προς την Ισλανδία και/ή τη Νορβηγία. Εξού και το εθνικό δικαστήριο κάνει λόγο, στο πρώτο του προδικαστικό ερώτημα, για πολίτες της Ένωσης που επιθυμούσαν να ταξιδέψουν από το Βέλγιο με προορισμό «χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του χώρου Σένγκεν» (και αντιστρόφως).

37.

Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση το Δικαστήριο έθεσε στις παρεμβαίνουσες ερωτήσεις σχετικά με το αν οι θεσπιζόμενοι από την οδηγία περί ιθαγένειας κανόνες περί ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων έχουν εφαρμογή όσον αφορά την Ισλανδία και τη Νορβηγία, και αν ναι, σε ποιον βαθμό.

38.

Η Βελγική και η Ρουμανική Κυβέρνηση διατηρούν επιφυλάξεις, τις οποίες και εγώ συμμερίζομαι, σχετικά με το αν είναι σκόπιμο να υπεισέλθει το Δικαστήριο στο ζήτημα αυτό στο πλαίσιο της απόφασης που θα εκδώσει στην υπό κρίση υπόθεση. Πέραν του γεγονότος ότι το εθνικό δικαστήριο δεν ζητά διευκρινίσεις επί του εν λόγω ζητήματος –για το οποίο φαίνεται ότι έχει διαμορφώσει δικανική πεποίθηση  ( 37 )–, είναι αμφίβολο το κατά πόσον η αυτεπάγγελτη παροχή των διευκρινίσεων αυτών θα χρησίμευε στο αιτούν δικαστήριο κατά την εκδίκαση της υποθέσεως της οποίας έχει επιληφθεί. Πράγματι, στην περίπτωση αυτή το Δικαστήριο ουσιαστικά θα διατύπωνε συμβουλευτική γνώμη επί ενός ζητήματος το οποίο, στο τρέχον στάδιο της κύριας δίκης, παραμένει εν πολλοίς υποθετικό  ( 38 ), εν όψει του ενδεχομένου να καταστεί το ζήτημα αυτό κρίσιμο αργότερα, εφόσον η Nordic Info μεταβάλει ή διευκρινίσει το αγωγικό της αίτημα. Στο πλαίσιο της διαδικασίας της προδικαστικής παραπομπής, το Δικαστήριο κατά κανόνα αποφεύγει –και ορθώς– την ενασχόληση με υποθετικά ζητήματα αυτού του είδους  ( 39 ).

39.

Ωστόσο, σε περίπτωση που το Δικαστήριο αποφασίσει να αποφανθεί επί του ζητήματος, θα διατυπώσω επικουρικώς τις ακόλουθες παρατηρήσεις.

40.

Σε γενικές γραμμές, οι κανόνες περί ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων που ορίζονται από τη ΣΛΕΕ και από τις πράξεις του παραγώγου δικαίου που έχουν θεσπιστεί για την εφαρμογή τους διέπουν, όπως ήδη αναφέρθηκε, τη μετακίνηση των πολιτών της Ένωσης μεταξύ των κρατών μελών, και όχι την κυκλοφορία προσώπων μεταξύ κράτους μέλους –όπως το Βέλγιο– και τρίτης χώρας –όπως η Ισλανδία ή η Νορβηγία. Από την άποψη αυτή, το γεγονός ότι οι συγκεκριμένες χώρες ανήκουν στον χώρο Σένγκεν είναι άνευ έννομης σημασίας, καθώς οι κανόνες περί ελεύθερης κυκλοφορίας δεν περιλαμβάνονται στο κεκτημένο του Σένγκεν.

41.

Ωστόσο, η Ισλανδία και η Νορβηγία είναι επίσης συμβαλλόμενα μέρη της Συμφωνίας για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο  ( 40 ) (στο εξής: Συμφωνία ΕΟΧ), από κοινού με όλα τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης και την ίδια την Ένωση. Η συμφωνία αυτή περιέχει στα παραρτήματά της  ( 41 ), από τη θέση σε ισχύ της απόφασης 158/2007 της Μεικτής Επιτροπής του ΕΟΧ, της 7ης Δεκεμβρίου 2007  ( 42 ) (στο εξής: απόφαση της Μεικτής Επιτροπής), δύο ρητές παραπομπές στην οδηγία περί ιθαγένειας. Μέσω των παραπομπών αυτών, η εν λόγω οδηγία ενσωματώθηκε –με ορισμένες ελάσσονος σημασίας προσαρμογές  ( 43 )– στο δίκαιο του ΕΟΧ, ως εκ τούτου είναι δεσμευτική για τα συμβαλλόμενα μέρη της Συμφωνίας ΕΟΧ  ( 44 ).

42.

Τούτου λεχθέντος, και με δεδομένο ότι τα επίμαχα παραρτήματα αφορούν, αντιστοίχως, την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων και το δικαίωμα εγκατάστασης και ότι στο κάθε ένα εξ αυτών ορίζεται ότι η οδηγία περί ιθαγένειας «εφαρμόζεται, κατά περίπτωση, στους τομείς που καλύπτονται από το [οικείο παράρτημα]», το ζήτημα που απομένει να διευκρινιστεί είναι αν η οδηγία αυτή έχει ενσωματωθεί στη Συμφωνία ΕΟΧ μόνον μερικώς, ήτοι αποκλειστικά όσον αφορά την κυκλοφορία των υπηκόων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της ΕΖΕΣ εντός του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου (ΕΟΧ) για τους συγκεκριμένους σκοπούς της απασχόλησης και της αυτοαπασχόλησης, αντιστοίχως, ή πλήρως, οπότε και ρυθμίζει την κυκλοφορία των προσώπων αυτών ανεξαρτήτως σκοπού, όπως συμβαίνει εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης  ( 45 ). Στο πλαίσιο αυτό, το ζήτημα αν τα «μη οικονομικώς ενεργά» πρόσωπα –ήτοι, μεταξύ άλλων, σπουδαστές, συνταξιούχοι κ.ο.κ., τουτέστιν πρόσωπα που δεν είναι ούτε μισθωτοί ούτε αυτοαπασχολούμενοι– τυγχάνουν δικαιούχοι, εντός του ΕΟΧ, του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας αποτέλεσε αντικείμενο ιδιαίτερης αντιπαράθεσης επιχειρημάτων ενώπιον του Δικαστηρίου.

43.

Πράγματι, μολονότι η Συμφωνία ΕΟΧ περιλαμβάνει, όπως και η ΣΛΕΕ, διατάξεις που διασφαλίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων για οικονομικούς σκοπούς  ( 46 ), ωστόσο δεν περιλαμβάνει διατάξεις ανάλογες με τα άρθρα 20 και 21 ΣΛΕΕ, οι οποίες διέπουν την εντός της Ένωσης κυκλοφορία των πολιτών που τυγχάνουν «μη οικονομικώς ενεργά» πρόσωπα. Για την ακρίβεια, η έννοια της «ιθαγένειας της Ένωσης» δεν αντιστοιχεί σε όρο της Συμφωνίας ΕΟΧ  ( 47 ).

44.

Μολονότι το Δικαστήριο δεν έχει ακόμη αποφανθεί επί του ζητήματος  ( 48 ), το έχει ήδη πράξει το Δικαστήριο ΕΖΕΣ. Στην απόφασή του Gunnarsson  ( 49 ), το εν λόγω δικαστήριο έκρινε ότι η οδηγία περί ιθαγένειας έχει πράγματι εφαρμογή όσον αφορά την κυκλοφορία μη οικονομικώς ενεργών προσώπων εντός του ΕΟΧ, παρά το γεγονός ότι στη Συμφωνία ΕΟΧ δεν περιλαμβάνονται διατάξεις αντίστοιχες με τα άρθρα 20 και 21 ΣΛΕΕ. Κατ’ ουσίαν, το Δικαστήριο ΕΖΕΣ υπενθύμισε ότι το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας των μη οικονομικώς ενεργών προσώπων ήταν κατοχυρωμένο στο πλαίσιο του δικαίου της Ένωσης και του δικαίου του ΕΟΧ ήδη πριν από τη θέσπιση της έννοιας της «ιθαγένειας της Ένωσης» και των εν λόγω διατάξεων, έβρισκε δε έρεισμα σε διάφορες οδηγίες  ( 50 ) , οι οποίες ενσωματώθηκαν εξαρχής στη Συμφωνία ΕΟΧ. Η οδηγία περί ιθαγένειας κατήργησε και αντικατέστησε τις εν λόγω οδηγίες, η δε απόφαση της Μεικτής Επιτροπής μετέφερε στο δίκαιο του ΕΟΧ τη νομοθετική αυτή εξέλιξη. Κατά το Δικαστήριο ΕΖΕΣ, το γεγονός ότι η κυκλοφορία των «μη οικονομικώς ενεργών» προσώπων έχει πλέον συνδεθεί, στο πλαίσιο του δικαίου της Ένωσης, με την έννοια της «ιθαγένειας της Ένωσης» και ότι η έννοια αυτή δεν αντιστοιχεί με όρο του δικαίου του ΕΟΧ δεν συνεπάγεται ότι τα πρόσωπα αυτά θα πρέπει να «στερηθούν δικαιώματα ήδη κεκτημένα», δυνάμει της Συμφωνίας ΕΟΧ, ήδη πριν από την καθιέρωση της έννοιας αυτής, τα οποία «διατήρησε σε ισχύ» η οδηγία περί ιθαγένειας  ( 51 ).

45.

Είναι προφανές ότι το Δικαστήριο δεν δεσμεύεται από τις αποφάσεις του Δικαστηρίου ΕΖΕΣ. Εντούτοις, φρονώ ότι η γενική αρχή του διεθνούς δικαίου περί υποχρέωσης τήρησης των συμβατικών δεσμεύσεων (pacta sunt servanda)  ( 52 ), η «προνομιακή σχέση μεταξύ της Ένωσης, των κρατών μελών της και των κρατών της ΕΖΕΣ»  ( 53 ), και η ανάγκη να διασφαλίζεται, στο μέτρο του δυνατού, η ομοιόμορφη εφαρμογή της Συμφωνίας ΕΟΧ σε όλα τα συμβαλλόμενα μέρη συνεπάγονται ότι το Δικαστήριο οφείλει, κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή των διατάξεων της εν λόγω συμφωνίας, να λαμβάνει υπόψη τις αποφάσεις αυτές  ( 54 ). Για την ακρίβεια, προτείνω στο Δικαστήριο να ακολουθήσει την ίδια συλλογιστική, εκτός εάν υπάρχουν επιτακτικοί λόγοι περί του αντιθέτου.

46.

Φρονώ ότι, εν προκειμένω, η επιφύλαξη αυτή δεν ισχύει. Πράγματι, το σκεπτικό του Δικαστηρίου ΕΖΕΣ στην απόφαση Gunnarsson είναι πειστικό. Το γεγονός ότι στο δίκαιο του ΕΟΧ δεν υφίσταται η έννοια της «ιθαγένειας του ΕΟΧ» δεν δικαιολογεί την περιστολή του καθ’ ύλην πεδίου εφαρμογής οδηγίας που είχε ήδη ενσωματωθεί στη Συμφωνία ΕΟΧ. Εξάλλου, ορισμένες διατάξεις της οδηγίας περί ιθαγένειας αφορούν συγκεκριμένα τα μη οικονομικώς ενεργά πρόσωπα  ( 55 ). Εάν η Μεικτή Επιτροπή είχε την πρόθεση να μην περιλάβει τα πρόσωπα αυτά στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας, στο πλαίσιο της ενσωμάτωσης της τελευταίας στο δίκαιο του ΕΟΧ, θα μπορούσε ευχερώς να διατυπώσει ρητή επιφύλαξη όσον αφορά την εφαρμογή των συγκεκριμένων διατάξεων. Τέτοια επιφύλαξη όμως δεν διατυπώνεται στην απόφαση της Μεικτής Επιτροπής. Κατά συνέπεια, τα μόνα δικαιώματα που δεν αναγνωρίζονται εντός του ΕΟΧ είναι εκείνα που δεν βρίσκουν νομικό έρεισμα στην ίδια την οδηγία, αλλά απορρέουν αποκλειστικά από τα άρθρα 20 και 21 ΣΛΕΕ, λόγω του γεγονότος ότι από τη Συμφωνία ΕΟΧ ελλείπουν διατάξεις αντίστοιχες με τα άρθρα αυτά  ( 56 ).

47.

Συνοψίζοντας, είμαι της γνώμης ότι οι διατάξεις της οδηγίας περί ιθαγένειας διέπουν και την εντός του ΕΟΧ κυκλοφορία των υπηκόων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της ΕΖΕΣ, ανεξαρτήτως σκοπού. Ως εκ τούτου, τα πρόσωπα αυτά απολαμβάνουν, υπό τους ειδικότερους όρους της οδηγίας περί ιθαγένειας, δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας μεταξύ Βελγίου και Ισλανδίας ή Νορβηγίας (μεταξύ άλλων), ακόμη και για τουρισμό  ( 57 ).

3.

Επί των εμποδίων που έθεσαν οι επίμαχοι ταξιδιωτικοί περιορισμοί στην άσκηση του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας που κατοχυρώνουν οι εν λόγω κανόνες

48.

Δεν αμφισβητείται ότι ταξιδιωτικοί περιορισμοί όπως οι επίμαχοι στην κύρια δίκη παρακώλυσαν την εκ μέρους των πολιτών της Ένωσης άσκηση του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας.

49.

Κατά πρώτον, και στο μέτρο που εφαρμόστηκε στην περίπτωση πολιτών της Ένωσης που επιθυμούσαν να εγκαταλείψουν το έδαφος του Βελγίου προκειμένου να μεταβούν στα κράτη μέλη που είχαν επισημανθεί ως «κόκκινα» στον επίμαχο χρωματικό χάρτη, η απαγόρευση των «μη απολύτως αναγκαίων» ταξιδιών περιόρισε δραστικά το δικαίωμα εξόδου που κατοχυρώνεται, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας. Η διαπίστωση αυτή δεν αναιρείται από το γεγονός ότι, αντιθέτως, τα ταξίδια σε άλλα κράτη μέλη (ήτοι σε όσα επισημάνθηκαν ως «πράσινα» ή «κίτρινα») δεν υπόκεινταν σε περιορισμούς. Κατά τη γνώμη μου, αρκεί το γεγονός ότι τα προαναφερόμενα πρόσωπα δεν μπορούσαν να ταξιδέψουν ελεύθερα στο κράτος της επιλογής τους  ( 58 ). Όσον αφορά λοιπόν τα «κόκκινα» κράτη μέλη, η δυνατότητα των πολιτών της Ένωσης να ασκήσουν το δικαίωμα εξόδου παρακωλύθηκε σε σημαντικό βαθμό. Στην πραγματικότητα, και όσον αφορά πλήθος ταξιδιωτικών σκοπών –περιλαμβανομένου του τουρισμού–, το δικαίωμα αυτό ανεστάλη. Επιπλέον, και στο μέτρο που εφαρμόστηκε στην περίπτωση πολιτών της Ένωσης –εξαιρουμένων των Βέλγων υπηκόων  ( 59 ) και των υπηκόων άλλων κρατών μελών που διαμένουν στο Βέλγιο  ( 60 )– οι οποίοι επιθυμούσαν να εισέλθουν στην επικράτεια του Βελγίου ερχόμενοι από «κόκκινο» κράτος μέλος, η επίμαχη απαγόρευση ταξιδιών περιόρισε εξίσου δραστικά το δικαίωμα εισόδου που κατοχυρώνεται, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 5, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας, και για παρόμοιους λόγους.

50.

Κατά δεύτερον, και στο μέτρο που επιβλήθηκε σε πολίτες της Ένωσης που διέμεναν στο Βέλγιο –χωρίς να είναι Βέλγοι υπήκοοι– κατά την επιστροφή τους από «μη απολύτως αναγκαίο» ταξίδι σε «κόκκινο» κράτος μέλος, η υποχρεωτική υποβολή σε καραντίνα και διαγνωστικούς ελέγχους επίσης περιόρισε το δικαίωμα εισόδου που κατοχυρώνεται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας. Ιδίως η υποχρεωτική υποβολή σε καραντίνα περιόριζε δραστικά τη δυνατότητα μετακίνησης εντός της επικράτειας του Βελγίου, περιορισμός τον οποίο θεωρώ κατ’ αποτέλεσμα ισοδύναμο με αναβολή της εισόδου στο κράτος αυτό. Θεωρώ δε ότι, στο μέτρο που επιβλήθηκε και στους υπηκόους του Βελγίου υπό τις ίδιες περιστάσεις, και παρά το γεγονός ότι δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της αρχής που επιβεβαιώνεται στο άρθρο 3, παράγραφος 2, του πρωτοκόλλου αριθ. 4 της ΕΣΔΑ  ( 61 ), η συγκεκριμένη υποχρέωση περιόρισε το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 21 ΣΛΕΕ, και για παρόμοιους λόγους.

4.

Επί του ζητήματος αν χωρούσε «κατ’ εξαίρεσιν» παρέκκλιση από το δίκαιο της Ένωσης δυνάμει του άρθρου 347 ΣΛΕΕ

51.

Σε αυτό το στάδιο των παρουσών προτάσεών μου, και λαμβάνοντας υπόψη ορισμένα από τα επιχειρήματα που προέβαλαν οι παρεμβαίνουσες ενώπιον του Δικαστηρίου, θα ήθελα να εξετάσω το σημαντικό ζήτημα του κατά πόσον είχαν τα κράτη μέλη τη δυνατότητα να παρεκκλίνουν από το δίκαιο της Ένωσης κατά τη διάρκεια της πανδημίας COVID‑19.

52.

Πράγματι, οι εν λόγω παρεμβαίνουσες υποστηρίζουν ότι, τουλάχιστον κατά τους πρώτους μήνες της, η πανδημία αποτέλεσε «κρίση» που καθιστούσε επιβεβλημένη την επείγουσα παρέμβαση των δημοσίων αρχών. Συναφώς, επισημαίνω ότι αρκετά κράτη μέλη κήρυξαν, σε κάποιο χρονικό σημείο κατά τη διάρκεια της πανδημίας, «κατάσταση έκτακτης ανάγκης» συνεπαγόμενη την προσωρινή αναστολή, εντός της επικράτειάς τους, της ισχύος των κείμενων νομοθετικών διατάξεων ή την παρέκκλιση από αυτές, προκειμένου να εφαρμοστούν επείγοντα μέτρα που κρίθηκαν αναγκαία για την αντιμετώπιση της εν λόγω «κρίσης». Είναι δε γεγονός ότι πολλά από τα μέτρα αυτά –ειδικά οι καθολικές απαγορεύσεις κυκλοφορίας (lockdown)– ομοιάζουν με εκείνα που εφαρμόζονται σε καιρό πολέμου.

53.

Εγείρεται έτσι το ερώτημα αν η εκτίμηση των επίμαχων μέτρων θα πρέπει να γίνει στο πλαίσιο ενός νομικού καθεστώτος «εξαίρεσης», αντί εκείνου που ορίζουν οι «συνήθεις» κανόνες δικαίου της Ένωσης και οι «συνήθεις» εξαιρέσεις αυτών. Συναφώς, υπενθυμίζω ότι το άρθρο 347 ΣΛΕΕ εισάγει μια «ρήτρα διασφαλίσεως», διά της οποίας αναγνωρίζεται, κατ’ ουσίαν, η δυνατότητα των κρατών μελών να λαμβάνουν τα μέτρα εκείνα που θεωρούν αναγκαία, μεταξύ άλλων, σε περίπτωση «σοβαρής εσωτερικής διαταραχής της δημοσίας τάξεως»  ( 62 ). Η διάταξη αυτή, την οποία ουδέποτε έχει ερμηνεύσει το Δικαστήριο, προβλέπει, θεωρητικώς, τη δυνατότητα παρέκκλισης, σε μια τέτοια περίπτωση, από το σύνολο των κανόνων της ΣΛΕΕ και των κανόνων που θεσπίζονται βάσει αυτής, περιλαμβανομένων των διαφόρων διατάξεων περί ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων  ( 63 ). Περιττό να επισημάνω ότι το αν μπορεί να θεωρηθεί ότι η πανδημία COVID‑19 προκάλεσε τέτοια «σοβαρή εσωτερική διαταραχή» στα κράτη μέλη  ( 64 ), και, αν ναι, σε ποιο βαθμό, καθώς και οι λοιπές πιθανές προϋποθέσεις ενεργοποίησης της εν λόγω «ρήτρας διασφαλίσεως», και τα όρια αυτής, αποτελούν ζητήματα εξόχως ευαίσθητα.

