I.

Uvod

1.

Omejitve gibanja oseb so bile pomemben del „nefarmacevtskih ukrepov“, ( 2 ) ki so jih javni organi po vsem svetu sprejemali za zajezitev širjenja pandemije covida-19. Najbolj drastični od teh ukrepov so bile zaustavitve javnega življenja, vendar je odziv na pandemijo temeljil tudi na omejitvah mednarodnega gibanja oseb. Države so namreč v različnih fazah pandemije uvedle prepoved vstopa na svoje ozemlje in/ali prepoved izstopa s tega ozemlja in za njeno uveljavitev poostrile nadzor na mejah.

2.

Države članice Unije pri tem niso bile nobena izjema. Med „prvim valom“ pandemije, ki je trajal od marca 2020 dalje, ( 3 ) države članice niso le kolektivno prepovedale vstopa v Unijo, ki je pomenil delno zaprtje „trdnjave Evropa“ pred preostalim svetom, ( 4 ) ampak so uvedle tudi različne omejitve čezmejne mobilnosti med državami članicami, kar je privedlo do zaprtja meja znotraj Unije v obsegu, kakršnemu še nismo bili priča ( 5 ).

3.

Večina teh ukrepov je bila proti koncu junija 2020 sicer odpravljena, vendar je več držav članic, ki so se bale morebitnega pojava (takratnega) „drugega vala“ pandemije covida-19, kot previdnostni ukrep ohranilo omejitev mednarodnega gibanja oseb. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (prvostopenjsko sodišče v Bruslju za postopke v nizozemščini, Belgija), se nanaša na združljivost nekaterih takih ukrepov, ki jih je belgijska vlada začela izvajati v začetku julija 2020 in so zajemali prepoved „nenujnih“ potovanj, ki je med drugim veljala za potovanja v nekatere države, za katere se je štelo, da v njih obstaja visoko tveganje za okužbo potnikov, in iz teh držav, zahteve glede karantene in testiranja, ki so za osebe, ki prebivajo v Belgiji, veljale ob njihovem povratku iz teh držav, ter kontrole, ki so se zaradi uveljavljanja teh omejitev potovanj opravljale na belgijski meji ali v njeni bližini, s pravom Unije.

4.

Obravnavana zadeva ni prva zadeva v zvezi s covidom-19, o kateri je odločalo Sodišče. Prav tako ni prvič, da se je Sodišče moralo ukvarjati z zakonitostjo ukrepov, sprejetih za zajezitev širjenja epidemije. ( 6 ) Vendar Sodišču doslej še ni bilo treba odločati o združljivosti previdnostnih ukrepov, ki so zaradi svoje narave in strogosti zamajali enega od glavnih temeljev in hkrati tudi dosežkov Unije, to je vzpostavitve „območj[a] […] brez notranjih meja, na katerem je […] zagotovljeno prosto gibanje oseb“, s pravom Unije. ( 7 ) V obravnavani zadevi se v ospredje postavlja tudi večno vprašanje ravnotežja, ki ga morajo javni organi v demokratični družbi vzpostaviti med legitimnim ciljem učinkovitega boja proti nevarnostnim, ki pretijo družbi, na eni strani in temeljnimi pravicami oseb, na katere se nanašajo ukrepi, sprejeti v ta namen, na drugi strani. Medtem ko se je moralo Sodišče s tem vprašanjem že ukvarjati zlasti v zvezi z bojem proti kaznivim dejanjem in terorizmu, ( 8 ) pa ga bo moralo tokrat prvič obravnavati v okviru grožnje, ki jo pomeni pandemija.

II.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije

1.

Direktiva o državljanstvu

5.

Člen 4 Direktive 2004/38/ES o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ( 9 ) (v nadaljevanju: Direktiva o državljanstvu), naslovljen „Pravica do izstopa“, v odstavku 1 določa, da „[b]rez vpliva na določbe o potnih listinah, ki se uporabljajo pri nadzorih državne meje, imajo vsi državljani Unije z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom in njihovi družinski člani, ki niso državljani države članice in ki imajo veljavni potni list, pravico, da zapustijo ozemlje države članice zaradi potovanja v drugo državo članico“.

6.

Člen 5 te direktive, naslovljen „Pravica do vstopa“, v odstavku 1 določa, da „[b]rez vpliva na določbe o potnih listinah, ki se uporabljajo pri nadzorih državne meje, države članice dovolijo državljanom Unije vstop na njihovo ozemlje z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom ter dovolijo družinskim članom, ki niso državljani države članice, vstop na njihovo ozemlje z veljavnim potnim listom“.

7.

Poglavje VI Direktive o državljanstvu je naslovljeno „Omejitve pravice do vstopa in pravice do prebivanja zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja“. Del tega poglavja je člen 27, naslovljen „Splošna načela“, ki v odstavku 1 določa, da „[o]b upoštevanju določb tega poglavja lahko države članice omejijo svobodo gibanja […] državljanov Unije in njihovih družinskih članov ne glede na državljanstvo, in sicer zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja. Na te razloge se ne da sklicevati iz ekonomskih ciljev“.

8.

Člen 29 te direktive, naslovljen „Javno zdravje“, ki je prav tako del tega poglavja, v odstavku 1 določa, da „[k]ot bolezni, ki upravičujejo ukrepe omejitve svobode gibanja, [štejejo] bolezni z možnostjo epidemije, ki so opredeljene v ustreznih pravnih dokumentih Svetovne zdravstvene organizacije [SZO] […]“.

2.

Zakonik o schengenskih mejah

9.

Člen 22 Uredbe (EU) 2016/399 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) ( 10 ) (v nadaljevanju: Zakonik o schengenskih mejah), naslovljen „Prehod notranjih meja“, določa, da se „[n]otranje meje […] lahko prehajajo na kateri koli točki brez opravljanja mejne kontrole oseb, ne glede na njihovo državljanstvo“.

10.

Člen 25 navedenega zakonika, naslovljen „Splošni okvir začasne ponovne uvedbe nadzora na notranjih mejah“, v odstavkih 1 in 2 določa:

B.

Belgijsko pravo

11.

Belgijska vlada je v sklopu „nujnih ukrepov“, ki jih je sprejela zaradi omejitve širjenja covida-19 na ozemlju Belgije, uvedla omejitve potovanj. Vendar so se pravila, ki so se uporabljala v zvezi s tem, sčasoma spreminjala. Te spremembe je mogoče glede na vidike, ki so upoštevni za obravnavano zadevo, povzeti, kot sledi.

12.

Najprej je od 23. marca do 15. junija 2020 načeloma veljalo, da so prepovedana vsa „nenujna“ potovanja iz Belgije in v to državo. ( 11 ) Nato se je od 15. junija do 12. julija 2020 uporabljala izjema od te prepovedi, ki je veljala za „države območja EU+“. ( 12 ) Potovanje v eno od teh držav in iz nje je bilo dovoljeno, če je tako potovanje dovoljevala zadevna država. ( 13 ) Nazadnje je belgijska vlada odločila, da bo „nenujna“ potovanja iz Belgije v zadevne države in iz teh držav v Belgijo urejala glede na epidemiološke razmere v posamezni državi.

13.

V ta namen se je izvajal člen 18 ministrskega odloka z dne 30. junija 2020 o nujnih ukrepih za omejitev širjenja koronavirusa covida-19, kakor je bil spremenjen z Ministerieel besluit van 10 juli 2020 (ministrski odlok z dne 10. julija 2020) (Moniteur Belge z dne 10. julija 2020, str. 51609) (v nadaljevanju skupaj: izpodbijani odlok). Ta člen je določal:

14.

Belgijski organi so tako od 12. julija 2020 do datuma, ki v predložitveni odločbi ni naveden, uporabljali barvno razvrstitev, v skladu s katero so bile države območja EU+ glede na svoje epidemiološke razmere razdeljene na „rdeče“, „oranžne“ in „zelene“. V skladu z navedeno razvrstitvijo je:

–

„zelena“ pomenila, da lahko osebe v zadevno državo potujejo brez vsakršnih omejitev;

–

„oranžna“ pomenila, da je potovanje v zadevno državo odsvetovano, potniki pa so bili ob povratku pozvani h karanteni in k testiranju, ki pa nista bila obvezna;

–

„rdeča“ pomenila, da je potovanje v zadevno državo prepovedano, potniki pa so bili ob povratku napoteni v karanteno in so se morali obvezno testirati (kot je bilo določeno v predpisih zadevne belgijske regije). ( 14 )

15.

Ocena epidemioloških razmer v posamezni državi ali regiji, ki je bila potrebna zaradi navedene barvne razvrstitve teh držav ali regij, se je izvedla v skladu z metodologijo, ki je bila določena v pisnem mnenju svetovalnega organa belgijske vlade. ( 15 ) Uporabljena ključna merila so bila, prvič, skupno število novih okužb („pojavnost“) v predhodnih 14 dneh na 100.000 prebivalcev na nacionalni ali regionalni ravni (če so bili na voljo podatki na podnacionalni ravni), drugič, gibanje stopnje okužb in, tretjič, morebitni ukrepi za zajezitev epidemije, uvedeni na nacionalni ali regionalni ravni. Države so bile na podlagi teh meril razvrščene v:

–

„države z visokim tveganjem“ (to je „rdeče“ države), v katerih je bila nacionalna pojavnost novih primerov okužb s covidom-19 v predhodnih 14 dneh več kot desetkrat višja kot v Belgiji (100 prijavljenih primerov na 100.000 prebivalcev). To je veljalo tudi za območja znotraj države, na katerih so se v primerjavi z ostalimi deli nacionalnega ozemlja izvajale zaustavitve javnega življenja ali bolj omejevalni ukrepi;

–

„države z zmernim tveganjem“ (to je „oranžne“ države), v katerih je bila nacionalna pojavnost novih primerov okužb s covidom-19 v predhodnih 14 dneh od 2- do 10-krat višja kot v Belgiji (od 20 do 100 prijavljenih primerov na 100.000 prebivalcev);

–

„države z nizkim tveganjem“ (to je „zelene“ države), v katerih je bila nacionalna pojavnost novih primerov okužb s covidom-19 v predhodnih 14 dneh podobna kot v Belgiji (manj kot 20 prijavljenih primerov na 100.000 prebivalcev).

16.

Podatke o stopnji okužb v posamezni državi ali regiji (če so bili na voljo) je zagotavljal ECDC, ki je te podatke prejel od zadevnih držav. Informacije o morebitnih ukrepih za zajezitev epidemije, ki so se izvajali v posamezni državi ali regiji, pa je pridobivalo in zagotavljalo belgijsko ministrstvo za zunanje zadeve. Organ Celeval je moral informacije v zvezi z barvno razvrstitvijo držav posredovati vsaj enkrat tedensko.

17.

Člen 22 izpodbijanega odloka je tudi določal, da se kršitve določb, zlasti pa kršitve člena 18 tega odloka, kaznujejo s kaznimi, določenimi v členu 187 zakona z dne 15. maja 2007 o civilni varnosti. ( 16 ) Ta določba v bistvu predpisuje, da se zavrnitev ali opustitev izvajanja takih ukrepov v obdobju miru kaznuje z zaporno kaznijo od osmih dni do treh mesecev in z denarno kaznijo od 26 EUR do 500 EUR ali zgolj z eno od navedenih kazni. Poleg tega določa, da minister, pristojen za notranje zadeve, oziroma, kjer je to primerno, župan ali načelnik policije, pristojen za zadevno območje, „lahko izvajanje zadevnih ukrepov odredi tudi po uradni dolžnosti“, in sicer na stroške kršiteljev.

III.

Dejansko stanje, nacionalni postopek in vprašanji za predhodno odločanje

18.

Družba NORDIC INFO BV (v nadaljevanju: Nordic Info) je organizator potovanj s sedežem v Belgiji, ki organizira in prodaja potovanja v nordijske države, zlasti na Švedsko.

19.

Barvna razvrstitev držav območja EU+ iz člena 18(2), točka 1, izpodbijanega odloka je bila na spletni strani belgijskega ministrstva za zunanje zadeve prvič objavljena 12. julija 2020. Švedska je bila na podlagi epidemioloških razmer v tej državi uvrščena na „rdeči“ seznam. Čeprav Belgija od 15. junija 2020 v zvezi s to državo ni predpisala nikakršne omejitve potovanj, ( 17 ) pa je uvrstitev na ta seznam pomenila, da so bila v skladu z navedeno določbo prepovedana vsa „nenujna“ potovanja na Švedsko in z nje. Poleg tega so morale osebe, ki prebivajo v Belgiji, v skladu z veljavnimi regionalnimi predpisi ob povratku iz te države obvezno izpolniti zahteve glede karantene in testiranja.

20.

Družba Nordic Info je zato odpovedala vsa načrtovana potovanja na Švedsko, ki bi jih morala izvesti v poletni sezoni 2020, ter o tem obvestila potnike, ki so bili takrat že v tej državi, in jim zagotovila pomoč pri vrnitvi v Belgijo.

21.

Na spletni strani belgijskega ministrstva za zunanje zadeve je bila nato 15. julija 2020 objavljena posodobljena barvna razvrstitev držav območja EU+. Švedska je bila z „rdečega“ seznama prerazporejena na „oranžni“ seznam. Posledično „nenujna“ potovanja v to državo niso bila več prepovedana, ampak le niso bila priporočena, za potnike s prebivališčem v Belgiji pa po povratku ni več veljala obveznost karantene in presejalnega testiranja.

22.

Družba Nordic Info je nato pri Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (prvostopenjsko sodišče v Bruslju za postopke v nizozemščini) vložila odškodninsko tožbo zoper Belgische Staat (Belgijska država), s katero je zahtevala odškodnino v okvirnem znesku 481.431,00 EUR skupaj z obrestmi in predlagala imenovanje izvedenca za oceno dokončne škode, ki ji je nastala zaradi odpovedi načrtovanih potovanj na Švedsko. ( 18 )

23.

Družba Nordic Info v bistvu trdi, da je belgijska vlada pri sprejetju zadevnih omejitev potovanj napačno uporabila pravo. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari zlasti trdi, prvič, da so bili ti ukrepi v nasprotju z Direktivo o državljanstvu, ker so omejevali pravico do prostega gibanja, ki jo zagotavlja ta direktiva, in da ni bilo nobene pravne podlage, ki bi dopuščala tako odstopanje. Drugič, ti ukrepi naj bi v praksi pomenili ponovno uvedbo nadzora na meji med Belgijo in drugimi državami članicami, kar naj bi bilo v nasprotju s pogoji, ki so v zvezi s tem določeni v Zakoniku o schengenskih mejah.

24.

V teh okoliščinah je Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (prvostopenjsko sodišče v Bruslju za postopke v nizozemščini) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

–

za belgijske državljane in njihove družinske člane ter državljane Unije, ki prebivajo na belgijskem ozemlju, določa načelno prepoved izstopa pri nenujnih potovanjih iz Belgije v države znotraj Unije in schengenskega območja, ki so glede na barvno oznako, pripravljeno na podlagi epidemioloških podatkov, obarvane rdeče;

–

za državljane Unije, ki niso belgijski državljani, in njihove družinske člane (ki imajo pravico do prebivanja na belgijskem ozemlju ali pa ne), določa omejitve vstopa (kot so karantene in testiranje) pri nenujnih potovanjih v Belgijo iz držav znotraj Unije in schengenskega območja, ki so glede na barvno oznako, pripravljeno na podlagi epidemioloških podatkov, obarvane rdeče?

25.

Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe z dne 7. februarja 2022 je bil vložen 23. februarja 2022. Pisna stališča so predložile družba Nordic Info, belgijska, romunska, norveška in švicarska vlada ter Evropska komisija. Na obravnavi, ki je potekala 10. januarja 2023, so bile zastopane belgijska, romunska in norveška vlada ter Komisija.

IV.

Analiza

26.

Obravnavana zadeva se nanaša na združljivost dveh povezanih, a ločenih sklopov ukrepov, ki ju je belgijska vlada zaradi zajezitve širjenja okužb s covidom-19 izvajala julija 2020, ( 19 ) s pravom Unije. Zadeva se na prvem mestu nanaša na nekatere omejitve potovanj, in sicer, prvič, na prepoved „nenujnih“ potovanj, v skladu s katero potniki niso smeli zapustiti belgijskega ozemlja, da bi odpotovali v države, za katere se je štelo, da v njih obstaja „visoko tveganje“ za okužbo potnikov, ter iz teh držav vstopati na belgijsko ozemlje, pri čemer pa to ni veljalo za belgijske državljane in osebe, ki prebivajo v Belgiji; in, drugič, na zahteve glede karantene in presejalnega testiranja, ki so jih morali belgijski državljani in osebe, ki prebivajo v Belgiji, ( 20 ) izpolniti ob povratku iz zadevnih držav. Na drugem mestu pa se zadeva nanaša na izvajanje kontrol oseb, ki so prestopile ali poskušale prestopiti belgijsko mejo, zaradi uveljavljanja navedenih omejitev potovanj.

