Sukladno članku 111. posljednjem stavku Ustava, „dopušteno je podnošenje revizije protiv odluka Consiglia di Stato [...] zbog razloga u vezi s nadležnošću”.

Zakonodavnim dekretom br. 104 od 2. srpnja 2010. (redovni dodatak GURI‑ju br. 156 od 7. srpnja 2010.) donesen je Zakonik o upravnom postupku.

Sukladno članku 6. stavku 1. tog zakonika, „Consiglio di Stato upravni je sud koji odlučuje u posljednjem stupnju”. Stavkom 6. nadalje je propisano da se „pravni lijekovi protiv odluka Tribunale amministrativa regionale della Sicilia [(regionalni upravni sud, Sicilija)] podnose Consigliu di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, uz primjenu odredbi posebnog statuta i odgovarajućih provedbenih odredbi.”

Članak 42. tog zakonika propisuje da „[t]uženici i intervenijenti mogu podnositi zahtjeve u vezi s glavnim zahtjevom putem protutužbe”.

Konačno, sukladno članku 99.: „1.Ako vijeće kojem je dodijeljena tužba utvrdi da u vezi s pravnim pitanjem koje mu je podneseno postoji ili bi mogla postojati različita sudska praksa, ono može rješenjem donesenim na zahtjev stranaka ili po službenoj dužnosti uputiti tužbu općoj sjednici. Ako utvrdi da je to primjereno, opća sjednica može vratiti spise vijeću. 2.Prije donošenja odluke, predsjednik Consiglia di Stato (Državno vijeće) na zahtjev stranaka ili po službenoj dužnosti može uputiti bilo koju tužbu općoj sjednici radi odlučivanja o načelnim pitanjima od najveće važnosti ili kako bi se otklonila razilaženja u sudskoj praksi. 3.Ako vijeće kojem je dodijeljena tužba ocijeni da se ne slaže s pravnim načelom koje utvrdi opća sjednica, obrazloženim rješenjem uputit će joj odluku o tužbi. 4.Opća sjednica odlučit će o ukupnom sporu, osim ako odluči donijeti odluku o pravnom načelu i u ostalom dijelu predmet vratiti vijeću koje joj ga je uputilo. 5.Ako ocijeni da je pitanje osobito važno, opća sjednica može u svakom slučaju donijeti odluku o pravnom načelu u zakonskom interesu, čak i ako tužbu proglasi nedopuštenom ili neprihvatljivom ili odluči da postoji zapreka vođenju postupka ili prekine postupak. U tom slučaju, odluka opće sjednice neće utjecati na pobijanu mjeru.”

Dana 24. prosinca 2003. talijanski zakonodavac donio je Zakonodavni dekret br. 373 pod naslovom „Pravila primjene posebnog statuta regije Sicilije u vezi s obavljanjem funkcija Consiglia di Stato u regiji” (redovni dodatak GURI‑ju br. 10 od 14. siječnja 2004.).

Sukladno članku 1. stavku 2., „Consiglio di giustizia amministrativa [per la Regione siciliana] ima sjedište u Palermu i sastoji se od dvaju vijeća, savjetodavnog i sudskog, koja predstavljaju izdvojena vijeća Consiglia di Stato”.

U predmetu u kojem je donesena presuda Fastweb (C‑100/12, EU:C:2013:448) odlučujući je element činjenica da odabrana ponuda pogrešno nije bila isključena u fazi ispitivanja ponuda premda nije bila sukladna s tehničkim specifikacijama propisanima u dokumentaciji za nadmetanje 6  –Vidjeti točku 32. te presude. .

Sud smatra da u okviru postupka koji pokrene ponuditelj „protutužba uspješnog ponuditelja ne može dovesti do odbijanja ponuditeljeve tužbe ako se valjanost ponude svakog gospodarskog subjekta osporava u okviru istog postupka i zbog jednakih razloga [jer] u takvoj situaciji svaki konkurent može isticati valjan interes za isključivanje drugih ponuda, što može dovesti do utvrđivanja nemogućnosti javnog naručitelja da odabere valjanu ponudu” 7  – Ibidem (t. 33.). Moje isticanje. .

Obveza koja proizlazi iz tih utvrđenja je, dakle, zabrana proglašavanja nedopuštenom glavne tužbe isključenog ponuditelja na temelju prethodnog ispitivanja prigovora nedopuštenosti koji je protutužbom podnio uspješni ponuditelj bez donošenja odluke o sukladnosti obiju ponuda 8  – Vidjeti presudu Fastweb (C‑100/12, EU:C:2013:448, t. 34. i izreka). . Ako se utvrdi da obje ponude nisu sukladne, konkretna je posljedica te obveze nemogućnost da javni naručitelj odabere valjanu ponudu, zbog čega se mora provesti novi postupak javne nabave.