54.

Τούτου λεχθέντος, και πέραν του γεγονότος ότι η Βελγική Κυβέρνηση δεν επικαλέστηκε το άρθρο 347 ΣΛΕΕ  ( 65 ) ούτε ενώπιον του Δικαστηρίου ούτε σε καμία άλλη περίσταση, η ανάγκη να αποφανθεί το Δικαστήριο σχετικά με τη δυνατότητα εφαρμογής της διάταξης αυτής θα ανέκυπτε μόνον στην περίπτωση που εθνικά μέτρα όπως τα επίμαχα στην κύρια δίκη δεν θα ήταν δυνατόν να βρουν έρεισμα στους «συνήθεις» κανόνες δικαίου της Ένωσης και τις «συνήθεις» εξαιρέσεις τους  ( 66 ). Ωστόσο, όπως θα εξηγήσω στο υπόλοιπο των παρουσών προτάσεων, οι εν λόγω κανόνες διαθέτουν επαρκή ευελιξία ώστε να αντιμετωπίσουν την ιδιαιτερότητα της επίμαχης κατάστασης.

5.

Επί της νομιμότητας των επίμαχων ταξιδιωτικών περιορισμών υπό το πρίσμα των προβλεπόμενων από την οδηγία περί ιθαγένειας παρεκκλίσεων

55.

Ακόμη και με βάση της «συνήθεις» διατάξεις του δικαίου της Ένωσης, το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας που απολαμβάνουν οι πολίτες της Ένωσης δεν είναι απόλυτο. Η επιβολή περιορισμών είναι επιτρεπτή  ( 67 ). Ωστόσο, προκειμένου οι περιορισμοί αυτοί να είναι συμβατοί με το δίκαιο της Ένωσης, θα πρέπει να τηρούνται, ιδίως, οι όροι και οι προϋποθέσεις που προβλέπονται από τις οικείες διατάξεις. Στο μέτρο που οι επίμαχοι ταξιδιωτικοί περιορισμοί εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας περί ιθαγένειας, η εκτίμησή τους θα πρέπει να γίνει υπό το πρίσμα των όρων και των προϋποθέσεων που ορίζει το κεφάλαιο VI της εν λόγω οδηγίας. Περαιτέρω, στο μέτρο που οι περιορισμοί αυτοί επιβλήθηκαν σε Βέλγους υπηκόους που επέστρεφαν στο Βέλγιο αφότου άσκησαν το δικαίωμά τους ελεύθερης κυκλοφορίας, υπενθυμίζω ότι, μολονότι η περίπτωση αυτή δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας περί ιθαγένειας, αλλά σε εκείνο του άρθρου 21 ΣΛΕΕ, οι περί παρεκκλίσεων όροι και προϋποθέσεις που ορίζει η εν λόγω οδηγία εφαρμόζονται κατ’ αναλογίαν  ( 68 ).

56.

Εν είδει εισαγωγής στο κεφάλαιο VI, το άρθρο 27, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας περιέχει τον γενικό κανόνα ότι τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν περιορισμούς στην «ελευθερία κυκλοφορίας» των πολιτών της Ένωσης για λόγους «δημόσιας τάξης», «δημόσιας ασφάλειας» ή «δημόσιας υγείας». Ο γενικός αυτός κανόνας εξειδικεύεται στις υπόλοιπες διατάξεις του ίδιου κεφαλαίου. Ειδικότερα, το άρθρο 29, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας οριοθετεί τη δυνατότητα των κρατών μελών να επιβάλλουν περιορισμούς στην «ελευθερία» αυτή για λόγους «δημόσιας υγείας». Επομένως, οι δύο αυτές διατάξεις θα πρέπει να εξετάζονται συνδυαστικά προκειμένου να εκτιμηθεί η νομιμότητα εθνικών μέτρων που θεσπίζονται κατ’ επίκληση των συγκεκριμένων λόγων. Από κοινού, οι διατάξεις αυτές καθορίζουν το σύνολο των όρων και προϋποθέσεων που πρέπει να τηρούνται σε κάθε περίπτωση και που θα αναπτυχθούν λεπτομερέστερα στη συνέχεια  ( 69 ).

57.

Εν προκειμένω, η μεν Βελγική Κυβέρνηση επικαλείται το άρθρο 27, παράγραφος 1, και το άρθρο 29, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας, τόσο ενώπιον του Δικαστηρίου όσο και ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, η δε Nordic Info υποστηρίζει ότι, ανεξαρτήτως του αν τηρούνται οι όροι και οι προϋποθέσεις που ορίζουν οι εν λόγω διατάξεις, οι τελευταίες δεν είναι ικανές να καλύψουν την περίπτωση επιβολής ταξιδιωτικών περιορισμών όπως οι επίμαχοι στην κύρια δίκη. Ως εκ τούτου, καθίσταται αναγκαία η in abstracto εξέταση του πεδίου εφαρμογής των διατάξεων αυτών (α), προτού υπεισέλθω στην in concreto εκτίμηση των επίμαχων μέτρων υπό το πρίσμα των όρων και των προϋποθέσεων που αυτές ορίζουν (β).

α)

Το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 27, παράγραφος 1, και του άρθρου 29, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας

58.

Κατά την άποψη της Nordic Info, το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 27, παράγραφος 1, και του άρθρου 29, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας δεν είναι, σε γενικές γραμμές, αρκετά ευρύ ώστε να καλύπτει –εν όλω ή έστω εν μέρει– ταξιδιωτικούς περιορισμούς όπως οι επίμαχοι εν προκειμένω, διότι οι διατάξεις αυτές παρέχουν τη δυνατότητα επιβολής περιορισμών όσον αφορά αποκλειστικά το δικαίωμα εισόδου και όχι το δικαίωμα εξόδου (1) και διότι, εν πάση περιπτώσει, δεν παρέχουν τη δυνατότητα επιβολής περιορισμών της ελεύθερης κυκλοφορίας «γενικής εφαρμογής» αλλά μόνον «ατομικών» περιορισμών (2). Στις ενότητες που ακολουθούν θα εξετάσω τις αιτιάσεις αυτές με τη σειρά.

1)

Η δυνατότητα περιορισμού τόσο του δικαιώματος εισόδου όσο και του δικαιώματος εξόδου

59.

Υπενθυμίζω ότι το άρθρο 27, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 29, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας, παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να επιβάλλουν περιορισμούς στην «ελευθερία κυκλοφορίας» για λόγους δημόσιας υγείας, χωρίς περαιτέρω εξειδικεύσεις όσον αφορά το είδος των μέτρων που δύνανται να θεσπίζουν οι εθνικές αρχές.

60.

Η διατύπωση αυτή καλύπτει, πρώτον, ενδεχόμενους περιορισμούς του δικαιώματος εισόδου που θεσπίζει το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας. Σε αυτούς περιλαμβάνεται, αφενός, η δυνατότητα απαγόρευσης εισόδου στην επικράτεια κράτους μέλους. Ωστόσο, διαλαμβάνονται και κάποιες επιφυλάξεις. Δεν δύναται ένα κράτος μέλος να επικαλεστεί τη διάταξη αυτή προκειμένου να αρνηθεί στους ίδιους του τους υπηκόους την είσοδο στην επικράτειά του (i) διότι η οδηγία αυτή δεν έχει εφαρμογή στη συγκεκριμένη περίπτωση και (ii) διότι το απαγορεύει η αρχή που επιβεβαιώνεται στο άρθρο 3, παράγραφος 2, του πρωτοκόλλου αριθ. 4 της ΕΣΔΑ  ( 70 ). Επιπλέον, από το άρθρο 29, παράγραφος 2, της οδηγίας περί ιθαγένειας συνάγεται ότι δεν δύναται ένα κράτος μέλος να απαγορεύει σε υπηκόους άλλων κρατών μελών που διαμένουν στην επικράτειά του την είσοδο σε αυτή –μετά από ένα ταξίδι στη Σουηδία, για παράδειγμα– για λόγους «δημόσιας υγείας»  ( 71 ). Αφετέρου, τα κράτη μέλη δύνανται, καταρχήν, να επιβάλλουν σε πολίτες της Ένωσης –στους οποίους δεν μπορούν να απαγορεύσουν την είσοδο στην εθνική επικράτεια– άλλου είδους περιορισμούς κατά την είσοδο, οι οποίοι να μην έχουν αποτέλεσμα ισοδύναμο με άρνηση εισόδου. Σε αυτή την κατηγορία περιορισμών εμπίπτει η υποχρεωτική υποβολή των διαμενόντων στο Βέλγιο σε καραντίνα και διαγνωστικούς ελέγχους κατά την επιστροφή τους από χώρες «υψηλού κινδύνου»  ( 72 ).

61.

Δεύτερον, και αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς της Nordic Info, είμαι της γνώμης ότι το άρθρο 27, παράγραφος 1, και το άρθρο 29, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας είναι ικανά να καλύψουν και το ενδεχόμενο επιβολής περιορισμών του δικαιώματος εξόδου που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας, όπως η απαγόρευση εξόδου  ( 73 ). Αν και ο τίτλος του κεφαλαίου VI είναι δυνατόν να προκαλέσει κάποια σύγχυση όσον αφορά το ζήτημα αυτό  ( 74 ), είναι σαφές ότι, πρώτον, το περιεχόμενο της φράσης «ελευθερία κυκλοφορίας» –που απαντά στη διάταξη του άρθρου 27, παράγραφος 1– είναι αρκετά ευρύ ώστε να περικλείει και το δικαίωμα εξόδου. Δεύτερον, από το γεγονός ότι το άρθρο 29, παράγραφος 2, αφορά, κατ’ ουσίαν, ένα συγκεκριμένο μέτρο, ήτοι την άρνηση εισόδου, δεν έπεται ότι η επιβολή περιορισμών για λόγους «δημόσιας υγείας» επιτρέπεται μόνον όσον αφορά το δικαίωμα εισόδου, διότι η διάταξη αυτή δεν αποσκοπεί στην απαρίθμηση όλων των επιτρεπτών –δυνάμει του άρθρου 27, παράγραφος 1, και του άρθρου 29, παράγραφος 1– περιορισμών της ελευθερίας κυκλοφορίας, αλλά μόνον στην οριοθέτηση της χρήσης του μέτρου αυτού. Επιπλέον, η ερμηνεία αυτή συνάδει με τον σκοπό που διώκεται διά της προβλεπόμενης στις διατάξεις αυτές παρέκκλιση για λόγους «δημόσιας υγείας» –ο οποίος σκοπός έγκειται, όπως προκύπτει από το γράμμα της τελευταίας αυτής διάταξης, στο να καταστεί δυνατό για τα κράτη μέλη να προστατεύουν την επικράτεια και τον πληθυσμό τους έναντι του κινδύνου εξάπλωσης λοιμωδών νόσων ή μεταδοτικών ασθενειών. Δεν αμφιβάλλω ότι ο συντάκτης του άρθρου 29, παράγραφος 1, απέβλεπε (πιθανότατα) στο να παράσχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να απαγορεύουν στους ταξιδιώτες‑φορείς λοιμώδους νόσου την είσοδο στην επικράτειά τους και την εντεύθεν «εισαγωγή» της νόσου. Ενδέχεται, ωστόσο, σε ορισμένες περιπτώσεις, να δικαιολογείται για λόγους προστασίας της επικράτειας του εκάστοτε κράτους η επιβολή περιορισμών και όσον αφορά την έξοδο όσων διαμένουν σε αυτό, προκειμένου να αποτραπεί η «εισαγωγή» λοιμωδών νόσων κατά την επιστροφή τους  ( 75 ). Τέλος, η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνεται και από τις προπαρασκευαστικές εργασίες  ( 76 ) για την έκδοση της οδηγίας περί ιθαγένειας  ( 77 ).

2)

Η δυνατότητα επιβολής περιορισμών στην ελεύθερη κυκλοφορία διά της θέσπισης μέτρων γενικής εφαρμογής

62.

Τα επίμαχα στην κύρια δίκη εθνικά μέτρα ήταν γενικής εφαρμογής. Πράγματι, η απαγόρευση ταξιδιών και η υποχρεωτική υποβολή σε καραντίνα και διαγνωστικούς ελέγχους εφαρμόστηκαν κατά τρόπο συστηματικό σε αφηρημένες και ευρείες κατηγορίες προσώπων και σε καταστάσεις που καθορίζονταν αντικειμενικά –πρόσωπα που ταξίδευαν προς ή από «υψηλού κινδύνου» κράτη μέλη της Ένωσης για λόγους «μη απολύτως αναγκαίους», πρόσωπα που ταξίδευαν προς ή από τρίτη χώρα εκτός χώρου Σένγκεν κ.ο.κ.

63.

Ωστόσο, η Nordic Info ισχυρίζεται ότι περιορισμοί στο δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας που αντλούν δικαιολογητικούς λόγους από το άρθρο 27, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 29, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας, επιτρέπεται να αποτελούν αντικείμενο ατομικών μόνο μέτρων. Η λήψη μέτρων αυτού του είδους είναι επιτρεπτή μόνον κατά περίπτωση, οσάκις από την εκτίμηση της ατομικής κατάστασης του εκάστοτε ενδιαφερομένου προκύπτει ότι αυτός αποτελεί κίνδυνο για τη δημόσια υγεία –διότι παρουσιάζει συμπτώματα νόσου από τις αναφερόμενες στην εν λόγω διάταξη, ή διότι έχει εκτεθεί σε τέτοια νόσο, ως εκ τούτου είναι υπαρκτός ο κίνδυνος μόλυνσής του και περαιτέρω εξάπλωσης της νόσου.

64.

Η γνώμη μου, η οποία συμπίπτει με εκείνη της Βελγικής, της Ρουμανικής και της Νορβηγικής Κυβέρνησης, καθώς και της Επιτροπής, είναι ότι το άρθρο 27, παράγραφος 1, και το άρθρο 29, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας καθιστούν εφικτή την επιβολή γενικής εφαρμογής περιορισμών της ελευθερίας κυκλοφορίας για λόγους «δημόσιας υγείας» χωρίς να είναι αναγκαία η εν λόγω κατά περίπτωση εκτίμηση  ( 78 ).

65.

Κατά πρώτον, οι διατάξεις αυτές κάνουν λόγο, αντιστοίχως, για «περιορισμούς» και για «μέτρ[α] περιοριστικ[ά] της ελευθερίας κυκλοφορίας» που μπορούν να επιβάλλουν τα κράτη μέλη για λόγους «δημόσιας υγείας». Οι διατυπώσεις αυτές είναι αρκετά ευρείες ώστε να μπορούν να περικλείουν τόσο ατομικά όσο και γενικής εφαρμογής μέτρα.

66.

Κατά δεύτερον, η όλη οικονομία του κεφαλαίου VI της οδηγίας περί ιθαγένειας επιρρωννύει την ερμηνεία αυτή. Πράγματι, ενώ το άρθρο 27, παράγραφος 2, προβλέπει ότι τα μέτρα που λαμβάνονται για λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας πρέπει «να θεμελιώ[νονται] αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά του αφορώμενου ατόμου» και ότι «αιτιολογίες που δεν συνδέονται με τα στοιχεία της υπόθεσης ή στηρίζονται σε εκτιμήσεις γενικής πρόληψης δεν γίνονται αποδεκτές», στο άρθρο 29 δεν διαλαμβάνονται ανάλογοι όροι όσον αφορά τα μέτρα που λαμβάνονται για λόγους «δημόσιας υγείας»  ( 79 ).

67.

Ομολογουμένως, αυτή η διαφορά στη διατύπωση δεν μπορεί να θεωρηθεί αφ’ εαυτής αποφασιστικού χαρακτήρα. Από το κείμενο της οδηγίας περί ιθαγένειας δεν λείπουν οι ανακολουθίες  ( 80 ). Στο παρελθόν, το Δικαστήριο έκρινε ορθώς ότι απαιτείται εκτίμηση της ατομικής κατάστασης του ενδιαφερομένου στο πλαίσιο εφαρμογής άλλων διατάξεων της οδηγίας περί ιθαγένειας που δεν περιλαμβάνουν σχετική ρητή πρόβλεψη. Η κρίση αυτή του Δικαστηρίου, όπως διαλαμβάνεται, ιδίως, στην απόφασή του McCarthy κ.λπ.  ( 81 ), αφορούσε μέτρα που λαμβάνονταν λόγω καταχρήσεως δικαιώματος, δυνάμει του άρθρου 35 της εν λόγω οδηγίας.

68.

Ωστόσο, στην περίπτωση των μέτρων που λαμβάνονται για λόγους «δημόσιας υγείας» δυνάμει του άρθρου 27, παράγραφος 1, και του άρθρου 29, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας, είναι σκόπιμο το Δικαστήριο να τηρήσει επιφυλακτική στάση. Πράγματι, επισημαίνω –όπως άλλωστε και η Βελγική, η Ρουμανική και η Νορβηγική Κυβέρνηση, αλλά και η Επιτροπή– ότι, κατά τρίτον, είναι λογικό να παρέχεται στα κράτη μέλη μεγαλύτερο περιθώριο εκτιμήσεως όταν πρόκειται για απειλή για τη «δημόσια υγεία», σε σύγκριση με τις περιπτώσεις της απειλής για τη «δημόσια τάξη» ή τη «δημόσια ασφάλεια» και της καταχρηστικής συμπεριφοράς, καθόσον πρόκειται, απλούστατα, για ζητήματα διαφορετικής φύσεως.

69.

Από τη μία πλευρά, απειλές για τη «δημόσια τάξη» ή τη «δημόσια ασφάλεια» απορρέουν, κατά κανόνα, από τη συμπεριφορά συγκεκριμένων ατόμων, όπως οι τρομοκράτες ή οι επικίνδυνοι εγκληματίες. Επομένως, δεν θα πρέπει, καταρχήν, να παρέχεται στις δημόσιες αρχές η ευχέρεια λήψης, για λόγους πρόληψης, μέτρων γενικού χαρακτήρα –όπως η απαγόρευση εισόδου όλων των προσώπων που ταξιδεύουν από συγκεκριμένες χώρες με το αιτιολογικό ότι ορισμένοι εξ αυτών ενδέχεται να είναι επικίνδυνοι–, ιδίως μάλιστα λαμβανομένης υπόψη της ιδιαίτερης σημασίας του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας που απολαμβάνουν οι πολίτες της Ένωσης. Όχι μόνον διότι κάτι τέτοιο θα υπερέβαινε το αναγκαίο μέτρο, αλλά και διότι, κατά τη γνώμη μου, στο πλαίσιο μιας δημοκρατικής κοινωνίας δεν θα πρέπει να γίνεται ανεκτό –παρά μόνον σε όλως εξαιρετικές περιστάσεις– να τεκμαίρουν οι δημόσιες αρχές την επικινδυνότητα ενός προσώπου από μόνο τον λόγο ότι αυτό ανήκει σε μια τόσο ευρεία και αφηρημένη κατηγορία  ( 82 ). Από την άποψη αυτή, εγείρονται επιφυλάξεις σχετικές με την αξιοπρέπεια του ατόμου. Πράγματι, σε πολλές περιπτώσεις, τέτοιες προσεγγίσεις βασίζονται στην προκατάληψη  ( 83 ). Το ίδιο ισχύει και όσον αφορά την αποτροπή της κατάχρησης του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας. Ακόμη και αν αντιμετωπίζουν πλήθος περιστατικών καταχρηστικής εισόδου υπηκόων τρίτων χωρών, οι οποίοι προσποιούνται ότι είναι μέλη των οικογενειών πολιτών της Ένωσης, τα κράτη μέλη δεν δύνανται να θεσπίζουν, για λόγους πρόληψης, μέτρα γενικής εφαρμογής τα οποία στερούν από όλα τα μέλη των οικογενειών των πολιτών της Ένωσης τα δικαιώματα που αυτά αντλούν, μεταξύ άλλων, από την οδηγία περί ιθαγένειας  ( 84 ).

70.