27.

Take ukrepe urejajo različna pravila v pravu Unije. Po eni strani omejitve potovanj, če se uporabljajo za državljane držav članic, ( 21 ) ki želijo potovati znotraj Unije, spadajo na področje uporabe različnih določb primarnega in sekundarnega prava Unije, ki tem državljanom zagotavljajo pravico do prostega gibanja. To je bistvo prvega vprašanja za predhodno odločanje. Po drugi strani pa navedene določbe ne urejajo mejne kontrole. ( 22 ) Zato je treba v zvezi z državami članicami, za katere se uporablja schengenski pravni red, kakršna je Belgija, ( 23 ) zakonitost teh kontrol obravnavati na podlagi določb Zakonika o schengenskih mejah. To je osrednja točka drugega vprašanja nacionalnega sodišča.

28.

Ti vprašanji bom po vrsti obravnaval v naslednjih oddelkih.

A.

Združljivost spornih omejitev potovanj s pravili o prostem gibanju oseb (prvo vprašanje)

29.

V okviru presoje spornih omejitev potovanj in glede na razpravo, ki je potekala pred Sodiščem, menim, da je koristno obravnavati več vidikov, povezanih z upoštevnimi pravili o prostem gibanju (1), ozemeljskim področjem uporabe teh pravil (2), obsegom, v katerem so te omejitve ovirale uresničevanje pravic, ki jih zagotavljajo ta pravila (3), vprašanjem, ali bi lahko države članice v okoliščinah obravnavane zadeve „izjemoma“ odstopale od prava Unije (4), in, nazadnje, z zakonitostjo teh omejitev z vidika teh pravil (5).

1.

Upoštevna pravila o prostem gibanju oseb

30.

Omejitve potovanj, kakršne je sprejela Belgija, so splošni ukrepi, ki so vplivali na številne posameznike. Pravni položaj teh posameznikov se je morda razlikoval, saj je lahko šlo na primer za državljane držav članic ali državljane tretjih držav, ki imajo pravico do prebivanja v Belgiji. Ti posamezniki so morda želeli odpotovati v različne kraje ali iz njih – drugo državo članico Unije ali tretjo državo – in iz različnih razlogov – delo, družina, prosti čas in tako dalje. Zaradi teh spremenljivk je mogoče iste omejitve potovanj presojati z vidika različnih določb nacionalnega prava, prava Unije in mednarodnega prava, ki urejajo gibanje oseb prek meja.

31.

Vendar v okviru tega predloga za sprejetje predhodne odločbe Sodišče ni pristojno za izvedbo celovitega nadzora nad zakonitostjo takih ukrepov. Naloga Sodišča je, da glede na dejansko stanje v obravnavani zadevi poda razlago prava Unije, ki bo predložitvenemu sodišču koristila pri reševanju spora o glavni stvari.

32.

Obravnavana zadeva je s tega vidika nekoliko neobičajna. Zakonitosti zadevnih omejitev potovanj namreč ne izpodbija konkreten posameznik, ki mu je bilo preprečeno odpotovati v določen namembni kraj ali se iz njega vrniti. V tej zadevi gre za odškodninsko tožbo, ki jo je vložila družba, na katero so zadevne omejitve posredno vplivale, saj deluje kot belgijski organizator potovanj, ki ta potovanja organizira zlasti na Švedsko. Kljub temu pa se družba Nordic Info pred nacionalnim sodiščem ne sklicuje na svobodo opravljanja čezmejnih storitev na področju turizma, kot jo priznavajo različne določbe prava Unije. ( 24 ) Namesto tega se sklicuje na pravico do prostega gibanja, ki jo imajo njene dejanske in morebitne stranke – za katere se domneva, da so državljani držav članic – na podlagi prava Unije. Zato bi se moralo Sodišče v obravnavani zadevi v bistvu omejiti na preučitev pravil, povezanih s to pravico.

33.

Opozarjam, da imajo državljani držav članic v skladu s členom 20(1) PDEU status državljanov Unije. Na podlagi tega statusa jim je v skladu s členom 20(2)(a) in členom 21(1) te pogodbe ter členom 45(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), ( 25 ) priznana med drugim pravica do prostega gibanja na ozemlju držav članic ne glede na razlog za tako gibanje, kar posledično vključuje tudi turizem. Ta pravica se uresničuje v skladu s pogoji, opredeljenimi v aktih sekundarnega prava, sprejetih za njeno izvajanje, ( 26 ) zlasti v Direktivi o državljanstvu ( 27 ).

34.

Pravica do prostega gibanja, ki je zagotovljena državljanom Unije, je sestavljena iz dveh delov. Prvič, ta pravica zajema pravico do izstopa, kot je določena v členu 4 Direktive o državljanstvu. Gre za pravico vseh državljanov Unije, da zapustijo ozemlje katere koli države članice, vključno z ozemljem lastne države, ( 28 ) zaradi potovanja v drugo državo članico, ( 29 ) pri čemer je uresničevanje te pravice pogojeno le s tem, da imajo veljavno osebno izkaznico ali potni list in, ponovno poudarjam, ni odvisno od namena izstopa ( 30 ). Ta pravica torej zajema tudi položaj belgijskih državljanov in drugih državljanov Unije, ki so želeli zaradi potovanja na Švedsko na počitnice zapustiti belgijsko ozemlje. ( 31 )

35.

Drugič, ta pravica do prostega gibanja zajema tudi pravico do vstopa, čeprav je pravni okvir v zvezi s tem vidikom nekoliko bolj zapleten. Člen 5(1) Direktive o državljanstvu državljanom države članice po eni strani v bistvu podeljuje pravico do vstopa na ozemlje druge države članice, pri čemer je tak vstop pogojen zgolj s tem, da imajo veljavno osebno izkaznico ali potni list, in tudi v tem primeru ni odvisen od namena vstopa. Po drugi strani pa ta določba ne ureja vstopa državljanov Unije v lastno državo članico. ( 32 ) Ne glede na navedeno pa je treba na prvem mestu poudariti, da pravica posameznika do vstopa na ozemlje države, katere državljan je, izhaja iz uveljavljenega načela mednarodnega prava, ki je bilo potrjeno med drugim v členu 3(2) Protokola št. 4 k EKČP. ( 33 ) Na drugem mestu pa v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča velja, da se člen 21(1) PDEU uporablja za poseben položaj državljana Unije, ki se v lastno državo članico vrne po tem, ko je zaradi potovanja v tujino že uveljavil pravico do prostega gibanja. ( 34 ) Skratka, v tej zadevi so belgijski državljani in drugi državljani Unije imeli pravico, da na primer po koncu turističnega potovanja na Švedsko vstopijo na belgijsko ozemlje, čeprav jim je bila ta pravica zagotovljena z različnimi pravnimi podlagami.

2.

Uporaba upoštevnih pravil v zvezi z gibanjem oseb med Belgijo in Islandijo oziroma Norveško

36.

V tem delu sklepnih predlogov želim obravnavati vprašanje, ki je sicer postransko, vendar je o njem vseeno potekal pomemben del razprave pred Sodiščem. Natančneje, iz predložitvene odločbe izhaja, da družba Nordic Info redno organizira potovanja ne le na Švedsko, ampak tudi na Islandijo in Norveško. Ti državi sicer nista članici Unije, vendar sta del schengenskega območja. ( 35 ) Zato so sporne omejitve potovanj za ti državi veljale enako kot za države članice. ( 36 ) Nacionalno sodišče v tem okviru navaja, da se odškodninska tožba, ki jo je vložila družba Nordic Info, sicer res osredotoča na škodo, ki je tej družbi nastala zaradi odpovedi potovanj na Švedsko, vendar ta družba „ne izključuje nobene vrste škode“. Zdi se torej, da to sodišče namiguje na to, da bi lahko tožeča stranka svoj odškodninski zahtevek v poznejši fazi postopka v glavni stvari spremenila ali vsaj natančneje opredelila, in sicer tako, da bi vanj vključila tudi morebitne odpovedi potovanj na Islandijo in/ali Norveško. Zato se nacionalno sodišče v prvem vprašanju za predhodno odločanje sklicuje na državljane Unije, ki želijo potovati iz Belgije v nekatere „države znotraj Unije in schengenskega območja“ (in obratno).

37.

Glede na navedeno je Sodišče intervenientke na obravnavi vprašalo, ali se pravila o prostem gibanju oseb, ki so določena v Direktivi o državljanstvu, uporabljajo za Islandijo in Norveško, in, če je tako, v kolikšni meri se ta pravila uporabljajo za navedeni državi.

38.

Tako kot belgijska in romunska vlada nisem prepričan, da bi Sodišče v sodbi, ki jo bo izdalo v tej zadevi, moralo obravnavati to vprašanje. Nacionalno sodišče v zvezi s tem vidikom sploh ni zaprosilo za pojasnilo – saj se zdi, da nima nobenih dvomov glede odgovora na postavljeno vprašanje ( 37 ) – poleg tega pa ni mogoče z gotovostjo trditi, da bi tako pojasnilo, ki bi se zagotovilo po uradni dolžnosti, temu sodišču koristilo pri presoji zadeve, o kateri odloča. Sodišče bi namreč v tem primeru v bistvu podalo posvetovalno mnenje o vprašanju, ki je v tej fazi postopka v glavni stvari v veliki meri hipotetično, ( 38 ) da bi tako upoštevalo možnost, da bi to vprašanje postalo upoštevno pozneje, če bi družba Nordic Info spremenila ali podrobneje opredelila svoj zahtevek. Sodišče tak pristop, ki temelji na obravnavi hipotetičnih vprašanj, v okviru postopka predhodnega odločanja običajno zavrača, kar je povsem upravičeno. ( 39 )

39.

Če pa bi se Sodišče vseeno odločilo, da se izreče o tem vprašanju, bom podredno podal naslednja pojasnila.

40.

Na splošno velja, da pravila o prostem gibanju oseb, določena v Pogodbi DEU in aktih sekundarnega prava, ki so bili sprejeti za izvajanje teh pravil, urejajo, kot sem že navedel, položaj državljanov Unije, ki potujejo med državami članicami, ne pa gibanja oseb med državo članico, kakršna je Belgija, in tretjo državo, kakršni sta Islandija ali Norveška. Dejstvo, da sta ti zadevni državi del schengenskega območja, v tem okviru sploh ni upoštevno, saj pravila o prostem gibanju oseb niso del schengenskega pravnega reda.

41.

Islandija in Norveška pa sta, tako kot vse države članice Unije in Unija sama, tudi pogodbenici Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru ( 40 ) (v nadaljevanju: Sporazum EGP). V prilogah ( 41 ) k temu sporazumu sta od uveljavitve Sklepa Skupnega odbora EGP št. 158/2007 z dne 7. decembra 2007 ( 42 ) (v nadaljevanju: sklep Skupnega odbora) navedena dva izrecna sklica na Direktivo o državljanstvu. Na podlagi teh sklicev je navedena direktiva z nekaterimi manjšimi prilagoditvami ( 43 ) postala del prava EGP, kar posledično pomeni, da je zavezujoča za pogodbenice tega sporazuma ( 44 ).

42.

Ker pa zadevni prilogi urejata prosto gibanje delavcev oziroma pravico do ustanavljanja in ker je v obeh prilogah navedeno, da Direktiva o državljanstvu „velja za ustrezna področja, ki jih zajema [zadevna priloga]“, je treba ne glede na navedeno pojasniti, ali je bila ta direktiva v Sporazum EGP vključena le delno, in sicer zgolj v zvezi z gibanjem državljanov držav članic Unije in držav EFTE znotraj Evropskega gospodarskega prostora (v nadaljevanju: EGP) za posebne namene zaposlitve oziroma samozaposlitve, ali v celoti, kar pomeni, da ureja gibanje teh državljanov za kakršne koli namene, tako kot to velja v Uniji. ( 45 ) V tem okviru je bilo vprašanje, ali imajo „ekonomsko neaktivne osebe“ – to so osebe, kakršni so študenti, upokojenci in ostali, ki niso niti zaposleni niti samozaposleni – znotraj EGP pravico do prostega gibanja, ki jo zagotavlja ta direktiva, predmet posebne razprave pred Sodiščem.

43.

Tako kot Pogodba DEU namreč tudi Sporazum EGP vsebuje določbe, ki zagotavljajo prosto gibanje oseb zaradi ekonomskih namenov, ( 46 ) vendar ne vsebuje nobenih določb, podobnih členoma 20 in 21 PDEU, ki urejata prosto gibanje teh „ekonomsko neaktivnih“ državljanov, znotraj Unije. Celoten pojem „državljanstvo Unije“ namreč v tem sporazumu nima nobene ustreznice. ( 47 )

44.

Čeprav se Sodišče o tem vidiku še ni izreklo, ( 48 ) pa je Sodišče EFTE o tem že odločilo. To sodišče je v sodbi Gunnarsson ( 49 ) presodilo, da se Direktiva o državljanstvu uporablja za gibanje „ekonomsko neaktivnih“ oseb znotraj EGP ne glede na to, da Sporazum EGP ne vsebuje nobene določbe, ki bi bila enakovredna členoma 20 in 21 PDEU. Sodišče EFTE je v bistvu opozorilo, da je bila pravica ekonomsko neaktivnih oseb do prostega gibanja po pravu Unije in pravu EGP zagotovljena že pred uvedbo pojma „državljanstvo Unije“ in preden sta bili navedeni določbi vključeni v različne direktive, ( 50 ) ki so bile že od samega začetka del tega sporazuma. Te direktive so bile pozneje razveljavljene in nadomeščene z Direktivo o državljanstvu, s sklepom Skupnega odbora pa so bile te spremembe prenesene v pravo EGP. Čeprav je gibanje „ekonomsko neaktivnih“ oseb po pravu Unije zdaj povezano s pojmom „državljanstvo Unije“ in čeprav ta pojem v pravu EGP nima nobene ustreznice, pa to po mnenju Sodišča EFTE ne pomeni, da je treba posameznikom „odvzeti pravice, ki so jih že pridobili“ na podlagi tega sporazuma pred uvedbo tega pojma in ki „so se ohranile“ v navedeni direktivi. ( 51 )

45.

Jasno je, da sodbe Sodišča EFTE za Sodišče niso zavezujoče. Vendar menim, da načelo splošnega mednarodnega prava o spoštovanju pogodbenih obveznosti (pacta sunt servanda), ( 52 ) „privilegirani odnosi med Unijo, njenimi državami članicami in državami EFTE“, ( 53 ) ter potreba, da se, kolikor je mogoče, zagotovi enotna uporaba Sporazuma EGP v vseh pogodbenicah, pomenijo, da mora Sodišče te sodbe upoštevati pri razlagi tega sporazuma ( 54 ). V zvezi s tem namreč predlagam, naj Sodišče te sodbe upošteva, razen če obstajajo utemeljeni razlogi, ki temu nasprotujejo.

46.

Po mojem mnenju tega pridržka ni mogoče uporabiti v obravnavani zadevi. Razlogovanje Sodišča EFTE v sodbi Gunnarsson je namreč prepričljivo. Dejstvo, da pojem „državljanstvo EGP“ v pravu EGP ne obstaja, namreč ne upravičuje omejitve stvarnega področja uporabe direktive, ki je bila kot taka vključena v Sporazum EGP. Nenazadnje se nekatere določbe Direktive o državljanstvu izrecno nanašajo na ekonomsko neaktivne osebe. ( 55 ) Če bi nameraval Skupni odbor v pravu EGP te osebe „izključiti“ s področja uporabe te direktive, bi lahko preprosto v te določbe vključil izrecen pridržek. Vendar sklep Skupnega odbora ne vsebuje nobenega takega pridržka. Zato se na območju EGP ne uporabljajo zgolj tiste pravice, ki nimajo pravne podlage v direktivi kot taki in ki izhajajo izključno iz členov 20 in 21 PDEU, saj Sporazum EGP ne vsebuje nobene enakovredne določbe. ( 56 )

47.

Skratka, pravila iz Direktive o državljanstvu po mojem mnenju tudi urejajo gibanje državljanov držav članic Unije in držav EFTE znotraj EGP ne glede na njihov namen. To pomeni, da imajo te osebe pod pogoji, določenimi v tej direktivi, pravico do prostega gibanja med drugim tudi med Belgijo in Islandijo oziroma Norveško, med drugim zaradi turističnih razlogov. ( 57 )

3.