U predmetu u glavnom postupku bilo je više od dva poduzetnika kojima je omogućeno sudjelovanje u spornom postupku. Međutim, iz pojašnjenja koja je dostavio sud koji je uputio zahtjev proizlazi da, osim tužitelja u glavnom postupku (i poduzetnika uspješnog ponuditelja u postupku povodom protutužbe), nijedan drugi poduzetnik isključen iz postupka javne nabave nije osporavao svoje isključenje pred upravnim tijelom ili sudom.

U takvim okolnostima, ako sud pred kojim se vodi postupak utvrdi nepravilnost dviju ponuda o kojima je riječ, naručitelj nije obvezan provesti novi postupak javne nabave nego može, ovisno o slučaju, odlučiti dodijeliti ugovor drugom poduzetniku s poretka koji je načinio javni naručitelj.

S tim u vezi, nije isključeno da neka nepravilnost zbog koje su poništene ponude tužitelja u glavnom postupku i uspješnog ponuditelja ujedno poništi sve podnesene ponude. U tim okolnostima naručitelj bi nužno morao pokrenuti novi postupak 9  –Ta je situacija, uostalom, čini se, nastala u glavnom postupku, sukladno opisu suda koji je uputio zahtjev (vidjeti točku C4, str. 12. zahtjeva za prethodnu odluku) i informacijama koje su dostavile stranke u glavnom postupku (vidjeti str. 2. pisanih očitovanja PFE‑a i točku 9. pisanih očitovanja GSA‑a). .

U tim okolnostima, jednako kao što je odlučio Sud u točki 33. presude Fastweb (C‑100/12, EU:C:2013:448), „svaki konkurent može isticati valjan interes za isključivanje drugih ponuda, što može dovesti do utvrđivanja nemogućnosti javnog naručitelja da odabere valjanu ponudu”.

U tom smislu dalje ističem da u toj presudi namjera Suda nije bila ograničiti svoje utvrđenje na slučaj postupka javne nabave u kojem interes iskažu svega dva poduzetnika (te stoga samo na dvije podnesene ponude), s obzirom na to da on načelno razmatra valjani interes koji ima „svaki konkurent” 10  – Presuda Fastweb (C‑100/12, EU:C:2013:448, t. 33.). Moje isticanje. ne za isključenje druge ponude, nego „drugih” ponuda 11  – Idem, moje isticanje. Sukladno verziji te presude na talijanskom jeziku (vjerodostojan jezik postupka), „ciascuno dei concorrenti può far valere un analogo interesse legittimo all’esclusione dell’offerta degli atri, che può indurre l’amministrazione aggiudicatrice a constatare l’impossibilità di procedere alla scelta di un’offerta regolare” (moje isticanje). .

Stoga ocjenjujem da se obveza koju je utvrdio Sud u presudi Fastweb (C‑100/12, EU:C:2013:448) – i u skladu s kojom članak 1. stavak 3. Direktive 89/665 zabranjuje proglašavanje nedopuštenom glavne tužbe isključenog ponuditelja na temelju prethodnog ispitivanja prigovora nedopuštenosti koji je protutužbom podnio uspješni podnositelj 12  – Vidjeti točku 34. i izreku presude Fastweb (C‑100/12, EU:C:2013:448). – primjenjuje i u okolnostima glavnog postupka.

Formalno, sud koji je uputio zahtjev ograničio je relevantni činjenični kontekst na činjenicu da je naručitelj isključio sve poduzetnike koji su sudjelovali u postupku javne nabave, iako ih je bilo više od dva, a da pritom to isključenje nisu osporavali poduzetnici različiti od onih koji su uključeni u ovaj postupak, na način da je spor koji je pred njim pokrenut ograničen samo na ta dva poduzetnika.

Objasnio sam ranije zašto ta posebnost ne utječe na primjenu pravila koje je Sud ustanovio u presudi Fastweb (C‑100/12, EU:C:2013:448).

U svojim pisanim očitovanjima, potvrđenima na raspravi, GSA ipak navodi drugi razlikovni kriterij u odnosu na presudu Fastweb (C‑100/12, EU:C:2013:448). GSA, naime, tvrdi da se tumačenje iz te presude primjenjuje samo ako su nedostaci navedeni u prilog glavnoj tužbi i protutužbi jednaki.