Από την άλλη πλευρά, στο πλαίσιο εφαρμογής του άρθρου 29, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας το κρίσιμο στοιχείο είναι η απειλή για τη «δημόσια υγεία», ήτοι ο κίνδυνος εξάπλωσης στην επικράτεια κράτους μέλους «ασθ[ενειών] που εγκλείουν κίνδυνο επιδημίας» ή «άλλ[ων] λοιμ[ωδών] νόσ[ων] ή μεταδοτικ[ών] παρασιτικ[ών] ασθ[ενειών]», απειλή η οποία, κατά κανόνα, δεν εξαρτάται από τη συμπεριφορά συγκεκριμένων προσώπων. Στην περίπτωση αυτή, η εκτίμηση της επιδημιολογικής κατάστασης της εκάστοτε χώρας μπορεί να αποτελεί λυσιτελές κριτήριο  ( 85 ). Υπό ορισμένες περιστάσεις, και αναλόγως της μεταδοτικότητας μιας ασθένειας, ενδέχεται να μολυνθεί μεγάλο μέρος του πληθυσμού, αν όχι το σύνολο. Στο πλαίσιο αυτό, η εκ μέρους κράτους μέλους εφαρμογή ατομικών μέτρων στα σημεία εισόδου των ταξιδιωτών στο έδαφός του (ή εξόδου από αυτό), στη βάση της παρουσίας εμφανών συμπτωμάτων ή της επιβεβαιωμένης έκθεσης στην ασθένεια, ενδέχεται να μην είναι πάντοτε επαρκώς αποτελεσματική προκειμένου να αποτραπεί ή να περιοριστεί η εξάπλωση της ασθένειας  ( 86 ). Για τον σκοπό αυτόν, ενδέχεται να είναι αναγκαία η προληπτική επιβολή ορισμένων γενικής εφαρμογής περιορισμών της ελεύθερης κυκλοφορίας –αφορώντων, για παράδειγμα, όλα τα πρόσωπα που ταξιδεύουν από συγκεκριμένες χώρες ή περιοχές «υψηλού κινδύνου». Η ερμηνεία του άρθρου 27, παράγραφος 1, και του άρθρου 29, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας πρέπει να γίνεται υπ’ αυτό το πνεύμα. Και ενώ οι διατάξεις αυτές θα πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικώς  ( 87 ) –καθόσον αποτελούν ρήτρες που εισάγουν παρέκκλιση–, η ερμηνεία τους θα πρέπει να διαφυλάσσει την πρακτική αποτελεσματικότητά τους  ( 88 ). Εξάλλου, το άρθρο 168, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ ορίζει ότι «κατά τον καθορισμό και την εφαρμογή όλων των πολιτικών και δράσεων της Ένωσης», μεταξύ αυτών και της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων, «εξασφαλίζεται υψηλού επιπέδου προστασία της υγείας του ανθρώπου», μια επιταγή τόσο μεγάλης σημασίας ώστε επαναλαμβάνεται στο άρθρο 35 του Χάρτη. Ο έλεγχος των επιδημιών εντάσσεται εξ ορισμού στον σκοπό αυτόν  ( 89 ).

71.

Υπάρχει μια τελευταία αιτίαση που θα πρέπει να εξεταστεί προτού κλείσω την ενότητα αυτή των προτάσεων. Πράγματι, τα άρθρα 30 και 31 της οδηγίας περί ιθαγένειας προβλέπουν ορισμένες εγγυήσεις υπέρ των πολιτών της Ένωσης οι οποίοι υπόκεινται σε μέτρα περιορισμού των δικαιωμάτων που αντλούν από την εν λόγω οδηγία. Οι εθνικές αρχές οφείλουν, δυνάμει του άρθρου 30, παράγραφοι 1 και 2, αντιστοίχως, να κοινοποιούν «στους ενδιαφερόμενους» «κάθε απόφαση που λαμβάνεται δυνάμει του άρθρου 27, παράγραφος 1», και να τους ενημερώνουν «για τους λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας επί των οποίων στηρίζεται η ληφθείσα στην περίπτωσή τους απόφαση». Περαιτέρω, δυνάμει του άρθρου 31, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας, οι εν λόγω αρχές οφείλουν να διασφαλίζουν ότι «οι ενδιαφερόμενοι» έχουν πρόσβαση σε διαδικασίες προσφυγών «προκειμένου να προσβάλλουν ή να ζητήσουν την αναθεώρηση απόφασης η οποία έχει ληφθεί εις βάρος τους για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας».

72.

Στο πλαίσιο αυτό, η Nordic Info υποστηρίζει ότι από τη συστηματική αναφορά των εν λόγω διατάξεων σε «αποφάσεις» που αφορούν συγκεκριμένους «ενδιαφερόμενους» συνάγεται αναγκαίως ότι το άρθρο 27, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας καθιστά επιτρεπτή μόνον τη λήψη ατομικών μέτρων, ακόμη και για λόγους «δημόσιας υγείας». Ευλόγως επίσης θα μπορούσε να υποστηριχθεί η άποψη ότι, εφόσον οι εν λόγω εγγυήσεις σκοπούν –κατά τη διατύπωση του Δικαστηρίου– «να καταστήσουν δυνατό στον ενδιαφερόμενο να προβάλει περιστάσεις και εκτιμήσεις απτόμενες της ατομικής καταστάσεώς του»  ( 90 ), τυχόν αναγνώριση της ευχέρειας των κρατών μελών να λαμβάνουν, βάσει της ίδιας διάταξης, μέτρα γενικής εφαρμογής θα μπορούσε να αναιρέσει το ουσιαστικό περιεχόμενο των εν λόγω εγγυήσεων.

73.

Θεωρώ ότι η αιτίαση αυτή δεν ευσταθεί. Πρώτον, όπως επισημαίνει η Επιτροπή, σκοπός των άρθρων 30 και 31 της οδηγίας περί ιθαγένειας δεν είναι να οριοθετήσουν το είδος των μέτρων που μπορεί να λαμβάνονται κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 27, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας, αλλά μόνον να προβλέψουν συγκεκριμένες εγγυήσεις οσάκις λαμβάνονται τέτοια μέτρα. Το γεγονός ότι στα άρθρα 30 και 31 γίνεται χρήση του όρου «απόφαση» –αντί των γενικότερων όρων «περιορισμοί» ή «μέτρα»– απλώς αντικατοπτρίζει το ότι, όπως συνάγεται από τα προεκτεθέντα, τα απαιτούμενα στο πλαίσιο εφαρμογής της οδηγίας αυτής μέτρα είναι συνήθως ατομικά, σε αυτού δε του είδους τα μέτρα απέβλεψε προφανώς ο νομοθέτης της Ένωσης κατά τη διατύπωση των διατάξεων αυτών. Σε γενικές γραμμές, φαίνεται ότι στην οδηγία περί ιθαγένειας οι όροι «μέτρα» και «αποφάσεις» χρησιμοποιούνται αδιακρίτως, και όχι πάντοτε κατά συνεπή τρόπο  ( 91 ), ως εκ τούτου δεν μπορούν να εξαχθούν ασφαλή συμπεράσματα από το γεγονός ότι σε μια συγκεκριμένη διάταξη απαντά ο ένας ή ο άλλος όρος. Δεύτερον, μολονότι κατά τη διατύπωση των εν λόγω διατάξεων ο νομοθέτης της Ένωσης δεν απέβλεψε σε μέτρα γενικής εφαρμογής, τούτο δεν συνεπάγεται ότι η ευχέρεια λήψης τέτοιων μέτρων για λόγους «δημόσιας υγείας» θα αναιρούσε την αποτελεσματικότητα των διατάξεων αυτών. Ο πολίτης της Ένωσης διατηρεί, σε κάποιον βαθμό, τη δυνατότητα να «προβάλει περιστάσεις και εκτιμήσεις απτόμενες της ατομικής καταστάσεώς του». Θα επανέλθω στην πτυχή αυτή του ζητήματος στα σημεία 115 έως 119 των παρουσών προτάσεων.

β)

Περί του αν τηρούνται οι όροι και οι προϋποθέσεις του άρθρου 27, παράγραφος 1, και του άρθρου 29, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας στις περιστάσεις της ένδικης υπόθεσης

74.

Στις προηγούμενες ενότητες εξήγησα τους λόγους για τους οποίους εθνικά μέτρα όπως τα επίμαχα στην κύρια δίκη ενδέχεται, καταρχήν, να δικαιολογούνται με βάση το άρθρο 27, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 29, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας.

75.

Εντούτοις, προκειμένου να είναι πλήρως συμβατά με τις εν λόγω διατάξεις, αυτού του είδους τα μέτρα πρέπει να τηρούν όλους τους όρους και τις προϋποθέσεις που απορρέουν από αυτές. Ειδικότερα, η εφαρμογή των μέτρων πρέπει να αποσκοπεί στην αντιμετώπιση σοβαρής, πραγματικής και ενεστώσας απειλής για τη «δημόσια υγεία» (1), ενώ αυτά καθεαυτά τα μέτρα πρέπει να τηρούν τις αρχές της ασφάλειας δικαίου (2), της ίσης μεταχείρισης (3), καθώς και της αναλογικότητας (4). Το βάρος της απόδειξης ότι τηρούνται οι εν λόγω όροι και προϋποθέσεις το φέρει το εκάστοτε κράτος μέλος. Περαιτέρω, εναπόκειται εν τέλει στο αιτούν δικαστήριο, που είναι το μόνο αρμόδιο να εκτιμήσει τα πραγματικά περιστατικά, να εξακριβώσει αν τηρούνται οι εν λόγω όροι και προϋποθέσεις στις περιστάσεις της κύριας δίκης. Ωστόσο, το Δικαστήριο μπορεί, με βάση τα στοιχεία που έχουν τεθεί στην κρίση του, να παράσχει καθοδήγηση επί του ζητήματος. Προς τούτο, στις επόμενες ενότητες θα εξετάσω με τη σειρά τους ως άνω όρους και προϋποθέσεις.

1)

Η ύπαρξη σοβαρής, πραγματικής και ενεστώσας απειλής για τη «δημόσια υγεία»

76.

Όπως ήδη αναφέρθηκε, η επίκληση δικαιολογητικών λόγων «δημόσιας υγείας» κατά το άρθρο 27, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας οριοθετείται σαφώς στο άρθρο 29. Η τελευταία αυτή διάταξη προσδιορίζει ακριβέστερα τις περιστάσεις υπό τις οποίες είναι θεμιτή η επίκληση τέτοιων λόγων  ( 92 ). Κατά την παράγραφο 1 του άρθρου αυτού, μόνον ορισμένες ασθένειες δικαιολογούν την εφαρμογή μέτρων περιοριστικών της ελευθερίας κυκλοφορίας. Στις ασθένειες αυτές περιλαμβάνονται «ασθένειες που εγκλείουν κίνδυνο επιδημίας, όπως ορίζονται στις οικείες πράξεις [του Παγκόσμιου Οργανισμού Υγείας, στο εξής: ΠΟΥ]» –ήτοι, στον Διεθνή Κανονισμό Υγείας (2005) (στο εξής: ΔΚΥ)  ( 93 ).

77.

Προφανώς, σε αυτή την κατηγορία ασθενειών συγκαταλέγεται και η COVID‑19. Επισημαίνω ότι στις 30 Ιανουαρίου 2020  ( 94 ) ο Γενικός Διευθυντής του ΠΟΥ διαπίστωσε ότι η έξαρση της εν λόγω ασθένειας συνιστούσε «κατάσταση έκτακτης ανάγκης διεθνούς ενδιαφέροντος για τη δημόσια υγεία» κατά την έννοια της ως άνω πράξεως  ( 95 ) . Περαιτέρω, στις 11 Μαρτίου 2020 ο ίδιος οργανισμός, εκτιμώντας τη ραγδαία αύξηση των καταγεγραμμένων κρουσμάτων και των χωρών που είχαν πληγεί από την ασθένεια, χαρακτήρισε πανδημία την COVID‑19  ( 96 ).

78.

Ωστόσο, το γεγονός ότι η λήψη συγκεκριμένων μέτρων έγινε επ’ αφορμή μιας τέτοιας ασθένειας δεν αρκεί για να θεωρηθούν αυτά δικαιολογημένα στο πλαίσιο εφαρμογής του άρθρου 27, παράγραφος 1, και του άρθρου 29, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας. Πράγματι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, οσάκις οι δημόσιες αρχές επικαλούνται λόγους «δημόσιας υγείας» προς δικαιολόγηση της επιβολής περιορισμών στο δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών της Ένωσης, οφείλουν να αποδεικνύουν επαρκώς ότι τα επίμαχα μέτρα είναι αναγκαία για την αποτελεσματική προστασία των συμφερόντων τα οποία αφορούν οι εν λόγω διατάξεις  ( 97 ). Μολονότι προκύπτει από την ίδια τη ratio του άρθρου 29, παράγραφος 1, ότι, σε γενικές γραμμές, οι ασθένειες που αναφέρονται στη διάταξη αυτή θεωρούνται σοβαρή απειλή για τη «δημόσια υγεία», εντούτοις τα μέτρα που επιβάλλονται στους πολίτες της Ένωσης προς αποτροπή της εξάπλωσης μιας τέτοιας ασθένειας δεν επιτρέπεται να έχουν συστηματικό χαρακτήρα  ( 98 ): η απειλή πρέπει να είναι πραγματική, και όχι απλώς υποθετική, υπό τις εκάστοτε συγκεκριμένες περιστάσεις. Επομένως, οι δημόσιες αρχές οφείλουν, μέσω αξιολόγησης του κινδύνου πραγματοποιούμενης βάσει των πλέον αξιόπιστων επιστημονικών δεδομένων που είναι διαθέσιμα κατά τον κρίσιμο χρόνο και των πλέον πρόσφατων αποτελεσμάτων της διεθνούς έρευνας, να αποδεικνύουν την πιθανότητα πραγμάτωσης της επίμαχης απειλής, καθώς και τη σοβαρότητα των επιπτώσεων για τη «δημόσια υγεία» που θα προκαλούσε η πραγμάτωσή της  ( 99 ).

79.

Ωστόσο, όπως υποστήριξαν οι παρεμβαίνουσες κυβερνήσεις καθώς και η Επιτροπή, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει επίσης ότι οσάκις καταλείπεται μεν αβεβαιότητα, ακόμη και μετά την αξιολόγηση κινδύνου, σχετικά με την ύπαρξη ή την έκταση του προβαλλόμενου κινδύνου για τη «δημόσια υγεία», αλλά η πιθανότητα πρόκλησης πραγματικής βλάβης στο εν λόγω συμφέρον εξακολουθεί να υπάρχει στην υποθετική περίπτωση της επέλευσης του κινδύνου αυτού, τότε, και κατ’ εφαρμογήν της αρχής της προφύλαξης, τα κράτη μέλη δύνανται να λαμβάνουν μέτρα χωρίς να απαιτείται να αναμένουν μέχρις ότου καταστούν απολύτως εμφανείς η πραγματική υπόσταση και η σοβαρότητα του εν λόγω κινδύνου  ( 100 ). Και μολονότι θα πρέπει και σε αυτή την περίπτωση να αποδεικνύεται, έστω εν μέρει, η ανάγκη λήψης μέτρων προφύλαξης, ωστόσο στην περίπτωση αυτή το βάρος απόδειξης μειώνεται προκειμένου οι εθνικές αρχές να μπορέσουν να ενεργήσουν με την απαιτούμενη σπουδή. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι το δικαστήριο που καλείται να εκτιμήσει μέτρα αυτού του είδους θα πρέπει να αρκείται στον έλεγχο περί του αν η εκ μέρους των αρχών αξιολόγηση σχετικά με την ύπαρξη πραγματικής και σοβαρής απειλής για τη «δημόσια υγεία» βασίζεται σε εύλογες αιτιάσεις.

80.

Στην υπό κρίση υπόθεση, δεν αμφισβητείται ότι ήταν εύλογες οι εν λόγω αιτιάσεις όσον αφορά την COVID‑19 κατά τη διάρκεια της κορύφωσης του «πρώτου κύματος» της πανδημίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Κατά τον χρόνο εκείνο, η εκθετική αύξηση του αριθμού των κρουσμάτων μετέτρεψε την έξαρση της ασθένειας αυτής σε «υγειονομική κρίση». Ανεξαρτήτως της επιστημονικής αβεβαιότητας που περιέβαλλε την προέλευση του (τότε) νέου κορωνοϊού, τη μεταδοτικότητά του, τη δυναμική της λοίμωξης και τις επιπτώσεις του, ήταν περισσότερο από εύλογη η πεποίθηση των δημοσίων αρχών ότι η πανδημία αποτελούσε πραγματική και σοβαρή απειλή για την ασφάλεια της παροχής υγειονομικής περίθαλψης –καθώς τα εθνικά συστήματα υγειονομικής περίθαλψης προσπαθούσαν εναγωνίως να διαχειριστούν το πλήθος των ατόμων που είχαν ανάγκη νοσηλείας–, αλλά και για την ίδια τη ζωή και τη σωματική ακεραιότητα των οικείων πληθυσμών. Εξάλλου, δύσκολα θα μπορούσε κανείς να αρνηθεί ότι, κατά τον χρόνο εκείνο, η πανδημία ήταν «ικανή να προκαλέσει πολύ σοβαρές επιπτώσεις όχι μόνο για την υγεία αλλά και για την κοινωνία, την οικονομία, τη λειτουργία του κράτους και, γενικότερα, το σύνολο του βίου»  ( 101 ).

81.

Επομένως, ήταν –αν μη τι άλλο– εύλογη η κρίση των δημοσίων αρχών περί της αναγκαιότητας να ελεγχθεί η διασπορά της COVID‑19 προκειμένου να θωρακιστούν τα οικεία συστήματα υγειονομικής περίθαλψης και να μετριαστούν οι εν γένει συνέπειες του ιού για την κοινωνία, καθώς και περί της αναγκαιότητας να εφαρμοστεί προς τον σκοπό αυτό –μεταξύ άλλων– μια δέσμη «μη φαρμακευτικών παρεμβάσεων», περιλαμβανομένων και των ταξιδιωτικών περιορισμών, στο πλαίσιο της προσπάθειας να επιβραδυνθεί η μετάδοση  ( 102 ) της νόσου στην κοινότητα  ( 103 ).

82.

Ωστόσο, το κρίσιμο για την υπόθεση της κύριας δίκης ζήτημα έγκειται στο αν η κατάσταση που μόλις περιγράφηκε εξακολουθούσε να ισχύει στο Βέλγιο κατά τον χρόνο λήψης και εφαρμογής των επίμαχων μέτρων, τα οποία απέβησαν σε βάρος των συμφερόντων της Nordic Info –ήτοι περί τις αρχές του Ιουλίου του 2020. Πράγματι, η νομιμότητα των εν λόγω μέτρων θα πρέπει να εκτιμηθεί εντός του ισχύοντος πλαισίου  ( 104 ).

83.

Κατά τον χρόνο εκείνο, η οξύτερη φάση του «πρώτου κύματος» είχε παρέλθει. Ήδη από τον Μάιο η συνολική επιδημιολογική εικόνα της Ευρωπαϊκής Ένωσης παρουσίαζε σημάδια βελτίωσης, γεγονός που γεννούσε «συγκρατημένη αισιοδοξία»  ( 105 ), σε βαθμό ικανό ώστε η Επιτροπή να καλέσει τα κράτη μέλη να εξετάσουν το ενδεχόμενο σταδιακής χαλάρωσης και, στη συνέχεια, άρσης των ταξιδιωτικών περιορισμών που είχαν θεσπίσει για τις μεταξύ τους μετακινήσεις από τις αρχές του Μαρτίου  ( 106 ). Η βελτίωση αυτή επιβεβαιώθηκε τον Ιούνιο. Κατόπιν τούτου, αρκετά κράτη μέλη προχώρησαν στην άρση των εν λόγω περιορισμών στις 15 Ιουνίου, η δε Επιτροπή ενθάρρυνε και τα υπόλοιπα κράτη μέλη να πράξουν το ίδιο. Επιπλέον, από τις 30 Ιουνίου επήλθε χαλάρωση των προσωρινών περιορισμών που είχαν επιβληθεί για τα μη απολύτως αναγκαία ταξίδια προς την Ευρωπαϊκή Ένωση  ( 107 ).