Sporne omejitve potovanj so ovirale uresničevanje pravice do prostega gibanja, ki jo zagotavljajo zadevna pravila o prostem gibanju oseb

48.

Ni sporno, da so omejitve potovanj, kakršne so te v postopku v glavni stvari, državljane Unije ovirale pri uresničevanju pravice do prostega gibanja.

49.

Prvič, ker je prepoved „nenujnih“ potovanj veljala za državljane Unije, ki so želeli zaradi potovanja v države članice, ki so bile v skladu z zadevno barvno razvrstitvijo uvrščene na „rdeči“ seznam, zapustiti belgijsko ozemlje, je povzročila drastično omejitev pravice do izstopa, ki je med drugim zagotovljena v členu 4(1) Direktive o državljanstvu. To velja ne glede na dejstvo, da so potovanja v druge države članice (in sicer tiste, ki so bile uvrščene na „zeleni“ ali „rumeni“ seznam) ostala neomejena. Po mojem mnenju zadostuje, da ti posamezniki niso smeli prosto potovati v državo po lastni izbiri. ( 58 ) Možnost uresničevanja pravice do izstopa, ki jo imajo državljani Unije, je bila, kar zadeva države članice na „rdečem“ seznamu, bistveno ovirana. Ta pravica, ki so jo želeli uresničevati zaradi številnih razlogov potovanja, tudi zaradi turizma, jim je bila dejansko odvzeta. Ker je sporna prepoved potovanj veljala za državljane Unije – razen za belgijske državljane ( 59 ) in državljane drugih držav članic, ki prebivajo v Belgiji ( 60 ) – ki so želeli na belgijsko ozemlje vstopiti iz ene od držav članic, uvrščenih na „rdeči“ seznam, je zaradi podobnih razlogov pomenila tudi enako strogo omejitev pravice do vstopa, ki jo med drugim zagotavlja člen 5(1) Direktive o državljanstvu.

50.

Drugič, ker so morali zahteve glede karantene in presejalnega testiranja ob povratku z „nenujnega“ potovanja v državi članici, uvrščeni na „rdeči“ seznam, izpolniti državljani Unije, ki niso belgijski državljani in ki prebivajo v Belgiji, so te zahteve povzročile tudi omejitev pravice do vstopa iz člena 5(1) Direktive o državljanstvu. Možnost gibanja na belgijskem ozemlju je bila drastično omejena zlasti zaradi obvezne napotitve v karanteno, ki je imela po mojem mnenju enak učinek kot odložitev vstopa na to ozemlje. Ker so se te zahteve v enakih okoliščinah uporabljale za belgijske državljane, menim, da so kljub temu, da ne spadajo na področje uporabe načela, ki je bilo potrjeno v členu 3(2) Protokola št. 4 k EKČP, ( 61 ) zaradi podobnih razlogov pomenile tudi omejitev pravice do prostega gibanja, ki jo zagotavlja člen 21 PDEU.

4.

„Izjemna“ možnost odstopanja od prava Unije v skladu s členom 347 PDEU?

51.

V tem delu sklepnih predlogov želim glede na nekatere trditve, ki so jih intervenientke navedle v postopku pred Sodiščem, obravnavati pomemben vidik, ki se nanaša na možnost držav članic, da med pandemijo covida-19 odstopajo od prava Unije.

52.

Intervenientke namreč trdijo, da je pandemija vsaj v prvih mesecih pomenila „krizne razmere“, zaradi katerih je bilo posredovanje javnih organov nujno. V zvezi s tem ugotavljam, da je več držav članic v določeni fazi pandemije razglasilo „izredne razmere“, kar je pomenilo začasno prekinitev ali odstopanje od izvajanja običajne pravne ureditve na njihovem ozemlju, da bi se lahko izvedli nujni ukrepi, za katere se je štelo, da so potrebni zaradi odzivanja na te „krizne razmere“. Številni ukrepi, zlasti vsesplošne zaustavitve javnega življenja, so dejansko spominjali na ukrepe, ki veljajo v času vojne.

53.

Zato se postavlja vprašanje, ali bi bilo treba za presojo spornih ukrepov namesto „običajnih“ pravil prava Unije in „običajnih“ odstopanj od teh pravil uporabiti „izjemni“ pravni okvir. V zvezi s tem opozarjam, da člen 347 PDEU določa „zaščitno klavzulo“, ki državam članicam v bistvu omogoča sprejetje ukrepov, ki jih je po njihovem mnenju morda treba sprejeti med drugim „ob resnih notranjih nemirih z negativnim vplivom na javni red“. ( 62 ) V takih okoliščinah bi bilo na podlagi te določbe, v zvezi s katero Sodišče še ni podalo razlage, mogoče teoretično uporabiti splošno odstopanje od vseh pravil iz te pogodbe, pa tudi od pravil, sprejetih na podlagi te pogodbe, vključno z različnimi določbami o prostem gibanju oseb. ( 63 ) Ni treba posebej poudarjati, da so vprašanja, ali in, če je tako, v kolikšni meri je mogoče šteti, da je pandemija covida-19 v državah članicah povzročila take „resne notranje nemire“, ( 64 ) ter vprašanja v zvezi z drugimi morebitnimi pogoji in omejitvami, povezanimi s to „zaščitno klavzulo“, izjemno občutljiva.

54.

Kljub navedenemu pa velja, da bi bilo treba glede na to, da belgijska vlada člena 347 PDEU ( 65 ) ni uveljavljala niti v postopku pred Sodiščem niti v katerem drugem okviru, o tej določbi v vsakem primeru odločati le, če nacionalnih ukrepov, kakršni so ti iz postopka v glavni stvari, ne bi bilo mogoče upravičiti s sklicevanjem na „običajna“ pravila prava Unije in „običajna“ odstopanja od teh pravil ( 66 ). Vendar so ta pravila, kot bom pojasnil v nadaljevanju teh sklepnih predlogov, dovolj prožna, da je mogoče z njimi upoštevati tudi posebnosti obravnavanega položaja.

5.

Zakonitost spornih omejitev potovanj z vidika določb o odstopanju iz Direktive o državljanstvu

55.

Pravica do prostega gibanja, ki jo imajo državljani Unije, tudi v skladu z „običajno“ pravno ureditvijo Unije ni absolutna. To pravico je namreč mogoče omejiti. ( 67 ) Vsakršna omejitev pa mora, da bi bila združljiva s pravom Unije, spoštovati zlasti pogoje, določene v tem pravu. Ker sporne omejitve potovanj spadajo na področje uporabe Direktive o državljanstvu, jih je treba presojati na podlagi pogojev, določenih v poglavju VI te direktive. Dalje, v delu, v katerem so se te omejitve uporabljale za belgijske državljane, ki so se po tem, ko so uresničili pravico do prostega gibanja, vračali v Belgijo, naj opozorim, da tega položaja sicer ne ureja Direktiva o državljanstvu, ampak člen 21 PDEU, vendar se pogoji za odstopanje, ki jih določa ta direktiva, uporabljajo po analogiji. ( 68 )

56.

Člen 27(1) Direktive o državljanstvu, ki je nekakšen uvod v poglavje VI te direktive, vsebuje splošno pravilo, v skladu s katerim lahko države članice omejijo „svobodo gibanja“ državljanov Unije zaradi „javnega reda“, „javne varnosti“ ali „javnega zdravja“. To splošno pravilo je podrobneje opredeljeno v nadaljevanju tega poglavja. Možnost, da države članice to „svobodo“ omejijo zaradi „javnega zdravja“, je še posebej urejena v členu 29(1) te direktive. Pri obravnavi vprašanja zakonitosti nacionalnih ukrepov, ki so bili sprejeti na podlagi navedenih razlogov, je treba zato prvonavedeno določbo razlagati v povezavi z zadnjenavedeno določbo. Skupaj namreč določata vrsto pogojev, ki jih bom podrobneje pojasnil v nadaljevanju in ki morajo biti vselej izpolnjeni. ( 69 )

57.

Medtem ko se belgijska vlada tako v postopku pred predložitvenim sodiščem kot tudi v postopku pred Sodiščem sklicuje na člen 27(1) in člen 29(1) Direktive o državljanstvu, pa družba Nordic Info trdi, da ti določbi ne glede na to, ali so pogoji, ki jih predpisujeta, izpolnjeni, ne moreta zajemati omejitev potovanj, kakršne so te v postopku v glavni stvari. Zato je treba v abstraktnem smislu najprej preučiti področje uporabe navedenih določb (a) in se šele nato lotiti konkretne presoje teh ukrepov z vidika zadevnih pogojev (b).

a)

Področje uporabe člena 27(1) in člena 29(1) Direktive o državljanstvu

58.

Družba Nordic Info meni, da člen 27(1) in člen 29(1) Direktive o državljanstvu na splošno nista zastavljena dovolj široko, da bi lahko – v celoti ali vsaj delno – zajemala omejitve potovanj, kakršne so te iz obravnavane zadeve, saj navedeni določbi dopuščata omejitve le pravice do vstopa, ne pa tudi pravice do izstopa (1), in v vsakem primeru omogočata le „individualne“ omejitve prostega gibanja, ne pa tudi „splošnih“ omejitev (2). Te ugovore bom zaporedoma obravnaval v naslednjih oddelkih.

1)

Možnost, da se omejita tako pravica do vstopa kot tudi pravica do izstopa

59.

Opozarjam, da člen 27(1) v povezavi s členom 29(1) Direktive o državljanstvu državam članicam dovoljuje, da „svobodo gibanja“ omejijo zaradi javnega zdravja, pri čemer pa vrste ukrepov, ki jih lahko sprejmejo nacionalni organi, niso podrobneje opredeljene.

60.

Na prvem mestu, to besedilo zajema morebitne omejitve pravice do vstopa iz člena 5(1) Direktive o državljanstvu. To na eni strani vključuje morebitno prepoved vstopa na ozemlje države članice. Vendar morajo biti za to izpolnjeni nekateri pogoji. Država članica ne sme te določbe nikdar uporabiti za to, da bi lastnim državljanom zavrnila vstop na svoje ozemlje, razloga za to pa sta preprosto v tem, da (i) se ta direktiva ne uporablja za tak položaj in (ii) temu nasprotuje načelo, ki je bilo potrjeno v členu 3(2) Protokola št. 4 k EKČP. ( 70 ) Poleg tega iz člena 29(2) Direktive o državljanstvu izhaja, da država članica državljanom drugih držav članic, ki prebivajo na njenem ozemlju, po tem, ko se na primer vračajo s potovanja na Švedsko, ne sme prepovedati vstopa zaradi „javnega zdravja“. ( 71 ) Na drugi strani pa lahko država članica za državljane Unije, ki jim ne sme prepovedati vstopa na nacionalno ozemlje, načeloma uvede drugačne omejitve vstopa, katerih učinek ni enak zavrnitvi vstopa. V to skupino omejitev bi lahko spadale zahteve glede karantene in testiranja, ki so za belgijske državljane veljale ob povratku iz držav „z visokim tveganjem“. ( 72 )

61.

Na drugem mestu, v nasprotju s trditvami družbe Nordic Info menim, da lahko člen 27(1) in člen 29(1) Direktive o državljanstvu zajemata tudi morebitne omejitve pravice do izstopa iz člena 4(1) te direktive, kakršna je prepoved izstopa. ( 73 ) Naslov poglavja VI te direktive bi bralca sicer res lahko zavedel, ( 74 ) vendar je po eni strani jasno, da je besedna zveza „svoboda gibanja“, ki se uporablja v tem poglavju, očitno dovolj ohlapna, da lahko zajema tudi to pravico. Po drugi strani pa iz dejstva, da člen 29(2) v bistvu ureja poseben ukrep, to je zavrnitev dovoljenja za vstop, ne izhaja, da je mogoče zaradi „javnega zdravja“ uvesti le omejitve pravice do vstopa, ker ta določba ni namenjena naštevanju vseh omejitev svobode gibanja, ki jih je mogoče uvesti na podlagi člena 27(1) in člena 29(1), ampak le določitvi okvira za uporabo tega ukrepa. Poleg tega je ta razlaga v skladu s ciljem, ki se uresničuje z odstopanjem zaradi „javnega zdravja“, kot je opredeljeno v teh določbah, katerega namen je, kot izhaja iz besedila zadnjenavedene določbe, državi članici omogočiti, da svoje ozemlje in prebivalstvo zaščiti pred širjenjem nekaterih infekcijskih ali kužnih bolezni. Res je sicer, da so avtorji člena 29(1) (najverjetneje) imeli v mislih primer države članice, ki potnikom, ki so prenašalci takih bolezni, prepreči, da bi vstopili na njeno ozemlje in nanj tako „vnesli“ to bolezen. Ne glede na navedeno pa je mogoče z zaščito ozemlja posamezne države v nekaterih primerih upravičiti tudi omejitev izstopa državljanov te države, da bi se jim tako preprečilo, da bi take bolezni ob povratku „prinesli“ v to državo. ( 75 ) Tako razlago nenazadnje potrjujejo pripravljalni dokumenti, ( 76 ) ki so bili podlaga za sprejetje Direktive o državljanstvu ( 77 ).

2)

Možnost omejitve prostega gibanja s sprejetjem splošnih ukrepov

62.

Nacionalni ukrepi iz postopka v glavni stvari so bili splošni. Prepoved potovanj ter zahteve glede karantene in testiranja so se namreč sistematično uporabljale za abstraktno in široko opredeljene kategorije oseb v objektivno določenih položajih, to je za osebe, ki so zaradi „nenujnih“ razlogov potovale v državo članico Unije „z visokim tveganjem“ ali iz take države članice, osebe, ki so potovale v tretjo državo, ki ni del schengenskega območja, ali iz take države, in tako dalje.

63.

Družba Nordic Info pa trdi, da je mogoče na podlagi člena 27(1) v povezavi s členom 29(1) Direktive o državljanstvu upravičiti le posamične ukrepe, ki omejujejo pravico do prostega gibanja. Take ukrepe naj bi bilo mogoče sprejeti le za vsak primer posebej, če bi se na podlagi posamične presoje položaja konkretnega posameznika izkazalo, da ta predstavlja nevarnost za javno zdravje, ker so se pri njem pojavili znaki ene od bolezni, navedenih v tej določbi, ali ker je bil izpostavljen eni od teh bolezni, zaradi česar obstaja resnično tveganje, da je s to boleznijo okužen in jo razširja.

64.

Podobno kot belgijska, romunska in norveška vlada ter Komisija tudi sam menim, da je mogoče v skladu s členom 27(1) in členom 29(1) Direktive o državljanstvu zaradi „javnega zdravja“ sprejeti splošne omejitve svobode gibanja, ne da bi bilo treba za to opraviti presojo vsakega posameznega primera. ( 78 )

65.

Prvič, navedeni določbi se nanašata na „omejitve“, ki jih lahko države članice uvedejo, in na „ukrepe omejitve svobode gibanja“, ki jih lahko sprejmejo zaradi „javnega zdravja“. Te široko zastavljene besedne zveze lahko zajemajo tako posamične kot tudi splošne ukrepe.

66.

Drugič, to razlago podpira tudi splošna sistematika poglavja VI Direktive o državljanstvu. Čeprav je v členu 27(2) te direktive v zvezi s ukrepi, sprejetimi zaradi „javnega reda“ ali „javne varnosti“, določeno, da ti „temeljijo izključno na osebnem obnašanju zadevnega posameznika“ in da „[u]temeljitve, ki niso neposredno povezane s podrobnostmi posameznega primera ali ki se nanašajo na splošno preventivo, niso dovoljene“, pa besedilo člena 29 te direktive v zvezi z ukrepi, sprejetimi zaradi „javnega zdravja“, ne vsebuje nobenih takih zahtev. ( 79 )

67.

Res je, da ta razlika v besedilu sama po sebi ne more biti odločilna. Besedilo Direktive o državljanstvu namreč vsebuje nekatere nedoslednosti. ( 80 ) Sodišče je potrebo po posamični presoji v preteklosti povsem upravičeno razširilo na druge določbe Direktive o državljanstvu, v katerih ta ni izrecno navedena. To je storilo med predvsem v sodbi McCarthy in drugi, ( 81 ) in sicer v zvezi z ukrepi, ki se na podlagi člena 35 te direktive sprejmejo zaradi zlorabe pravic.

68.

Vendar bi moralo biti Sodišče pri uporabi takega pristopa v zvezi z ukrepi, ki se na podlagi člena 27(1) in člena 29(1) te direktive sprejmejo zaradi „javnega zdravja“, previdno. V zvezi s tem podobno kot belgijska, romunska in norveška vlada ter Komisija ugotavljam, tretjič, da je to, da se državam članicam, ki se soočajo z grožnjami „javnemu zdravju“, zagotovi več manevrskega prostora kot v primeru groženj „javnemu redu“ ali „javni varnosti“ oziroma v primeru zlorab, povsem logično, saj gre preprosto za različne vidike.