Sukladno njegovim objašnjenjima, njegova se protutužba temelji na razlogu različitom od onoga koji ističe PFE u prilog glavnoj tužbi. PFE traži poništenje dodjele ugovora o javnoj nabavi GSA‑u zbog povrede obveze očitovanja koju imaju ponuditelji; on, dakle, ističe razlog koji se odnosi na formalnu nepravilnost. Za razliku od toga, GSA traži isključenje PFE‑a zbog nepreciznosti njegove ponude, odnosno nepravilnosti koja se odnosi na meritum spora.

U tom smislu najprije navodim da upotreba množine u jeziku postupka (talijanski) („nell’ambito del medesimo procedimento e per motivi identici” 13  – Presuda Fastweb (C‑100/12, EU:C:2013:448, t. 33.). Moje isticanje. ) i općenitijeg izraza „jednaki” u jeziku vijećanja (francuski) govori u korist širokom tumačenju pojma „jednakih razlogâ” (a ne razloga) navedenih u prilog svakoj od dviju tužbi 14  – Kako je to već istaknula nezavisna odvjetnica J. Kokott u vezi s jednom presudom Općeg suda Europske unije, kada francuska verzija nije vjerodostojna (jer francuski nije jezik postupka), ali je preciznija od verzije sastavljene na jeziku postupka, ta jezična verzija „u kojoj je pobijana presuda načinjena i u kojoj je o njoj vijećano ipak može sadržavati dodatne indicije u odnosu na ono što je Opći sud zapravo želio izraziti” (mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2007:790, t. 253.). . Posebna priroda posve jednakih razloga potkrjepljuje to tumačenje.

Nadalje, smatram da jednaki prigovori navedeni u prilog glavnoj tužbi i protutužbi, poput mnogih ponuditelja, nisu odlučujući element u tumačenju Suda članka 1. stavka 3. Direktive 89/665 u presudi Fastweb (C‑100/12, EU:C:2013:448).

Naime, kada Sud u točki 33. te presude navodi da „protutužba uspješnog ponuditelja ne može dovesti do odbijanja tužbe ponuditelja ako se valjanost ponude svakog gospodarskog subjekta osporava u okviru istog postupka i zbog jednakih razloga”, bit je, kao što sam to već ranije objasnio, u činjenici da „svaki konkurent može imati valjan interes za isključivanje drugih ponuda, što može dovesti do utvrđivanja nemogućnosti javnog naručitelja da odabere valjanu ponudu” 15  – Presuda Fastweb (C‑100/12, EU:C:2013:448, t. 34.) .

Te dvije rečenice zajedno čine jednu te istu točku presude te se stoga ne mogu tumačiti neovisno jedna o drugoj.

Stoga dijelim Komisijino mišljenje u dijelu u kojem u svojim pisanim očitovanjima navodi da je odlučujuća činjenica da glavna tužba i protutužba čine valjan interes za ponovno pokretanje postupka javne nabave.

Međutim, u glavnom se postupku čini – a što detaljnije treba ispitati sud koji je uputio zahtjev – da razlozi koje su istaknuli PFE i GSA, iako nisu jednaki, mogu biti slični (s obzirom na to da se odnose na pravilnost druge ponude) i u svakom slučaju za svaki gospodarski subjekt pred sudom koji je uputio zahtjev čine „valjan interes za isključivanje drugih ponuda”, u smislu presude Fastweb (C‑100/12, EU:C:2013:448).

Nadalje, kako je to istaknula Komisija na raspravi od 11. ožujka 2015., uz očuvanje interesa ponuditelja, pravilo koje je uspostavio Sud u presudi Fastweb (C‑100/12, EU:C:2013:448) štiti interes naručitelja, koji mora biti u mogućnosti izabrati najbolju valjanu ponudu. Stroga primjena kriterija „jednakih razloga” istaknutih u prilog glavnoj tužbi i protutužbi u glavnom postupku mogla bi dovesti do toga da javni naručitelj mora dodijeliti ugovor o javnoj nabavi poduzetniku čija je ponuda, međutim, bila nevaljana.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prvo prethodno pitanje odgovori da se tumačenje članka 1. stavka 3. Direktive 89/665 u presudi Fastweb (C‑100/12, EU:C:2013:448) primjenjuje i u slučaju u kojem, s jedne strane, tužbu podnese samo jedan ponuditelj iako je više poduzetnika sudjelovalo u postupku javne nabave i ako, s druge strane, uspješni ponuditelj podnese protutužbu u okviru istog postupka te ako i ponuditelj tužitelj i uspješni ponuditelj imaju valjan interes za isključivanje drugoga gospodarskog subjekta.