84.

Εντούτοις, η Βελγική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, παρά τη συνολική βελτίωση της επιδημιολογικής κατάστασης στην Ευρωπαϊκή Ένωση κατά τις αρχές του Ιουλίου, η πανδημία ούτε είχε παρέλθει ούτε είχε τεθεί υπό πλήρη έλεγχο. Στην πραγματικότητα, η επιδημιολογική κατάσταση των επιμέρους χωρών διέφερε κατά πολύ. Ενώ στο Βέλγιο είχε σταθεροποιηθεί, σε άλλα κράτη μέλη, περιλαμβανομένης της Σουηδίας, τα αντικειμενικά δεδομένα  ( 108 ) υποδείκνυαν σημαντική έξαρση των λοιμώξεων. Με δεδομένη τη μολυσματικότητα του ιού  ( 109 ), οι βελγικές αρχές έκριναν ότι ο κίνδυνος μιας νέας, μεγάλης κλίμακας έξαρσης της πανδημίας στην επικράτεια της χώρας –ενός ενδεχόμενου (τότε) «δεύτερου κύματος»– ήταν πραγματικός, εν όψει και της αρχής της περιόδου των θερινών διακοπών, ιδίως αν προχωρούσαν σε πρόωρη άρση των μέτρων περιορισμού. Ως εκ τούτου, αποφάσισαν να διατηρήσουν σε ισχύ ορισμένα εκ των μέτρων αυτών, μεταξύ των οποίων και τους επίμαχους ταξιδιωτικούς περιορισμούς, προσαρμόζοντάς τους ανάλογα με το επίπεδο του κινδύνου.

85.

Κατά τη γνώμη μου, η εκ μέρους των βελγικών αρχών αξιολόγηση του κινδύνου για τη «δημόσια υγεία» κατά τον κρίσιμο χρόνο παρίσταται εύλογη, λαμβανομένης υπόψη της αρχής της προφύλαξης  ( 110 ). Επομένως, τα επίμαχα μέτρα φαίνονταν δικαιολογημένα με βάση το άρθρο 27, παράγραφος 1, και το άρθρο 29, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας. Το γεγονός ότι, κατά τον χρόνο εκείνο, δεν υπήρχε εγκεκριμένη και/ή αποτελεσματική θεραπευτική μέθοδος, ούτε εμβόλια, προκειμένου να μετριαστούν οι δυνητικές επιπτώσεις του ιού στον πληθυσμό επιρρωννύει τον εύλογο χαρακτήρα της αξιολόγησης. Ωστόσο, όπως επισημαίνει η Επιτροπή, η έκταση του κινδύνου εξαρτάτο, μεταξύ άλλων, από την προβλεπόμενη ικανότητα του βελγικού συστήματος υγειονομικής περίθαλψης να αντεπεξέλθει στο ενδεχόμενο μιας νέας έξαρσης των λοιμώξεων στην επικράτεια της χώρας, ζήτημα που καλείται να εξακριβώσει το αιτούν δικαστήριο  ( 111 ).

86.

Αντιθέτως, το γεγονός ότι, περίπου κατά τον ίδιο χρόνο, άλλα κράτη μέλη προχώρησαν στην άρση ορισμένων ή και όλων των μέτρων που είχαν θεσπίσει προκειμένου να περιορίσουν τη μετάδοση του ιού δεν είναι αποφασιστικής σημασίας από την άποψη αυτή. Πράγματι, με δεδομένο, πρώτον, ότι η υγεία και η ζωή των ανθρώπων κατέχουν την πρώτη θέση μεταξύ των αγαθών και των συμφερόντων που προστατεύει η ΣΛΕΕ  ( 112 ), δεύτερον, ότι η αρμοδιότητα στον οικείο τομέα ανήκει κατά κύριο λόγο στα κράτη μέλη  ( 113 ) και, τρίτον, ότι η δράση της Ένωσης αναπτύσσεται χωρίς να θίγονται οι συναφείς «ευθύνες» των κρατών μελών  ( 114 ), το Δικαστήριο έχει παγίως κρίνει ότι εναπόκειται στα κράτη μέλη να καθορίζουν, ιδίως, «το επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας που επιθυμούν να εξασφαλίσουν» και ότι, ως εκ τούτου, πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν συναφώς «περιθώριο εκτιμήσεως» στον εν λόγω τομέα  ( 115 ). Επομένως, το γεγονός ότι ορισμένα κράτη μέλη θεώρησαν, προφανώς, αποδεκτό το επίπεδο του σχετιζόμενου με την COVID‑19 κινδύνου δεν αναιρεί το γεγονός ότι η εκ μέρους των βελγικών αρχών αξιολόγηση της ανάγκης για τη λήψη προληπτικών μέτρων εντός του Βελγίου ήταν εύλογη  ( 116 ).

2)

Οι επίμαχοι ταξιδιωτικοί περιορισμοί ήταν διαφανείς

87.

Μολονότι, εκ πρώτης όψεως, οι βελγικές αρχές ευλόγως προέβησαν στην εφαρμογή προληπτικών μέτρων κατά τον κρίσιμο χρόνο, ωστόσο, προκειμένου τα μέτρα αυτά να είναι συμβατά με το άρθρο 27, παράγραφος 1, και το άρθρο 29, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας, έπρεπε, επιπλέον, να είναι διαφανή, ήτοι να τηρούν την αρχή της ασφάλειας δικαίου. Ειδικότερα, η εν λόγω αρχή επιτάσσει οι κανόνες δικαίου να είναι σαφείς και ακριβείς, τα δε αποτελέσματά τους να μπορούν να προβλεφθούν, ιδίως όταν οι κανόνες αυτοί έχουν δυσμενείς συνέπειες για τους ιδιώτες και τις επιχειρήσεις, όπως εν προκειμένω  ( 117 ).

88.

Κατά τη γνώμη μου, τα επίμαχα μέτρα είχαν διατυπωθεί κατά τρόπο αρκούντως σαφή και ακριβή ώστε να μπορούν οι ενδιαφερόμενοι να ρυθμίσουν τη συμπεριφορά τους αναλόγως. Πρώτον, τα μέτρα ήταν σαφώς καθορισμένα –απαγόρευση ταξιδιών, υποχρεωτική υποβολή σε καραντίνα και διαγνωστικοί έλεγχοι. Δεύτερον, ο κατάλογος των χωρών «υψηλού κινδύνου»/«κόκκινων» χωρών τις οποίες αφορούσε η εφαρμογή των μέτρων δημοσιευόταν σε ειδική ιστοσελίδα και, επομένως, ήταν ευχερώς προσβάσιμος. Τρίτον, είναι γεγονός ότι τα μέτρα αυτά αφορούσαν τα «μη απολύτως αναγκαία» ταξίδια, η έννοια των οποίων ενείχε κάποιον βαθμό αβεβαιότητας για τα άτομα που επιθυμούσαν να ταξιδέψουν προς και από το Βέλγιο, καθώς ήταν δεκτική διαφόρων ερμηνειών. Η Βελγική Κυβέρνηση διευκρίνισε ότι, αν και οι εφαρμοστέες διατάξεις δεν εξειδίκευαν την έννοια αυτή, εντούτοις στο διαδίκτυο είχε δημοσιευθεί ενδεικτικός κατάλογος των θεωρούμενων ως «απολύτως αναγκαίων» λόγων ταξιδιού, αντίστοιχος του ισχύοντος για τις ανάγκες εφαρμογής του προσωρινού περιορισμού των μη απολύτως αναγκαίων ταξιδιών προς την Ευρωπαϊκή Ένωση  ( 118 ). Αναμφίβολα, το γεγονός αυτό βοηθούσε να γίνει αντιληπτό αν το ταξίδι που σχεδίαζε να πραγματοποιήσει ο εκάστοτε ενδιαφερόμενος μπορούσε να θεωρηθεί «απολύτως αναγκαίο» ή όχι. Εντούτοις, ενώ ο κατάλογος αυτός καθιστούσε σαφές ότι συγκεκριμένα ταξίδια απαγορεύονταν –τα τουριστικά ταξίδια, για παράδειγμα–, περιλάμβανε και ορισμένες αναφορές δεκτικές διαφόρων ερμηνειών, όπως εκείνη που αφορούσε τα ταξίδια «για επιτακτικούς οικογενειακούς λόγους». Συναφώς, θεωρώ ότι η αρχή της ασφάλειας δικαίου επέβαλλε στις εθνικές αρχές την υποχρέωση ενεργοποίησης κάποιου μηχανισμού που να καθιστά εφικτή για το κοινό την –εκ των προτέρων και με χρήση κατάλληλων μέσων– αναζήτηση διευκρινίσεων περί του αν ένας συγκεκριμένος λόγος ταξιδιού –σχετικός, για παράδειγμα, με οικογενειακά ζητήματα– θεωρούνταν «απολύτως αναγκαίος» ή όχι, ώστε να αποφεύγεται το ενδεχόμενο μιας απροσδόκητης απαγόρευσης κατά την αναχώρηση ή την άφιξη. Πράγματι, η Βελγική Κυβέρνηση διευκρίνισε ότι είχε προβλεφθεί η διαδικτυακή ανάρτηση ενός καταλόγου «συχνών ερωτήσεων» για το ζήτημα. Οσάκις μια ερώτηση ετίθετο επανειλημμένα από το κοινό, οι αρχές παρείχαν τη σχετική απάντηση. Εκ πρώτης όψεως, ο μηχανισμός αυτός πληροί την απαίτηση περί της οποίας μόλις έκανα λόγο.

3)

Οι επίμαχοι ταξιδιωτικοί περιορισμοί εφαρμόστηκαν κατά τρόπο μη εισάγοντα δυσμενείς διακρίσεις

89.

Προκειμένου τα επίμαχα μέτρα να είναι συμβατά με τα άρθρα 27, παράγραφος 1, και 29, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας, έπρεπε επίσης να εφαρμόζονται κατά τρόπο μη εισάγοντα δυσμενείς διακρίσεις  ( 119 ).

90.

Η παράμετρος αυτή μπορεί να εξεταστεί εν συντομία, καθώς είναι προφανές ότι δεν εγείρει ιδιαίτερα ζητήματα. Πρώτον, η απαγόρευση εξόδου από το έδαφος του Βελγίου προς τις χώρες «υψηλού ρίσκου»/«κόκκινες» χώρες εφαρμοζόταν ανεξαρτήτως ιθαγένειας των ταξιδιωτών. Δεύτερον, όσον αφορά την απαγόρευση εισόδου, είναι γεγονός ότι η εφαρμογή του εν λόγω μέτρου δεν αφορούσε τους υπηκόους του Βελγίου, ούτε τους υπηκόους άλλων κρατών μελών που διέμεναν στο Βέλγιο, ενώ αφορούσε τους λοιπούς πολίτες της Ένωσης. Ωστόσο, η διαφορετική αυτή αντιμετώπιση είναι δικαιολογημένη διότι οι εν λόγω κατηγορίες προσώπων δεν βρίσκονται σε συγκρίσιμη κατάσταση  ( 120 ). Τρίτον, η υποχρεωτική υποβολή σε καραντίνα και διαγνωστικούς ελέγχους αφορούσε όλους τους διαμένοντες στο Βέλγιο που επέστρεφαν από τις εν λόγω χώρες, ανεξαρτήτως ιθαγένειας.

4)

Η αναλογικότητα των επίμαχων ταξιδιωτικών περιορισμών

91.

Προκειμένου τα επίμαχα μέτρα να είναι συμβατά με το άρθρο 27, παράγραφος 1, και το άρθρο 29, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας, έπρεπε επίσης να τηρούν την αρχή της αναλογικότητας  ( 121 ). Όπως θα εκτεθεί λεπτομερώς στη συνέχεια, η εκτίμηση σχετικά με την απαίτηση αυτή περιλαμβάνει έλεγχο του κατά πόσον πληρούνται τρία σωρευτικά κριτήρια, ήτοι αν τα εν λόγω μέτρα ήταν «κατάλληλα» (i), αν ήταν «αναγκαία» (ii) και αν ήταν «αναλογικά stricto sensu» (iii).

92.

Ωστόσο, προτού εμβαθύνω στο καθένα από τα εν λόγω κριτήρια, είναι αναγκαίες ορισμένες διευκρινίσεις όσον αφορά την έκταση του σχετικού με την αρχή αυτή ελέγχου στο πλαίσιο της υπό κρίση υπόθεσης. Όπως επισημαίνει η Νορβηγική Κυβέρνηση, όταν πρόκειται για ζητήματα δημόσιας υγείας, ο έλεγχος αυτός πρέπει να γίνεται με κάποια φειδώ. Πράγματι, το Δικαστήριο έχει κρίνει επανειλημμένως ότι, με δεδομένο ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν «περιθώριο εκτιμήσεως» στον σχετικό τομέα, σε αυτά εναπόκειται να καθορίζουν όχι μόνο το επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας που επιθυμούν να εξασφαλίσουν εντός της επικράτειάς τους, αλλά και «τον τρόπο κατά τον οποίο πρέπει να επιτευχθεί το επίπεδο αυτό»  ( 122 ). Εξάλλου, το εν λόγω περιθώριο εκτιμήσεως είναι ιδιαιτέρως ευρύ σε περιστάσεις όπως οι επίμαχες στην κύρια δίκη, κατά τις οποίες οι δημόσιες αρχές κατέβαλλαν προσπάθεια προκειμένου να αντιμετωπίσουν την πανδημία που προκάλεσε ένας νέος ιός, ακόμη σε σχετικά πρώιμο στάδιο, εν μέσω αβεβαιότητας, και ενώ δεν υπήρχε επαρκής χρόνος, ούτε και επαρκείς γνώσεις για να εκτιμηθεί ποια μέτρα ήταν τα πλέον κατάλληλα. Σε μια τέτοια κατάσταση, η αρχή της προφύλαξης επιβάλλει να αναγνωρίζεται στις δημόσιες αρχές αρκετά ευρύ περιθώριο δράσεως  ( 123 ).

93.

Θα ήθελα να διευκρινίσω ότι το νόημα των προεκτεθέντων δεν είναι ότι οι δημόσιες αρχές έλαβαν κάποια «εντολή εν λευκώ» σε σχέση με την αντίδρασή τους στην πανδημία COVID‑19, ώστε να αποκλείεται ο δικαστικός έλεγχος των σχετικών ενεργειών τους. Για την ακρίβεια, ο δικαστικός έλεγχος καθίσταται ακόμη πιο αναγκαίος δεδομένου ότι σε πολλές περιπτώσεις, και εξαιτίας του επείγοντος της κατάστασης, μέτρα για την καταπολέμηση της εξάπλωσης της ασθένειας αυτής ελήφθησαν από μόνες τις κυβερνήσεις, χωρίς να ακολουθηθεί η συνήθης δημοκρατική διαδικασία λήψης αποφάσεων και, ιδίως, χωρίς εκ των προτέρων κοινοβουλευτικό έλεγχο.

94.

Κατά συνέπεια, φρονώ ότι ο αναγκαίος συμβιβασμός μεταξύ του ευρέος περιθωρίου εκτιμήσεως, αφενός, και της ανάγκης συμμόρφωσης με τους βασικούς κανόνες της έννομης τάξης, αφετέρου, επιβάλλει εν προκειμένω τον περιορισμό της έκτασης του σχετικού με την αρχή της αναλογικότητας δικαστικού ελέγχου στο ζήτημα, και πάλι, αν ήταν εύλογη η άποψη των αρχών ότι τα επίμαχα μέτρα ήταν κατάλληλα και αναγκαία για την αντιμετώπιση του κινδύνου για την «δημόσια υγεία» που εξετάστηκε προηγουμένως, και αν ήταν αναλογικά stricto sensu  ( 124 ).

95.

Θα ήθελα επίσης εξαρχής να αποσαφηνίσω ότι, περίπου κατά τον κρίσιμο χρόνο, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης  ( 125 ), λαμβάνοντας υπόψη το γεγονός ότι η αρμοδιότητά της στον τομέα της δημόσιας υγείας είναι περιορισμένη  ( 126 ), εξέδωσαν δέσμη ανακοινώσεων, συστάσεων και κατευθυντηρίων γραμμών, προκειμένου να προάγουν, κατά το δυνατόν, τον συντονισμό των διαφόρων μέτρων που λάμβαναν τα κράτη μέλη προς αντιμετώπιση της πανδημίας  ( 127 ). Μολονότι εξ ορισμού οι εν λόγω πράξεις ηπίου δικαίου (soft law) δεν έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα για τα κράτη μέλη, ωστόσο η αρχή της καλόπιστης συνεργασίας επιβάλλει να λαμβάνονται δεόντως υπόψη. Επομένως, οι αρχές και οι κανόνες που προτείνονται διά των πράξεων αυτών αποτελούν κρίσιμα στοιχεία του γενικότερου πλαισίου της υπό κρίση υπόθεσης.

i)

Η φαινομενική καταλληλότητα των επίμαχων ταξιδιωτικών περιορισμών

96.

Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η απαίτηση περί «καταλληλότητας» των μέτρων που επιβάλλουν περιορισμούς στην ελεύθερη κυκλοφορία ενέχει την εκτίμηση δύο σωρευτικών κριτηρίων: το επίμαχο μέτρο πρέπει, πρώτον, να είναι ικανό να συμβάλει στην επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και, δεύτερον, «[να] εξυπηρετεί πραγματικά την επίτευξή του και [να] εφαρμόζεται κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό»  ( 128 ).

–

Οι επίμαχοι ταξιδιωτικοί περιορισμοί φαίνονταν ικανοί να συμβάλουν στην επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού

97.

Προκειμένου να ικανοποιείται το πρώτο κριτήριο της απαίτησης περί «καταλληλότητας», η Βελγική Κυβέρνηση όφειλε να αποδείξει ότι η επιβολή ταξιδιωτικών περιορισμών όπως οι επίμαχοι μπορούσε να συμβάλει στην αποτροπή του κινδύνου νέας έξαρσης των κρουσμάτων COVID‑19 στη βελγική επικράτεια. Για το ζήτημα αυτό απαιτούνται συγκλίνουσες επιστημονικές αποδείξεις. Ωστόσο, και στην περίπτωση αυτή, η αρχή της προφύλαξης μειώνει το βάρος αποδείξεως. Πράγματι, ενώ κατά τον κρίσιμο χρόνο φαινόταν ότι η πανδημία αποτελούσε πραγματική και σοβαρή απειλή, ωστόσο υπήρχε αρκετά μεγάλη αβεβαιότητα όσον αφορά τις διαθέσιμες προς αντιμετώπισή της λύσεις.

98.

Ως προς το ζήτημα αυτό, η Βελγική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι, αν και δεν ήταν δυνατόν να αποδειχθεί μετά βεβαιότητας κατά τον κρίσιμο χρόνο ότι τα εν λόγω μέτρα θα είχαν αποτρεπτικό αποτέλεσμα, ωστόσο τα διαθέσιμα κατά τον χρόνο εκείνο επιστημονικά στοιχεία καθιστούσαν εύλογη την υπόθεση αυτή. Μεταξύ των ειδικών του ιατρικού κλάδου της χώρας και των κυβερνητικών συμβούλων υπήρχε «ευρεία συναίνεση» ότι οι διεθνείς μετακινήσεις συνέβαλλαν σημαντικά στην εξάπλωση της COVID‑19. Επομένως, η επιβολή περιορισμών στις μετακινήσεις αυτές φαινόταν μέτρο κατάλληλο για τον έλεγχο της πανδημίας.

99.

Συμφωνώ ότι ήταν εύλογη η υπόθεση των βελγικών αρχών ότι οι ταξιδιωτικοί περιορισμοί ήταν ικανοί να συμβάλουν στην επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού «δημόσιας υγείας». Εντούτοις, απαιτούνται περαιτέρω διευκρινίσεις ως προς το ζήτημα αυτό, καθώς η συμβολή των εν λόγω μέτρων δεν είναι τόσο αυταπόδεικτη όσο υπαινίχθησαν οι παρεμβαίνουσες κυβερνήσεις και η Επιτροπή ενώπιον του Δικαστηρίου.

100.