69.

Po eni strani je jasno, da so grožnje „javnemu redu“ ali „javni varnosti“ običajno posledica obnašanja nekaterih konkretnih posameznikov, kakršni so teroristi ali nevarni storilci kaznivih dejanj. Zato velja, da javni organi zlasti z vidika pomena pravice do prostega gibanja, ki jo imajo državljani Unije, načeloma ne bi smeli imeti možnosti, da iz previdnosti sprejmejo splošne ukrepe, kakršna je prepoved vstopa vsem posameznikom, ki se vračajo iz določenih držav, ker so nekateri izmed njih morda nevarni. Tak pristop ne bi le presegal tega, kar je v zvezi s tem vidikom potrebno, ampak bi javnim organom, ki v demokratični družbi – razen v zelo izjemnih okoliščinah – ne bi smeli predpostavljati, da so nekateri posamezniki nevarni zgolj zato, ker spadajo v tako široko in abstraktno opredeljeno kategorijo oseb, po mojem mnenju omogočil, da storijo prav to. ( 82 ) V zvezi s tem vidikom je treba upoštevati tudi preudarke, povezane s posameznikovim dostojanstvom. V številnih primerih bi namreč tak pristop temeljil na predsodkih. ( 83 ) Enaka logika velja za preprečevanje zlorabe pravice do prostega gibanja. Četudi pri vstopu državljanov tretjih držav, ki se pretvarjajo, da so družinski člani državljanov Unije, obstajajo številni primeri prevar, pa države članice iz previdnosti ne smejo sprejeti splošnih ukrepov, s katerimi bi vsem tem družinskim članom odvzele to izvedeno pravico, ki jo imajo med drugim na podlagi Direktive o državljanstvu. ( 84 )

70.

Po drugi strani pa je jasno, da grožnja „javnemu zdravju“, ki je upoštevna z vidika člena 29(1) Direktive o državljanstvu, to je z vidika nevarnosti širjenja nekaterih „bolezni z možnostjo epidemije“ ali „drug[ih] infekcijsk[ih] bolezni ali kužn[ih] parazitsk[ih] bolezni“ na ozemlju države članice, običajno ni povezana z obnašanjem nekaterih konkretnih posameznikov. S tega vidika so lahko epidemiološke razmere v posamezni državi pomemben preudarek, ki ga je treba upoštevati. ( 85 ) V nekaterih okoliščinah se lahko okuži velik del, če ne že celo celotno prebivalstvo, kar je odvisno od stopnje nalezljivosti posamezne bolezni. V tem okviru s posamičnimi ukrepi, ki se na podlagi očitnih znakov zadevnih bolezni ali potrjene izpostavljenosti tem boleznim sprejmejo na točki, na kateri potniki vstopajo na ozemlje države članice ali izstopajo s tega ozemlja, ne bi bilo mogoče vselej dovolj učinkovito preprečiti ali zajeziti njihovega širjenja. ( 86 ) Splošne omejitve prostega gibanja, ki se sprejmejo iz previdnosti in se na primer nanašajo na vse osebe, ki se vračajo iz nekaterih držav ali regij „z visokim tveganjem“, so lahko potrebne v ta namen. Člen 27(1) in člen 29(1) Direktive o državljanstvu je treba razlagati v skladu s tem. Ker ti določbi predvidevata odstopanje od splošnih pravil, ju je treba razlagati ozko, ( 87 ) vendar je treba s tako razlago vseeno zagotoviti, da bosta ustrezali svojemu namenu ( 88 ). Poleg tega v skladu s členom 168(1) PDEU velja, da se „[p]ri opredeljevanju in izvajanju vseh politik in dejavnosti Unije […] zagotavlja visoka raven varovanja zdravja ljudi“, vključno s prostim gibanjem oseb, kar je zahteva, ki je tako pomembna, da je ponovno izpostavljena tudi v členu 35, drugi stavek, Listine. Obvladovanje epidemij je neločljivo povezano s tem ciljem. ( 89 )

71.

Pred koncem tega oddelka je treba obravnavati še zadnji ugovor. Člena 30 in 31 Direktive o državljanstvu namreč vsebujeta jamstva za državljane Unije, za katere veljajo ukrepi, s katerimi se omejujejo pravice, ki jih imajo ti državljani na podlagi navedene direktive. Nacionalni organi morajo v skladu s členom 30(1) in (2) „zadevne osebe“ obvestiti o „vsaki odločbi, sprejeti v skladu s členom 27(1)“, in o „razlogih javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja, na katerih odločba, sprejeta v njihovem primeru, temelji“. Poleg tega morajo ti organi v skladu s členom 31(1) te direktive zagotoviti, da imajo „zadevne osebe“ možnost, da „[p]roti kateri koli odločbi, sprejeti zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja“, vložijo pravno sredstvo.

72.

Družba Nordic Info v tem okviru trdi, da dejstvo, da se ti določbi dosledno sklicujeta na „odločbe“, ki jih prejmejo nekatere „zadevne osebe“, nujno pomeni, da je mogoče na podlagi člena 27(1) Direktive o državljanstvu in tudi zaradi „javnega zdravja“ sprejeti le posamične ukrepe. Ker so bila zadevna jamstva po mnenju Sodišča zasnovana zato, da se „zadevnim osebam omogoči[…], da navedejo okoliščine in pripombe v zvezi z njihovim položajem“, ( 90 ) naj bi bilo prav tako mogoče upravičeno trditi, da bi se, če bi lahko države članice na podlagi navedenih določb sprejemale splošne ukrepe, tem jamstvom odvzelo bistvo.

73.

Menim, da to ne drži. Prvič, kot poudarja Komisija, člena 30 in 31 Direktive o državljanstvu nista namenjena omejevanju vrste ukrepov, ki jih je mogoče sprejeti na podlagi člena 27(1) te direktive, ampak zgolj zagotavljanju nekaterih jamstev, ki so na voljo, če se taki ukrepi sprejmejo. Dejstvo, da se v členih 30 in 31 uporablja izraz „odločba“, ne pa splošnejši izraz „omejitve“ ali „ukrepi“, zgolj kaže na to, da je treba, kot je mogoče sklepati iz navedenega, v skladu s to direktivo pogosto sprejeti posamične ukrepe in da je imel zakonodajalec Unije pri pripravi besedila navedenih določb očitno v mislih prav te ukrepe. Na splošno se namreč zdi, da se izraza „ukrepi“ in „odločbe“ v Direktivi o državljanstvu uporabljata kot sopomenki in da njuna uporaba ni vselej dosledna ( 91 ) v smislu, da na podlagi uporabe teh izrazov v posameznih določbah ni mogoče izpeljati nobene posebne ugotovitve. Drugič, čeprav ti določbi nista bili zasnovani z mislijo na splošne ukrepe, to še ne pomeni, da bi jima bil zaradi možnosti, da se taki ukrepi sprejmejo iz razlogov „javnega zdravja“, odvzet polni učinek. Državljani Unije bi morali namreč v določeni meri še vedno imeti možnost, da „navedejo okoliščine in pripombe v zvezi z njihovim položajem“. K temu vidiku se bom vrnil v točkah od 115 do 119 teh sklepnih predlogov.

b)

Izpolnjenost pogojev iz člena 27(1) in člena 29(1) Direktive o državljanstvu v okoliščinah obravnavane zadeve

74.

V prejšnjih oddelkih teh sklepnih predlogov sem pojasnil, zakaj je nacionalne ukrepe, kakršni so ti iz postopka v glavni stvari, mogoče načeloma utemeljiti na podlagi člena 27(1) v povezavi s členom 29(1) Direktive o državljanstvu.

75.

Vendar morajo taki ukrepi, da bi bili povsem v skladu z navedenima določbama, izpolnjevati vse pogoje, ki izhajajo iz teh določb. Natančneje, ukrepi se morajo izvajati v okviru odzivanja na resno, resnično in pomembno grožnjo „javnemu zdravju“ (1) ter morajo spoštovati načela pravne varnosti (2), enakega obravnavanja (3) in sorazmernosti (4). Zadevna država članica mora dokazati, da je res tako. Poleg tega bo moralo predložitveno sodišče, ki je edino pristojno za presojo dejanskega stanja, na koncu ugotoviti, ali so ti pogoji v postopku v glavni stvari izpolnjeni. Sodišče pa lahko na podlagi informacij, ki so mu predložene, poda usmeritve v zvezi s tem vidikom. Zato bom v naslednjih oddelkih zaporedoma preučil te pogoje.

1)

Obstoj resne, resnične in pomembne grožnje „javnemu zdravju“

76.

Kot sem že navedel, je uporaba utemeljitve iz člena 27(1) Direktive o državljanstvu, ki se nanaša na „javno zdravje“, zamejena s členom 29. Slednja določba vsebuje podrobno opredelitev upoštevnih okoliščin, v katerih se je mogoče veljavno sklicevati na take razloge. ( 92 ) V skladu s prvim odstavkom tega člena je mogoče izvajanje ukrepov, s katerimi se omejuje svoboda gibanja, upravičiti le z nekaterimi boleznimi. Te vključujejo „bolezni z možnostjo epidemije, ki so opredeljene v ustreznih pravnih dokumentih [SZO]“, to je v Mednarodnem zdravstvenem pravilniku (2005) (v nadaljevanju: IHR). ( 93 )

77.

Očitno je, da covid-19 spada v to skupino bolezni. Ugotavljam, da je generalni direktor SZO 30. januarja 2020 ( 94 ) sklenil, da je izbruh zadevne bolezni pomenil „izredne razmere mednarodnih razsežnosti na področju javnega zdravja“ v smislu navedenega dokumenta ( 95 ). Poleg tega je SZO 11. marca 2020 covid-19 zaradi eksponentne rasti števila potrjenih okužb in prizadetih držav opredelila kot pandemijo. ( 96 )

78.

Vendar dejstvo, da so bili nekateri ukrepi sprejeti z mislijo na tako bolezen, ne zadostuje, da bi jih bilo mogoče šteti za utemeljene na podlagi člena 27(1) in člena 29(1) Direktive o državljanstvu. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča morajo namreč javni organi, če se pri utemeljevanju omejitev pravice državljanov Unije do prostega gibanja sklicujejo na „javno zdravje“, zadostno dokazati, da so zadevni ukrepi nujni za učinkovito varovanje interesov iz teh določb. ( 97 ) Iz logike, na kateri temelji člen 29(1) Direktive o državljanstvu, sicer izhaja, da se za bolezni, navedene v tej določbi, na splošno šteje, da pomenijo resno grožnjo „javnemu zdravju“, vendar od državljanov Unije ni mogoče rutinsko zahtevati, da izvajajo ukrepe za preprečevanje teh bolezni: ( 98 ) taka grožnja mora biti v zadevnih okoliščinah resnična, ne pa zgolj hipotetična. Zato morajo javni organi na podlagi ocene tveganja, ki temelji na najzanesljivejših znanstvenih podatkih, ki so na voljo v času dejanskega stanja, in najnovejših izsledkov mednarodnih raziskav dokazati verjetnost, da bo najverjetneje prišlo do pojava zadevne grožnje, in morebitno resnost učinkov na „javno zdravje“. ( 99 )

79.

Kljub temu velja, kot trdijo vlade intervenientke in Komisija, da iz sodne prakse Sodišča prav tako izhaja, da lahko država članica, kadar se po taki oceni tveganja izkaže, da obstoja ali obsega zatrjevanega tveganja za „javno zdravje“ ni mogoče z gotovostjo ugotoviti, pri čemer pa verjetnost dejanske škode za ta interes, če bi se to tveganje izkazalo za utemeljeno, obstaja, na podlagi načela previdnosti sprejme ukrepe, ne da bi ji bilo treba čakati, da sta resničnost in resnost tega tveganja v celoti dokazani. ( 100 ) Čeprav morajo nekateri dokazi glede potrebnosti previdnostnih ukrepov še vedno obstajati, pa je prag glede dokaznega bremena v takih okoliščinah postavljen precej nizko, kar pomeni, da lahko nacionalni organi ukrepajo s potrebno nujnostjo. Zato menim, da bi se moralo sodišče, ki ocenjuje take ukrepe, omejiti na preverjanje, ali ocena, ki so jo ti organi sprejeli glede obstoja resnične in resne grožnje „javnemu zdravju“, temelji na utemeljenih razlogih.

80.

V obravnavani zadevi ni sporno, da je bilo v primeru covida-19 na vrhuncu „prvega vala“ pandemije v Uniji dejansko tako. Izbruh te bolezni je zaradi eksponentne rasti števila potrjenih okužb prerasel v „zdravstveno krizo“. Javni organi so ne glede na znanstveno negotovost v zvezi z izvorom, prenosljivostjo, dinamiko okužbe in učinki (takrat) novega koronavirusa imeli več kot dovolj utemeljenih razlogov za prepričanje, da pandemija pomeni resnično in resno grožnjo za zanesljivo zagotavljanje zdravstvene oskrbe – saj so se v nacionalnih zdravstvenih sistemih pojavljale precejšnje težave zaradi obravnave številnih ljudi, ki so potrebovali bolnišnično zdravljenje – ter za varovanje samega življenja in telesne celovitosti prebivalstva. Poleg tega je težko ovreči ugotovitev, da bi lahko pandemija takrat „povzročila zelo hude posledice ne le za zdravje, ampak tudi za družbo, gospodarstvo, delovanje države in življenje nasploh“. ( 101 )

81.

Javni organi so torej lahko, milo rečeno, utemeljeno menili, da je bila zajezitev širjenja covida-19 nujna zaradi zaščite zdravstvenih sistemov in ublažitve posledic tega virusa na širšo družbo ter da morajo zato med drugim sprejeti sklop „nefarmacevtskih ukrepov“, vključno z omejitvami potovanj, da bi skušali tako upočasniti prenos v skupnosti, ( 102 ) ki je bil posledica te bolezni ( 103 ).

82.

Bistveno vprašanje, na katerega je treba odgovoriti v obravnavani zadevi, pa se nanaša na to, ali so bile te okoliščine še vedno podane v času, v katerem so se v škodo družbe Nordic Info v Belgiji sprejemali in izvajali sporni ukrepi, to je, okvirno rečeno, v začetku julija 2020. Zakonitost teh ukrepov je treba namreč presojati glede na prevladujoče okoliščine v tistem trenutku. ( 104 )

83.

Takrat je bilo najhujše v okviru „prvega vala“ že mimo. Znaki izboljšanja splošnih epidemioloških razmer v Uniji so se začeli kazati že maja, kar je vzbujalo upanje za „previden optimizem“, ( 105 ) zaradi česar je Komisija države članice pozvala, naj razmislijo o postopnem sproščanju in morebitni dokončni odpravi omejitev potovanj, ki so jih medsebojno uvedle v prvih dneh marca ( 106 ). To izboljšanje je bilo potrjeno junija. Zato je več držav članic 15. junija te omejitve odpravilo, Komisija pa je k temu spodbujala tudi preostale države članice. Začasne omejitve nenujnih potovanj v Uniji so bile 30. junija prav tako omiljene. ( 107 )

84.

Belgijska vlada pa navaja, da so se epidemiološke razmere v Uniji v začetku julija na splošno sicer izboljšale, vendar se pandemija še ni povsem končala in ni bila v celoti pod nadzorom. Te razmere naj bi se namreč med državami močno razlikovale. Čeprav so se epidemiološke razmere v Belgiji stabilizirale, pa je bilo na podlagi objektivnih podatkov ( 108 ) mogoče razbrati znaten porast števila okužb v drugih državah članicah, vključno s Švedsko. Belgijski organi so glede na visoko nalezljivost virusa ( 109 ) menili, da je bilo glede na to, da so se začenjale poletne počitnice, tveganje ponovnega izbruha pandemije na nacionalnem ozemlju – to je morebitnega pojava (takratnega) „drugega vala“ – resnično, zlasti če bi bili ukrepi za zajezitev širjenja virusa odpravljeni prezgodaj. Zato so se odločili za ohranitev nekaterih ukrepov, vključno s spornimi omejitvami potovanj, in jih prilagodili temu tveganju.

85.