Budući da je sud koji je uputio zahtjev odlučio Sudu postaviti prethodno pitanje na temelju članka 267. UFEU‑a, odgovor na drugi dio naveden u drugom prethodnom pitanju nalazi se u stalnoj sudskoj praksi Suda na temelju koje je sud u odnosu na odluku u glavnom postupku vezan tumačenjem predmetnih odredbi Suda u odgovoru na prvo postavljeno pitanje. Sud koji je uputio pitanje stoga mora odstupiti od pravnog načela ustanovljenog u presudi br. 4/2011 ako procijeni da, nakon prethodno navedenog tumačenja Suda, ono nije sukladno pravu Unije 17  – Vidjeti također u tom smislu presude Elchinov (C‑173/09, EU:C:2010:581, t. 30.) i Križan i dr. (C‑416/10, EU:C:2013:8, t. 69.). .

Nadalje ističem da je opća sjednica Consiglia di Stato presudom br. 9/2014 od 25. veljače 2014. (u daljnjem tekstu: presuda br. 9/2014) izmijenila pravno načelo koje je ustanovila u presudi br. 4/2011. Ako se to pravno načelo, kako je izmijenjeno, i u ovom predmetu može tumačiti na način sukladan značenju koje je Sud dao članku 1. stavku 3. Direktive 89/665 u presudi Fastweb (C‑100/12, EU:C:2013:448), od njega ne treba odstupiti. Zapravo je zahtjev za tumačenje nacionalnog prava u skladu s pravom Unije inherentan Ugovoru, jer nacionalnom sudu omogućuje osiguranje, u okviru svojih nadležnosti, pune učinkovitosti prava Unije kada odlučuje o sporu koji se pred njim vodi 18  – Vidjeti presude Pfeiffer i dr. (C‑397/01 do C‑403/01, EU:C:2004:584, t. 114.); Kücükdeveci (C‑555/07, EU:C:2010:21, t. 48.); Dominguez (C‑282/10, EU:C:2012:33, t. 24.) i Amia (C‑97/11, EU:C:2012:306, t. 28.). Sukladno stalnoj sudskoj praksi, nacionalni sud pozvan da tumači svoje nacionalno pravo dužan je to učiniti koliko je god moguće u odnosu na tekst i cilj predmetne direktive kako bi postigao cilj koji ona propisuje (osim presuda prethodno navedenih u ovoj bilješci, vidjeti također glavne presude von Colson i Kamann (14/83, EU:C:1984:153, t. 26.) i Marleasing (C‑106/89, EU:C:1990:395, t. 8.)). .

Naime, načelo tumačenja nacionalnog prava u skladu s pravom Unije zahtijeva da nacionalni sudovi učine sve što je u njihovoj nadležnosti, uzimajući u obzir ukupno nacionalno pravo i primjenjujući njime priznate metode tumačenja, kako bi se osigurala puna učinkovitost Direktive 89/665 i postiglo rješenje sukladno njezinu cilju 19  – Vidjeti, među ostalim, presude Dominguez (C‑282/10, EU:C:2012:33, t. 27.) i Amia (C‑97/11, EU:C:2012:306, t. 29.). .

Međutim, ako se pravno načelo proglašeno presudom br. 4/2011, kako je izmijenjena presudom br. 9/2014, ne bi moglo tumačiti u skladu s člankom 1. stavkom 3. Direktive 89/665, sud koji je uputio zahtjev ne bi imao druge mogućnosti nego ne primijeniti ga 20  – Vidjeti, među ostalim, s obzirom na Direktivu 89/665, presudu Uniplex (UK) (C‑406/08, EU:C:2010:45, t. 49.). Iako Sud sada stalno tvrdi da se „pitanje treba li nacionalna odredba u mjeri u kojoj se protivi pravu Unije ostati neprimijenjena postavlja samo ako nikakvo tumačenje te odredbe u skladu s pravom Unije nije moguće” (presude Dominguez (C‑282/10, EU:C:2012:33, t. 23.) i Amia (C‑97/11, EU:C:2012:306, t. 27.) ili novija presuda Spedition Welter (C‑306/12, EU:C:2013:650, t. 28.)), obveza „odstupanja”, potvrđena u presudi Simmenthal (106/77, EU:C:1978:49, t. 21. i 24.), ne dovodi se u pitanje. Vidjeti u tom smislu izreku presude Amia (C‑97/11, EU:C:2012:306) i presudu A (C‑112/13, EU:C:2014:2195, t. 36.). na temelju nadređenosti prava Unije 21  – Vidjeti u tom smislu presudu Kücükdeveci (C‑555/07, EU:C:2010:21, t. 54.). .

U tom smislu, iako se to pitanje u ovom slučaju ne postavlja – budući da je Sudu upućeno prethodno pitanje – valja navesti da obveza nacionalnog suda da ne primijeni odredbu nacionalnog prava u suprotnosti s pravom Unije i koju nije moguće tumačiti u skladu s pravom Unije ne utječe na načelo u skladu s kojim nacionalni sud ne može biti „prisiljen niti mu može biti zabranjeno podnijeti Sudu zahtjev za donošenje prethodne odluke” 22  – Ibidem (t. 53.) .

Ipak ostaje pitanje utjecaja koji bi mogao imati članak 267. UFEU‑a na postupovno pravilo poput onog propisanog člankom 99. Zakonika o upravnom postupku.

Na prvome mjestu, moram se složiti s tvrdnjom nezavisnog odvjetnika Mazáka u skladu s kojom je Sud, u postupcima u kojima su odredbe nacionalnog prava ograničavale mogućnost nacionalnog suda da postavi prethodno pitanje na temelju članka 267. UFEU‑a, „sustavno odlučivao u smislu što šire mogućnosti nacionalnih sudova da Sudu postave pitanja o valjanosti i tumačenju prava Unije” 23  – Stajalište nezavisnog odvjetnika Mazáka u predmetima Melki i Abdeli (C‑188/10 i C‑189/10, EU:C:2010:319, t. 62.). Vidjeti također, s obzirom na potvrdu načela od strane Suda, presudu Rheinmühlen‑Düsseldorf (166/73, EU:C:1974:3, t. 3.) i, s obzirom na njegovo stalno potvrđivanje, presude Mecanarte (C‑348/89, EU:C:1991:278, t. 44.); Palmisani (C‑261/95, EU:C:1997:351, t. 20.) i Cartesio (C‑210/06, EU:C:2008:723, t. 88.). Sudska praksa nakon mišljenja nezavisnog odvjetnika Mazáka nije bila suprotna tom utvrđenju: vidjeti presude Melki i Abdeli (C‑188/10 i C‑189/10, EU:C:2010:363, t. 41.); Elchinov (C‑173/09, EU:C:2010:581, t. 26.); Kelly (C‑104/10, EU:C:2011:506, t. 61.); Križan i dr. (C‑416/10, EU:C:2013:8, t. 64.) ili nedavnu A (C‑112/13, EU:C:2014:2195, t. 35.). .

Tri utvrđenja potkrepljuju tu opću tvrdnju:

prvo, Sud je utvrdio, u odnosu na sudove koji ne odlučuju u posljednjem stupnju, da oni trebaju „biti slobod[ni], ako smatra[ju] da bi zbog ocjene prava višeg suda mog[li] donijeti presudu protivnu pravu [Unije], uputiti [mu] […] svoja pitanja” 24  – Vidjeti presudu Rheinmühlen‑Düsseldorf (166/73, EU:C:1974:3, t. 4.) i, s obzirom na njegovo stalno potvrđivanje, presude Cartesio (C‑210/06, EU:C:2008:723, t. 94.); ERG i dr. (C‑378/08, EU:C:2010:126, t. 32.); Melki i Abdeli (C‑188/10 i C‑189/10, EU:C:2010:363, t. 42.); Elchinov (C‑173/09, EU:C:2010:581, t. 27.); Kelly (C‑104/10, EU:C:2011:506, t. 61.) i Križan i dr. (C‑416/10, EU:C:2013:8, t. 68.). ;

drugo, nacionalni sudovi protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka dužni su na temelju članka 267. trećeg stavka UFEU‑a uputiti Sudu pitanje u vezi s tumačenjem prava Unije kako bi „spriječili da se u nekoj državi članici oblikuje praksa nacionalnog suda koja nije u skladu s pravilima prava [Unije]” 25  – Presuda Lyckeskog (C‑99/00, EU:C:2002:329, t. 14. i navedena sudska praksa) , i

treće, Sud je presudio da nacionalnom sudu pred kojim se vodi spor u vezi s pravom Unije, koji smatra da odredba nacionalnog prava nije samo protivna pravu Unije nego i neustavna, nije uskraćena mogućnost niti je oslobođen obveze, propisane člankom 267. UFEU‑a, uputiti Sudu pitanja koja se odnose na tumačenje ili valjanost prava Unije zbog toga što za utvrđenje neustavnosti pravila nacionalnog prava obvezno treba pokrenuti postupak pred ustavnim sudom 26  –Vidjeti presude Melki i Abdeli (C‑188/10 i C‑189/10, EU:C:2010:363, t. 45.), koje upućuju na točke 39., 45. i 46. presude Mecanarte (C‑348/89, EU:C:1991:278) i A (C‑112/13, EU:C:2014:2195, t. 38.). .

Upravo unutar tog preciznog konteksta valja odgovoriti na drugo prethodno pitanje suda koji je uputio zahtjev.

Sukladno članku 1. stavku 2. zakonodavnog dekreta br. 373 od 24. prosinca 2003., Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana sastavljen je od dvaju vijeća koja čine dva lokalna vijeća Consiglia di Stato. Je li on sud u smislu članka 267. UFEU‑a stoga nije dovedeno u pitanje te je nesporna njegova mogućnost da Sudu uputi prethodno pitanje 27  – Nadalje ističem da je Sud već dao odgovor na više zahtjeva za prethodnu odluku koje mu je uputio Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (vidjeti presudu Valvo (C‑78/07, EU:C:2008:171); rješenje Rizzo (C‑107/11, EU:C:2012:96) i presudu Ottica New Line di Accardi Vincenzo (C‑539/11, EU:C:2013:591)). .

U tim okolnostima, jedino pitanje koje se moglo postaviti jest treba li, s obzirom na obvezu upućivanja općoj sjednici propisanu člankom 99. stavkom 3. Zakonika o upravnom postupku, Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana smatrati nacionalnim sudom protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka u smislu članka 267. trećeg stavka UFEU‑a ili se odluka tog suda može pobijati sudskim putem.

U drugom slučaju, sud koji je uputio zahtjev slobodan je uputiti Sudu svoja pitanja ako smatra da bi zbog ocjene prava višeg suda mogao donijeti presudu koja bi bila suprotna pravu Unije. U prvom slučaju, sud koji je uputio zahtjev, naprotiv, dužan je uputiti Sudu zahtjev za prethodnu odluku ako posumnja u sukladnost s pravom Unije pravnog načela koje uspostavi opća sjednica Consiglia di Stato.

Kao što sam već naveo, članak 1. stavak 2. Zakonodavnog dekreta br. 373 od 24. prosinca 2003. propisuje da je Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana sastavljen od dvaju vijeća koja čine dva lokalna vijeća Consiglia di Stato.

Sukladno članku 6. stavku 1. Zakonika o upravnom postupku, „Consiglio di Stato upravni je sud koji odlučuje u posljednjem stupnju”.

Iako je, sukladno članku 111. posljednjem stavku Ustava, dopušteno podnošenje revizije protiv odluka Consiglia di Stato, ona se može podnijeti samo zbog razloga u vezi s raspodjelom nadležnosti među različitim talijanskim sudovima.

U tim okolnostima, na isti način kao što je Sud nedavno utvrdio da mogućnost podnošenja tužbe ustavnom sudu ograničene na ispitivanje eventualne povrede prava i sloboda koje jamči nacionalni ustav ili međunarodna konvencija ne dopušta utvrditi da se vrhovni sud ne može kvalificirati sudom protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka u smislu članka 267. trećeg stavka UFEU‑a 28  – Vidjeti presudu Križan i dr. (C‑416/10, EU:C:2013:8, t. 72.). , predlažem da se ne dovodi u pitanje kvalifikacija Consiglia di Stato i lokalnih vijeća koja su njegov dio kao suda „posljednjeg stupnja”.

Corte suprema di cassazione u presudi br. 2403 donesenoj 4. veljače 2014. pred spojenim vijećima sam je ocijenio da u talijanskom sustavu upravnog sudstva Consiglio di Stato, njegova vijeća i opća sjednica bez razlikovanja moraju donijeti odluku kao sud koji odlučuje u posljednjem stupnju u smislu članka 267. trećeg stavka UFEU‑a.

Čini mi se da obvezno upućivanje općoj sjednici Consiglia di Stato, propisano u članku 99. stavku 3. Zakonika o upravnom postupku, ne može utjecati na tu analizu, s obzirom na to da se ono ne može kvalificirati kao „pravni lijek” u smislu članka 267. trećeg stavka UFEU‑a.

Naime, o tom postupovnom pravilu ne odlučuju stranke, nego samo vijeće Consiglia di Stato pred kojim se vodi spor. Usto, njegova primjena ne omogućuje izmjenu odluke nižeg suda nego, naprotiv, sudske prakse opće sjednice Consiglia di Stato.

Nadalje, sukladno sudskoj praksi Consiglia di Stato koju navodi talijanska vlada, za nepoštovanje članka 99. stavka 3. Zakonika o upravnom postupku ne postoji postupovna sankcija 29  –Presuda br. 4185 od 6. kolovoza 2014., treće vijeće Consiglia di Stato .

Stoga, sukladno cilju na kojem se temelji obveza iz članka 267. trećeg stavka UFEU‑a, kada se pred Consigliom di giustizia amministrativa per la Regione siciliana pojavi pitanje u vezi s tumačenjem prava Unije, on bi trebao biti dužan to pitanje uputiti Sudu kako bi se spriječilo da se oblikuje (ili nastavi) praksa nacionalnog suda koja nije u skladu s pravilima prava Unije 30  – Presuda Lyckeskog (C‑99/00, EU:C:2002:329, t. 14. i navedena sudska praksa) .

Točno je da je opasnost da se razvije nacionalna sudska praksa koja je protivna pravu Unije ograničena činjenicom da, ako se upućivanje odluke općoj sjednici Consiglia di Stato na temelju članka 99. stavka 3. Zakonika o upravnom postupku temelji na dovođenju u pitanje pravnog načela zbog njegove pretpostavljene suprotnosti pravu Unije, ta sjednica ne može a fortiori izbjeći svoju obvezu postavljanja prethodnog pitanja Sudu.

Međutim, unatoč tom aspektu postupka, nalazim barem dva razloga koji sprečavaju tumačenje članka 267. UFEU‑a na način da zabranjuje vijeću Consiglia di Stato pred kojim se vodi spor da samo postavi pitanje Sudu, prije eventualnog upućivanja općoj sjednici.

S jedne strane, lišiti vijeće suda protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka mogućnosti postavljanja pitanja Sudu samo zbog toga što je opća sjednica tog istog suda to dužna učiniti bilo bi protivno stalnoj sudskoj praksi Suda, koja je uvijek priznavala „nacionalnim sudovima najširu mogućnost upućivanja pitanja Sudu ako smatraju da u predmetu koji je pred njima u tijeku postoje pitanja koja zahtijevaju tumačenje ili ocjenu valjanosti odredbi prava Unije nužnih za donošenje odluke u sporu koji se pred njima vodi” 31  –Presuda Križan i dr. (C‑416/10, EU:C:2013:8, t. 64. i navedena sudska praksa). Moje isticanje. .

S druge strane, Sud je presudio da nacionalnom sudu pred kojim se vodi spor u vezi s pravom Unije, a koji smatra da odredba nacionalnog prava nije samo protivna pravu Unije nego je i neustavna, nije uskraćena mogućnost niti je oslobođen obveze, propisane člankom 267. UFEU‑a, uputiti Sudu pitanja koja se odnose na tumačenje ili valjanost prava Unije zbog toga što za utvrđenje neustavnosti pravila nacionalnog prava obvezno treba pokrenuti postupak pred ustavnim sudom 32  – Vidjeti presude Melki i Abdeli (C‑188/10 i C‑189/10, EU:C:2010:363, t. 45.), koje upućuju na točke 39., 45. i 46. presude Mecanarte (C‑348/89, EU:C:1991:278) i A (C‑112/13, EU:C:2014:2195, t. 38.). .

Sud je presudio da se taj članak Ugovora protivi zakonodavstvu države članice koje propisuje incidentalni postupak za ocjenu ustavnosti nacionalnih zakona, ako prvenstvo tog postupka sprečava nacionalni sud u izvršavanju svoje mogućnosti ili svoje obveze da uputi Sudu prethodna pitanja prije upućivanja pitanja o ustavnosti nacionalnom sudu zaduženom za nadzor ustavnosti zakona kao i, ovisno o slučaju, nakon odluke tog suda o tom pitanju 33  – Presuda Melki i Abdeli (C‑188/10 i C‑189/10, EU:C:2010:363, t. 57. i izreka). Vidjeti također presudu A (C‑112/13, EU:C:2014:2195, t. 46. i izreka). .

Takvo rješenje u ovom je slučaju to nužnije s obzirom na to da predmetna odredba obvezuje Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana da ustupi nadležnost općoj sjednici Consiglia di Stato, za razliku od pitanja prvenstva ustavnosti, o kojem je riječ u predmetu u kojem je donesena presuda Melki i Abdeli (C‑188/10 i C‑189/10, EU:C:2010:363). Naime, sukladno članku 99. stavku 4. Zakonika o upravnom postupku, kada je predmet upućen općoj sjednici Consiglia di Stato, ona „će odlučiti o ukupnom sporu, osim ako odluči donijeti odluku o pravnom načelu i u ostalom dijelu predmet vratiti vijeću koje joj je predmet uputilo”.

Čini mi se da sama činjenica da se u postupovnom sustavu o kojem je riječ u glavnom postupku ne radi o obveznom i prethodnom upućivanju drugom sudu, nego općoj sjednici suda pred kojim se vodi glavni spor, ne opravdava odstupanje od različitih načela koja su oblikovala široko tumačenje članka 267. UFEU‑a i od slobode tog nacionalnog suda da postavi prethodno pitanje Sudu.

Točno je da Sud još nije bio pozvan donijeti odluku o toj pojedinosti. Međutim, čini mi se da rješenje iz presude Parfums Christian Dior (C‑337/95, EU:C:1997:517) ide u prilog predloženoj analizi i da se može primijeniti, mutatis mutandis, u predmetu pred sudom koji je uputio zahtjev.

Naime, u tom predmetu, gdje je nacionalni sud zahtijevao od Suda da odluči treba li njega ili sud Beneluxa smatrati nacionalnim sudom protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka i koji je na temelju toga dužan uputiti Sudu pitanje sukladno članku 267. trećem stavku UFEU‑a, Sud je zaključio da se oba suda mogu smatrati dužnima uputiti pitanje Sudu u smislu članka 267. trećeg stavka UFEU‑a, ako se pred njima pojavi pitanje u vezi s tumačenjem prava Unije.

Međutim, u takvoj situaciji Sud je presudio da mu dva suda zapravo nisu dužna uputiti pitanje, jer autoritet tumačenja na temelju članka 267. UFEU‑a može „oduzeti razlog i sadržaj obveze [zahtjeva za prethodnu odluku]” 34  –Presuda Parfums Christian Dior (C‑337/95, EU:C:1997:517, t. 29.) .

Iako je riječ o dvama odvojenim sudovima, ta konkretna situacija nije manje slična situaciji vijeća Consiglia di Stato i njegove opće sjednice: oboje su nacionalni sudovi protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka.

Stoga mi se čini da se obrazloženje Suda u presudi Parfums Christian Dior (C‑337/95, EU:C:1997:517) može prema potrebi prenijeti u ovaj predmet: „ako se sud poput [vijeća Consiglia di Stato] prije [upućivanja općoj sjednici] koristio svojom mogućnošću podnošenja postavljenog pitanja Sudu, autoritet tumačenja Suda može osloboditi sud poput [opće sjednice Consiglia di Stato] njegove obveze da postavi suštinski jednako pitanje prije donošenja presude. Obratno, u nedostatku prethodnog podnošenja pitanja Sudu suda poput [vijeća Consiglia di Stato], sud poput [opće sjednice Consiglia di Stato] dužan je podnijeti postavljeno pitanje Sudu, čija odluka onda može osloboditi [vijeće Consiglia di Stato] obveze da postavi suštinski jednako pitanje prije donošenja presude” 35  –Presuda Parfums Christian Dior (C‑337/95, EU:C:1997:517, t. 29.). Naime, valja primijetiti da, sukladno članku 99. stavku 4. Zakonika o upravnom postupku, opća sjednica može odlučiti o sporu u cijelosti ili odlučiti da će donijeti odluku samo o pravnom načelu, a u ostalom dijelu uputiti predmet vijeću koje joj ga je uputilo. .

Na prvome mjestu, ako pravno načelo proglašeno u presudi br. 4/2011 i izmijenjeno u presudi br. 9/2014 ne bi bilo moguće tumačiti u skladu s člankom 1. stavkom 3. Direktive 89/665, kako ga je objasnio Sud u presudi Fastweb (C‑100/12, EU:C:2013:448) i u ovom postupku, sud koji je uputio zahtjev ne bi ga smio primijeniti.

Na drugome mjestu, smatram da se članak 267. UFEU‑a protivi odredbi poput članka 99. stavka 3. Zakonika o upravnom postupku, tumačenoj na način da nalaže vijeću suda protiv čijih odluka nema pravnog lijeka, ako se ne slaže s pravnim načelom koje ustanovi opća sjednica tog istog suda, da joj uputi odluku koja je predmet tužbe bez mogućnosti prethodnog postavljanja prethodnog pitanja Sudu.

Stoga, osim ako bi se članak 99. Zakonika o upravnom postupku tumačio na način sukladan pravu Unije, vijeće Consiglia di Stato koje želi postaviti pitanje Sudu na temelju članka 267. UFEU‑a moralo bi ne primijeniti članak 99. stavak 3. Zakonika o upravnom postupku. Naime, „[n]a temelju načela nadređenosti prava [Unije], sukob između odredbe nacionalnog prava i neposredno primjenjive odredbe Ugovora nacionalni sud rješava primjenom prava [Unije], ostavljajući prema potrebi neprimijenjenu protivnu nacionalnu odredbu, a ne proglašavanjem ništetnosti nacionalne odredbe, pri čemu nadležnost tijela i sudova u tom smislu treba utvrditi svaka država članica” 36  –Presuda Filipiak (C‑314/08, EU:C:2009:719, t. 82.) .