Πράγματι, όσον αφορά την επιστημονική βάση τέτοιων μέτρων, επισημαίνω ότι, πριν από την COVID‑19, ήταν γενικώς αποδεκτή η άποψη ότι οι ταξιδιωτικοί περιορισμοί δεν αποτελούσαν αποτελεσματικό μέτρο περιορισμού της εξάπλωσης επιδημικών νόσων  ( 129 ). Στο πνεύμα αυτό, κατά τις πρώτες εβδομάδες της πανδημίας, οι συστάσεις του ΠΟΥ δεν περιλάμβαναν την εφαρμογή ταξιδιωτικών περιορισμών όσον αφορά την Κίνα ή άλλες χώρες  ( 130 ). Ωστόσο, όπως γνωρίζουμε, οι περισσότερες χώρες κινήθηκαν σε διαφορετική κατεύθυνση  ( 131 ). Τα ίδια τα θεσμικά όργανα της Ένωσης ενέκριναν τους ταξιδιωτικούς περιορισμούς που θέσπισαν τα κράτη μέλη για τις εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης μετακινήσεις και συνέστησαν τη συντονισμένη εφαρμογή προσωρινών περιορισμών όσον αφορά τα μη απολύτως αναγκαία ταξίδια προς την Ευρωπαϊκή Ένωση, καθόσον θεώρησαν ότι η αθρόα εισροή ταξιδιωτών από χώρες που είχαν πληγεί από τον ιό θα συνεπαγόταν την «εισαγωγή» σημαντικού αριθμού «ξένων» κρουσμάτων COVID‑19 στις χώρες προορισμού, κάτι που θα μπορούσε να προκαλέσει τοπικές εξάρσεις του ιού, όπως και πράγματι συνέβη  ( 132 ). Στο πλαίσιο αυτό, διάφορες επιστημονικές μελέτες που δημοσιεύτηκαν την άνοιξη του 2020 κατέτειναν στο συμπέρασμα ότι οι εν λόγω ταξιδιωτικοί περιορισμοί πράγματι συνέβαλαν ώστε να περιοριστεί, ή έστω να καθυστερήσει, η αρχική εμφάνιση και εξάπλωση της νόσου στις αντίστοιχες χώρες  ( 133 ). Σταδιακά, και ο ίδιος ο ΠΟΥ αναθεώρησε τη στάση του και αναγνώρισε τη σχετική συμβολή των εν λόγω μέτρων  ( 134 ).

101.

Θα πρέπει ωστόσο να επισημανθεί ότι, κατά τον κρίσιμο χρόνο, η νόσος COVID‑19 είχε ήδη εδραιώσει την παρουσία της στη βελγική επικράτεια. Επομένως, γεννάται ευλόγως η απορία αν ήταν σκόπιμη η επιβολή περιορισμών στις διεθνείς μετακινήσεις αφότου ο ιός είχε ήδη εξαπλωθεί στον πληθυσμό της χώρας. Εντούτοις, όπως υποστηρίζει η Βελγική Κυβέρνηση, και μολονότι τα διαθέσιμα κατά τον χρόνο εκείνο συναφή στοιχεία ήταν περιορισμένα και δεν οδηγούσαν σε ασφαλή συμπεράσματα  ( 135 ), λαμβανομένου υπόψη, πρώτον, ότι η επιδημιολογική κατάσταση των επιμέρους κρατών μελών παρουσίαζε σημαντικές διαφορές, με ορισμένες χώρες να αντιμετωπίζουν υψηλούς ρυθμούς μετάδοσης του ιού τη στιγμή που η κατάσταση στη βελγική επικράτεια ήταν, συγκριτικά, ασφαλέστερη  ( 136 ), και, δεύτερον, ότι ήταν αναμενόμενη με την έλευση του θέρους η αθρόα εισροή τουριστών που θα έρχονταν ή θα επέστρεφαν από χώρες με υψηλότερη επίπτωση του ιού, ήταν εύλογη η υπόθεση ότι η διατήρηση σε ισχύ ορισμένων περιορισμών στα ταξίδια μεταξύ του Βελγίου και των χωρών αυτών ήταν όντως σκόπιμη. Θα μπορούσε να συμβάλει –σε βαθμό περιορισμένο μεν, πλην όμως σημαντικό  ( 137 )– στην αποτροπή του κινδύνου μιας νέας έξαρσης των κρουσμάτων COVID‑19 στη βελγική επικράτεια. Πράγματι, θα μπορούσε να αποτρέψει την εισαγωγή σημαντικού αριθμού «ξένων» κρουσμάτων COVID‑19, η οποία, με τη σειρά της, ήταν ικανή να διαταράξει την εύθραυστη εγχώρια ισορροπία. Πράγματι, ακόμη και ο ίδιος ο ΠΟΥ προέβλεπε τη δυνατότητα εφαρμογής ή διατήρησης σε ισχύ τέτοιων περιορισμών, θεωρώντας ότι, σε ένα τέτοιο πλαίσιο, αποτελούσαν μέτρο κατάλληλο για τον περιορισμό της μετάδοσης στην κοινότητα  ( 138 ).

102.

Εφόσον φαίνεται αποδεδειγμένο –σε λογικό βαθμό– ότι ο περιορισμός των διεθνών μετακινήσεων των ατόμων ήταν ικανός να συμβάλει στον περιορισμό της εξάπλωσης της COVID‑19, είναι προφανές ότι, όπως υποστηρίζουν και οι παρεμβαίνουσες κυβερνήσεις ενώπιον του Δικαστηρίου, δύσκολα μπορεί να τεθεί υπό αμφισβήτηση ότι η επίμαχη απαγόρευση των «μη απολύτως αναγκαίων» ταξιδιών αποτελούσε μέτρο κατάλληλο για τον σκοπό του περιορισμού των μετακινήσεων αυτών μεταξύ του Βελγίου και των επίμαχων χωρών «υψηλού κινδύνου». Η μεν απαγόρευση «εισόδου» απέτρεπε τον κίνδυνο «εισαγωγής» κρουσμάτων της νόσου από ταξιδιώτες προερχόμενους από τις χώρες εκείνες. Η δε απαγόρευση «εξόδου» απέτρεπε τους διαμένοντες στο Βέλγιο από το να ταξιδέψουν στις χώρες αυτές –με αποτέλεσμα να γεννάται ο ίδιος κίνδυνος κατά την επιστροφή τους. Επιπλέον, όπως ισχυρίζεται η Βελγική Κυβέρνηση, η υποχρεωτική υποβολή των διαμενόντων στο Βέλγιο σε καραντίνα και διαγνωστικούς ελέγχους επέτρεπε στις βελγικές αρχές τη στενή παρακολούθηση της κατάστασης της υγείας τους, μέτρο ικανό να συμβάλει στον εντοπισμό και την απομόνωση πιθανών εισαγόμενων κρουσμάτων, περιορίζοντας έτσι τον κίνδυνο μετάδοσης στον τοπικό πληθυσμό  ( 139 ).

–

Οι επίμαχοι ταξιδιωτικοί περιορισμοί φαίνονταν συνεπείς

103.

Η απάντηση στο ερώτημα αν οι επίμαχοι ταξιδιωτικοί περιορισμοί «ανταποκρίνονταν πράγματι» στην προσπάθεια επίτευξης του επιδιωκόμενου σκοπού «δημόσιας υγείας» εξαρτάται από το αν τα μέτρα αυτά εντάσσονταν σε μια ευρύτερη πολιτική για τον περιορισμό της εξάπλωσης της COVID‑19  ( 140 ). Φαίνεται ότι αυτό πράγματι συνέβαινε. Η Βελγική Κυβέρνηση αναφέρει ότι, κατά τον κρίσιμο χρόνο, είχαν τεθεί σε εφαρμογή και άλλες «μη φαρμακευτικές παρεμβάσεις» –μέτρα υγιεινής, διαγνωστικοί έλεγχοι, απομόνωση και ιχνηλάτηση επαφών– προκειμένου να αποτραπεί η μετάδοση στην κοινότητα. Επιπλέον, φρονώ ότι, οσάκις κράτος μέλος επιβάλλει περιορισμούς των ταξιδιών από και προς άλλα κράτη μέλη, όπως έπραξε τότε το Βέλγιο, λόγω της συγκριτικά χειρότερης επιδημιολογικής τους κατάστασης, οφείλει, για λόγους συνέπειας, να επιβάλει παρόμοιους περιορισμούς των μετακινήσεων από και προς τις εντός της εθνικής επικράτειας περιοχές η επιδημιολογική κατάσταση των οποίων είναι εξίσου κρίσιμη  ( 141 ). Από τη δικογραφία δεν προκύπτει με σαφήνεια αν κάτι τέτοιο πράγματι συνέβαινε στο Βέλγιο κατά τον χρόνο εκείνο. Πρόκειται για ζήτημα το οποίο οφείλει να εξακριβώσει το αιτούν δικαστήριο.

104.

Όσον αφορά το ζήτημα αν τα επίμαχα μέτρα εφαρμόστηκαν κατά συνεπή και συστηματικό τρόπο, υπενθυμίζω ότι η εφαρμογή τους εξαρτάτο από την επιδημιολογική κατάσταση της εκάστοτε χώρας, στοιχείο που αναμφίβολα συνάδει με τον επιδιωκόμενο σκοπό δημόσιας υγείας. Εξάλλου, από την άποψη της εφαρμογής των επίμαχων μέτρων, όλες οι χώρες που βρίσκονταν σε παρόμοια επιδημιολογική κατάσταση αντιμετωπίζονταν κατά τον ίδιο τρόπο. Επιπροσθέτως, η κατάσταση κάθε χώρας αξιολογούνταν με βάση τα –σε λογικό βαθμό– αξιόπιστα και πλέον πρόσφατα στοιχεία που παρείχε το ECDC  ( 142 ) –στοιχείο το οποίο αναμφίβολα προσέδιδε συνέπεια στο όλο σύστημα.

105.

Το γεγονός ότι οι επίμαχοι περιορισμοί δεν εφαρμόζονταν στην περίπτωση των «απολύτως αναγκαίων» ταξιδιών δεν είναι ικανό, κατά τη γνώμη μου, να θέσει υπό αμφισβήτηση τη συνέπειά τους. Πράγματι, ήταν περιορισμένοι οι λόγοι για τους οποίους γινόταν αποδεκτό ότι το ταξίδι ήταν «απολύτως αναγκαίο». Ως εκ τούτου, το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω εξαίρεσης δεν ήταν τόσο ευρύ ώστε να εμποδίζεται η επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού δημόσιας υγείας  ( 143 ). Αντιθέτως, η εξαίρεση ήταν αναγκαία ακριβώς υπό το πρίσμα του σκοπού αυτού. Σε ορισμένες περιπτώσεις, τυχόν παρεμπόδιση των εν λόγω «απολύτως αναγκαίων» ταξιδιών, και ιδίως της μετακίνησης εργαζομένων σε θέσεις «κρίσιμης» σημασίας, όπως των επαγγελματιών του τομέα της υγείας, θα ήταν επιζήμια για την καταπολέμηση της COVID‑19. Τέλος, όπως θα εξηγήσω λεπτομερώς στη συνέχεια, η εξαίρεση αυτή αποτελούσε αναγκαία προϋπόθεση για τη διασφάλιση της stricto sensu αναλογικότητας των επίμαχων μέτρων  ( 144 ). Εξάλλου, υπενθυμίζω ότι στο «στόχαστρο» των επίμαχων μέτρων βρισκόταν το ενδεχόμενο εισροής τουριστών, ενδεχόμενο ουδόλως σχετιζόμενο με την ως άνω εξαίρεση.

ii)

Η φαινομενική αναγκαιότητα των επίμαχων ταξιδιωτικών περιορισμών

106.

Η απαίτηση περί «αναγκαιότητας» κάθε μέτρου που περιορίζει την ελεύθερη κυκλοφορία επίσης εμπεριέχει δύο προϋποθέσεις. Πρέπει να εξακριβωθεί, πρώτον, αν υπάρχουν εναλλακτικά μέτρα, εξίσου αποτελεσματικά με αυτό που επελέγη για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού αλλά λιγότερο δεσμευτικά  ( 145 ), και, δεύτερον, ότι το επιλεγέν μέτρο είναι «απολύτως αναγκαίο», ήτοι ότι δεν υπερβαίνει το αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού μέτρο  ( 146 ).

–

Επί του ζητήματος αν υπήρχαν εναλλακτικά μέτρα λιγότερο δεσμευτικά αλλά εξίσου αποτελεσματικά

107.

Προκαταρκτικώς, υπενθυμίζω ότι εναπόκειται στα κράτη μέλη να καθορίζουν το επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας που επιθυμούν να εξασφαλίσουν εντός της επικράτειάς τους, καθώς και τον τρόπο κατά τον οποίο πρέπει να επιτευχθεί το επίπεδο αυτό –υπό τον όρο ότι τηρούνται οι απαιτήσεις του δικαίου της Ένωσης. Κατά συνέπεια, το γεγονός ότι άλλα κράτη μέλη ενδέχεται να έχουν επιβάλει λιγότερο αυστηρά μέτρα δεν είναι αποφασιστικής σημασίας  ( 147 ). Είναι δε προφανές ότι η αυστηρότητα των μέτρων που είναι αναγκαία για την επίτευξη του σκοπού αυτού είναι ευθέως ανάλογη του επιδιωκόμενου επιπέδου προστασίας της δημόσιας υγείας. Εν προκειμένω, είναι σαφές ότι το Βέλγιο επεδίωκε την επίτευξη υψηλού επιπέδου προστασίας.

108.

Όσον αφορά το ζήτημα του αν υπήρχαν εναλλακτικά μέτρα, εξίσου αποτελεσματικά με τους επίμαχους ταξιδιωτικούς περιορισμούς για την προστασία της δημόσιας υγείας αλλά λιγότερο δεσμευτικά για την ελευθερία κυκλοφορίας, επισημαίνω ότι το σχετικό βάρος απόδειξης δεν φτάνει μέχρι του σημείου να απαιτείται από τις εθνικές αρχές να αποδεικνύουν ότι δεν υπήρχε κανένα άλλο μέτρο που θα μπορούσε να αποτελέσει κατάλληλη εναλλακτική λύση  ( 148 ). Επομένως, εν προκειμένω δεν είναι απαραίτητο να εξεταστούν ένα προς ένα όλα τα πιθανά μέτρα. Αρκεί η εξέταση των πιο προφανών εναλλακτικών λύσεων, οι οποίες συζητήθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου.

109.

Πρώτον, λιγότερο δεσμευτική εναλλακτική λύση θα αποτελούσε, ασφαλώς, η λήψη ατομικών μέτρων, όπως της άρνησης εισόδου σε ορισμένους μόνο ταξιδιώτες –για παράδειγμα, σε εκείνους που εμφάνιζαν συμπτώματα της νόσου– ή υποχρεωτικής υποβολής αυτών σε καραντίνα. Ωστόσο, η λύση αυτή δεν θα ήταν εξίσου αποτελεσματική όσον αφορά την αποτροπή του κινδύνου «εισαγωγής» κρουσμάτων της COVID‑19, τουλάχιστον όχι στο επίπεδο που επεδίωκαν οι βελγικές αρχές. Ακόμη και αν υποτεθεί ότι ήταν εφικτή η διενέργεια ελέγχου συμπτωμάτων για το σύνολο των ταξιδιωτών στα σημεία εισόδου στη βελγική επικράτεια, είναι εύλογη η υπόθεση ότι ο έλεγχος αυτός θα καθιστούσε εφικτό τον μερικό μόνο εντοπισμό των φορέων του ιού και ότι ένα ποσοστό αυτών –ήτοι, οι ασυμπτωματικοί και προσυμπτωματικοί φορείς– δεν θα εντοπίζονταν κατά τον έλεγχο  ( 149 ). Παρόμοια μειονεκτήματα θα παρουσίαζε και ο καθολικός έλεγχος των ταξιδιωτών με χρήση ταχείας δοκιμασίας αντιγόνου (rapid test)  ( 150 ).

110.

Δεύτερον, από την άποψη της επίτευξης του επιδιωκόμενου από τη Βελγική Κυβέρνηση επιπέδου προστασίας, η υποχρεωτική υποβολή σε καραντίνα όλων των ταξιδιωτών που έρχονταν ή επέστρεφαν από χώρες «υψηλού κινδύνου» δεν θα ήταν εξίσου αποτελεσματική με τον συνδυασμό της απαγόρευσης των ταξιδιών προς και από τις χώρες αυτές και της υποχρεωτικής υποβολής σε καραντίνα μόνον των διαμενόντων στο Βέλγιο. Είναι σαφές ότι η υποβολή των ταξιδιωτών σε καραντίνα για κατάλληλο χρονικό διάστημα πράγματι συμβάλλει, μέχρις ενός ορισμένου σημείου, στον μετριασμό του κινδύνου περί του οποίου έγινε ήδη λόγος  ( 151 ). Θεωρητικά, το μέτρο αυτό διασφαλίζει ότι το σύνολο των ταξιδιωτών, περιλαμβανομένων τόσο των ασυμπτωματικών φορέων όσο και εκείνων που διάγουν το προσυμπτωματικό στάδιο της επώασης, απομονώνεται από τον υπόλοιπο πληθυσμό και, ως εκ τούτου, δεν δημιουργεί αλυσίδες μετάδοσης. Ωστόσο, όπως υποστηρίζουν η Βελγική και η Νορβηγική Κυβέρνηση, ενώ με την απαγόρευση των ταξιδιών αποτρέπεται ο κίνδυνος εισαγωγής «ξένων» κρουσμάτων COVID‑19 στην εθνική επικράτεια, η καραντίνα αποτελεί, αντιθέτως, μέτρο αποκλειστικά επανορθωτικού χαρακτήρα, η επίδραση του οποίου περιορίζεται στις περιπτώσεις όπου τα εν λόγω κρούσματα έχουν ήδη εισέλθει στην επικράτεια, είναι δε μόνον μερικώς αποτελεσματική, ανάλογα και με τις λεπτομέρειες της εφαρμογής της, όσον αφορά τον μετριασμό του κινδύνου περαιτέρω μετάδοσης του ιού στον εγχώριο πληθυσμό. Παρόμοια μειονεκτήματα παρουσιάζει και η υποχρεωτική υποβολή σε κατ’ οίκον καραντίνα, όπως φαίνεται ότι συνέβαινε εν προκειμένω. Πέρα από το ενδεχόμενο πλημμελούς συμμόρφωσης με την υποχρέωση αυτοαπομόνωσης, συνήθης είναι και η περίπτωση συγκατοίκησης με άλλα μέλη της οικογένειας, τα οποία θα μπορούσαν επίσης να μολυνθούν και να συμβάλουν στην περαιτέρω εξάπλωση της νόσου  ( 152 ).

–

Η απόλυτη αναγκαιότητα των επίμαχων ταξιδιωτικών περιορισμών

111.

Όσον αφορά το ζήτημα αν οι επίμαχοι ταξιδιωτικοί περιορισμοί υπερέβαιναν το αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού «δημόσιας υγείας» μέτρο, υπενθυμίζω ότι η εφαρμογή των περιορισμών αφορούσε αποκλειστικά τις χώρες εκείνες που θεωρείτο ότι ενείχαν υψηλό κίνδυνο μόλυνσης για τους ταξιδιώτες. Εξάλλου, φαίνεται ότι, οσάκις ήταν διαθέσιμα στοιχεία σχετικά με τον ρυθμό νέων λοιμώξεων στο εσωτερικό της εκάστοτε χώρας, ήτοι σε επίπεδο περιφέρειας, οι επίμαχοι περιορισμοί εφαρμόζονταν κατά τρόπο ακόμη πιο στοχευμένο, ήτοι μόνον στις περιπτώσεις ταξιδιών μεταξύ του Βελγίου και των προβληματικών περιφερειών –μολονότι η εξακρίβωση του ζητήματος αυτού εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο  ( 153 ).

112.