Menim, da je bila ocena tveganja za „javno zdravje“ v času dejanskega stanja, ki so jo podali belgijski organi, ob upoštevanju previdnostnega načela razumna. ( 110 ) Zato se sporni ukrepi, ki so bili sprejeti na podlagi člena 27(1) in člena 29(1) Direktive o državljanstvu, zdijo utemeljeni. Razumnost te ocene potrjuje dejstvo, da takrat ni bilo odobreno in/ali učinkovito zdravljenje ali cepivo za zmanjšanje učinka, ki bi ga virus lahko imel na prebivalstvo. Vendar naj bi bil obseg tveganja, kot poudarja Komisija, med drugim odvisen tudi od predvidenih zmogljivosti belgijskega zdravstvenega sistema za obvladovanje morebitnega novega porasta števila okužb na nacionalnem ozemlju, kar pa bi moralo preveriti predložitveno sodišče. ( 111 )

86.

Dejstvo, da so druge države članice takrat odpravile nekatere ali vse ukrepe, ki so jih uvedle zaradi zajezitve prenosa virusa, pa s tega vidika ni odločilno. Glede na to, prvič, da sta zdravje in življenje ljudi najpomembnejši med interesi, varovanimi s Pogodbo DEU, ( 112 ) drugič, da je pristojnost na tem področju praviloma prepuščena državam članicam ( 113 ) in, tretjič, da je treba pri vsakem ukrepanju Unije upoštevati „odgovornost“ držav članic v zvezi s tem vidikom, ( 114 ) je Sodišče že večkrat razsodilo, da morajo države članice določiti zlasti „raven, na kateri želijo zagotoviti varovanje javnega zdravja“, in da jim je treba zato priznati „polje proste presoje“, ki ga imajo na tem področju ( 115 ). Čeprav so nekatere države članice očitno menile, da je raven tveganja, povezanega s covidom-19, sprejemljiva, pa to ne vzbuja pomislekov glede razumnosti ocene, ki so jo belgijski organi podali v zvezi s potrebnostjo previdnostih ukrepov v Belgiji. ( 116 )

2)

Sporne omejitve potovanj so bile pregledne

87.

Čeprav se na prvi pogled zdi, da so imeli belgijski organi utemeljene razloge, zaradi katerih so v času dejanskega stanja izvajali previdnostne ukrepe, pa bi morali biti ti ukrepi, da bi bili združljivi s členom 27(1) in členom 29(1) Direktive o državljanstvu, tudi pregledni, kar pomeni, da bi morali biti v skladu z načelom pravne varnosti. To načelo zlasti zahteva, da so pravna pravila jasna in natančna ter da imajo predvidljive učinke, zlasti če imajo, kot v obravnavani zadevi, neugodne posledice za posameznike in podjetja. ( 117 )

88.

Menim, da so bili sporni ukrepi oblikovani dovolj jasno in natančno, da so zadevnim osebam omogočili, da prilagodijo svoje ravnanje. Prvič, ti ukrepi so bili jasno opredeljeni in so zajemali prepoved potovanj ter zahteve glede karantene in testiranja. Drugič, seznam držav „z visokim tveganjem/z rdečega seznama“, za katere so ti ukrepi veljali, je bil na voljo na posebni spletni strani, kar posledično pomeni, da je bil zlahka dostopen. Tretjič, res je, da so ti ukrepi temeljili na pojmu „nenujna“ potovanja, ki je nedorečen, kar je pri posameznikih, ki so želeli potovati v Belgijo ali iz nje, povzročilo določeno negotovost. Belgijska vlada je pojasnila, da ta pojem v predpisih, ki so se uporabljali, sicer ni bil natančneje pojasnjen, vendar je bil na spletu na voljo seznam, na katerem so bili ponazorjeni razlogi za potovanja, za katere je veljalo, da so „nujna“, ki je ustrezal seznamu, ki se je uporabljal v okviru začasne omejitve nenujnih potovanj v Evropsko unijo. ( 118 ) To je ljudem nedvomno pomagalo pri razumevanju, ali je mogoče potovanje, ki so ga načrtovali, šteti za „nujno“. Vendar medtem ko so bila na podlagi tega seznama nekatera potovanja očitno prepovedana – na primer turistična potovanja – so bile nekatere vrste potovanj na tem seznamu, kot so potovanja „iz nujnih družinskih razlogov“, vseeno možne. V zvezi s tem se mi zdi, da bi morali nacionalni organi v skladu z načelom pravne varnosti vzpostaviti mehanizem, ki bi prebivalcem omogočal, da bi se na ustrezen način vnaprej seznanili s tem, ali se določen razlog za potovanje – na primer razlog, povezan z družino – šteje za „nujen“, da bi se lahko ob odhodu ali povratku izognili nepričakovani zavrnitvi izstopa oziroma vstopa. Belgijska vlada je pojasnila, da je na spletu objavila seznam odgovorov na najpogosteje postavljena vprašanja v zvezi s tem vidikom. Na vsako tako vprašanje, ki je bilo postavljeno večkrat, naj bi pristojni organi odgovorili v okviru tega seznama. S tem bi lahko bila zahteva, ki sem jo pravkar pojasnil, izpolnjena.

3)

Sporne omejitve so se uporabljale na način, ki ni bil diskriminatoren

89.

Da bi bili sporni ukrepi združljivi s členom 27(1) in členom 29(1) Direktive o državljanstvu, njihova uporaba tudi ne sme biti diskriminatorna. ( 119 )

90.

Obravnava tega vidika je lahko kratka, saj se zdi, da je bil ta pogoj očitno izpolnjen. Prvič, prepoved izstopa z belgijskega ozemlja v države „z visokim tveganjem/z rdečega seznama“ je veljala ne glede na državljanstvo potnikov. Drugič, res je, da se prepoved vstopa za belgijske državljane in državljane drugih držav članic, ki prebivajo v Belgiji, ni uporabljala, medtem ko je veljala za vse ostale državljane Unije. Vendar je tako različno obravnavanje upravičeno, saj gre za kategorije oseb, ki niso v primerljivem položaju. ( 120 ) Tretjič, zahteve glede karantene in testiranja so morale ob povratku iz zadevnih držav izpolniti vse osebe, ki prebivajo v Belgiji, ne glede na državljanstvo.

4)

Sporne omejitve potovanj so bile sorazmerne

91.

Da bi bili sporni ukrepi združljivi s členom 27(1) in členom 29(1) Direktive o državljanstvu, morajo poleg ostalih pogojev spoštovati tudi načelo sorazmernosti. ( 121 ) Kot bom podrobno pojasnil v naslednjih oddelkih, je treba v okviru presoje te zahteve preučiti tri kumulativna merila, in sicer ali so bili ti ukrepi „primerni“ (i), „potrebni“ (ii) in „sorazmerni sensu stricto“ (iii).

92.

Preden pa se lotim obravnave vsakega od navedenih meril, moram podati nekaj pojasnil v zvezi s stopnjo nadzora, ki bi ga bilo treba v obravnavani zadevi opraviti v zvezi s tem načelom. Kot opozarja norveška vlada, je na področju javnega zdravja v zvezi s tem potrebna določena zadržanost. Sodišče je namreč večkrat razsodilo, da države članice v skladu s „poljem proste presoje“, ki ga imajo na tem področju, določijo ne le raven, na kateri želijo zagotoviti varovanje javnega zdravja na svojem ozemlju, ampak tudi „kako naj se ta raven doseže“. ( 122 ) Poleg tega je to polje proste presoje še posebej široko v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, v katerih se skušajo javni organi odzvati na pandemijo, nastalo zaradi novega virusa, ki je še vedno v razmeroma zgodnji in negotovi fazi, v kateri ti organi nimajo dovolj časa ali znanja, da bi preučili, kateri ukrepi so najprimernejši. V takem položaju je treba v skladu s previdnostnim načelom zagotoviti, da imajo javni organi veliko manevrskega prostora za ukrepanje. ( 123 )

93.

Pojasniti je treba, da to ne pomeni, da so imeli ti organi pri odzivanju na pandemijo covida-19 povsem proste roke, zaradi česar bi bilo treba izključiti vsakršen sodni nadzor nad ukrepi, ki so jih sprejemali v zvezi s tem. V takem primeru je namreč sodni nadzor še toliko bolj potreben, saj so vlade zaradi nujnosti nastalih razmer običajno kar same sprejemale ukrepe za zajezitev širjenja te bolezni, pri čemer niso upoštevale demokratičnega procesa odločanja, zlasti pa so te ukrepe sprejemale brez predhodnega parlamentarnega nadzora.

94.

Za uskladitev tega širokega polja proste presoje na eni in potrebnega spoštovanja pravnih standardov na drugi strani bi moral biti obseg sodnega nadzora, ki ga je treba v obravnavani zadevi opraviti v zvezi z načelom sorazmernosti, po mojem mnenju tudi v tem primeru omejen na vprašanje, ali so lahko organi razumno menili, da so bili sporni ukrepi primerni in potrebni za obvladovanje tveganja za „javno zdravje“, ki sem ga obravnaval v prejšnjih oddelkih teh sklepnih predlogov, ter sorazmerni sensu stricto. ( 124 )

95.

Že na samem začetku naj tudi pojasnim, da so institucije Unije v času dejanskega stanja v skladu z omejeno pristojnostjo Unije sprejele ( 125 ) na področju javnega zdravja ( 126 ) celo vrsto sporočil, priporočil in smernic, da bi tako spodbudile določeno mero usklajenosti med različnimi ukrepi, ki so jih države članice sprejemale v odziv na pandemijo ( 127 ). Čeprav ti instrumenti mehkega prava za države članice že po definiciji niso bili zavezujoči, so jih morale v skladu z načelom lojalnega sodelovanja vseeno ustrezno upoštevati. Priporočena načela in pravila, določena v teh instrumentih, so torej elementi splošnega okvira, ki jih je treba upoštevati v obravnavani zadevi.

i)

Sporne omejitve potovanj so se zdele primerne

96.

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča velja, da je zahteva, v skladu s katero mora biti vsak ukrep, s katerim se omejuje prosto gibanje, „primeren“, sestavljena iz dveh kumulativnih meril: zadevni ukrep mora, prvič, prispevati k uresničevanju zastavljenega cilja in, drugič, „resnično zagotavlja[ti], da se ta cilj doseže, ter […] se izvaja[ti] dosledno in sistematično“. ( 128 )

–

Sporne omejitve potovanj bi lahko prispevale k uresničevanju zastavljenega cilja

97.

Da bi izpolnila prvi del zahteve po „primernosti“, je morala belgijska vlada dokazati, da lahko omejitve potovanja, kakršne so sporne omejitve, prispevajo k preprečevanju tveganja za nov porast števila okužb s covidom-19 na belgijskem ozemlju. Za to bi morala zagotoviti skladne, znanstvene dokaze. Ne glede na navedeno pa v skladu s previdnostnim načelom velja, da je dokazno breme tudi v tem primeru majhno. Medtem ko se je v času dejanskega stanja grožnja zaradi pandemije zdela resnična in resna, je v zvezi z rešitvami, ki so bile na voljo za obvladovanje pandemije, obstajala precejšnja mera negotovosti.

98.

Belgijska vlada v zvezi s tem navaja, da v času dejanskega stanja sicer ni bilo mogoče z gotovostjo ugotoviti, da bodo ti ukrepi učinkovali preventivno, vendar je bilo na podlagi znanstvenih informacij, ki so bile takrat na voljo, mogoče vseeno razumno domnevati, da bi lahko bilo tako. Med nacionalnimi zdravstvenimi strokovnjaki in vladnimi svetovalci naj bi zlasti obstajalo „široko soglasje“ glede tega, da mednarodno gibanje oseb pomembno prispeva k širjenju covida-19. Zato naj bi bila omejitev teh gibanj primeren ukrep za obvladovanje pandemije.

99.

Strinjam se, da so belgijski organi lahko razumno domnevali, da bi omejitve potovanj lahko prispevale k uresničevanju zastavljenega cilja varovanja „javnega zdravja“. Vendar menim, da je treba ta vidik podrobneje pojasniti, saj ta prispevek ni tako samoumeven, kot so pred Sodiščem predlagale vlade intervenientke in Komisija.

100.

V zvezi z znanstveno podlago, na kateri so temeljili taki ukrepi, namreč ugotavljam, da se je pred pojavom covida-19 praviloma štelo, da omejitve potovanj niso učinkovit način za zajezitev epidemij. ( 129 ) Zato SZO v prvih tednih pandemije ni izdala priporočila glede uvedbe takih omejitev v zvezi s Kitajsko ali drugimi državami. ( 130 ) Vendar večina držav, kot je znano, tega priporočila ni upoštevala. ( 131 ) Institucije Unije so same odobrile omejitve potovanj, ki so jih znotraj Unije uvedle države članice, in priporočile, naj se izvajajo usklajene začasne omejitve nenujnih potovanj v Unijo, saj so menile, da bi množičen prihod oseb iz držav, ki jih je prizadel virus, privedel do „uvažanja“ znatnega števila „tujih“ primerov covida-19 v države prihoda, kar bi poleg tega lahko – in dejansko tudi je – povzročilo lokalne izbruhe te bolezni. ( 132 ) V tem okviru je bilo v različnih znanstvenih člankih, objavljenih spomladi leta 2020, navedeno, da so take omejitve potovanj dejansko prispevale k zajezitvi ali vsaj časovnemu zamiku prvotnega vnosa in izbruha te bolezni v zadevnih državah. ( 133 ) Sama SZO je na koncu spremenila svoje stališče in menila, da so bili ti ukrepi do določene mere koristni. ( 134 )

101.

Vendar je treba opozoriti, da je bil covid-19 na ozemlju Belgije v času dejanskega stanja že močno prisoten. Zato je bilo mogoče upravičeno imeti pomisleke o omejevanju mednarodnega gibanja po tem, ko je bil virus med lokalnim prebivalstvom že razširjen, okrnjena. Ne glede na navedeno pa je bilo mogoče, kot trdi belgijska vlada in čeprav so bili dokazi, ki so bili v zvezi s tem takrat na voljo, omejeni in nezadostni, ( 135 ) razumno domnevati, da je bila v okoliščinah, v katerih so se, prvič, epidemiološke razmere med državami članicami močno razlikovale, saj so bile nekatere države priča visoki stopnji prenosa virusa, medtem ko so bile razmere na belgijskem ozemlju v primerjavi s tem razmeroma varne, ( 136 ) in v katerih se je, drugič, zaradi bližajočih se poletnih počitnic pričakovalo, da se bodo iz teh držav z višjo pojavnostjo okužb zaradi turističnih razlogov množično vračali ali vanje odpotovali številni potniki, ohranitev nekaterih omejitev potovanj med Belgijo in temi državami smiselna. To bi lahko v omejenem, vendar pomembnem obsegu ( 137 ) prispevalo k preprečevanju tveganja novega vala primerov covida-19 na ozemlju Belgije. Tako bi bilo mogoče namreč preprečiti znaten uvoz „tujih“ primerov okužbe s covidom-19, ki bi lahko posledično porušili krhko ravnovesje na lokalni ravni. Možnost izvajanja ali ohranjanja takih omejitev je predvidela tudi sama SZO, saj naj bi šlo za enega od primernih ukrepov, s katerim bi bilo mogoče v tem okviru zajeziti prenos v skupnosti. ( 138 )

102.

Potem ko se zdi, da je bilo – do neke razumne mere – ugotovljeno, da bi omejitev mednarodnega gibanja oseb lahko prispevala k zajezitvi širjenja covida-19, seveda ni nobenega dvoma, kot v postopku pred Sodiščem navajajo tudi vlade intervenientke, da je bila sporna prepoved „nenujnih“ potovanj primerna za omejitev takega gibanja med Belgijo in zadevnimi državami „z visokim tveganjem“. S prepovedjo „vstopa“ se je preprečilo, da bi potniki, ki so se vračali s teh območij, „vnesli“ primere te bolezni. S prepovedjo „izstopa“ pa se je preprečilo, da bi osebe, ki prebivajo v Belgiji, potovale na ta območja in da bi to bolezen ob povratku vnesle v Belgijo. Poleg tega so zahteve glede karantene in presejalnega testiranja, ki so veljale za osebe, ki prebivajo v Belgiji, organom omogočale, kot trdi belgijska vlada, da so pozorno spremljali zdravstveno stanje teh oseb, kar je najverjetneje prispevalo k odkrivanju in osamitvi sumljivih uvoženih primerov okužbe, ter tako omejili tveganje prenosa na lokalno prebivalstvo. ( 139 )

–

Sporne omejitve potovanj so se zdele dosledne

103.

Odgovor na vprašanje, ali so sporne omejitve potovanj „resnično zagotavljale“ doseganje zastavljenega cilja varovanja „javnega zdravja“, je odvisen od tega, ali so se ti ukrepi umeščali v širšo strategijo za zajezitev širjenja covida-19. ( 140 ) Zdi se, da je bilo tako. Belgijska vlada navaja, da so se v času dejanskega stanja uporabljali drugi „nefarmacevtski ukrepi“, kot so higienski ukrepi, testiranje, osamitev in sledenje stikom, ki so bili namenjeni preprečevanju prenosa v skupnosti. Poleg tega menim, da mora država članica, če je na podlagi primerjalno slabših epidemioloških razmer v drugih državah članicah omejila potovanja v te države in iz njih, kakor je to v času dejanskega stanja storila Belgija, podobne omejitve zaradi doslednosti uvesti tudi v zvezi z gibanjem na območja in z območij na nacionalnem ozemlju, ki so se soočala z enako resnimi epidemiološkimi razmerami. ( 141 ) Iz spisa ni jasno razvidno, ali je bilo v Belgiji takrat res tako. To bi moralo preveriti predložitveno sodišče.

104.

V zvezi z vprašanjem, ali so se sporni ukrepi izvajali dosledno in sistematično, opozarjam, da je bila uporaba teh ukrepov odvisna od epidemioloških razmer v zadevnih državah, kar je dejavnik, ki je očitno v skladu z zastavljenim ciljem varovanja javnega zdravja. Dalje, vse države, v katerih so vladale podobne epidemiološke razmere, so bile s tega vidika obravnavane enako. Poleg tega je bila ocena teh razmer v posamezni državi opravljena na podlagi dokaj zanesljivih in najnovejših podatkov, ki jih je zagotavljal ECDC, ( 142 ) kar je dejavnik, ki je nedvomno prispeval k doslednosti celotnega sistema.

105.

Menim, da dejstvo, da se sporne omejitve niso uporabljale v zvezi z „nujnimi“ razlogi za potovanja, ne more omajati doslednosti teh ukrepov. Omejeno število razlogov za potovanja je bilo namreč priznano kot „nujni“. Obseg te izključitve torej ni bil tak, da bi lahko oviral uresničitev zastavljenega cilja varovanja javnega zdravja. ( 143 ) Ta izključitev je bila dejansko nujna glede na zastavljeni cilj. Oviranje nekaterih „nujnih“ potovanj, zlasti gibanja „kritičnih“ delavcev, kakršni so zdravstveni delavci, bi namreč škodovalo boju proti covidu-19. Nazadnje, ta izključitev je bila, kot bom podrobneje pojasnil v nadaljevanju, pogoj za zagotavljanje stroge sorazmernosti zadevnih ukrepov. ( 144 ) Poleg tega naj spomnim, da so bili sporni ukrepi „usmerjeni“ proti morebitnemu prihodu potnikov, ki so potovali iz turističnih razlogov, na katere pa se ta izključitev ni nanašala.

ii)

Sporne omejitve potovanj so se zdele potrebne

106.

Zahteva, v skladu s katero morajo biti vsi ukrepi, s katerimi se omejuje prosto gibanje, „potrebni“, je ravno tako sestavljena iz dveh pogojev. Ugotoviti je treba, prvič, ali obstajajo drugi, manj omejevalni ukrepi, s katerimi se lahko zastavljeni cilj doseže enako učinkovito kot s sprejetim ukrepom, ( 145 ) in, drugič, ali je ta ukrep „nujno potreben“, kar pomeni, da ne presega tega, kar je nujno potrebno za dosego zastavljenega cilja ( 146 ).

–

Morebiten obstoj drugih, manj omejevalnih, a enako učinkovitih ukrepov

107.

V zvezi s tem naj uvodoma opozorim, da pod pogojem, da so izpolnjene zahteve prava Unije, vsaka država članica določi raven, na kateri želi zagotoviti varovanje javnega zdravja na svojem ozemlju, in način, na katerega naj se to varovanje doseže. Dejstvo, da so druge države članice morda uvedle manj stroge ukrepe, zato ni odločilno. ( 147 ) Nedvomno velja, da višja kot je raven varovanja javnega zdravja, ki se želi zagotoviti, strožji morajo biti ukrepi, ki so potrebni za dosego te ravni. V obravnavani zadevi je očitno, da si je Belgija prizadevala za visoko raven varovanja javnega zdravja.

108.

V zvezi z alternativnimi ukrepi, s katerimi bi bilo mogoče nadomestiti sporne omejitve potovanj in ki bi bili za varovanje javnega zdravja vsaj tako učinkoviti kot te omejitve, obenem pa bi v manjši meri omejevali svobodo gibanja, ugotavljam, da dokazno breme, ki ga v zvezi s tem nosijo nacionalni organi, ne more biti zastavljeno tako široko, da bi se lahko od teh organov zahtevalo, naj dokažejo, da zastavljenega cilja ne bi bilo mogoče doseči z nobenim drugim ukrepom. ( 148 ) Zato v obravnavani zadevi ni treba preučiti vsakega možnega ukrepa. Zadostuje že pregled najbolj očitnih alternativnih ukrepov, o katerih je potekala razprava pred Sodiščem.

109.

Prvič, če bi posamični ukrepi zavrnitve vstopa ali napotitve v karanteno veljali le za nekatere potnike, na primer za tiste, ki kažejo znake bolezni, bi bili taki ukrepi seveda manj omejevalni. Vendar za preprečevanje nevarnosti „uvažanja“ primerov okužb s covidom-19 in ohranjanje ravni, ki so jo želeli doseči belgijski organi, ne bi bili enako učinkoviti. Tudi ob predpostavki, da bi bili pregledi vseh potnikov, ki bi se ob vstopu na belgijsko ozemlje opravljali zaradi odkrivanja znakov bolezni, izvedljivi, je bilo razumno domnevati, da bi lahko s takimi pregledi odkrili le nekatere prenašalce bolezni in da bi skozi to sito neopaženo prešel določen delež prenašalcev, in sicer tistih, ki ne kažejo znakov bolezni ali pri katerih se ti znaki še niso razvili. ( 149 ) Podobne pomanjkljivosti bi imeli tudi splošni pregledi potnikov s pomočjo hitrega testiranja. ( 150 )

110.

Drugič, če bi bili vsi potniki, ki prihajajo ali se vračajo iz držav „z visokim tveganjem“, zgolj napoteni v karanteno, ta ukrep za dosego ravni varovanja javnega zdravja, ki jo je želela zagotoviti belgijska vlada, ravno tako ne bi bil enako učinkovit kot prepoved potovanj v te države in iz njih, saj bi zahteve glede karantene veljale le za osebe, ki prebivajo v Belgiji. Jasno je, da to, da se potniki za ustrezno obdobje napotijo v karanteno, do neke mere prispeva k zmanjšanju obravnavanega tveganja. ( 151 ) S takim ukrepom se teoretično zagotavlja, da se vsi, vključno s prenašalci, ki nimajo znakov bolezni, in posamezniki v inkubacijski dobi, pri katerih se znaki še niso pojavili, osamijo od preostalega lokalnega prebivalstva, s čimer se preprečuje verižni prenos okužbe. Vendar je treba poudariti, kot trdita belgijska in norveška vlada, da medtem ko prepoved potovanj preprečuje tveganje uvoza „tujih“ primerov covida-19 na nacionalno ozemlje, je karantena zgolj popravni ukrep, ki deluje po tem, ko so bili takšni primeri že uvoženi, in ki je, odvisno od načina, na katerega se izvaja, le delno učinkovit pri zmanjšanju tveganja za nadaljnji prenos virusa na lokalno prebivalstvo. Zahteva po napotitvi v karanteno na domu, ki se je, kot se zdi, izvajala v obravnavani zadevi, vsebuje take pomanjkljivosti. Poleg tega, da posamezniki obveznosti osamitve morda ne spoštujejo v celoti, pogosto živijo z družinskimi člani, ki bi se lahko tudi sami okužili in nato prenašali to bolezen. ( 152 )

–

Nujna potrebnost spornih omejitev potovanj

111.

Glede vprašanja, ali sporne omejitve potovanj niso presegale tega, kar je bilo potrebno za dosego zastavljenega cilja varovanja „javnega zdravja“, naj opozorim, da so ti ukrepi veljali le za države, za katere se je v primerjavi z drugimi državami štelo, da v njih obstaja visoko tveganje za okužbo potnikov. Poleg tega se zdi – kar pa mora preveriti predložitveno sodišče – da so se te omejitve vsakič, ko so bili na voljo novi podatki o stopnji okužb v posamezni regiji znotraj določene države, uporabljale na bolj ciljno usmerjen način in so veljale le za potovanja med Belgijo in problematičnimi regijami. ( 153 )

112.

Seveda drži, da si je morda mogoče zamisliti bolj prilagojene ukrepe, s katerimi bi lahko zagotovili še bolj ciljno usmerjen pristop. Tudi ocena epidemioloških razmer v posamezni državi bi lahko bila podrobneje opredeljena. Upoštevanje elementov, kakršni so stopnja testiranja, struktura prebivalstva in tako dalje, bi ravno tako lahko privedla do natančnejše ocene. ( 154 ) Vendar je očitno, da bi bilo izvajanje take ocene v razmerah, v katerih je bil hiter odziv bistvenega pomena, posledično bolj zapleteno. Belgijska in norveška vlada poudarjata, da pravo Unije nacionalnim organom omogoča, da sprejmejo pravila, ki jih je preprosto izvajati in izvrševati, čeprav ta pravila v vsakem posameznem položaju ne bodo privedla do popolne rešitve. ( 155 )

113.

Poleg tega naj opozorim, da lahko ukrepi, s katerimi se omejuje pravica do prostega gibanja, izpolnjujejo zahtevo, obravnavano v tem oddelku, le, če zanje veljajo tudi nekatera jamstva, s katerimi se lahko zagotovi, da je poseganje omejeno na to, kar je nujno potrebno. ( 156 )

114.

V obravnavani zadevi prvo jamstvo, s katerim se je zagotavljalo varstvo pred takim nepotrebnim poseganjem, po mojem mnenju izhaja iz rednega preverjanja spornih omejitev potovanj. ( 157 ) Kot poudarjajo vladi intervenientki in Komisija, so se epidemiološke razmere v posamezni državi ali regiji redno preverjale, da bi se tako zagotovilo, da bi zadevne omejitve za določeno območje veljale le, dokler so bile te razmere problematične. Podatki o stopnji okužb na nacionalni ali regionalni ravni so se, kot se zdi, posodabljali tedensko, ( 158 ) na podlagi česar so lahko javni organi hitro prilagajali barvno razvrstitev držav ( 159 ). Kar zadeva splošno potrebo po teh ukrepih, pa bi moralo predložitveno sodišče preveriti, ali so zadevni odloki vsebovali določbo o prenehanju veljavnosti („sunset clause“), ki je predvidevala, da ti odloki na določen datum prenehajo veljati, ali pa da so belgijski organi spremljali vsaj razvoj zadevne grožnje, zaradi katere so bili ti ukrepi utemeljeni.

115.

Drugič, predložitveno sodišče bi moralo tudi preveriti, ali so bila zagotovljena postopkovna jamstva iz členov 30 in 31 Direktive o državljanstvu. Čeprav ti določbi, kot sem navedel v točki 73 teh sklepnih predlogov, nista bili zasnovani z mislijo na splošne ukrepe, kot so zadevni ukrepi, pa se ta jamstva vseeno uporabljajo. Z njimi naj bi bila namreč „zagotovljena visoka stopnja varstva pravic državljanov Unije“ v primeru omejitev svobode gibanja in „ohranj[eno] načel[o], da mora biti vsak ukrep, ki ga pristojni organi sprejmejo, ustrezno utemeljen“. ( 160 ) Z zadevnimi jamstvi se poleg tega konkretizira tudi načelo učinkovitega sodnega varstva, ki izhaja iz člena 47 Listine, zaradi česar je še toliko pomembneje, da imajo ta jamstva široko področje uporabe. Ne glede na to pa se strinjam z belgijsko vlado in Komisijo, ki menita, da so v obravnavani zadevi potrebne nekatere prilagoditve.

116.

Po eni strani je treba v zvezi z obveznostma, v skladu s katerima je treba „zadevne osebe“ „pisno obve[stiti]“ o „odločbi“, s katero se omeji prosto gibanje teh oseb, in jih obvestiti o razlogih, zaradi katerih je bila ta „odločba“ sprejeta, kot sta določeni v členu 30(1) oziroma (2) Direktive o državljanstvu, ugotoviti, da ne takega uradnega obveščanja o spornih omejitvah potovanj ne posredovanja informacij v vsakem posameznem primeru vsem osebam, ki spadajo na področje uporabe tega člena, očitno ni bilo mogoče zagotoviti. Kljub temu pa je bilo treba tem osebam ustrezno zagotoviti varstvo, ki jim ga zagotavljajo ta jamstva. Dejstvo, da so bile informacije o sprejemanju teh omejitev in razlogih „javnega zdravja“, na katerih so te omejitve temeljile, prek različnih sredstev javnega obveščanja pogosto posredovane širši javnosti, kot je na obravnavi trdila belgijska vlada, po mojem mnenju pomeni, da je bila ta zahteva izpolnjena. ( 161 )

117.

Po drugi strani pa je treba v zvezi z obveznostjo iz člena 31(1) Direktive o državljanstvu, v skladu s katero je treba državljanom Unije zagotoviti možnost, da pri sodišču proti kateri koli „odločbi“, s katero se omejuje pravica do prostega gibanja, vložijo pravno sredstvo, po mojem mnenju ugotoviti, da to ne pomeni, da bi morali imeti državljani Unije pravico do neposrednega izpodbijanja splošnih ukrepov, kakršni so ti iz obravnavane zadeve, če taka možnost po nacionalnem pravu ne obstaja. Menim namreč, da je treba to določbo razlagati v povezavi s členom 47 Listine in bistvenimi zahtevami, ki izhajajo iz tega člena. ( 162 ) Naj spomnim, da se z načelom učinkovitega sodnega varstva, ki ga zagotavlja ta določba, kot takim ne zahteva, da mora obstajati samostojna tožba, namenjena izpodbijanju skladnosti nacionalnih določb z določbami prava Unije, če obstaja eno ali več pravnih sredstev, ki posredno omogočajo zagotavljanje spoštovanja pravic, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi prava Unije. ( 163 )

118.

Belgijska sodišča bi lahko sodno varstvo pravic, ki jih imajo državljani Unije na podlagi Direktive o državljanstvu, med pandemijo zagotavljala na več načinov. Prvič, vsak ukrep, s katerim bi na primer policijski organi na podlagi spornih omejitev potovanj posamezniku zavrnili vkrcanje na letalo ali mu izrekli kazen, če bi se vseeno poskušal vkrcati, bi se sam po sebi štel za „odločbo“ v smislu člena 31(1) te direktive ( 164 ) in bi bil posledično lahko predmet sodnega nadzora. V tem okviru bi morala imeti zadevna oseba možnost, da v okviru predhodne presoje postavi vprašanje glede združljivosti splošnih ukrepov, na podlagi katerih je bila ta „odločba“ sprejeta, s pravom Unije. Drugič, očitno je, da je bilo to mogoče storiti v okviru odškodninskega zahtevka zoper državo, saj je tak zahtevek vložila družba Nordic Info. ( 165 )

119.

Državljan Unije bi moral v okviru teh postopkov s pravnimi sredstvi imeti ne le možnost, da izpodbija združljivost teh ukrepov s pravom Unije na splošno, ampak tudi možnost, da zahteva, da se ti ukrepi v zvezi z njim ne izvršujejo. Taki osebi bi bilo treba omogočiti, da na primer navede trditve, da je bila njena pravica do vkrcanja na letalo neupravičeno zavrnjena, čeprav so bili razlogi, zaradi katerih je potovala, „nujni“. Sodišča pa bi morala imeti možnost, da na primer preverijo, ali so lahko organi upravičeno menili, da zadevno potovanje, čeprav je bilo povezano z njeno družino, ni spadalo v skupino „nujnih družinskih razlogov“, ( 166 ) oziroma ali bi bilo treba na podlagi zelo posebnih okoliščin te osebe poleg splošnih vrst potovanj, ki so se štela za „nujna“, upravičiti tudi izjemno odstopanje od prepovedi potovanj ( 167 ).

iii)

Stroga sorazmernost spornih omejitev potovanj

120.

Sorazmernost sensu stricto zajema presojo neugodnosti, ki jih povzroči določen ukrep, in vprašanja, ali so te neugodnosti sorazmerne z zastavljenimi cilji. ( 168 ) Vlade intervenientke in Komisija so to zahtevo v svojih stališčih v veliki meri spregledale. Vendar jim te opustitve ne gre očitati, saj ta faza preizkusa sorazmernosti praviloma ni del „tradicionalne“ sodne prakse Sodišča na področju prostega gibanja. ( 169 ) Po drugi strani pa se preizkus tega vidika v skladu s členom 52(1) Listine razmeroma dosledno opravlja v odločbah, ki se nanašajo na zakonitost nacionalnih ukrepov, s katerimi se omejuje uresničevanje temeljnih pravic, ki jih zagotavlja Listina. ( 170 ) V tem okviru je Sodišče belgijsko vlado in Komisijo na obravnavi vprašalo, ali bi moralo predložitveno sodišče dejansko preveriti tudi strogo sorazmernost spornih omejitev potovanj. Ti intervenientki sta se strinjali, da bi to moralo storiti. Tudi sam sem prepričan, da je ta pristop pravilen, in sicer iz naslednjih razlogov.

121.

Zaradi ukrepov, ki omejujejo prosto gibanje oseb, se na splošno porajajo vprašanja, ki vključujejo temeljne pravice. Poleg tega, da pravico do prostega gibanja, ki jo imajo državljani Unije, kot tako varuje Listina, ( 171 ) je treba tudi navesti, da nacionalni ukrepi, ki to pravico omejujejo, običajno hkrati posegajo tudi v druge pravice in svoboščine, ki jih zagotavlja Listina. V obravnavani zadevi je zagotovo tako. Ker so sporne omejitve potovanj ovirale gibanje med državami članicami, bi to glede na okoliščine lahko pomenilo, da so omejile (i) pravico do zasebnega in družinskega življenja iz člena 7 Listine (če bi prepoved potovanj onemogočila stike med družinskimi člani), ( 172 ) (ii) pravico do izobraževanja iz člena 14 Listine (če študenti zaradi omejitev potovanj na primer ne bi mogli obiskovati programov izobraževanja na tujih univerzah), (iii) pravico do dela iz člena 15 Listine (če posamezniki zaradi tega ne bi mogli iskati zaposlitve v tujini) in (iv) svobodo gospodarske pobude iz člena 16 Listine (zlasti zato, ker je bilo opravljanje turističnih storitev v zadevnih državah z „visokim tveganjem“ zaradi teh omejitev praktično nemogoče).

122.

V takih položajih je treba pogoje za odstopanje od pravice do prostega gibanja iz člena 27(1) Direktive o državljanstvu razlagati v skladu z zahtevami, ki izhajajo iz Listine. Ta določba namreč ne omogoča uvedbe omejitev prostega gibanja oseb, ki na podlagi člena 52(1) Listine ne bi bile dopustne. Iz tega po mojem mnenju izhaja, da bi moral biti preizkus sorazmernosti, ki se opravi na podlagi prvonavedene določbe, vsaj tako strog kot preizkus, ki temelji na zadnjenavedeni določbi.

123.

Z vidika varstva temeljnih pravic namreč med različnimi fazami preizkusa sorazmernosti obstaja pomembna razlika. Zahtevi po „primernosti“ in „potrebnosti“ se nanašata izključno na učinkovitost zadevnih ukrepov glede na zastavljeni cilj. Nenazadnje gre zgolj za omejen sodni nadzor nad tem, ali so organi dejanski položaj v zvezi s tem vidikom presodili razumno pravilno. Poleg tega je ta nadzor močno odvisen od abstraktnih preudarkov, kot je „raven varstva“ zadevnih interesov, ki so jo želeli doseči javni organi. Kot sem že navedel, višja kot je ta raven varstva, višja je stopnja „potrebnosti“ omejevalnih ukrepov, tudi tistih, ki so še posebej drastični. Nekateri ukrepi pa ne glede na to, da so za varovanje določenih interesov še kako „potrebni“, pomenijo preprosto preveliko breme za druge interese, zato v demokratični družbi niso sprejemljivi. Prav to je bistvo zahteve po „sorazmernosti sensu stricto“. V skladu s to zahtevo je treba prednosti, ki iz spornih ukrepov izhajajo z vidika zastavljenega cilja, uravnotežiti z nevšečnostmi, ki jih ti ukrepi povzročijo z vidika temeljnih pravic. ( 173 ) Kot je v sklepnih predlogih, ki jih je predstavil v zadevi Tele2 Sverige in drugi, ( 174 ) ugotovil generalni pravobranilec H. Saugmandsgaard Øe, se s takim iskanjem ravnotežja „odpira razprava o vrednotah, ki naj prevladajo v demokratični družbi, in konec koncev o tem, v kakšni družbi želimo živeti“. Taka razprava je potrebna tudi v zvezi z ukrepi na področju „javnega zdravja“ ( 175 ) in, dodajam, zlasti v zvezi z ukrepi, ki so bili sprejeti v času pandemije covida-19, in sicer zaradi učinkov brez primere, ki so jih ti ukrepi imeli na celotno prebivalstvo držav članic ( 176 ).

124.

V zvezi s strogo sorazmernostjo spornih omejitev potovanj naj opozorim, kot je bilo že navedeno, da so ti ukrepi glede na okoliščine po eni strani pomenili omejitev različnih temeljnih pravic in svoboščin, ki jih zagotavlja Listina. Po drugi strani pa so se zdeli primerni in potrebni za uresničevanje cilja v splošnem interesu, ki ga priznava Unija, in sicer varovanja javnega zdravja. Poleg tega je bilo izvajanje takih ukrepov, kot poudarjata belgijska in norveška vlada, potrebno zaradi varovanja „pravice do zdravja“, ki jo imajo prebivalci držav članic na podlagi številnih mednarodnih instrumentov, katerih pogodbenice so države članice, in ki državam članicam nalaga pozitivne obveznosti, za izpolnitev katerih morajo sprejeti ustrezne ukrepe, posebej za obvladovanje epidemij. ( 177 ) To je torej okvir, v katerem je bilo treba ohraniti „pravično ravnotežje“ med različnimi pravicami in interesi. ( 178 )

125.

Očitno je, da ohranjanje takega ravnotežja ni bilo preprosto. Obvladovanje pandemije in sočasno omejevanje učinka, ki so ga zdravstveni ukrepi imeli na državljanske svoboščine, je bila nedvomno zapletena naloga. Javni organi so morali glede na hitro spreminjajoče se razmere, s katerimi so se soočali, v precej kratkem času sprejeti številne odločitve na političnem, gospodarskem in socialnem področju. To je bil verjetno eden od največjih izzivov, s katerimi so se morali javni organi soočiti v polpretekli zgodovini.

126.

Tehtanje prednosti in nevšečnosti omejitev potovanj, kakršne so te v obravnavani zadevi, je bilo še posebej težavno. Taki ukrepi so lahko na eni strani prispevali k zajezitvi širjenja covida-19. Na drugi strani pa so lahko povzročali znatne družbene in gospodarske motnje. ( 179 )

127.

Prvič, omejitve potovanj so imele izjemno velik vpliv na gospodarstvo in s tem povezano svobodo gospodarske pobude iz člena 16 Listine. Posledice, s katerimi se je soočal zlasti sektor turizma, so bile brez primere. Zaradi teh omejitev je praviloma prišlo do popolne zaustavitve dejavnosti, ki so jih med drugim opravljali organizatorji potovanj, kakršna je družba Nordic Info. ( 180 ) Kljub temu menim, da so lahko javni organi pri tehtanju nasprotujočih si vrednot razumno menili, da je treba javnemu zdravju dati prednost pred takimi ekonomskimi preudarki ( 181 ) in/ali da bi lahko pandemija, ki bi, če začasni ukrepi za zajezitev njenega širjenja ne bi bili sprejeti, ušla izpod nadzora, dolgoročno povzročila še hujše posledice za gospodarstvo. Poleg tega so bili na ravni Unije in na nacionalni ravni sprejeti tudi drugi ukrepi za zmanjšanje učinka teh omejitev na zadevni sektor. ( 182 )

128.

Drugič, omejitve potovanj so posameznikom povzročile precejšnje nevšečnosti. Zaradi teh nevšečnosti se obremenjujejo mnogi odvetniki Unije, saj so ti ukrepi dejansko najbolj prizadeli prav „ljubljenca“ prava Unije, to je mobilnega državljana Unije. Zadevni status in z njim povezana pravica do prostega gibanja sta bila zasnovana zato, da bi v okviru študija, dela, sklepanja prijateljstev, ustvarjanja družinskih vezi in tako dalje omogočila emancipacijo posameznikov v vsej Evropski uniji. To je povezano tudi z življenjskim slogom: za mnoge državljane so namreč mednarodna potovanja bistven del življenja. Kar naenkrat pa je bila prav ta mobilnost, ki jo je Evropska unija vseskozi spodbujala, obravnavana kot grožnja, zaradi česar jo je bilo treba omejiti. ( 183 )

129.

Po tem pojasnilu je jasno, da lahko omejitve potovanj splošno gledano različno vplivajo na državljane Unije, kar je odvisno od okoliščin. Če se nekomu na primer prepreči, da bi se vrnil domov in/ali se pridružil svojim bližnjim v drugi državi, to pomeni precej večji poseg v temeljno pravico te osebe do zasebnega in družinskega življenja, kot pa če se mu zgolj prepreči, da bi se odpravil na turistično potovanje na Švedsko. Ravno zato je treba strogo sorazmernost takih ukrepov običajno presojati in concreto, pri tem pa upoštevati posamične okoliščine oseb, na katere se ti ukrepi nanašajo. ( 184 )

130.

V točki 70 teh sklepnih predlogov sem pojasnil, da take posamične presoje v primeru omejitev potovanj, ki so bile sprejete v okviru odzivanja na grožnjo, ki jo je pomenila epidemija, pogosto ne bi bilo mogoče opraviti, ne da bi bila pri tem ogrožena učinkovitost takih omejitev. V zvezi s tem se lahko sprejmejo splošni ukrepi. Vendar je treba v tem primeru opraviti presojo sorazmernosti in abstracto, v okviru katere je treba razlikovati med različnimi kategorijami oseb in okoliščin, da bi se tako upoštevalo, da je treba nekaterim razlogom za potovanje zagotoviti višjo raven varstva kot drugim in da morajo imeti prednost pred zahtevami v zvezi z varovanjem javnega zdravja. ( 185 )

131.

Belgijska vlada je na obravnavi v odgovor na vprašanja Sodišča trdila, da je prav to logika, na katerih so temeljile sporne omejitve potovanj. Osebe, ki so potovale zaradi „nujnih“ razlogov, zlasti „iz nujnih družinskih razlogov“, naj bi bile namreč izključene s področja uporabe teh omejitev ravno zato, da bi se zagotovila stroga sorazmernost teh ukrepov.

132.

Ob domnevi, da so se splošne kategorije „nujnih“ potovanj razlagale dovolj široko, da so med drugim izpolnjevale zahteve, ki izhajajo iz temeljne pravice do zasebnega in družinskega življenja, in da dokazila, ki so bila potrebna za to, da bi se potrdila „nujnost“ zadevnega potovanja, niso bila taka, da bi to v praksi pretirano otežila, ( 186 ) potem menim, da je to dejansko prispevalo k zagotavljanju stroge sorazmernosti spornih ukrepov ( 187 ). Vendar bi bilo treba po mojem mnenju poleg teh splošnih kategorij zagotoviti tudi prožno izvajanje spornih ukrepov. Z drugimi, posebnimi okoliščinami posameznega primera bi moralo biti mogoče upravičiti izjemna odstopanja v času izvajanja teh ukrepov. Osebam, ki so se začasno nahajale v Belgiji, bi bilo treba omogočiti, da se vrnejo v državo članico stalnega prebivališča ne glede na to, ali je šlo za Švedsko ali za katero drugo državo z „visokim tveganjem“. ( 188 ) Tako odstopanje, ki temelji na razlogih, povezanih s temeljnimi pravicami, bi bilo mogoče in treba upravičiti tudi z nekaterimi drugimi humanitarnimi okoliščinami. To pa mora preveriti predložitveno sodišče.

133.

Po drugi strani pa so lahko javni organi razumno šteli, da je treba potovanja iz turističnih razlogov, ki so sicer lahko pomembna, zaradi zahtev v zvezi z varovanjem javnega zdravja začasno opustiti. Poleg tega je treba v zvezi s tem upoštevati, da so zadevne omejitve veljale le za nekatere države z „visokim tveganjem“, medtem ko so bila turistična potovanja v druge države dovoljena. Tudi to je prispevalo k strogi sorazmernosti spornih ukrepov.

6.

Vmesni predlog

134.

Glede na navedene preudarke Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da je treba člen 4(1) in člen 5(1) v povezavi s členom 27(1) in členom 29(1) Direktive o državljanstvu razlagati tako, da načeloma ne nasprotujeta nacionalnim ukrepom, ki so se izvajali v okviru odzivanja na resno in resnično grožnjo javnemu zdravju, kakršno je pomenila pandemija, ter ki so na eni strani zajemali prepoved potovanj v države, v katerih so bile epidemiološke razmere primerjalno gledano slabše kot v zadevni državi članici, in iz teh držav, na drugi strani pa zahteve glede karantene in testiranja, ki so jih morali prebivalci izpolniti ob povratku iz takih držav.

B.

Zakonitost kontrol, ki so se opravljale zaradi uveljavljanja spornih omejitev potovanj (drugo vprašanje)

135.

Družba Nordic Info je v postopku pred predložitvenim sodiščem zatrjevala, da so belgijski organi zaradi uveljavljanja omejitev potovanj, ki sem jih obravnaval v okviru analize prvega vprašanja, na meji med Belgijo in drugimi schengenskimi državami v času dejanskega stanja izvajali mejne kontrole, kar naj bi bilo v nasprotju s pravili Zakonika o schengenskih mejah.

136.

V zvezi s tem opozarjam, da Zakonik o schengenskih mejah zaradi uresničevanja cilja Unije, to je vzpostavitve „območj[a] […] brez notranjih meja, na katerem je zagotovljeno prosto gibanje oseb“, ( 189 ) določa načelo, v skladu s katerim se osebe pri prehajanju „notranjih meja“ ( 190 ) držav, za katere se uporablja schengenski pravni red, kakršni sta Belgija in Švedska, ( 191 ) ne kontrolirajo. V členu 22 navedenega zakonika je to načelo izraženo tako, da je v njem določeno, da se lahko notranje meje prehajajo na kateri koli točki brez opravljanja mejne kontrole oseb. Vendar členi od 25 do 35 tega zakonika izjemoma omogočajo začasno ponovno uvedbo takih kontrol, če so izpolnjeni nekateri pogoji.

137.

Družba Nordic Info v obravnavani zadevi trdi, da so se sporne kontrole opravljale v nasprotju s členom 22 Zakonika o schengenskih mejah. Poleg tega meni, da pogoji za ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah v izjemnih primerih, kot so določeni v členu 25 in naslednjih tega zakonika, niso bili izpolnjeni.

138.

Zdi se, da nacionalno sodišče v predložitveni odločbi izhaja iz predpostavke, da so kontrole, ki so jih opravljali belgijski organi, dejansko pomenile „mejno kontrolo“ v smislu člena 22 Zakonika o schengenskih mejah, in se zato zdi, da sprašuje le, ali so bile te kontrole zakonite na podlagi člena 25 in naslednjih tega zakonika. Belgijska vlada pa to predpostavko v svojem stališču izpodbija. Poleg tega je besedilo drugega vprašanja ohlapno in nedorečeno, kar pomeni, da bi se lahko nanašalo tudi na ta vidik. Zato menim, da je treba najprej podati nekatera pojasnila v zvezi z opredelitvijo spornih kontrol (1) in se šele nato lotiti preučevanja pogojev, ki morajo biti izpolnjeni za začasno ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah (2).

1.

Opredelitev spornih kontrol

139.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe v zvezi s kontrolami, ki so jih belgijski organi v času dejanskega stanja opravljali zaradi uveljavljanja spornih omejitev potovanj, ni jasen. Predložitveno sodišče v njem zgolj pojasnjuje – na kar opozarja tudi v besedilu drugega vprašanja – da je bilo mogoče prepoved potovanj iz člena 18 izpodbijanega odloka ( 192 ) v primeru kršitve „nadzorovati in sankcionirati“ ter da so jo lahko pristojni organi „izvaja[li] […] po uradni dolžnosti“. V preostalem delu predložitvene odločbe pa to sodišče povzema vsebino nekaterih upoštevnih določb belgijskega prava, ne da bi pri tem pojasnilo, kaj so te določbe pomenile v praksi. Ne glede na to pa je mogoče iz spisa, zlasti pa iz odgovorov, ki jih je belgijska vlada podala na vprašanja Sodišča, razbrati naslednje elemente.

140.

Na eni strani ni sporno, da belgijski organi v času dejanskega stanja uradno niso ponovno uvedli nadzora na notranjih mejah med Belgijo in drugimi schengenskimi državami v skladu s členom 25 in naslednjimi Zakonika o schengenskih mejah. Na drugi strani pa so policisti takrat opravljali nekatere kontrole, zlasti:

–

na letališčih, ki so načeloma zajemale vse lete. Vendar so se kontrole potnikov na letih iz schengenskih držav z „visokim tveganjem“/„rdečega“ seznama opravljale naključno;

–

na železniških postajah, kjer so policisti opravljali naključne kontrole potnikov na mednarodnih hitrih vlakih, ki so prihajali iz sosednjih držav, in sicer ob izstopu potnikov na prvi postaji, na kateri so se ti vlaki ustavili po vstopu na belgijsko ozemlje;

–

na cestah, ki prečkajo meje, kjer so se naključne kontrole opravljale z mobilnimi policijskimi enotami v njihovem običajnem delovnem času.

141.

Po mnenju belgijske vlade te kontrole niso bile „mejne kontrole“ v smislu člena 22 Zakonika o schengenskih mejah. Šlo naj bi namreč le za primere „izvrševanj[a] policijskih pooblastil s strani pristojnih organov držav članic v skladu z nacionalnim pravom [na obmejnih območjih]“, ki naj poleg tega ne bi imele „enakovrednega učinka kot mejna kontrola“ v smislu člena 23(a) navedenega zakonika. Zato naj prepoved mejne kontrole na notranjih mejah za te primere ne bi veljala, kot naj bi bilo jasno razvidno iz zadnjenavedene določbe.

142.

Pravilna opredelitev spornih kontrol je očitno vprašanje, o katerem mora odločiti predložitveno sodišče. Da bi mu v zvezi s tem vidikom podal nekatere usmeritve, bom vseeno predstavil nekatere ugotovitve.

143.

Po eni strani bi se na prvi pogled lahko zdelo, da sporne kontrole ustrezajo opredelitvi pojma „mejna kontrola“ iz člena 2, točka 11, Zakonika o schengenskih mejah. Prvič, te kontrole so se očitno „opravlj[ale] na mejnih prehodih“ ali v bližini mejnih prehodov, vsaj kar zadeva ceste in letališča, ( 193 ) čeprav tudi v primeru železniških postaj ni bilo bistveno drugače ( 194 ). Drugič, te kontrole so se nedvomno opravljale zato, da se „zagotovi, da se osebam […] dovoli vstop na ozemlje [države članice] ali izstop iz njega“, saj se zdi, da so policisti preverjali, ali potniki izpolnjujejo vsaj enega od pogojev, ki so v času dejanskega stanja veljali za to, da bi se potnikom „dovoli[l] vstop“ ali „izstop“ z belgijskega ozemlja, in sicer da so potovali zaradi „nujnih razlogov“ oziroma da niso pripotovali iz države „z visokim tveganjem“ ali skušali odpotovati v tako državo.

144.

Po drugi strani pa dejstvo, da se sporne kontrole, kot se zdi, niso izvajale v namenskih objektih, ampak so jih opravljale mobilne policijske enote, ki so se v različnih trenutkih nahajale na različnih lokacijah, in dejstvo, da te kontrole niso bile sistematične, ( 195 ) ampak „naključne“, pomenita močan indic, ( 196 ) ki kaže na to, da je šlo pri teh kontrolah, kot trdi belgijska vlada, za primere „izvrševanj[a] policijskih pooblastil […] [na obmejnih območjih]“, kot je predvideno v členu 23(a) Zakonika o schengenskih mejah. Če namreč obseg in pogostost teh kontrol – kar bi moralo na podlagi upoštevnih pravil belgijskega prava preveriti predložitveno sodišče – nista bila taka, da sta kazala na obstoj „enakovrednega učinka kot mejna kontrola“, potem prepoved iz člena 22 tega zakonika zanje dejansko ni veljala. ( 197 ) Dejstvo, da so v členu 23(a)(ii) tega zakonika predvidene le kontrole, ki se izvajajo zaradi „groženj javni varnosti“, ne pa tudi zaradi „groženj javnemu zdravju“, v zvezi s tem ni upoštevno. Ta določba namreč ne zagotavlja niti pravne podlage niti opredelitve razlogov, zaradi katerih se lahko izvajajo „policijska pooblastila“– saj so ti razlogi opredeljeni v upoštevnem nacionalnem pravu – kontrole, ki se opravljajo v zvezi z javno varnostjo, pa so navedene zgolj kot primer. ( 198 )

2.

Pogoji za začasno ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah

145.

V prejšnjem oddelku teh sklepnih predlogov sem pojasnil, zakaj menim, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče, da kontrola, kakršno so v času dejanskega stanja opravljali belgijski organi zaradi uveljavljanja spornih omejitev potovanj, ni pomenila prepovedane „mejne kontrole“ na notranjih mejah v smislu člena 22 Zakonika o schengenskih mejah. Zato se zdi, da vprašanje, ali so bili v Belgiji takrat izpolnjeni pogoji za ponovno uvedbo nadzora na teh mejah v izjemnih primerih, ni več upoštevno. Vendar ga bom zaradi celovitosti obravnave vseeno preučil. ( 199 )

146.

Člen 25(1) Zakonika o schengenskih mejah določa splošni okvir, ki ureja začasno ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah. Zlasti določa, da se lahko ta nadzor ponovno uvede „[k]adar se […] pojavi resna grožnja javnemu redu ali notranji varnosti“ v državi članici. Kot bom pojasnil v nadaljevanju, pa morajo biti za to izpolnjeni tudi drugi postopkovni in materialnopravni pogoji. ( 200 )

147.

Družba Nordic Info pa ne glede na to, ali so bili ti drugi pogoji v času dejanskega stanja v Belgiji dejansko izpolnjeni, trdi, da ponovna uvedba nadzora na mejah v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, brez dvoma ni bila mogoča, in sicer preprosto zato, ker se člen 25(1) Zakonika o schengenskih mejah ne sklicuje na „javno zdravje“ kot na enega od razlogov, s katerimi je mogoče utemeljiti tak ukrep. Kot je razvidno iz predložitvene odločbe, je ta vidik v središču drugega vprašanja predložitvenega sodišča. Zato bom najprej abstraktno preučil področje uporabe te določbe (a), nato pa na kratko pojasnil, ali so bili v pogoji za izvedbo takega ukrepa v okoliščinah obravnavane zadeve dejansko izpolnjeni (b).

a)

Področje uporabe člena 25(1) Zakonika o schengenskih mejah

148.

Po mojem mnenju ima trditev, ki jo je družba Nordic Info navedla v zvezi z razlogi, zaradi katerih je lahko ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah na podlagi člena 25(1) Zakonika o schengenskih mejah zakonita, določeno težo. ( 201 )

149.

Medtem ko so v členu 27(1) Direktive o državljanstvu med razlogi, ki dopuščajo omejevanje prostega gibanja, izrecno navedeni razlogi „javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja“ (moj poudarek), pa se besedilo člena 25(1) Zakonika o schengenskih mejah v zvezi z nadzorom na notranjih mejah nanaša le na „resn[o] grožnj[o] javnemu redu ali notranji varnosti“ in očitno ne vsebuje tudi grožnje „javnemu zdravju“. Preprečevanje „groženj javnemu zdravju“ v državah članicah je v tem zakoniku sicer res navedeno, vendar le v zvezi z vstopom državljanov tretjih držav, ki prihajajo na zunanje meje. ( 202 ) Poleg tega je na podlagi analize zgodovine nastanka tega zakonika mogoče sklepati, da ta razlika v ureditvi ni zgolj posledica opustitve, ampak premišljene odločitve zakonodajalca Unije.

150.

V zvezi s tem opozarjam, da se besedilo Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma, ( 203 ) ki je bila 19. junija 1990 podpisana v Schengnu, ( 204 ) na „javno zdravje“ ni nanašalo niti v zvezi s pogoji za vstop tujcev niti v zvezi z začasno ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah ( 205 ). Vendar je Komisija v zakonodajnem predlogu, ki je bil pozneje sprejet kot prva različica Zakonika o schengenskih mejah, ( 206 ) med drugim predlagala, naj se k obstoječim pogojem za vstop doda tudi to, da tujci ne smejo predstavljati grožnje javnemu zdravju ( 207 ) in da je ponovna uvedba nadzora na mejah mogoča zaradi „resne grožnje javnemu redu, javnemu zdravju ali notranji varnosti“ ( 208 ). Vendar je Evropski parlament ob prvi obravnavi tega predloga predlagal, naj se določbe o nadzoru na notranjih mejah spremenijo tako, da se črta vsako sklicevanje na grožnje „javnemu zdravju“. ( 209 ) Zadevni predlog spremembe se je ohranil tudi v nadaljevanju zakonodajnega postopka.

151.

Kljub navedenemu pa tako kot belgijska, norveška in švicarska vlada ter Komisija menim, da ponovne uvedbe nadzora na notranjih mejah v skladu s členom 25(1) Zakonika o schengenskih mejah sicer ni mogoče utemeljiti zgolj s sklicevanjem na „grožnje javnemu zdravju“, vendar so nekateri položaji, povezani z javnim zdravjem, tako resni, da jih je mogoče vključiti v pojem „resna grožnja javnemu redu“ iz te določbe. ( 210 ).

152.

Čeprav pojem „resna grožnja javnemu redu“ v Zakoniku o schengenskih mejah ni opredeljen, iz uvodne izjave 27 tega zakonika izhaja, da je zakonodajalec Unije nameraval zagotoviti, da bi se v zvezi s tem uporabljala opredelitev, ki jo je Sodišče izoblikovalo v sodni praksi na področju prostega gibanja. V skladu z upoštevno sodno prakso velja, da pojem „javni red“ predpostavlja „resnično, sedanjo in dovolj resno nevarnost, ki ogroža temeljni interes družbe“. ( 211 )

153.

Prvič, zaščito prebivalstva pred škodo, zlasti z obvladovanjem epidemij, skupaj z zagotavljanjem zdravstvenega varstva temu prebivalstvu, je mogoče zlahka šteti za del tega „temeljnega interesa družbe“. To naj bi bila namreč lahko ena od „temeljn[ih] državn[ih] funkcij[…], ki jih Unija „[s]poštuje“ v skladu s členom 4(2) PEU. Drugič, tveganja, ki jih predstavljajo take bolezni, naj bi bila v nekaterih okoliščinah dovolj resna, da bi lahko pomenila „resnično, sedanjo in dovolj resno nevarnost“, ki vpliva na ta „interes“. ( 212 )

154.

Ker na primer neka pandemija ustreza navedeni opredelitvi „javnega reda“, ne vidim razloga za njeno izključitev s področja uporabe člena 25(1) Zakonika o schengenskih mejah. V besedilu te določbe namreč ni opredeljena vrsta „grožn[je] javnemu redu“, zaradi katere bi bila lahko ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah utemeljena. Ta določba zajema vsako tako grožnjo, če je „resna“. Take razlage ne izključujejo niti elementi, ki izhajajo iz zgodovine nastanka te določbe in sem jih že obravnaval. ( 213 ) Naj pojasnim, to ne pomeni, da se pojma „javno zdravje“ in „javni red“ ujemata in da je mogoče tak ukrep vselej upravičiti s prvonavedenim pojmom. To bi veljalo le v izjemnih okoliščinah, v katerih bi bile razmere na področju javnega zdravja dovolj hude, da bi resno ogrožale javni red. ( 214 )

b)

Izpolnjenost pogojev za ponovno uvedbo nadzora na meji v okoliščinah obravnavane zadeve

155.

Ker se predložitveno sodišče v resnici ne sprašuje, ali so bili pogoji za ponovno uvedbo nadzora na meji v okoliščinah obravnavane zadeve dejansko izpolnjeni, in ker kakršna koli pojasnila v zvezi s tem vidikom za postopek v glavni stvari najverjetneje ne bodo upoštevna, se bom omejil na nekatere ugotovitve.

156.

Na prvem mestu, kot sem pravkar pojasnil, je ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah v skladu s členom 25(1) Zakonika o schengenskih mejah lahko utemeljena, če gre za odziv na „resn[o] grožnj[o] javnemu redu ali notranji varnosti v državi članici“. V zvezi z vprašanjem, ali je pandemija covida-19 v času dejanskega stanja res pomenila tako „grožnjo“, naj opozorim na točke od 76 do 86 teh sklepnih predlogov.

157.

Na drugem mestu je treba navesti, da je iz člena 25(2) in člena 26 Zakonika o schengenskih mejah razvidno, da je treba pri izvajanju takega ukrepa upoštevati načelo sorazmernosti. ( 215 )

158.

Prvič, v zvezi s tem, ali je ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah primerno sredstvo za odziv na „resno grožnjo javnemu redu“, ki jo je covid-19 morda pomenil v času dejanskega stanja, naj napotim na točke od 97 do 102 teh sklepnih predlogov, v katerih sem obravnaval (omejeni) učinek omejitev mednarodnega gibanja oseb na širjenje epidemije. Ker pa so bile omejitve potovanj, kakršne so te iz obravnavane zadeve, s tega vidika primerne, se mi zdi, da enako velja za ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah. Tak ukrep je namreč prispeval (ali bi lahko prispeval) k uveljavljanju navedenih omejitev, posledično pa tudi k njihovi sistematični in dosledni uporabi.

159.

Drugič, odgovor na vprašanje, ali je bila ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah potrebna, je v bistvu odvisen od tega, ali bi bilo mogoče sporne omejitve potovanj uveljavljati z drugimi, manj omejevalnimi, a enako učinkovitimi ukrepi. V zvezi s tem ugotavljam, da bi bile lahko „naključne kontrole“, ki bi se opravljale na ozemlju, tudi na obmejnih območjih, skupaj z učinkovitimi in odvračilnimi sankcijami, ki bi se izrekle v primeru kršitve teh ukrepov, verjetno manj omejevalen, a enako učinkovit način za uveljavljanje teh omejitev, ter da se zdi, da so se belgijski organi v času dejanskega stanja posebej odločili za tak način ukrepanja. ( 216 )

160.

Tretjič, kar zadeva strogo sorazmernost ponovne uvedbe nadzora na notranjih mejah, opozarjam na ugotovitve, ki sem jih podal v točkah od 120 do 133 teh sklepnih predlogov, v katerih sem preučil, ali so omejitve mednarodnega gibanja oseb, ki se uvedejo zaradi „javnega zdravja“, v demokratični družbi sprejemljive. Naj dodam, da imajo mejne kontrole, poleg nevšečnosti, ki jih pomenijo vsebinske omejitve potovanj, tudi same po sebi nekatere slabosti. ( 217 ) Mejne kontrole, ki so jih države članice izvajale med pandemijo, so znatno ovirale gibanje oseb, ki so potovale zaradi „nujnih“ razlogov in za katere zato ni veljala prepoved potovanj – in za katere je bilo neovirano gibanje prek meja bistvenega pomena. Te kontrole so včasih imele pomemben učinek na obmejne in zdravstvene delavce, zlasti če so zaradi njih nastajale dolge čakalne vrste in velike zamude. Enako velja za čezmejni pretok blaga. Zaradi „uravnoteženja“ morebitnih prednosti in slabosti mejne kontrole je bilo treba vzpostaviti vsaj ukrepe, kakršni so „zeleni vozni pasovi“, ki jih je priporočila Komisija, da bi tako olajšali gibanje oseb, ki opravljajo „kritične“ poklice, in pretok „bistvenih“ proizvodov. ( 218 )

161.

Nazadnje opozarjam, da je treba za ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah ravnati v skladu s posebnim postopkom. Natančneje, nacionalni organi morajo v skladu s členom 27 Zakonika o schengenskih mejah najpozneje štiri tedne pred načrtovano ponovno uvedbo o tem uradno obvestiti svoje kolege iz drugih držav članic in Komisijo. V skladu s členom 28 tega zakonika lahko nadzor na mejah izjemoma ponovno uvedejo takoj in o tem hkrati izdajo uradno obvestilo. Uradno obveščanje se torej zahteva v obeh primerih. Zdi se, da te zahteve niso izpolnile vse države članice, ki so med pandemijo izvajale tak ukrep. ( 219 )

3.

Vmesni predlog

162.

Glede na navedene preudarke Sodišču predlagam, naj na drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da člen 25(1) Zakonika o schengenskih mejah načeloma ne nasprotuje temu, da država članica zaradi odzivanja na pandemijo začasno ponovno uvede nadzor na notranjih mejah, če je ta dovolj resna, da jo je mogoče opredeliti kot „resno grožnjo javnemu redu“ v smislu navedene določbe, in če so izpolnjeni vsi pogoji iz te določbe.

V.

Predlog

163.

Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (prvostopenjsko sodišče v Bruslju za postopke v nizozemščini, Belgija), odgovori: