Pierwsze pytanie prejudycjalne dotyczy interpretacji art. 3 ust. 3 rozporządzenia Dublin III.

Sąd odsyłający stawia sobie zasadniczo pytanie, czy okoliczność, że państwo członkowskie zostało wyznaczone jako odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej [ppkt (a)], a nawet uznało swoją odpowiedzialność w ramach art. 18 i wyraziło zgodę na wtórne przejęcie wnioskodawcy [ppkt (b)], stoi na przeszkodzie temu, aby to państwo członkowskie odesłało następnie wnioskodawcę do bezpiecznego kraju trzeciego zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia Dublin III.

Na wstępie przypomnijmy, że odpowiedzialność Węgier wobec wnioskodawcy wynika z uznania odpowiedzialności w związku z wtórnym przejęciem zainteresowanego, ale odpowiedzialność ta może zostać utrzymana – nawet przy braku wyraźnego uznania – albo na podstawie art. 13 wspomnianego rozporządzenia, ponieważ wnioskodawca nielegalnie przekroczył granicę między Serbią i Węgrami, albo zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ Węgry są pierwszym państwem członkowskim, w którym został złożony wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.

Po tej wstępnej uwadze odpowiedź na pierwszą część przedstawionego pytania wynika z samej treści art. 3 ust. 3 rozporządzenia Dublin III. Zgodnie z tym przepisem „[każde] państwo członkowskie zachowuje prawo do wysłania wnioskodawcy do bezpiecznego państwa trzeciego, z zastrzeżeniem przepisów i zabezpieczeń ustanowionych w dyrektywie 2013/32/UE”.

Jak słusznie podkreślił na rozprawie rząd niemiecki, wspomniany przepis ustanawia zasadę utrzymania prawa do wydalenia, nie przewidując jakichkolwiek ograniczeń czasowych. Nic nie wskazuje zatem na to, że prawo do wydalenia zainteresowanego z terytorium krajowego powinno ustać po ustaleniu odpowiedzialnego państwa członkowskiego.

Co więcej, jeżeli „każde państwo członkowskie”, a zatem także państwo, które nie uznaje się za odpowiedzialne państwo członkowskie w rozumieniu rozporządzenia Dublin III 7 – W pkt 24–26 uwag na piśmie Komisja zdaje się skłonna uznać, że zastosowanie art. 3 ust. 3 przez państwo członkowskie zakłada uznanie przez to państwo odpowiedzialności za rozpatrzenie wniosku. Zobacz również pkt 52 uwag na piśmie skarżącego w postępowaniu głównym. , ma prawo „do wysłania wnioskodawcy do bezpiecznego państwa trzeciego”, co najmniej dziwne byłoby odebranie tego uprawnienia właśnie temu państwu członkowskiego, które jest rzeczywiście odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku.

Artykuł 33 ust. 1 dyrektywy 2013/32 również nie sprzeciwia się takiej interpretacji art. 3 ust. 3 rozporządzenia Dublin III. W tym kontekście należy zauważyć, że art. 33 dyrektywy 2013/32 nie przewiduje ograniczenia zakresu stosowania praw wynikających z rozporządzenia Dublin III.

Co najwyżej można by zadać pytanie, czy państwo członkowskie mogłoby zostać pozbawione możliwości przewidzianej w art. 3 ust. 3 rozporządzenia Dublin III, gdyby – zamiast skorzystać z niej niezwłocznie po złożeniu pierwszego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – rozpoczęło analizę merytoryczną wniosku i powołało się na możliwość wydalenia dopiero na późniejszym etapie postępowania. Wydaje się bowiem, że niektórzy autorzy przewidują wygaśnięcie uprawnienia przewidzianego w art. 3 w takich okolicznościach, stwierdzając powstanie uzasadnionych oczekiwań po stronie wnioskodawcy w następstwie merytorycznego badania jego wniosku 8 – Ch. Filzwieser, A.Sprung, Dublin III-Verordnung, Wien/Graz 2014, s. 103, K 24. .

Z uwagi na szczególną sytuację skarżącego w postępowaniu głównym takie rozważania nie są jednak potrzebne w niniejszym przypadku. Po pierwsze, sam wnioskodawca nie wykazał dobrej wiary, opuszczając Węgry przed zakończeniem postępowania. Jego działań nie da się pogodzić z koncepcją uzasadnionych oczekiwań. Po drugie, ponieważ wcześniejszy wyjazd do innego państwa członkowskiego jest równoznaczny z wycofaniem wniosku zgodnie z art. 28 dyrektywy 2013/32, z którym to przepisem pozostaje w zgodzie prawo krajowe, i ponieważ władze węgierskie umorzyły następnie postępowanie w sprawie wniosku wnioskodawcy, to jego drugi wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, przedłożony po powrocie na Węgry, spowodował powstanie odrębnej sprawy, na której rozpatrzenie poprzednie postępowanie nie ma żadnego wpływu.

Z powyższego wynika, że okoliczność, iż państwo członkowskie zostało określone jako państwo „odpowiedzialne” za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, nie może stać na przeszkodzie odesłaniu przez wspomniane państwo członkowskie wnioskodawcy do bezpiecznego państwa trzeciego zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia Dublin III.

Dotyczy to w każdym razie uczciwego wnioskodawcy, który nigdy nie opuścił terytorium pierwszego państwa członkowskiego, w którym złożył swój wniosek.

Sytuacja może jednak przedstawiać się w innym świetle, jeżeli osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową, tak jak skarżący w postępowaniu głównym, zostaje – w następstwie wyjazdu bez zezwolenia – wtórnie przejęta przez pierwsze państwo członkowskie zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Dublin III. Zgodnie z art. 18 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia państwo to jest wówczas zobowiązane zakończyć rozpatrywanie jego wniosku. Ma to miejsce w przypadku, o którym mowa w drugiej części pierwszego pytania prejudycjalnego.

Sąd odsyłający wydaje się sądzić, że z art. 18 może wynikać obowiązek przeprowadzenia przez odpowiedzialne państwo członkowskie analizy co do istoty akt wtórnie przejętej osoby ubiegającej się o objęcie ochroną międzynarodową. Taki obowiązek sprzeciwia się odrzuceniu wniosku jako niedopuszczalnego oraz wydaleniu wnioskodawcy bez rozpatrywania jego wniosku co do istoty zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia Dublin III.

Taka łączna interpretacja art. 3 i 18 rozporządzenia Dublin III nie jest jednak oczywista.

Po pierwsze, art. 18 ust. 2 akapit drugi tego rozporządzenia nie przewiduje odesłania wnioskodawcy do państwa trzeciego. Przepis ten podkreśla bowiem jedynie zasadę, zgodnie z którą rozpatrywanie postępowania wszczętego w pierwszym państwie członkowskim 9 – Zgodnie z tym przepisem dopuszczalne jest, aby zainteresowane państwo członkowskie kontynuowało rozpatrywanie pierwotnego wniosku, które zostało przerwane wskutek wyjazdu zainteresowanego, oznaczającego dorozumiane wycofanie wniosku zgodnie z art. 28 dyrektywy 2013/32, albo aby wnioskodawcy umożliwiono złożenie nowego wniosku. powinno być „ukończone”, nie sprzeciwiając się deportacji zainteresowanego do państwa trzeciego i nie wymagając rozpatrywania co do istoty jego wniosku o objęcie ochroną międzynarodową. Wprost przeciwnie, oczywiste wydaje się stwierdzenie, że rozpatrywanie niedopuszczalnego wniosku zostaje „ukończone”, w rozumieniu art. 18 rozporządzenia Dublin III, w przypadku gdy taki wniosek zostaje odrzucony jako niedopuszczalny, bez wdawania się w analizę co do istoty.

Po drugie, warunki, w których wniosek może zostać odrzucony jako niedopuszczalny nie zostały przewidziane w art. 18 rozporządzenia Dublin III, ale w art. 33 ust. 2 dyrektywy 2013/32. Zgodnie z lit. c) tego przepisu wniosek może zostać odrzucony jako niedopuszczalny, jeżeli „kraj, który nie jest państwem członkowskim, uważa się za bezpieczny kraj trzeci dla wnioskodawcy, zgodnie z art. 38”. W tym samym duchu art. 39 wspomnianej dyrektywy pozwala odpowiedzialnemu państwu członkowskiemu na odstąpienie od rozpatrzenia „w całości” wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w przypadku stwierdzenia, że „wnioskodawca […] wjechał […] nielegalnie na jego terytorium z bezpiecznego [europejskiego] kraju trzeciego”.

W związku z tym rozpatrywanie wniosku co do istoty nie jest konieczne w przypadku, gdy zostały spełnione warunki przewidziane w art. 33 dyrektywy albo warunki przewidziane w art. 39 tej samej dyrektywy.

W odniesieniu do tych dwóch przepisów należy poczynić następujące uwagi.

Po pierwsze, oceny, czy odpowiedzialne państwo członkowskie ma obowiązek dokonania pełnej analizy przedstawionego mu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, nie należy dokonywać ani w świetle prawa krajowego, ani w świetle art. 18 rozporządzenia Dublin III, ale zgodnie z dyrektywą 2013/32.

Następnie, w odniesieniu do art. 33 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2013/32 trzeba zauważyć, że przepis ten może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie i może pozwolić Węgrom na odrzucenie wniosku jako niedopuszczalnego tylko pod warunkiem, że Serbia może zostać uznana za „bezpieczny kraj trzeci” w rozumieniu art. 38 tej dyrektywy. Przypomnijmy na wszelki wypadek, że zakwalifikowanie w prawie węgierskim Serbii jako bezpiecznego kraju trzeciego nie zwalnia sądu rozpatrującego wniosek od przeprowadzenia własnej analizy, aby „upewni[ć] się, że osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową będzie traktowana w danym państwie trzecim [tutaj: Serbii] zgodnie z […] zasadami” wymienionymi w art. 38 dyrektywy.

Wreszcie w odniesieniu do art. 39 dyrektywy 2013/32 należy zwrócić uwagę, że przepis ten przewiduje uproszczony system odrzucania wniosków od wnioskodawców z europejskich bezpiecznych krajów trzecich, jeżeli ci wnioskodawcy, tak jak skarżący w postępowaniu głównym, wjechali nielegalnie na terytorium państwa członkowskiego.

Tymczasem wspomniany przepis przewiduje trzy przesłanki, które powinny być spełnione łącznie, aby Serbia mogła należeć do kategorii europejskich bezpiecznych krajów trzecich: po pierwsze, powinna ratyfikować konwencję genewską bez jakichkolwiek ograniczeń geograficznych i przestrzegać jej postanowień; po drugie, powinna posiadać ustanowione prawem procedury azylowe; i po trzecie, powinna ratyfikować europejską Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i przestrzegać jej postanowień, w tym norm odnoszących się do skutecznych środków odwoławczych.

Tylko wtedy, gdy te kumulatywne przesłanki zostaną spełnione, Węgry mogą powołać się na art. 39 dyrektywy w celu odstąpienia od pełnego rozpatrywania wniosku i rozważać odesłanie wnioskodawcy do Serbii zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia Dublin III. Ponieważ art. 2 dekretu rządowego nie zawiera użytecznych informacji w tym względzie, sąd rozpatrujący wniosek powinien zbadać najpierw, czy te trzy powyższe przesłanki zostały spełnione w przypadku Serbii.

Gdy przesłanki z art. 33 lub z art. 39 dyrektywy 2013/32 są spełnione, art. 18 ust. 2 rozporządzenia Dublin III nie sprzeciwia się odrzuceniu wniosku i deportacji zainteresowanego do bezpiecznego państwa trzeciego w rozumieniu dyrektywy.

Każda inna interpretacja wyżej wymienionych przepisów, a w szczególności interpretacja polegająca na uznaniu art. 18 ust. 2 rozporządzenia Dublin III za bezwzględny nakaz badania wniosku co do istoty, jedynie bezzasadnie uprzywilejowywałaby rozpatrywanie akt sprawy wnioskodawcy, który zbiegł i podlega art. 18 rozporządzenia Dublin III, w stosunku do uczciwego wnioskodawcy, do którego art. 18 nie ma zastosowania.

Co gorsza, gdyby skutkiem art. 18 było rzeczywiście zapewnienie preferencyjnego traktowania wtórnie przejętego wnioskodawcy, przepis ten zachęcałby każdego wnioskodawcę do ucieczki do innego państwa członkowskiego, chociażby tylko po to, aby uniknąć odrzucenia jego wniosku jako niedopuszczalnego i niezwłocznego wydalenia.

Na pierwsze pytanie należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że okoliczność, iż państwo członkowskie zostało określone jako „odpowiedzialne” za rozpatrzenie wniosku o objęcie ochroną międzynarodową, nawet jeśli uznało ono swoją odpowiedzialność w ramach art. 18 rozporządzenia Dublin III i nawet jeśli przejęło wtórnie wnioskodawcę, nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie odesłało następnie wnioskodawcę do bezpiecznego państwa trzeciego zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia Dublin III, jeżeli przesłanki przewidziane w dyrektywie 2013/32 zostały spełnione.

W sytuacji gdy państwo członkowskie co do zasady nadal zachowuje prawo do odesłania wnioskodawcy do bezpiecznego państwa trzeciego po wtórnym przejęciu tego wnioskodawcy od innego państwa członkowskiego, sąd odsyłający stawia sobie zasadniczo pytanie, czy – biorąc pod uwagę art. 18 ust. 2 rozporządzenia Dublin III i prawo wnioskodawcy do skutecznego środka zaskarżenia – odesłanie wnioskodawcy do bezpiecznego państwa trzeciego jest możliwe, mimo że w trakcie procedury wtórnego przejęcia państwo członkowskie przeprowadzające przekazanie nie zostało poinformowane o przepisach krajowych mających zastosowanie do odsyłania wnioskodawców do bezpiecznych państw trzecich oraz o praktyce stosowanej przez organy właściwe w obszarze azylu.

Pytanie to wymaga poczynienia trzech uwag.

Po pierwsze, brak we wnioskującym państwie członkowskim, czyli państwie, do którego zbiegł wnioskodawca, informacji o późniejszej praktyce państwa członkowskiego, do którego wniosek jest kierowany, w niniejszym przypadku Węgier, pozostaje bez wpływu na zgodność z prawem procedur, które mają zostać wdrożone w państwie członkowskim, do którego kierowany jest wniosek.

Procedura przekazania (z wnioskującego państwa członkowskiego) i procedura związana z rozpatrywaniem wniosku (w państwie członkowskim, do którego kierowany jest wniosek) są dwiema odrębnymi procedurami, z których każda podlega własnym uregulowaniom. Podczas gdy procedury te mają zapewnić zainteresowanemu skuteczny środek zaskarżenia, gwarancje, które należy wprowadzić w życie na rzecz wnioskodawcy podczas jego przekazania, są opisane w art. 26 i następnych rozporządzenia Dublin III i nie przewidują szczególnych gwarancji w odniesieniu do praktyki państwa, do którego kierowany jest wniosek.

Następnie, o ile art. 38 ust. 5 dyrektywy 2013/32 wprowadza wymóg, że „[p]aństwa członkowskie okresowo informują Komisję o [bezpiecznych] państwach, do których stosowana jest ta koncepcja”, o tyle nie przewidziano podobnego obowiązku po stronie państw członkowskich 10 – Zobacz podobnie pkt 27 pisemnych uwag Węgier. .

Wreszcie art. 18 ust. 2 akapit drugi in fine rozporządzenia Dublin III stanowi, że rozpatrywanie wniosku powinno zostać ukończone w państwie, do którego skierowano wniosek. O ile powyższa zasada wyklucza zaistnienie jakichkolwiek czynników działających na niekorzyść wnioskodawcy, o tyle wnioskodawca ten nie może domagać się statusu bardziej uprzywilejowanego niż status, który posiadał przed swoją ucieczką. Mówiąc jaśniej, wnioskodawca nie może powoływać się na brak informacji od władz wnioskującego państwa, do którego udał się w sposób nielegalny, w celu utrudnienia stosowania powszechnej praktyki w państwie, do którego kierowany jest wniosek, będącym państwem odpowiedzialnym w rozumieniu rozporządzenia Dublin III.

Z powyższego wynika, że odesłanie wnioskodawcy do bezpiecznego państwa trzeciego jest możliwe, mimo że w trakcie procedury wtórnego przejęcia państwo członkowskie przeprowadzające przekazanie nie otrzymało informacji dotyczących prawa krajowego mającego zastosowanie do odsyłania wnioskodawców do bezpiecznych państw trzecich ani informacji o praktyce stosowanej przez organy właściwe w obszarze azylu.

Przy założeniu, że odpowiedzialne państwo członkowskie zachowuje swobodę korzystania z prawa do odesłania wnioskodawcy do bezpiecznego państwa trzeciego po jego wtórnym przejęciu, pojawia się pytanie, czy wykładni art. 18 ust. 2 rozporządzenia Dublin III można dokonywać w ten sposób, że postępowanie powinno zostać podjęte od etapu, na którym zostało ono umorzone podczas rozpatrywania pierwszego wniosku o objęcie ochroną międzynarodową złożonego w odpowiedzialnym państwie członkowskim.

W tym względzie wystarczy wspomnieć, po pierwsze, że art. 18 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Dublin III nie wymaga, aby państwa członkowskie podjęły rozpatrywanie wniosku na etapie, na którym zaprzestały jego rozpatrywania. Zgodnie z tym przepisem właściwe organy mogą kontynuować rozpatrywanie pierwszego wniosku, który został uznany za wycofany, albo umożliwić wnioskodawcy wniesienie nowego wniosku.

Po drugie, należy zauważyć, że art. 28 ust. 2 akapit czwarty dyrektywy 2013/32 wyraźnie stanowi, iż „państwa członkowskie mogą zezwolić organowi […] na podjęcie rozpatrywania od etapu, na którym zostało ono umorzone”, pozostawiając im w ten sposób swobodę decyzji co do podjęcia rozpatrywania wniosku na danym etapie albo rozpoczęcia postępowania od początku.

W związku z tym na pytanie trzecie należy odpowiedzieć w ten sposób, że art. 18 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Dublin III nie wymaga, aby państwa członkowskie podjęły rozpatrywanie wniosku o objęcie ochroną międzynarodową na etapie, na którym wniosek przestał być rozpatrywany.