Ομολογουμένως, ο σχεδιασμός των μέτρων θα μπορούσε να είναι ακόμη πιο λεπτομερής, έτσι ώστε να καθίσταται δυνατή μια ακόμη πιο στοχευμένη προσέγγιση. Η εκτίμηση της επιδημιολογικής κατάστασης της εκάστοτε χώρας θα μπορούσε να είναι πιο ενδελεχής. Αν, για παράδειγμα, λαμβάνονταν υπόψη παράμετροι όπως το πλήθος των πραγματοποιούμενων διαγνωστικών ελέγχων, η διάρθρωση του πληθυσμού κ.ο.κ., η εκτίμηση αυτή θα μπορούσε να καταστεί ακριβέστερη  ( 154 ). Ωστόσο, είναι προφανές ότι τούτο θα περιέπλεκε την όλη διαδικασία, σε μια συγκυρία κατά την οποία ο χρονικός παράγοντας ήταν κρίσιμος. Όπως επισημαίνουν η Βελγική και η Νορβηγική Κυβέρνηση, το δίκαιο της Ένωσης παρέχει στις εθνικές αρχές τη δυνατότητα να θεσπίζουν κανόνες των οποίων η εφαρμογή και η επιβολή θα είναι ευχερείς, ακόμη και αν δεν οδηγούν στη βέλτιστη δυνατή λύση σε κάθε περίπτωση  ( 155 ).

113.

Περαιτέρω, υπενθυμίζω ότι, προκειμένου να ικανοποιείται η εξεταζόμενη στην ενότητα αυτή απαίτηση, τα μέτρα που περιορίζουν το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας θα πρέπει να συνοδεύονται και από συγκεκριμένες εγγυήσεις, ικανές να διασφαλίσουν ότι η επέμβαση στο δικαίωμα αυτό θα περιορίζεται στο απολύτως αναγκαίο  ( 156 ).

114.

Εν προκειμένω, μια πρώτη εγγύηση κατά του ενδεχομένου να υπερβεί η εν λόγω επέμβαση το αναγκαίο μέτρο συνίστατο, κατά τη γνώμη μου, στην ανά τακτά διαστήματα επανεξέταση των επίμαχων ταξιδιωτικών περιορισμών  ( 157 ). Όπως επισημαίνουν μετ’ επιτάσεως οι παρεμβαίνουσες κυβερνήσεις και η Επιτροπή, η επιδημιολογική κατάσταση κάθε χώρας ή περιφέρειας επανεξεταζόταν ανά τακτά διαστήματα προκειμένου να διασφαλίζεται ότι οι επίμαχοι περιορισμοί εφαρμόζονταν, όσον αφορά την κάθε επιμέρους περιοχή, μόνο για όσο χρόνο η κατάσταση παρέμενε προβληματική. Κατά τα φαινόμενα, τα στοιχεία σχετικά με τον ρυθμό νέων λοιμώξεων, σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο, επικαιροποιούνταν σε εβδομαδιαία βάση  ( 158 ) προκειμένου οι δημόσιες αρχές να είναι σε θέση να προσαρμόζουν ανάλογα τον χρωματικό χάρτη  ( 159 ). Όσον αφορά τη γενικότερη ανάγκη διατήρησης των εν λόγω μέτρων σε ισχύ, στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να εξακριβώσει αν υπήρχε στις οικείες κανονιστικές πράξεις ρήτρα περί λήξεως της ισχύος τους («sunset clause») σε συγκεκριμένη ημερομηνία ή, έστω, αν οι βελγικές αρχές παρακολουθούσαν τις σχετικές με την απειλή που δικαιολογούσε τα μέτρα αυτά εξελίξεις.

115.

Δεύτερον, στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται επίσης να εξακριβώσει αν είχαν προβλεφθεί οι διαδικαστικές εγγυήσεις που ορίζουν τα άρθρα 30 και 31 της οδηγίας περί ιθαγένειας. Μολονότι, όπως εξέθεσα στο σημείο 73 των παρουσών προτάσεων, κατά τη διατύπωση των εν λόγω διατάξεων ο νομοθέτης της Ένωσης δεν απέβλεπε σε μέτρα γενικής εφαρμογής όπως τα επίμαχα εν προκειμένω, οι εν λόγω εγγυήσεις έπρεπε ούτως ή άλλως να προβλέπονται. Πράγματι, σκοπός των εγγυήσεων αυτών ήταν να διασφαλίζεται, αφενός, «υψηλό επίπεδο προστασίας των δικαιωμάτων των πολιτών της Ένωσης» σε περίπτωση επιβολής περιορισμών στην ελευθερία κυκλοφορίας τους και, αφετέρου, «η τήρηση της αρχής της δέουσας αιτιολόγησης των πράξεων της διοίκησης»  ( 160 ). Επιπλέον, οι εν λόγω εγγυήσεις αποτελούν ειδική έκφραση της αρχής της αποτελεσματικής ένδικης προστασίας, την οποία κατοχυρώνει το άρθρο 47 του Χάρτη –κάτι που αποτελεί πρόσθετο λόγο για να τους αναγνωρίζεται ευρύ πεδίο εφαρμογής. Τούτου λεχθέντος, συμμερίζομαι την άποψη της Βελγικής Κυβέρνησης και της Επιτροπής ότι στην υπό κρίση υπόθεση ήταν αναγκαίες κάποιες επιμέρους διαφοροποιήσεις.

116.

Αφενός μεν, όσον αφορά τις ειδικότερες απαιτήσεις να «κοινοποιείται εγγράφως» στον «ενδιαφερόμεν[ο]» η «απόφαση» επιβολής περιορισμών στην ελεύθερη κυκλοφορία και να ενημερώνεται πλήρως ο ενδιαφερόμενος για τους λόγους επί των οποίων στηρίζεται η ληφθείσα «απόφαση» –απαιτήσεις που ορίζονται στο άρθρο 30, παράγραφοι 1 και 2, αντιστοίχως, της οδηγίας περί ιθαγένειας–, είναι προφανές ότι, στην περίπτωση των επίμαχων ταξιδιωτικών περιορισμών, ήταν ανέφικτη η κοινοποίηση και η πλήρης και εξατομικευμένη ενημέρωση όλων των ατόμων που ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής τους. Παρά ταύτα, ήταν αναγκαίο να διασφαλίζεται επαρκώς η προστασία που παρέχουν οι εγγυήσεις αυτές. Φρονώ ότι, όπως ισχυρίστηκε και η Βελγική Κυβέρνηση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, το γεγονός ότι όλες οι πληροφορίες σχετικά με τη θέσπιση των περιορισμών αυτών και με τους λόγους «δημόσιας υγείας» που τους επέβαλλαν γνωστοποιούνταν τακτικά στο ευρύ κοινό μέσα από διάφορους διαύλους ευρείας απεύθυνσης ικανοποιεί την απαίτηση αυτή  ( 161 ).

117.

Όσον αφορά, αφετέρου, την υποχρέωση –που ορίζεται στο άρθρο 31, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας– να παρέχεται στους πολίτες της Ένωσης πρόσβαση σε δικαστικές διαδικασίες προσφυγών προκειμένου να προσβάλουν «απόφαση» η οποία επέβαλλε περιορισμούς στο δικαίωμά τους ελεύθερης κυκλοφορίας, ή να ζητήσουν την αναθεώρησή της, η υποχρέωση αυτή δεν συνεπάγεται, κατά τη γνώμη μου, ότι ήταν απαραίτητο να παρέχεται στους πολίτες της Ένωσης το δικαίωμα να προσφεύγουν ευθέως κατά μέτρων γενικής εφαρμογής, όπως τα επίμαχα εν προκειμένω, αν η δυνατότητα αυτή δεν προβλεπόταν ήδη κατά το εθνικό δίκαιο. Πράγματι, φρονώ ότι η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνευθεί υπό το πρίσμα του άρθρου 47 του Χάρτη και των ουσιωδών απαιτήσεων που απορρέουν από αυτό  ( 162 ). Υπενθυμίζω ότι η αρχή της αποτελεσματικής ένδικης προστασίας, την οποία κατοχυρώνει το άρθρο αυτό, δεν απαιτεί να υφίσταται αυτοτελής προσφυγή σκοπούσα την αμφισβήτηση της συμφωνίας εθνικών διατάξεων με κανόνες δικαίου της Ένωσης, εφόσον υφίστανται ένα ή περισσότερα μέσα ένδικης προστασίας τα οποία καθιστούν εφικτό να διασφαλίζεται, παρεμπιπτόντως, ο σεβασμός των δικαιωμάτων που οι πολίτες αντλούν από το δίκαιο της Ένωσης  ( 163 ).

118.

Κατά τη διάρκεια της πανδημίας, τα βελγικά δικαστήρια είχαν ποικίλες δυνατότητες για να διασφαλίσουν την ένδικη προστασία των δικαιωμάτων που αντλούν οι πολίτες της Ένωσης από την οδηγία περί ιθαγένειας. Καταρχάς, κάθε διοικητική πράξη, όπως, για παράδειγμα, πράξη των αστυνομικών αρχών περί απαγόρευσης –κατ’ εφαρμογήν των επίμαχων ταξιδιωτικών περιορισμών– της επιβίβασης συγκεκριμένου ατόμου σε κάποια πτήση ή περί επιβολής κύρωσης σε συγκεκριμένο άτομο επειδή επιχείρησε να επιβιβαστεί σε κάποια πτήση, θα αποτελούσε «απόφαση» κατά την έννοια του άρθρου 31, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας  ( 164 ) και θα ήταν, επομένως, δεκτική δικαστικού ελέγχου. Στο πλαίσιο αυτό, θα έπρεπε να παρέχεται στον ενδιαφερόμενο η δυνατότητα να εγείρει, παρεμπιπτόντως, το ζήτημα της συμφωνίας των μέτρων γενικής εφαρμογής δυνάμει των οποίων είχε εκδοθεί η εν λόγω «απόφαση» με το δίκαιο της Ένωσης. Δεύτερον, είναι προφανές ότι η παρεμπίπτουσα διερεύνηση του εν λόγω ζητήματος ήταν επίσης δυνατή στο πλαίσιο της εξέτασης αγωγής αποζημίωσης ασκηθείσας κατά του δημοσίου, όπως εν προκειμένω της Nordic Info  ( 165 ).

119.

Στο πλαίσιο των εν λόγω διαδικασιών προσφυγής, έπρεπε να παρέχεται στον πολίτη της Ένωσης η δυνατότητα όχι μόνο να αμφισβητήσει το κατά πόσον τα μέτρα αυτά είναι, εν γένει, σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης, αλλά και να προβάλει τον ισχυρισμό ότι δεν θα έπρεπε να τύχουν εφαρμογής στην περίπτωσή του. Για παράδειγμα, έπρεπε να παρέχεται στον ενδιαφερόμενο η δυνατότητα να ισχυριστεί ότι κακώς δεν του επιτράπηκε να επιβιβαστεί στην πτήση του, εφόσον ταξίδευε για σκοπό «απολύτως αναγκαίο». Σε δικαστικό έλεγχο έπρεπε να υπόκειται, για παράδειγμα, το ζήτημα του αν οι αρχές ορθώς έκριναν ότι το εκάστοτε ταξίδι, μολονότι σχετικό με οικογενειακά ζητήματα, εντούτοις δεν ενέπιπτε στην εξαίρεση των ταξιδιών για «επιτακτικούς οικογενειακούς λόγους»  ( 166 ) ή το ζήτημα του κατά πόσον οι εντελώς ατομικές περιστάσεις του συγκεκριμένου προσώπου ήταν ικανές να δικαιολογήσουν, κατ’ εξαίρεσιν, την παρέκκλιση από την εφαρμογή της απαγόρευσης ταξιδιών, πέρα από τις γενικώς περιγραφόμενες κατηγορίες ταξιδιών που θεωρούνταν «απολύτως αναγκαία»  ( 167 ).

iii)

Η stricto sensu αναλογικότητα των επίμαχων ταξιδιωτικών περιορισμών

120.

Για τον έλεγχο της stricto sensu αναλογικότητας απαιτείται εξέταση των μειονεκτημάτων που προκαλούνται από το εκάστοτε μέτρο, καθώς και εκτίμηση περί του αν τα μειονεκτήματα αυτά είναι υπέρμετρα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς  ( 168 ). Στις γραπτές παρατηρήσεις τους, οι παρεμβαίνουσες κυβερνήσεις και η Επιτροπή εν πολλοίς παρέβλεψαν την απαίτηση αυτή. Ωστόσο, η παράβλεψη αυτή μπορεί να θεωρηθεί συγγνωστή, καθώς η συγκεκριμένη πτυχή του ελέγχου της αναλογικότητας γενικώς απουσιάζει από την «καθιερωμένη» νομολογία του Δικαστηρίου για την ελεύθερη κυκλοφορία  ( 169 ). Αντιθέτως, εμφανίζεται με σχετική συνέπεια στις αποφάσεις του Δικαστηρίου σχετικά με τη νομιμότητα εθνικών μέτρων που θέτουν περιορισμούς στην άσκηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων που κατοχυρώνει ο Χάρτης, δυνάμει του άρθρου 52, παράγραφος 1, αυτού  ( 170 ). Στο πλαίσιο αυτό, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση το Δικαστήριο έθεσε στη Βελγική Κυβέρνηση και στην Επιτροπή την ερώτηση αν θα ήταν σκόπιμο να αφεθεί στην κρίση του αιτούντος δικαστηρίου η επιβεβαίωση της stricto sensu αναλογικότητας των επίμαχων ταξιδιωτικών περιορισμών. Οι εν λόγω παρεμβαίνουσες απάντησαν καταφατικά. Έχω και εγώ την πεποίθηση ότι η προσέγγιση αυτή είναι η ορθή, για τους ακόλουθους λόγους.

121.

Σε αδρές γραμμές, κάθε μέτρο που επιβάλλει περιορισμούς στην ελεύθερη κυκλοφορία των ατόμων εγείρει ζητήματα που άπτονται των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Πέραν του γεγονότος ότι το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας που απολαμβάνουν οι πολίτες της Ένωσης προστατεύεται αυτοτελώς από τον Χάρτη  ( 171 ), εθνικά μέτρα που περιορίζουν την άσκηση του δικαιώματος αυτού κατά κανόνα περιορίζουν, επίσης, άλλα δικαιώματα και ελευθερίες που κατοχυρώνει ο Χάρτης. Αυτό ισχύει οπωσδήποτε και εν προκειμένω. Στο μέτρο που παρακώλυαν την κυκλοφορία μεταξύ κρατών μελών, οι επίμαχοι ταξιδιωτικοί περιορισμοί περιόριζαν επίσης –ενδεχομένως, και αναλόγως των περιστάσεων– (i) το δικαίωμα στον σεβασμό της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής που προστατεύεται από το άρθρο 7 (ιδίως στο μέτρο που ήταν δυνατόν να απομακρύνουν τα μέλη οικογενειών)  ( 172 ), (ii) το δικαίωμα εκπαίδευσης που προστατεύεται από το άρθρο 14 (στο μέτρο που ήταν δυνατόν, για παράδειγμα, να καταστήσουν απαγορευτική για τους σπουδαστές την παρακολούθηση μαθημάτων σε πανεπιστήμιο της αλλοδαπής), (iii) το δικαίωμα προς εργασία που κατοχυρώνεται στο άρθρο 15 (στο μέτρο που ήταν δυνατόν να καταστήσουν απαγορευτική την αναζήτηση εργασίας στο εξωτερικό) και (iv) την επιχειρηματική ελευθερία που προστατεύεται από το άρθρο 16 (ιδίως διότι κατέστησαν πρακτικά αδύνατη την παροχή υπηρεσιών σχετικών με τον τουρισμό στις χώρες «υψηλού κινδύνου» που θίγονταν από τους περιορισμούς).

122.

Στις περιστάσεις αυτές, οι όροι και οι προϋποθέσεις παρέκκλισης από το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας που προβλέπονται από το άρθρο 27, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας πρέπει να ερμηνεύονται κατά τρόπο σύμφωνο προς τις απαιτήσεις που απορρέουν από τον Χάρτη. Πράγματι, δεν είναι δυνατόν να γίνονται ανεκτοί υπό το πρίσμα της εν λόγω διάταξης περιορισμοί της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων που δεν θα ήταν επιτρεπτοί δυνάμει του άρθρου 52, παράγραφος 1, του Χάρτη. Φρονώ, επομένως, ότι ο έλεγχος της αναλογικότητας θα πρέπει να γίνεται με εξίσου αυστηρό τρόπο υπό το πρίσμα είτε της πρώτης είτε της δεύτερης διάταξης.

123.

Πράγματι, από τη σκοπιά της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων, υπάρχει μια σημαντική διαφορά μεταξύ των επιμέρους πτυχών του ελέγχου της αναλογικότητας. Οι περί «καταλληλότητας» και «αναγκαιότητας» απαιτήσεις αφορούν αποκλειστικά την αποτελεσματικότητα του εκάστοτε μέτρου σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό. Εν τέλει, ο σχετικός με το ζήτημα αυτό δικαστικός έλεγχος περιορίζεται στην εξέταση του ζητήματος αν οι αρχές προέβησαν σε στοιχειωδώς ορθή αξιολόγηση της πραγματικής κατάστασης. Επιπλέον, ο εν λόγω έλεγχος εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από αφηρημένες εκτιμήσεις, όπως η σχετική με το «επίπεδο προστασίας» του επίμαχου έννομου αγαθού το οποίο επεδίωκαν να επιτύχουν οι δημόσιες αρχές. Όπως έχω ήδη αναφέρει, η φαινομενική «αναγκαιότητα» των περιοριστικών μέτρων, ακόμη και των ιδιαιτέρως δραστικών, είναι ευθέως ανάλογη του επιπέδου αυτού. Ωστόσο, υπάρχουν ορισμένα μέτρα τα οποία, όσο «αναγκαία» και αν είναι για την προάσπιση συγκεκριμένων έννομων αγαθών, θεωρούνται τόσο επαχθή για άλλα έννομα αγαθά ώστε να μην είναι ανεκτά στο πλαίσιο μιας δημοκρατικής κοινωνίας. Εδώ ακριβώς υπεισέρχεται η απαίτηση της «stricto sensu αναλογικότητας». Η απαίτηση αυτή συνίσταται στη στάθμιση, αφενός, των πλεονεκτημάτων που απορρέουν από τα επίμαχα μέτρα όσον αφορά τον επιδιωκόμενο σκοπό και, αφετέρου, των μειονεκτημάτων που απορρέουν από τα ίδια αυτά μέτρα όσον αφορά τα θεμελιώδη δικαιώματα  ( 173 ). Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας Η. Saugmandsgaard Øe στις προτάσεις του στην υπόθεση Tele2 Sverige κ.λπ.  ( 174 ), αυτή η προσπάθεια εξισορρόπησης «ανοίγει μια συζήτηση σχετικά με τις αξίες που πρέπει να υπερισχύουν σε μια δημοκρατική κοινωνία και, σε τελική ανάλυση, σχετικά με το είδος της κοινωνίας στην οποία θέλουμε να ζούμε». Συζήτηση αναγκαία ακόμη και όταν πρόκειται για μέτρα «δημόσιας υγείας»  ( 175 ) –ακόμη δε περισσότερο, θα πρόσθετα, για τα μέτρα που λήφθηκαν κατά τη διάρκεια της πανδημίας COVID‑19, με δεδομένο τον πρωτοφανή αντίκτυπο που είχαν τα μέτρα αυτά για το σύνολο του πληθυσμού των κρατών μελών  ( 176 ).

124.

Περνώντας στο ζήτημα της stricto sensu αναλογικότητας των επίμαχων ταξιδιωτικών περιορισμών, παρατηρώ ότι, όπως έχει ήδη αναφερθεί, από τη μία πλευρά, τα μέτρα αυτά περιόριζαν, αναλόγως των περιστάσεων, την άσκηση διαφόρων θεμελιωδών δικαιωμάτων και ελευθεριών που προστατεύονται από τον Χάρτη. Από την άλλη πλευρά, φαίνονταν κατάλληλα και αναγκαία για την επιδίωξη σκοπού δημοσίου συμφέροντος που αναγνωρίζει η έννομη τάξη της Ένωσης, ήτοι του σκοπού της προστασίας της δημόσιας υγείας. Περαιτέρω, όπως επισημαίνουν η Βελγική και η Νορβηγική Κυβέρνηση, η εφαρμογή των εν λόγω μέτρων ήταν αναγκαία για την προστασία του «δικαιώματος στην υγεία» των εθνικών πληθυσμών, δικαίωμα που αναγνωρίζεται σε πλήθος διεθνών συμβάσεων των οποίων τα κράτη μέλη είναι συμβαλλόμενα μέρη και που επιβάλλει σε αυτά τη θετική υποχρέωση να λαμβάνουν κατάλληλα μέτρα, ιδίως, για τον έλεγχο των επιδημικών ασθενειών  ( 177 ). Στο πλαίσιο αυτό, είναι απαραίτητη η διατήρηση μιας «δίκαιης ισορροπίας» μεταξύ των ως άνω δικαιωμάτων και συμφερόντων  ( 178 ).

125.

Είναι προφανές ότι η προσπάθεια διατήρησης της εν λόγω ισορροπίας δεν ήταν εύκολη. Η συγκράτηση της πανδημίας υπό έλεγχο, παράλληλα με την ελαχιστοποίηση των συνεπειών που επάγονταν τα υγειονομικά μέτρα για τις πολιτικές ελευθερίες υπήρξε, αναμφίβολα, περίπλοκο εγχείρημα. Οι δημόσιες αρχές υποχρεώθηκαν να κάνουν πλήθος πολιτικών, οικονομικών και κοινωνικών επιλογών, και δη επειγόντως, με δεδομένη τη ραγδαία εξελισσόμενη κατάσταση που αντιμετώπιζαν. Στην πραγματικότητα, επρόκειτο πιθανότατα για μία από τις μεγαλύτερες προκλήσεις που έχουν κληθεί να αντιμετωπίσουν οι δημόσιες αρχές στην πρόσφατη ιστορία.

126.

Η στάθμιση των πλεονεκτημάτων και των μειονεκτημάτων που απορρέουν από ταξιδιωτικούς περιορισμούς όπως οι επίμαχοι ήταν ιδιαιτέρως δύσκολη. Από τη μία πλευρά, μέτρα αυτού του είδους μπορούσαν να συμβάλουν στον περιορισμό της εξάπλωσης της COVID‑19. Από την άλλη, ήταν ικανά να προκαλέσουν σημαντική κοινωνική και οικονομική αναταραχή  ( 179 ).

127.

Κατά πρώτον, ο αντίκτυπος των ταξιδιωτικών περιορισμών στην επιχειρηματική δραστηριότητα –και στη συναφή ελευθερία που κατοχυρώνει το άρθρο 16 του Χάρτη– ήταν τεράστιος. Ιδίως για τον τομέα του τουρισμού, οι επιπτώσεις ήταν πρωτοφανείς. Λόγω των περιορισμών, η λειτουργία –μεταξύ άλλων– των ταξιδιωτικών πρακτόρων, όπως η Nordic Info, διακόπηκε άμεσα  ( 180 ). Ωστόσο, φρονώ ότι, κατά τη στάθμιση των αντικρουόμενων συμφερόντων, ευλόγως οι δημόσιες αρχές εκτίμησαν ότι έπρεπε να δοθεί προτεραιότητα στη δημόσια υγεία πέρα και πάνω από τους όποιους οικονομικής φύσεως προβληματισμούς  ( 181 ) και/ή ότι μια ανεξέλεγκτη πανδημία μπορούσε να προκαλέσει ακόμη πιο σοβαρές επιπτώσεις στην οικονομία μακροπρόθεσμα, αν δεν λαμβάνονταν προσωρινής ισχύος μέτρα για τον περιορισμό της εξάπλωσής της. Εξάλλου, σε ενωσιακό αλλά και σε εθνικό επίπεδο, ελήφθησαν άλλα μέτρα προκειμένου να μετριαστούν οι επιπτώσεις των εν λόγω περιορισμών στον τομέα του τουρισμού  ( 182 ).

128.

Κατά δεύτερον, ήταν ιδιαιτέρως σημαντικά τα μειονεκτήματα που προέκυψαν ως απόρροια των ταξιδιωτικών περιορισμών για τους ιδιώτες. Η δε βαρύτητα των εν λόγω μειονεκτημάτων για τον νομικό της Ένωσης είναι μεγάλη, καθόσον ο πρωτίστως θιγόμενος από τα επίμαχα μέτρα ήταν το «χαϊδεμένο τέκνο» του δικαίου της Ένωσης, ήτοι ο ελεύθερα μετακινούμενος πολίτης της Ένωσης. Η εν λόγω ιδιότητα, καθώς και το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας που συναρτάται με αυτή, γινόταν αντιληπτή ως μέσο χειραφέτησης των ανθρώπων, στους οποίους παρέχει τη δυνατότητα να σπουδάζουν, να εργάζονται, να κάνουν φίλους, να δημιουργούν οικογενειακούς δεσμούς κ.ο.κ., σε όλο το μήκος και το πλάτος της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Προέκταση της ιδιότητας αυτής είναι ένας συγκεκριμένος τρόπος ζωής: για πολλούς από τους πολίτες της Ένωσης, τα διεθνή ταξίδια αποτελούσαν ουσιώδες στοιχείο της καθημερινότητας. Αίφνης, αυτή ακριβώς η κινητικότητα που η Ευρωπαϊκή Ένωση πάντοτε προήγαγε θεωρούνταν πλέον απειλή, με αποτέλεσμα να περιστέλλεται  ( 183 ).

129.

Τούτων λεχθέντων, είναι σαφές ότι, σε γενικές γραμμές, οι συνέπειες των ταξιδιωτικών περιορισμών για τους πολίτες της Ένωσης ενδέχεται να διαφέρουν ανάλογα με τις περιστάσεις. Για παράδειγμα, όταν σε ένα πρόσωπο απαγορεύεται να επιστρέψει στην πατρίδα του και/ή να επανενωθεί με τους οικείους του που βρίσκονται σε άλλη χώρα, το θεμελιώδες δικαίωμα του προσώπου αυτού στον σεβασμό της ιδιωτικής και οικογενειακής του ζωής προσβάλλεται σε μεγαλύτερο βαθμό απ’ ό,τι όταν απλώς απαγορεύεται στο ίδιο πρόσωπο να ταξιδέψει στη Σουηδία για τουρισμό. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο, κατά κανόνα, η stricto sensu αναλογικότητα τέτοιων μέτρων πρέπει να εκτιμάται in concreto, λαμβανομένης υπόψη της προσωπικής κατάστασης του θιγόμενου προσώπου  ( 184 ).

130.

Έχω ήδη εξηγήσει στο σημείο 70 των παρουσών προτάσεων ότι, όταν πρόκειται για ταξιδιωτικούς περιορισμούς που θεσπίζονται προς αντιμετώπιση της απειλής που συνιστά μια επιδημική ασθένεια, αυτού του είδους η εξατομικευμένη εκτίμηση δεν είναι, κατά κανόνα, εφικτό να πραγματοποιηθεί χωρίς να τίθεται υπό διακινδύνευση η αποτελεσματικότητα των περιορισμών. Ως εκ τούτου, είναι επιτρεπτή η θέσπιση μέτρων γενικής εφαρμογής. Ωστόσο, στην περίπτωση αυτή, η αναλογικότητα των μέτρων πρέπει να εκτιμάται in abstracto, με γνώμονα το αν προβλέπεται διαφορετική αντιμετώπιση των διαφόρων κατηγοριών ατόμων και καταστάσεων, ώστε να συνεκτιμάται το γεγονός ότι ορισμένοι λόγοι ταξιδιού χρήζουν προστασίας περισσότερο από άλλους και πρέπει να έχουν προτεραιότητα ακόμη και έναντι των σχετικών με τη δημόσια υγεία απαιτήσεων  ( 185 ).

131.

Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Βελγική Κυβέρνηση ισχυρίστηκε, απαντώντας σε ερωτήσεις του Δικαστηρίου, ότι οι επίμαχοι ταξιδιωτικοί περιορισμοί διαπνέονταν από αυτή τη λογική. Ιδίως το γεγονός ότι παρέμειναν εκτός του πεδίου εφαρμογής των εν λόγω μέτρων τα άτομα που ταξίδευαν για «απολύτως αναγκαίους» σκοπούς, και ειδικότερα για «επιτακτικούς οικογενειακούς λόγους», αποσκοπούσε στη διασφάλιση της stricto sensu αναλογικότητας των μέτρων.

132.

Κατά τη γνώμη μου, και υπό τον όρο ότι, αφενός, οι γενικώς περιγραφόμενες κατηγορίες των «απολύτως αναγκαίων» ταξιδιών ερμηνεύονταν κατά τρόπο επαρκώς ευρύ ώστε να τηρούνται οι απαιτήσεις που απορρέουν, μεταξύ άλλων, από το θεμελιώδες δικαίωμα στον σεβασμό της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής και, αφετέρου, τα στοιχεία που απαιτούνταν προς τεκμηρίωση του «απολύτως αναγκαίου» χαρακτήρα του ταξιδιού δεν καθιστούσαν, στην πράξη, υπερβολικά δυσχερές το εγχείρημα  ( 186 ), η προαναφερθείσα εξαίρεση πράγματι συνέβαλε στη διασφάλιση της stricto sensu αναλογικότητας των επίμαχων μέτρων  ( 187 ). Ωστόσο, ακόμη και έξω από το πλαίσιο των εν λόγω γενικώς περιγραφόμενων κατηγοριών, φρονώ ότι η εφαρμογή των επίμαχων μέτρων έπρεπε να διέπεται από κάποια ευελιξία. Η συνδρομή άλλων, ειδικών προσωπικών περιστάσεων θα έπρεπε να δικαιολογεί κάποιες κατ’ εξαίρεση παρεκκλίσεις από την εφαρμογή τους. Στα πρόσωπα που διέμεναν προσωρινά στο Βέλγιο έπρεπε να επιτραπεί η επιστροφή στα κράτη μέλη της μόνιμης διαμονής τους, είτε επρόκειτο για τη Σουηδία είτε για άλλες χώρες «υψηλού κινδύνου»  ( 188 ). Επίσης, η συνδρομή ορισμένων άλλων περιστάσεων, ανθρωπιστικού χαρακτήρα, θα μπορούσε –και θα έπρεπε– να δικαιολογεί τέτοιες παρεκκλίσεις για λόγους που άπτονται των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να εξακριβώσει αν συνέβαινε κάτι τέτοιο.

133.

Σε αντιδιαστολή, ήταν εύλογη η εκτίμηση των δημοσίων αρχών ότι τα τουριστικά ταξίδια, όσο σημαντικά και αν είναι, έπρεπε προσωρινά να τεθούν σε δεύτερη μοίρα έναντι των συναφών με τη δημόσια υγεία απαιτήσεων. Επιπλέον, ως προς το ζήτημα αυτό, δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι οι επίμαχοι περιορισμοί εφαρμόζονταν μόνον όσον αφορά συγκεκριμένες χώρες «υψηλού κινδύνου», ενώ τα τουριστικά ταξίδια προς άλλες χώρες επιτρέπονταν. Το στοιχείο αυτό επίσης συνέβαλε στη διασφάλιση της stricto sensu αναλογικότητας των επίμαχων μέτρων.

6.

Ενδιάμεσο συμπέρασμα

134.

Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, και το άρθρο 5, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 27, παράγραφος 1, και το άρθρο 29, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας έχουν την έννοια ότι δεν αντιτίθενται, καταρχήν, σε εθνικά μέτρα τα οποία εφαρμόζονται προς αντιμετώπιση της σοβαρής και πραγματικής απειλής για τη δημόσια υγεία που προκαλείται από πανδημία και τα οποία συνίστανται, αφενός, στην απαγόρευση των ταξιδιών προς και από χώρες η επιδημιολογική κατάσταση των οποίων είναι συγκριτικά χειρότερη από την κρατούσα στο οικείο κράτος μέλος και, αφετέρου, στην υποχρεωτική υποβολή των διαμενόντων στο εν λόγω κράτος μέλος σε καραντίνα και διαγνωστικούς ελέγχους, μετά την επιστροφή τους από τις χώρες αυτές.

Β.

Επί της νομιμότητας των ελέγχων που διενεργούνταν στο πλαίσιο της εφαρμογής των επίμαχων ταξιδιωτικών περιορισμών (δεύτερο προδικαστικό ερώτημα)

135.

Ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, η Nordic Info προέβαλε τον ισχυρισμό ότι κατά τον κρίσιμο χρόνο, και στο πλαίσιο της εφαρμογής των ταξιδιωτικών περιορισμών περί των οποίων έγινε λόγος στην ανάλυσή μου επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος, οι βελγικές αρχές διενεργούσαν ελέγχους στα σύνορα μεταξύ Βελγίου και άλλων κρατών Σένγκεν, κατά παράβαση των διατάξεων του κώδικα συνόρων του Σένγκεν.

136.

Υπενθυμίζω ότι, για την υλοποίηση του σκοπού της Ευρωπαϊκής Ένωσης που έγκειται στη δημιουργία «χώρ[ου] […] χωρίς εσωτερικά σύνορα, μέσα στον οποίο εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων»  ( 189 ), ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν προβλέπει καταρχήν ότι δεν διενεργείται συνοριακός έλεγχος προσώπων κατά τη διέλευση των «εσωτερικών συνόρων»  ( 190 ) μεταξύ των χωρών που εφαρμόζουν το κεκτημένο του Σένγκεν, όπως το Βέλγιο και η Σουηδία  ( 191 ). Το άρθρο 22 του κώδικα εξειδικεύει την αρχή αυτή, προβλέποντας ότι επιτρέπεται η διέλευση των εσωτερικών συνόρων σε οποιοδήποτε σημείο χωρίς συνοριακούς ελέγχους των προσώπων. Ωστόσο, τα άρθρα 25 έως 35 του ίδιου κώδικα καθιστούν δυνατή την κατ’ εξαίρεση, και υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις, προσωρινή επαναφορά των ελέγχων αυτών.

137.

Εν προκειμένω, η Nordic Info ισχυρίζεται ότι οι επίμαχοι έλεγχοι διενεργούνταν κατά παράβαση του άρθρου 22 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Περαιτέρω, δεν πληρούνταν, κατά την άποψή της, οι προϋποθέσεις για την κατ’ εξαίρεση επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα που ορίζουν τα άρθρα 25 επ. του ίδιου κώδικα.

138.

Στην απόφαση περί παραπομπής, το εθνικό δικαστήριο φαίνεται να εκκινεί από την παραδοχή ότι οι έλεγχοι που διενεργούσαν οι βελγικές αρχές ενέπιπταν πράγματι στην έννοια των «συνοριακ[ών] ελέγχ[ων]» κατά το άρθρο 22 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν και, κατά συνέπεια, διερωτάται σχετικά με τη νομιμότητα των ελέγχων αυτών υπό το πρίσμα των άρθρων 25 επ. του ίδιου κώδικα και μόνον. Ωστόσο, στις γραπτές παρατηρήσεις της, η Βελγική Κυβέρνηση αμφισβητεί την παραδοχή αυτή. Επιπλέον, το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα διατυπώνεται κατά τρόπο ευρύ, ενδεχομένως ικανό να καλύψει και αυτό το ζήτημα. Επομένως, θεωρώ σκόπιμη την παροχή ορισμένων διευκρινίσεων σχετικά με τον χαρακτηρισμό των επίμαχων ελέγχων (1), προτού εξετάσω τις προϋποθέσεις για την προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα (2).

1.

Επί του χαρακτηρισμού των επίμαχων ελέγχων

139.

Όσον αφορά τους ελέγχους που διενεργούσαν οι βελγικές αρχές κατά τον κρίσιμο χρόνο στο πλαίσιο της εφαρμογής των επίμαχων ταξιδιωτικών περιορισμών, η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως ενέχει κάποια ασάφεια. Το αιτούν δικαστήριο απλώς διευκρινίζει –και υπενθυμίζει κατά τη διατύπωση του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος– ότι η προβλεπόμενη στο άρθρο 18 της επίμαχης απόφασης  ( 192 ) απαγόρευση ταξιδιών ήταν «ελεγχόμενη και υποκείμενη σε κυρώσεις» σε περίπτωση παραβίασής της και ότι μπορούσε να «εφαρμ[όζεται] αυτεπαγγέλτως» από τις αρμόδιες αρχές. Κατά τα λοιπά, το αιτούν δικαστήριο απλώς παραθέτει το περιεχόμενο ορισμένων από τις οικείες διατάξεις του βελγικού δικαίου, χωρίς να διευκρινίζει τι συνεπαγόταν στην πράξη η εφαρμογή τους. Εν πάση περιπτώσει, από τη δικογραφία και, ιδίως, από τις απαντήσεις που έδωσε η Βελγική Κυβέρνηση στις ερωτήσεις που έθεσε το Δικαστήριο προκύπτουν τα ακόλουθα στοιχεία.

140.

Από τη μία πλευρά, δεν αμφισβητείται ότι, κατά τον κρίσιμο χρόνο, οι βελγικές αρχές τυπικώς δεν είχαν επαναφέρει τους ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα μεταξύ Βελγίου και λοιπών χωρών Σένγκεν, κατ’ εφαρμογήν των άρθρων 25 επ. του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Από την άλλη πλευρά, κατά τον χρόνο εκείνο διενεργούνταν πράγματι ορισμένοι έλεγχοι από τις αστυνομικές αρχές, και συγκεκριμένα:

–

στους αερολιμένες, όπου οι έλεγχοι αφορούσαν, καταρχήν, όλες τις πτήσεις. Ωστόσο, στις εισερχόμενες πτήσεις με αφετηρία τις «υψηλού κινδύνου»/«κόκκινες» χώρες Σένγκεν, διενεργείτο δειγματοληπτικός έλεγχος των επιβατών·

–

στους σιδηροδρομικούς σταθμούς, όπου αστυνομικοί υπάλληλοι διενεργούσαν δειγματοληπτικούς ελέγχους των επιβατών διεθνών αμαξοστοιχιών μεγάλης ταχύτητας, ερχόμενων από όμορες χώρες, κατά τον χρόνο της αποβίβασης στον πρώτο σταθμό όπου πραγματοποιούσαν στάση οι εν λόγω αμαξοστοιχίες μετά την είσοδό τους στη βελγική επικράτεια·

–

στις χερσαίες οδούς που διέρχονται τα σύνορα, όπου κινητές αστυνομικές μονάδες διενεργούσαν δειγματοληπτικούς ελέγχους κατά τη διάρκεια του κανονικού ωραρίου υπηρεσίας τους.

141.

Κατά την άποψη της Βελγικής Κυβέρνησης, οι εν λόγω έλεγχοι δεν αποτελούσαν «συνοριακούς ελέγχους» κατά την έννοια του άρθρου 22 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Επρόκειτο απλώς για περιπτώσεις «άσκηση[ς] αστυνομικών αρμοδιοτήτων εκ μέρους των αρμόδιων αρχών δυνάμει της νομοθεσίας κάθε κράτους μέλους […] στις παραμεθόριες περιοχές», ενώ, επιπλέον, δεν είχαν «ισοδύναμο αποτέλεσμα με τους συνοριακούς ελέγχους» κατά την έννοια του άρθρου 23, στοιχείο αʹ, του ίδιου κώδικα. Ως εκ τούτου, και όπως καθίσταται σαφές από τη διάταξη αυτή, δεν ενέπιπταν στην απαγόρευση ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα.

142.

Προφανώς, ο ορθός χαρακτηρισμός των επίμαχων ελέγχων αποτελεί ζήτημα που εναπόκειται στην κρίση του αιτούντος δικαστηρίου. Ωστόσο, προκειμένου να παράσχω κάποια βοήθεια συναφώς στο αιτούν δικαστήριο, θα διατυπώσω ορισμένες παρατηρήσεις.

143.

Από τη μία πλευρά, οι επίμαχοι έλεγχοι φαίνεται, εκ πρώτης όψεως, να εμπίπτουν στον ορισμό των «συνοριακ[ών] [ελέγχων]» του άρθρου 2, παράγραφος 11, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Πρώτον, φαίνεται ότι διενεργούνταν «στα συνοριακά σημεία διέλευσης» ή πλησίον των σημείων αυτών –τουλάχιστον όσον αφορά τις χερσαίες οδούς και τους αερολιμένες  ( 193 ), ενώ και η περίπτωση των σιδηροδρομικών σταθμών δεν διέφερε ιδιαίτερα  ( 194 ). Δεύτερον, οι έλεγχοι προφανώς διενεργούνταν «προκειμένου να εξακριβωθεί ότι τα πρόσωπα […] δικαιούνται να εισέλθουν στην επικράτεια [κράτους μέλους] ή να την εγκαταλείψουν», εφόσον, κατά τα φαινόμενα, οι αστυνομικοί υπάλληλοι εξακρίβωναν ότι οι ταξιδιώτες πληρούσαν τουλάχιστον μία από τις προϋποθέσεις που προβλέπονταν κατά τον κρίσιμο χρόνο προκειμένου «να δικαιούνται να εισέλθουν» στη βελγική επικράτεια ή «να την εγκαταλείψουν» –ήτοι, να ταξιδεύουν για «απολύτως αναγκαίο σκοπό» ή, εναλλακτικά, να μην έχουν αφιχθεί από χώρα «υψηλού κινδύνου», ούτε να προσπαθούν να μεταβούν σε μία από τις χώρες αυτές.

144.

Από την άλλη πλευρά, το γεγονός ότι –κατά τα φαινόμενα– οι επίμαχοι έλεγχοι δεν διενεργούνταν σε προκαθορισμένες εγκαταστάσεις, αλλά από κινητές μονάδες αστυνομικών οργάνων που βρίσκονταν σε διαφορετικά κατά καιρούς σημεία, καθώς και το γεγονός ότι οι έλεγχοι δεν ήταν συστηματικοί  ( 195 ), αλλά «δειγματοληπτικ[οί]», αποτελούν σοβαρές ενδείξεις  ( 196 ) ότι επρόκειτο πράγματι –όπως ισχυρίζεται η Βελγική Κυβέρνηση– για περιπτώσεις «άσκηση[ς] αστυνομικών αρμοδιοτήτων […] στις παραμεθόριες περιοχές», όπως προβλέπεται στο άρθρο 23, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Εφόσον οι εν λόγω έλεγχοι δεν είχαν, από άποψη έντασης και συχνότητας, «ισοδύναμο αποτέλεσμα με τους συνοριακούς ελέγχους» –ζήτημα που θα πρέπει να εξακριβώσει το αιτούν δικαστήριο βάσει των οικείων διατάξεων του βελγικού δικαίου–, τότε πράγματι δεν ενέπιπταν στην απαγόρευση του άρθρου 22 του εν λόγω κώδικα  ( 197 ). Το δε γεγονός ότι στο άρθρο 23, στοιχείο αʹ, σημείο ii, προβλέπεται η διενέργεια ελέγχων αποκλειστικά προς αντιμετώπιση «απειλ[ών] κατά της δημόσιας ασφάλειας», και όχι «απειλών κατά της δημόσιας υγείας», δεν ασκεί επιρροή από την άποψη αυτή. Πράγματι, η εν λόγω διάταξη δεν παρέχει τη νομική βάση ούτε καθορίζει τους λόγους για τους οποίους είναι δυνατή η άσκηση «αστυνομικών αρμοδιοτήτων» –καθώς οι λόγοι αυτοί καθορίζονται από το οικείο εθνικό δίκαιο–, η δε περίπτωση των ελέγχων που σχετίζονται με τη δημόσια ασφάλεια παρατίθεται απλώς ως παράδειγμα  ( 198 ).

2.

Επί των προϋποθέσεων για την προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα

145.

Εξήγησα στην προηγούμενη ενότητα τους λόγους για τους οποίους φρονώ –υπό την επιφύλαξη επαλήθευσης από το αιτούν δικαστήριο– ότι έλεγχοι όπως εκείνοι που διενεργούσαν οι βελγικές αρχές κατά τον κρίσιμο χρόνο στο πλαίσιο εφαρμογής των επίμαχων ταξιδιωτικών περιορισμών δεν αποτελούν απαγορευόμενους «συνοριακούς ελέγχους» στα εσωτερικά σύνορα κατά την έννοια του άρθρου 22 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Κατά συνέπεια, το ζήτημα αν πληρούνταν οι προϋποθέσεις για την κατ’ εξαίρεση επαναφορά των ελέγχων στα σύνορα του Βελγίου κατά τον χρόνο εκείνο φαίνεται να μην έχει πλέον έννομη σημασία. Ωστόσο, θα το εξετάσω για λόγους πληρότητας  ( 199 ) .

146.

Το άρθρο 25, παράγραφος 1, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν ορίζει το γενικό πλαίσιο για την προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα. Προβλέπει, ιδίως, τη δυνατότητα επαναφοράς των ελέγχων «όταν […] υπάρχει σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια» σε ένα κράτος μέλος. Απαιτείται όμως η συνδρομή και άλλων προϋποθέσεων, διαδικαστικού και ουσιαστικού χαρακτήρα, όπως θα εξηγήσω στη συνέχεια  ( 200 ).

147.

Ωστόσο, και ανεξαρτήτως του αν πληρούνταν οι πρόσθετες αυτές προϋποθέσεις στο Βέλγιο κατά τον κρίσιμο χρόνο, η Nordic Info ισχυρίζεται ότι η επαναφορά των συνοριακών ελέγχων σε περιστάσεις όπως οι επίμαχες στην κύρια δίκη ήταν προδήλως ανεπίτρεπτη, για μόνο τον λόγο ότι το άρθρο 25, παράγραφος 1, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν δεν αναφέρει τη «δημόσια υγεία» ως αποδεκτό δικαιολογητικό λόγο του εν λόγω μέτρου. Όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, το ζήτημα αυτό βρίσκεται στο επίκεντρο του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος του αιτούντος δικαστηρίου. Κατά συνέπεια, θα εξετάσω καταρχάς, in abstracto, το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω διάταξης (α), προτού προχωρήσω σε ορισμένες σύντομες παρατηρήσεις όσον αφορά το αν πληρούνταν στις περιστάσεις της κύριας δίκης οι προϋποθέσεις εφαρμογής του εν λόγω μέτρου (β).

α)

Το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 25, παράγραφος 1, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν

148.

Κατά τη γνώμη μου, οι ισχυρισμοί της Nordic Info όσον αφορά τους λόγους για τους οποίους είναι επιτρεπτή η επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα υπό το πρίσμα του άρθρου 25, παράγραφος 1, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν έχουν κάποια βάση  ( 201 ).

149.

Πράγματι, ενώ το άρθρο 27, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιθαγένειας ρητώς περιλαμβάνει τους «λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας» (η υπογράμμιση δική μου) στους αποδεκτούς δικαιολογητικούς λόγους για την επιβολή περιορισμών στην ελεύθερη κυκλοφορία, το άρθρο 25, παράγραφος 1, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν αναφέρει –στους αντίστοιχους λόγους επαναφοράς των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα– μόνον τη «σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια», παραλείποντας, κατά τα φαινόμενα, τη «δημόσια υγεία». Στον εν λόγω κώδικα γίνεται πράγματι λόγος για τη αποτροπή των «απειλ[ών] για τη δημόσια υγεία» των κρατών μελών, αλλά αποκλειστικά όσον αφορά τη διέλευση των υπηκόων τρίτων χωρών από τα εξωτερικά σύνορα  ( 202 ). Επιπλέον, η ανάλυση του ιστορικού θεσπίσεως του εν λόγω κώδικα τείνει να καταδείξει ότι αυτή η διαφοροποίηση του κανονιστικού πλαισίου δεν αποτελεί απλή παράλειψη, αλλά συνειδητή επιλογή του νομοθέτη της Ένωσης.

150.

Συναφώς, υπενθυμίζω ότι στη σύμβαση εφαρμογής της συμφωνίας του Σένγκεν  ( 203 ), που υπεγράφη στο Σένγκεν στις 19 Ιουνίου 1990  ( 204 ), δεν διαλαμβάνεται καμία αναφορά σχετική με τη «δημόσια υγεία», ούτε στις προϋποθέσεις εισόδου των αλλοδαπών, ούτε στις προϋποθέσεις για την προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα  ( 205 ). Ωστόσο, στη νομοθετική της πρόταση, από την οποία προέκυψε η αρχική εκδοχή του κώδικα συνόρων του Σένγκεν  ( 206 ), η Επιτροπή είχε προτείνει, μεταξύ άλλων, να προστεθεί στις ήδη προβλεπόμενες προϋποθέσεις εισόδου των αλλοδαπών ο όρος ότι δεν θα πρέπει να αποτελούν απειλή για τη δημόσια υγεία  ( 207 ) και επίσης να προστεθεί στις προϋποθέσεις επαναφοράς των συνοριακών ελέγχων η περίπτωση «σοβαρής απειλής για τη δημόσια τάξη, τη δημόσια υγεία ή την εσωτερική ασφάλεια»  ( 208 ). Εντούτοις, κατά την πρώτη ανάγνωση του κειμένου το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο τροποποίησε τις σχετικές με τους ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα διατάξεις, με αποτέλεσμα την απαλοιφή κάθε αναφοράς σχετικής με απειλές για τη «δημόσια υγεία»  ( 209 ). Η τροποποίηση αυτή δεν αναιρέθηκε κατά το υπόλοιπο της νομοθετικής διαδικασίας.

151.

Τούτου λεχθέντος, συμμερίζομαι την άποψη της Βελγικής, της Νορβηγικής και της Ελβετικής Κυβέρνησης, καθώς και της Επιτροπής, ότι, αν και η επίκληση «απειλής για τη δημόσια υγεία» δεν είναι ικανή αφ’ εαυτής να δικαιολογήσει την επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα σύμφωνα με το άρθρο 25, παράγραφος 1, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, υπάρχουν ωστόσο ορισμένες καταστάσεις που άπτονται της δημόσιας υγείας και που είναι τόσο κρίσιμες ώστε να είναι δυνατή η υπαγωγή τους στην έννοια της «σοβαρής απειλής για τη δημόσια τάξη», η οποία απαντά στη διάταξη αυτή  ( 210 ).

152.

Μολονότι ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν δεν περιέχει ορισμό της έννοιας της «σοβαρής απειλής για τη δημόσια τάξη», από την αιτιολογική σκέψη 27 του κώδικα αυτού προκύπτει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης απέβλεψε στην εφαρμογή της ερμηνείας που διαλαμβάνεται στη σχετική με την ελεύθερη κυκλοφορία νομολογία του Δικαστηρίου. Με βάση τη νομολογία αυτήν, η εφαρμογή της έννοιας της «δημόσιας τάξης» προϋποθέτει την ύπαρξη «πραγματικής, ενεστώσας και αρκούντως σοβαρής απειλής κατά θεμελιώδους συμφέροντος της κοινωνίας»  ( 211 ).

153.

Πρώτον, η προστασία της υγείας του πληθυσμού, ιδίως μέσω του ελέγχου των επιδημικών ασθενειών, αλλά και μέσω της παροχής υγειονομικής περίθαλψης, μπορεί ευλόγως να θεωρηθεί πτυχή «θεμελιώδους συμφέροντος της κοινωνίας». Για την ακρίβεια, συγκαταλέγεται, πιθανότατα, στις «ουσιώδεις λειτουργίες του κράτους» τις οποίες «σέβεται» η Ευρωπαϊκή Ένωση, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ. Δεύτερον, ο κίνδυνος που προκαλούν τέτοιες ασθένειες μπορεί, υπό συγκεκριμένες περιστάσεις, να είναι τόσο σοβαρός ώστε να αποτελεί «πραγματική, ενεστώσα και αρκούντως σοβαρή απειλή» κατά του εν λόγω «συμφέροντος»  ( 212 ).

154.

Στο μέτρο που μια πανδημία εμπίπτει στον ορισμό της απειλής για τη «δημόσια τάξη» που μόλις υπομνήσθηκε, δεν βλέπω τον λόγο για τον οποίο θα έπρεπε να παραμείνει εκτός του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 25, παράγραφος 1, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Η διάταξη αυτή δεν εξειδικεύει τις μορφές «απειλής για τη δημόσια υγεία» που είναι ικανές να δικαιολογήσουν την επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα. Στον ορισμό εμπίπτει κάθε είδους απειλή, υπό τον όρο ότι είναι «σοβαρή». Φρονώ δε ότι η ερμηνεία αυτή δεν αποκλείεται από τα στοιχεία του ιστορικού της θεσπίσεως της διάταξης που παρατέθηκαν προηγουμένως  ( 213 ). Διευκρινίζω ότι αυτό δεν σημαίνει ότι οι έννοιες της «δημόσιας υγείας» και της «δημόσιας τάξης» ταυτίζονται, ούτε ότι κάθε απειλή κατά της πρώτης μπορεί άνευ άλλου να δικαιολογεί τέτοιου είδους μέτρα. Αυτό μπορεί να συμβαίνει μόνον στην εξαιρετική περίπτωση που μια κατάσταση που άπτεται της δημόσιας υγείας είναι αρκούντως κρίσιμη ώστε να συνιστά σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη  ( 214 ).

β)

Περί του αν πληρούνταν οι προϋποθέσεις επαναφοράς των συνοριακών ελέγχων υπό τις επίμαχες περιστάσεις

155.

Δεδομένου ότι τα ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου δεν αφορούν το ζήτημα αν πληρούνταν οι προϋποθέσεις για την επαναφορά των συνοριακών ελέγχων υπό τις περιστάσεις της κύριας δίκης και δεδομένου ότι ενδέχεται, επιπλέον, οι όποιες διευκρινίσεις επί του ζητήματος να είναι αλυσιτελείς για τις ανάγκες της κύριας δίκης, θα περιοριστώ σε λίγες μόνο παρατηρήσεις επί του ζητήματος.

156.

Κατά πρώτον, όπως μόλις εξήγησα, η επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα είναι δυνατόν να δικαιολογηθεί, με βάση το άρθρο 25, παράγραφος 1, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, προκειμένου να αντιμετωπιστεί «σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια σε ένα κράτος μέλος». Όσον αφορά το αν η πανδημία COVID‑19 συνιστούσε πραγματικά τέτοια «απειλή» κατά τον κρίσιμο χρόνο, παραπέμπω στα σημεία 76 έως 86 των παρουσών προτάσεων.

157.

Κατά δεύτερον, από το άρθρο 25, παράγραφος 2, και το άρθρο 26 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν προκύπτει ότι κατά την εφαρμογή ενός τέτοιου μέτρου πρέπει να τηρείται η αρχή της αναλογικότητας  ( 215 ).

158.

Πρώτον, όσον αφορά το ζήτημα αν η επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα αποτελούσε κατάλληλο μέτρο αντιμετώπισης της «σοβαρής απειλής για τη δημόσια τάξη» που μπορεί να αποτελούσε η COVID‑19 κατά τον κρίσιμο χρόνο, παραπέμπω στα σημεία 97 έως 102 των παρουσών προτάσεων, όπου γίνεται λόγος για την (περιορισμένη) αποτελεσματικότητα των περιορισμών στις διεθνείς μετακινήσεις από την άποψη της συγκράτησης της εξάπλωσης επιδημικών νόσων. Εντούτοις, στο μέτρο που ταξιδιωτικοί περιορισμοί όπως οι επίμαχοι εν προκειμένω ήταν κατάλληλοι από την άποψη αυτή, φρονώ ότι το ίδιο ισχύει και για την επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα. Πράγματι, το εν λόγω μέτρο συνέβαλε (ή μπορούσε να συμβάλει) στην εφαρμογή των περιορισμών αυτών κατά τρόπο συστηματικό και συνεπή.

159.

Δεύτερον, το ζήτημα της αναγκαιότητας της επαναφοράς των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα εξαρτάται, κατ’ ουσίαν, από το αν υπήρχαν εναλλακτικά μέτρα για την εφαρμογή των επίμαχων ταξιδιωτικών περιορισμών, λιγότερο δεσμευτικά μεν, αλλά εξίσου αποτελεσματικά. Συναφώς, επισημαίνω ότι η διενέργεια δειγματοληπτικών ελέγχων στην επικράτεια του κράτους μέλους, περιλαμβανομένων των παραμεθόριων περιοχών, συνοδευόμενη από την επιβολή αποτελεσματικών και αποτρεπτικών κυρώσεων σε περίπτωση παραβίασης των εν λόγω μέτρων, θα αποτελούσε, πιθανώς, λιγότερο δεσμευτικό, αλλά εξίσου αποτελεσματικό, τρόπο εφαρμογής τους –και πράγματι, φαίνεται ότι αυτή συγκεκριμένα τη μέθοδο ελέγχων επέλεξαν οι βελγικές αρχές κατά τον κρίσιμο χρόνο  ( 216 ).

160.

Τρίτον, όσον αφορά τη stricto sensu αναλογικότητα της επαναφοράς των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα, παραπέμπω στις παρατηρήσεις μου που διαλαμβάνονται στα σημεία 120 έως 133 των παρουσών προτάσεων, όπου εξετάζεται το ζήτημα του κατά πόσον είναι αποδεκτή, σε μια δημοκρατική κοινωνία, η επιβολή περιορισμών στις διεθνείς μετακινήσεις των προσώπων για λόγους «δημόσιας υγείας». Προσθέτω επίσης ότι, πέρα από την αναταραχή που προκαλούν οι ταξιδιωτικοί περιορισμοί αυτοί καθεαυτούς, οι συνοριακοί έλεγχοι παρουσιάζουν πρόσθετα δικά τους μειονεκτήματα  ( 217 ). Οι συνοριακοί έλεγχοι που διενεργούσαν τα κράτη μέλη κατά τη διάρκεια της πανδημίας παρακώλυαν σε σημαντικό βαθμό την κυκλοφορία των προσώπων που ταξίδευαν για «απολύτως αναγκαίους» σκοπούς –και που, επομένως, δεν ενέπιπταν στους ταξιδιωτικούς περιορισμούς–, για τα οποία η ακώλυτη διέλευση των συνόρων ήταν κρίσιμης σημασίας. Οι επιπτώσεις των ελέγχων αυτών για τους μεθοριακούς εργαζομένους και τους εργαζομένους στον τομέα της υγειονομικής περίθαλψης υπήρξαν ενίοτε σημαντικές, ιδίως σε περιπτώσεις που ο τρόπος οργάνωσης των ελέγχων συνεπαγόταν μακρόχρονη αναμονή και σημαντικές καθυστερήσεις. To ίδιο ίσχυε και όσον αφορά τη διασυνοριακή κυκλοφορία των εμπορευμάτων. Το ελάχιστο αναγκαίο μέτρο «εξισορρόπησης» των πιθανών πλεονεκτημάτων και των μειονεκτημάτων των συνοριακών ελέγχων θα ήταν να ληφθούν μέτρα –όπως το σύστημα των «πράσινων λωρίδων» που συνέστησε η Επιτροπή– για τη διευκόλυνση της ροής των εργαζομένων σε «βασικές» υπηρεσίες, αλλά και των «βασικών» εμπορευμάτων  ( 218 ).

161.

Τέλος, υπενθυμίζω ότι για την επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα απαιτείται η τήρηση συγκεκριμένης διαδικασίας. Ειδικότερα, δυνάμει του άρθρου 27 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, οι εθνικές αρχές οφείλουν να προβαίνουν σε σχετική κοινοποίηση στις αντίστοιχες αρχές των άλλων κρατών μελών και στην Επιτροπή, το αργότερο εντός τεσσάρων εβδομάδων πριν από τη σχεδιαζόμενη επαναφορά. Το δε άρθρο 28 καθιστά εφικτή την κατ’ εξαίρεση άμεση επαναφορά των ελέγχων, με ταυτόχρονη σχετική ενημέρωση των άλλων κρατών μελών και της Επιτροπής. Η διαβίβαση σχετικής κοινοποίησης απαιτείτο και στις δύο περιπτώσεις. Φαίνεται δε ότι δεν συμμορφώθηκαν με την απαίτηση αυτή όλα τα κράτη μέλη που εφάρμοσαν τέτοιου είδους μέτρα κατά τη διάρκεια της πανδημίας  ( 219 ).

3.

Ενδιάμεσο συμπέρασμα

162.

Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα ότι το άρθρο 25, παράγραφος 1, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν δεν αντιτίθεται, καταρχήν, στην εκ μέρους κράτους μέλους προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα προς αντιμετώπιση πανδημίας, υπό τον όρο ότι η τελευταία είναι αρκούντως κρίσιμη ώστε να χαρακτηριστεί «σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη» κατά την έννοια της διάταξης αυτής και με την επιφύλαξη της τήρησης του συνόλου των όρων που προβλέπονται σε αυτήν.

V.

Πρόταση

163.

Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (ολλανδόφωνο πρωτοδικείο Βρυξελλών, Βέλγιο) ως εξής: