I medfør af forordning nr. 473/67/EØF ansøgte firma H. & J. Bruggen den 27. november 1969 sagsøgte om og fik meddelt licens til eksport af 595920 kg havregryn til Peru, hvilken licens var gyldig til 31. maj 1970. Havregrynene skulle fremstilles af havre importeret fra Den tyske demokratiske Republik. Restitutionen var blevet forudfastsat i overensstemmelse med Rådets forordning nr. 120/67/EØF af 13. juni 1967 om den fælles markedsordning for korn (EFT 1967, s. 29).

Som følge af en afbrydelse af flodtrafikken i DDR på grund af frost, hvilket medførte usædvanlige hindringer for kornhandelens afvikling med den virkning, at Bruggen ikke kunne få leveret al den havre fra DDR, som skulle anvendes til fremstilling af de gryn, der skulle eksporteres, kunne virksomheden indtil eksportlicensens udløb den 31. maj 1970 kun udføre 298039 kg af den pågældende vare.

En ansøgning fra Bruggen den 13. maj 1970 om forlængelse af licensens gyldighed blev afslået med den begrundelse, at der ikke forelå en sådan force majeure, som kunne begrunde en forlængelse.

I juni 1970 måtte Bruggen derfor ansøge om en ny licens for den resterende eksportmængde, og en sådan meddeltes firmaet. Da den i juni 1970 gældende restitutionssats på 288,96 DM/ton var lavere end den forudfastsatte restitutions-sats på 307,05 DM/ton, som gjaldt for den første licens, led Brüggen et tab på 5388,67 DM.

Brüggen anlagde sag ved Verwaltungsgericht med påstand om forlængelse af den første licens. Verwaltungsgericht gav Brüggen medhold, og Bruggen fik tillige medhold under sagens anke til Verwaltungsgerichtshof. Under anken ændredes påstanden fra forlængelse af eksportlicensens gyldighed til, at BALM tilpligtedes at anerkende, at Bruggen retligt, dvs. med hensyn til sikkerhedsstillelsen og eksportrestitutionen, blev stillet, som om de havregryn, der var blevet udført efter den 31. maj 1970, var blevet udført på grundlag af den første licens. For Bundesverwaltungsgericht har Brüggen — subsidiært — gentaget den for Verwaltungsgericht nedlagte påstand.

Bundesverwaltungsgericht har udtalt som sin opfattelse, at Brüggen må anses at have været berettiget til en forlængelse på grund af force majeure, men retten nærer tvivl om, hvorvidt det kan pålægges vedkommende myndighed med tilbagevirkning at forlænge licensens gyldighed, når en eksportlicens er udløbet. Det er således Bundesverwaltungsgericht's opfattelse, at en dom af et sådant indhold kunne ødelægge systemets funktion, og at de udstedte licensers pålidelighed som indikatorer for udviklingen på markedet derved ville blive begrænset.

Af hensyn til Brüggens interesse i at få dom for, at firmaet kan gennemføre eksporten på grundlag af restitutions-satsen efter den første licens, og til at firmaet ikke vil kunne få medhold i et erstatningssøgsmål mod de nationale myndigheder, da der ikke foreligger en åbenbar fejl fra disses side, har Bundesverwaltungsgericht i medfør af EØF-traktatens artikel 177 ved kendelse af 17. december 1981 forelagt Domstolen følgende spørgsmål:

Forelæggelseskendelsen er registreret på Domstolens justitskontor den 18. februar 1982.

I medfør af artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF-Domstolen er der indgivet skriftlige indlæg af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved J. Sack, som befuldmægtiget, og af H. & J. Bruggen ved advokat Festge.

På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.

Kommissionen har indledningsvis anført, at det havde været opportunt, hvis Bundesverwaltungsgericht også havde forelagt et spørgsmål om, hvorvidt der i sagen forelå et tilfælde af force majeure i forordning nr. 473/67/EØF's forstand. For hvis dette spørgsmål blev besvaret, så ville det præjudicielle spørgsmål nemlig ikke være så skarpt sat op, og sagen ville let kunne afgøres på grundlag af tysk ret.

Vedrørende den efterfølgende forlængelse af en eksportlicens i tilfælde af force majeure har Kommissionen gjort gældende, at en sådan forlængelse er hjemlet i artikel 9 i forordning nr. 473/67/EØF, når en ansøgning herom med urette er blevet afslået, og de pågældende varer som følge heraf er blevet udført på grundlag af en anden eksportlicens.

Til støtte for sit standpunkt har Kommissionen anført følgende:

Det er næppe muligt, at man i tilfælde af tvist om, hvorvidt der foreligger force majeure, inden for den korte tid, der er til rådighed, kan få afklaret, om eksportøren har krav på forlængelse af eksportlicensens gyldighedsperiode.

Hvis man ville antage, at forlængelse af licensen efter gyldighedsperiodens udløb ikke kan ske, selv om eksportøren ifølge fællesskabsretten har krav herpå, ville han i praksis — i hvert fald ikke i alle situationer — ikke have mulighed for at gennemføre sit krav på anden vis. Kommissionen har herved anført, at der efter national ret normalt kun er mulighed for et erstatningssøgsmål mod de nationale myndigheder, hvis søgsmålsgrunden er en urigtig afgørelse, der kan tilregnes vedkommende myndighed som en fejl. En sådan situation vil sjældent foreligge med hensyn til vanskelige vurderingsspørgsmål vedrørende force majeure efter fællesskabsretten. Kommissionen anser det endvidere for utilfredsstillende at henvise eksportøren til sådanne eventuelle erstatningskrav i henhold til national ret.

Kommissionen har videre anført, at hvis man antog, at der ikke efterfølgende kan ske en forlængelse af eksportlicensens gyldighed, men at der kan afsiges dom om, at vedkommende myndighed på ansøgningstidspunktet var forpligtet til at forlænge licensen, ville eksportøren højst være hjulpet, for så vidt angår sikkerheden, som da måtte tilbagebetales. Det ville derimod være udelukket også at tilkende eksportøren den forudfastsatte restitution, da man helt klart ville savne hjemmel hertil, når varerne ikke var blevet udført på grundlag af den omstridte licens. Også på det punkt er der imidlertid efter Kommissionens opfattelse behov for at beskytte eksportørens rettigheder, hvilket kun kan ske ved en efterfølgende forlængelse af licensen.

Kommissionen mener følgelig, at kun særdeles tungtvejende almene hensyn kan begrunde, at en licensindehaver hindres i effektivt at udøve rettigheder, der har udtrykkelig hjemmel. Efter Kommissionens opfattelse foreligger der imidlertid ikke i denne sag sådanne tungtvejende hensyn.

Kommissionen har anført, at for det første adskiller denne sag sig klart fra sag 85/78, som Bundesverwaltungsgericht i første række har påberåbt sig. Kommissionen har i den forbindelse bemærket, at den pågældende sag drejede sig om, hvorvidt og i hvilken udstrækning viljeserklæringer, der var afgivet i henhold til fællesskabsretten (ansøgning om importlicens), eventuelt kunne tilbagekaldes på grund af vildfarelse i medfør af nationale retsregler. Den foreliggende sag drejer sig imidlertid ikke om en udvidet anvendelse af national ret i forhold til fællesskabsretten, men om den fulde udøvelse af de i selve fællesskabsretten hjemlede rettigheder. Det må altså antages, at bortset fra sådanne begrænsninger, som er udtrykkeligt hjemlet i fællesskabsretten, kan begrænsninger kun komme på tale i ganske særlige tilfælde.

Kommissionen har tilføjet, at en efterfølgende forlængelse af en eksportlicens altid må følges af en annullation af licens nr. 2, og at det er givet, at efterfølgende ændringer af de to licenser begrænser pålideligheden af den fælles landbrugsordnings system med import- og eksportlicenser for landbrugsprodukter. Dette må gælde så meget mere, når ændringerne, som her, finder sted mere end tolv år efter gennemførelsen af den omstridte transaktion.

Kommissionen finder imidlertid, at anvendelsen i denne sag af artikel 9 i forordning nr. 473/67/EØF ikke frembyder fare herfor, eftersom tilfælde af force majeure er relativt sjældne og bygger på objektive, faktiske forhold, som klart kan efterprøves, og som ligger uden for eksportørens herredømme. I de objektivt konstaterbare tilfælde af force majeure er faren følgelig betydeligt mindre.

Kommissionen har således anført, at ud fra et ønske om, at tilfælde, hvor der antages at foreligge force majeure, fremdeles bør være få, således at de kun vil have ringe indflydelse på den gnidningsløse funktion af ordningen med import-og eksportlicenser, selv hvis der efterfølgende sker ændring af enkelte licenser, er det væsentligt, at nationale myndigheder og domstole stiller forholdsvis strenge krav, når de tager stilling til spørgsmålet, om der foreligger et tilfælde af force majeure i fællesskabsreglernes forstand.

Hvis det antages, at begrundede ansøgninger om annullation eller forlængelse af licensers gyldighedstid ikke vil være særligt hyppige, således at de negative virkninger på licensordningens funktion derfor vil være begrænsede, kan disse virkninger efter Kommissionens opfattelse ikke begrunde en begrænsning i den fulde udøvelse af eksportørens rettigheder i medfør af fællesskabsretten.

Kommissionen har dernæst anført, at der imidlertid i sagen foreligger et andet og langt vanskeligere problem, nemlig spørgsmålet om hjemmelen til at annullere licens nr. 2, på grundlag af hvilken varerne blev eksporteret. Forordning nr. 473/67/EØF indeholder ikke hjemmel til annullation i en sådan situation. Navnlig kan forordningens artikel 9 ikke finde anvendelse, da det ikke skyldes force majeure, at den anden licens ikke skal finde anvendelse. Efter Kommissionens opfattelse foreligger der her en lakune i fællesskabsretten.

Hvis sagen imidlertid skulle løses alene på grundlag af tysk forvaltningsret, mener Kommissionen, at man ikke ville stå over for nogen lakune. Reglerne om ophævelse af virkningerne af en ugyldig forvaltningsakt (Folgenbeseitigungsanspruch), som er udviklet i tysk retspraksis, ville i denne sag forpligte myndighederne til at annullere licens nr. 2. I den foreliggende sag er der imidlertid tale om et spørgsmål, som udelukkende skal besvares på grundlag af fællesskabsretten.

I mangel af udtrykkelige regler i fællesskabsretten og under hensyn til, at det pågældende problem må løses for at sikre effektiv beskyttelse af de retsundergivne, mener Kommissionen, at Domstolen kan udfylde fællesskabsretten med dommerskabt ret ved at antage, at myndighederne har pligt til at annullere en eksportlicens, som der kun var behov for at ansøge om og udstede, fordi den nationale myndighed fejlagtigt havde nægtet at forlænge en tidligere udstedt licens' gyldighedsperiode på trods af, at der forelå et tilfælde af force majeure. Idet Kommissionen antager, at bestemmelser om force majeure normalt ikke kan anvendes analogt, finder den dog på grundlag af denne sags konkrete omstændigheder, at der kunne antages en forpligtelse for den nationale myndighed til at annullere licens nr. 2 ved analog anvendelse af artikel 9, stk. 1, litra a), og artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 473/67/EØF.

Sammenfattende har Kommissionen foreslået Domstolen at besvare spørgsmålet fra Bundesverwaltungsgericht som følger:

Bruggen har indledningsvis ligesom Kommissionen gjort gældende, at en efterfølgende forlængelse for et allerede afsluttet tidsrum er mulig efter gældende ret. Bruggen har påberåbt sig artikel 36, stk. 2, i Kommissionens forordning nr. 3183/80, hvorefter der kan ansøges om forlængelse af en licens' gyldighedsperiode indtil 30 dage efter ophøret af licensens gyldighed, hvilket vil sige, at afgørelsen vedrørende ansøgningen ligger endnu senere. Efter Brüggens opfattelse måtte dette imidlertid allerede før ikrafttrædelsen af denne bestemmelse anses at følge af den grundsætning, som Domstolens fastslog med sin dom af 30. januar 1974, hvorefter der i mangel af modstående bestemmelse kan ansøges om forlængelse af en licens også efter udløbet af licensens gyldighedsperiode (sag 158/73, E. Kampffmeyer, Sml. 1974, s. 101).

Bruggen har endvidere gjort gældende, at den forudfastsatte højere restitutions-sats også bør gælde, når eksporten gennemføres efter licensens udløb, efter at forlængelse er blevet afslået med urette og eksporten følgelig er sket på grundlag af en ny licens.

Bruggen har herved påberåbt sig Domstolens dom i sag 64/74 (Reich, dom af 20. 2. 1975, Sml. 1975, s. 221), hvor Domstolen fastslog, at et forudfastsat afgiftsbeløb stadig finder anvendelse på en forsinket import, når forsinkelse skyldes force majeure. Firmaet har anført, at hvad der således gælder for et forudfastsat afgiftsbeløb må tilsvarende gælde for et forudfastsat restitutions-beløb.

Bruggen har bemærket, at den foreliggende sag adskiller sig fra sag 64/74 ved, at importen i den pågældende sag fandt sted på grundlag af samme licens, men efter udløbet af den periode, for hvilken afgiftssatsen var forudfastsat, mens der i den foreliggende sag er udstedt en ny licens. På grund af dette forhold har den nationale domstol været betænkelig ved at gå med til forlængelse med tilbagevirkende gyldighed, da en sådan fremgangsmåde efter Bundesverwaltungsgericht's opfattelse mærkbart ville kunne påvirke licensordningens pålidelighed.

Ifølge Briiggens opfattelse må indvendingen imidlertid forkastes, da licensordningen har til formål at skaffe de myndigheder, der har ansvaret for markedsordningen, overblik over markedet. Dette overblik over markedet forstyrres dog ikke af, at en eksportør, som har ansøgt om forlængelse af en eksportlicens, ansøger om ny licens, enten fordi myndighederne afgør sagen for sent (eller træffer en afgørelse, der indeholder en retsvildfarelse) eller fordi det haster med at foretage leveringen. Firmaet har anført, at den nye licens derfor skal erstatte den gamle, således at det vil være klart for myndighederne, at den pågældende mængde kun vil blive eksporteret én gang. Desuden var den gamle licens allerede udløbet, inden der blev taget stilling til ansøgningen om forlængelse, og inden der blev ansøgt om en ny licens, således at myndighederne allerede dengang vidste, at en vis del af licensen ikke var blevet udnyttet. Beskrivelsen af markedet kunne følgelig korrigeres i overensstemmelse hermed.

Endvidere har Bruggen gjort gældende, at kravet om tilkendelse af den højere forudfastsatte restitution for de varer, der er eksporteret på grundlag af en ny licens, har støtte i proportionalitetsprincippet, da fællesskabsretten ikke bør pålægge byrder, som ikke er nødvendige til gennemførelse af traktatens formål. Firmaet har herved anført, at proportionalitetsprincippet mere præcist ifølge generaladvokat Warner's opfattelse, jfr. forslaget til afgørelse i sag 63/73 (Reich, Sml. 1975, s. 270), indebærer, at de erhvervsdrivende friholdes for virkningerne af forhold, der kan sidestilles med force majeure. Dette må imidlertid efter Briiggen's opfattelse i den foreliggende sag betyde, at når eksportøren på grund af force majeure ikke rettidigt har kunnet benytte en licens med forudfastsat restitution, og interventionsorganet retsstridigt afslår at meddele en rettidig forlængelse af licensen, skal den erhvervsdrivende alligevel stilles, som om licensen var blevet rettidigt forlænget.

Endelig har Bruggen gjort gældende, at afslaget på at bevilge den højere, forudfastsatte restitution desuden strider mod lighedsgrundsætningen, når ensartede sager behandles forskelligt afhængigt af, med hvilken hurtighed og sikkerhed myndighederne arbejder i de forskellige medlemsstater. Dette ville stride mod principperne om lighed og billighed (dom af 12. 11. 1981 i sagerne 212-217/80).

Sammenfattende har Bruggen foreslået samme besvarelse af spørgsmålet fra Bundesverwaltungsgericht, som Kommissionen har foreslået.

I retsmødet den 7. oktober 1982 har H. & J. Bruggen ved advokat Barbara Festge, Hamburg, Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung ved advokat Albrecht Stockburger, Hamburg, og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved Jörn Sack, som befuldmægtiget afgivet indlæg.

Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 11. november 1982.

I retsmødet den 7. oktober 1982 var Domstolen (anden afdeling) sammensat af afdelingsformanden A. Chloros og dommerne O. Due og K. Bahlmann.

I henhold til procesreglementets artikel 27, stk. 2, deltager alene de dommere, der har været til stede under den mundtlige forhandling, i rådslagningen og afstemningen. På grund af afdelingsformand Chloros' død besluttede anden afdeling ved kendelse af 17. november 1982, at den mundtlige forhandling skulle finde sted igen for afdelingen i dens nye sammensætning.

Sagens parter meddelte anden afdeling, at de ikke agtede at give møde i retsmødet den 2. december 1982, idet de henholdt sig til de anbringender og argumenter, som de fremførte under deres mundtlige indlæg i retsmødet den 7. oktober 1982.

Generaladvokaten har i samme retsmøde den 2. december 1981 bekræftet sit forslag til afgørelse, som blev fremsat i retsmødet den 11. november 1982.