[pic] | ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ |

Брюксел, 29.9.2010

COM(2010) 523 окончателен

2010/0277 (NLE)

Предложение за

ДИРЕКТИВА НА СЪВЕТА

относно изискванията за бюджетните рамки на държавите-членки

ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ

1. КОНТЕКСТ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО

Световната икономическа и финансова криза изведе на преден план необходимостта от по-сериозна координация и засилен надзор на икономическите политики в рамките на Икономическия и паричен съюз (ИПС). Съществуващите инструменти и методи на координация и надзор позволиха на ЕС да устои на трудности, които биха се оказали непосилни за всяка държава-членка поотделно. Европейските институции и държавите-членки реагираха бързо и продължават да полагат съвместни усилия за възстановяване от безпрецедентната за нашето поколение криза.

Тези неотдавнашни събития обаче разкриха и неотстранените пропуски и слабости както в сегашната система за координация, така и в съществуващите процедури за надзор. Според всеобщото мнение рамката за ИПС следва да бъде укрепена възможно най-скоро с цел да се затвърдят макроикономическата стабилност и устойчивостта на публичните финанси, които са предпоставки за постигането на траен растеж на производството и заетостта.

Кризата доведе до радикален обрат в преобладаващите до 2007 г. благоприятни икономически и финансови условия и за пореден път показа, че извънредните приходи, натрупани по време на благоприятната икономическа конюнктура, не са били използвани в достатъчна степен, за да се осигури възможност за маневриране при неблагоприятна промяна. В повечето държави-членки ще бъде необходима значителна консолидация с цел да се възстанови низходящата тенденция на публичния дълг. Нуждата от това е още по-спешна предвид факта, че обществата и икономиките в Европа са изправени пред последиците, свързани със застаряването на населението, които ще окажат допълнителен натиск върху предлагането на труд и публичните бюджети. Понижаването на равнището на дълга е от особено значение за повечето държави предвид отрицателното му влияние върху икономическите стимули и растежа чрез по-високите данъци и рискови премии.

Основен инструмент за координация и надзор на фискалната политика е Пактът за стабилност и растеж (ПСР), с който се прилагат посочените в Договора разпоредби относно бюджетната дисциплина. Укрепването на Пакта е важно както за увеличаване на доверието към договорената координирана стратегия за оттегляне на мерките за стимулиране във фискалната област, така и за да се предотврати повторението на грешки от миналото. Целта на представяния набор от мерки е укрепване на Пакта посредством: i) подобряване на неговите разпоредби в контекста на опита и не на последно място на опита от кризата; ii) снабдяването му с по-ефективни инструменти за прилагане; и iii) допълването му с разпоредби относно националните фискални рамки. Този комплекс от предложения е част от по-мащабна реформа на икономическото управление в рамките на стратегията „Европа 2020“, която включва предложения за разрешаване на макроикономическите неравновесия с помощта на по-стриктен надзор, включително механизми за предупреждение и санкции. Различните елементи от координацията на икономическата политика, включително надзорът на структурните реформи, ще бъдат интегрирани в нов надзорен цикъл — т.нар. „европейски семестър“, който ще обедини съществуващите процедури в рамките на ПСР и общите насоки на икономическата политика, в това число едновременното представяне на програмите за стабилност и конвергентните програми, и на националните програми за реформи.

2. РЕЗУЛТАТИ ОТ КОНСУЛТАЦИИТЕ СЪС ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ

Насоките на настоящите предложения бяха обявени от Комисията в две съобщения: „Засилване на координацията на икономическите политики“ от 12 май 2010 г. и „Засилване на координацията на икономическата политика за стабилност, растеж и работни места — инструменти за по-силно икономическо управление на ЕС“ от 30 юни 2010 г. Решението на Комисията да издаде официално съобщение бе продиктувано от нейното желание да покаже ангажираността си към насърчаване на диалога с държавите-членки, с Европейския парламент и с всички заинтересовани страни, като същевременно предоставя конкретни предложения за действие.

През юни 2010 г. Европейският съвет призна неотложната необходимост от координиране на нашите икономически политики. Постигнато бе съгласие относно първоначалните насоки по отношение на ПСР и бюджетния надзор. По-специално Европейският съвет се споразумя относно следното: i) да се засилят предпазните и корективните мерки на ПСР, включително със санкции и надлежно отчитане на конкретните обстоятелства в държавите от еврозоната; ii) в рамките на бюджетния надзор да се обръща по-голямо внимание на равнищата и развитието на дълга и цялостната устойчивост; iii) да се гарантира, че всички държави-членки разполагат с национални бюджетни правила и средносрочни бюджетни рамки в съответствие с ПСР; iv) да се осигури качеството на статистическите данни.

Европейският съвет отправи призив към Комисията и към създадената през март 2010 г. Специална група за икономическото управление, ръководена от неговия председател, да доразвият и приложат в действие тези насоки възможно най-скоро. Между Комисията и Специалната група бе установено конструктивно сътрудничество. Комисията подпомогна работата на Специалната група посредством горепосочените съобщения, както и с ad hoc съдействие.

3. ПРАВНИ ЕЛЕМЕНТИ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО

Правното основание за ПСР е заложено в членове 121 и 126 от Договора за функционирането на Европейския съюз. ПСР се състои от: Регламент (ЕО) № 1466/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за засилване на надзора върху състоянието на бюджета и на надзора и координацията на икономическите политики (наричан „предпазни мерки“), Регламент (ЕО) № 1467/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за определяне и изясняване на прилагането на процедурата при прекомерен дефицит (наричан „корективни мерки“) и Резолюцията от 17 юни 1997 г. относно Пакта за стабилност и растеж. Тези регламенти бяха изменени през 2005 г. с Регламент (ЕО) № 1055/2005 и Регламент (ЕО) № 1056/2005 и допълнени с Доклада на Съвета от 20 март 2005 г., озаглавен „Подобряване на изпълнението на Пакта за стабилност и растеж“. Настоящите предложения имат за цел да въведат нови изменения в Регламент № 1466/97 и Регламент (ЕО) № 1467/97. Допълнителни инструменти за прилагане са предложени в нов регламент на Европейския парламент и на Съвета относно ефективното прилагане на бюджетния надзор в еврозоната въз основа на член 136 от Договора във връзка с член 121, параграф 6. Изискванията за бюджетните рамки на държавите-членки са предмет на нова директива на Съвета, основаваща се на член 126, параграф 14: по-специално целта на директивата е да определи задълженията на националните органи да спазват разпоредбите на член 3 от Протокол № 12 към Договорите относно процедурата при прекомерен дефицит.

Предпазните мерки на ПСР целят да гарантират, че държавите-членки следват разумна фискална политика, така че да не е необходимо да се приемат по-строги форми на координация, за да се избегне подлагането на риск на устойчивостта на публичните финанси с възможните негативни последствия за ИПС като цяло. Съответно от държавите-членки се изисква да представят програми за стабилност и конвергентни програми, в които са очертани плановете им за постигане на средносрочните бюджетни цели (СБЦ), определени като процент от БВП в структурно изражение (т.е. след коригиране на ефекта на цикъла и изключване на еднократните и временните мерки); тези цели са различни в отделните страни и варират около балансираното състояние, за да отразяват нивото на държавния дълг и задълженията, свързани със застаряването. От държавите-членки, които не са достигнали средносрочната си цел, се очаква да се приближават към нея с годишен темп от 0,5 % от БВП в структурно изражение.

Напредъкът към СБЦ като цяло обаче е недостатъчен, поради което публичните финанси са силно изложени на въздействието на икономическия спад. Освен това на практика се оказва, че структурното салдо е неадекватен показател за основната фискална позиция на страната, тъй като е трудно да се оцени цикличната позиция на икономиката в реално време и тъй като извънредните постъпления и спадове в приходите, които не са пряко свързани с икономическия цикъл (по-специално развитието в сектора на жилищата и финансовите пазари), не се отчитат в достатъчна степен. В резултат на това в редица страни привидно стабилните бюджетни позиции преди кризата прикриваха силна зависимост от извънредни приходи за финансиране на разходите, неизпълнението на които допринесе за стремителното увеличаване на бюджетните дефицити.

В отговор на тези недостатъци предлаганата реформа на предпазните мерки запазва текущите СБЦ и годишното изискване за конвергенция от 0,5 % от БВП, като същевременно ги прави оперативни по отношение на един нов принцип на провеждане на разумна фискална политика. Този принцип предполага, че годишното нарастване на разходите не следва да надхвърля разумния средносрочен темп на растеж на БВП (а ако СБЦ не е била постигната — следва да остане значително под този темп), освен ако СБЦ е преизпълнена значително или прекомерното нарастване на разходите е съпътствано от дискреционни мерки по отношение на приходите. Основната цел е да се гарантира, че извънредните приходи няма да бъдат похарчени, а вместо това ще бъдат пренасочени към намаляване на дълга. Новият принцип ще определи референтна стойност, спрямо която ще бъдат оценявани фискалните планове на страните в програмите за стабилност и конвергентните програми. Освен това, ако съответната държава-членка не спазва съгласувания темп на нарастване на разходите и договорените мерки по отношение на приходите, тя може да получи предупреждение от Комисията и, ако неспазването е продължително и/или особено сериозно, препоръка от Съвета за предприемане на корективни действия по силата на член 121 от Договора. Такава препоръка, макар и отправена като част от предпазните мерки, ще бъде придружена за пръв път и единствено за страните от еврозоната от механизъм за прилагане по силата на член 136 от Договора под формата на лихвоносен депозит, възлизащ на 0,2 % от БВП. За налагане на лихвоносния депозит се въвежда процедура за механизъм на „обратно гласуване“: при отправяне на препоръка депозитът става дължим по предложение на Комисията, освен ако Съветът вземе решение за обратното с квалифицирано мнозинство и в срок от десет дни. Съветът може да намали размера на депозита само с единодушие или въз основа на предложение на Комисията и мотивирано искане от страна на съответната държава-членка. Депозитът се възстановява заедно с натрупаните по него лихви, след като Съветът се увери, че ситуацията, която го е предизвикала, вече не съществува.

Корективните мерки на ПСР имат за цел да предпазват от големи грешки в бюджетните политики, които биха могли да подложат на риск устойчивостта на публичните финанси и потенциално да застрашат ИПС. Това се изразява в задължение за държавите-членки да избягват прекомерни дефицити по държавния бюджет, които се определят въз основа на количествен праг за дефицита (3 % от БВП) и дълга (60 % от БВП или намаляващ с достатъчни темпове към тази стойност). Процедурата при прекомерен дефицит (ППД), която привежда в действие забраната за прекомерен дефицит, предвижда поредица от стъпки, които в крайна сметка могат да доведат до налагане на финансови санкции за държавите от еврозоната.

ППД е била редовно прилагана съгласно съответните разпоредби, дори в контекста на изключителните обстоятелства по време на финансовата криза, като по този начин е допринесла за стабилизиране на очакванията за методичното разрешаване на последната. Наяве обаче излязоха редица недостатъци. Макар критериите за дефицита и дълга да са по принцип с еднаква тежест, може да се смята, че устойчиво високите равнища на дълга представляват по-голяма заплаха за устойчивостта на публичните финанси в сравнение със спорадичните високи дефицити, но на практика до настоящия момент в полезрението на ППД е бил почти единствено прагът от „3 % от БВП“, докато ролята на дълга е оставала встрани. Това се дължи на по-комплексното естество на прага за дълга в сравнение с този за дефицита, включително на двусмислието на понятието за достатъчен темп на намаляване и по-голямото въздействие върху съотношението на дълга на променливи извън контрола на правителството, и най-вече инфлацията. По принцип ППД се крепи върху силен механизъм за прилагане, тъй като при продължително некоригиране на прекомерния дефицит могат, а и следва да бъдат наложени финансови санкции. Изглежда обаче такива санкции идват на твърде късен етап от процеса и поради това не възпрепятстват ефективно извършването на големи грешки във фискалната политика, до известна степен поради факта, че финансовата ситуация на съответната страна може да се е влошила толкова много, че заплахата от глоба да изглежда по-малко вероятна в момента, в който следва да бъде наложена. И накрая, последната криза показа, че ако задължението за коригиране на прекомерния дефицит допринася за затвърждаване на очакването за запазване на държавната платежоспособност, времевата рамка и профилът на корекциите може би следва да вземат предвид фактори от значение за целия ИПС.

В отговор на тези недостатъци се отправят следните ключови предложения за реформата на корективните мерки.

Критерият за дълга съгласно ППД ще стане действащ най-вече с приемането на конкретна количествено изразена референтна стойност, чрез която да се преценява дали съотношението на дълга се понижава в достатъчна степен към прага от 60 % от БВП. По-конкретно, съотношение на дълга към БВП, което надвишава 60 %, ще се смята за достатъчно намаляващо, ако разликата с референтната стойност от 60 % от БВП е намалявала през предходните три години с темп от порядъка на една двадесета годишно. Неспазването на тази количествено изразена референтна стойност обаче не означава, че във всички случаи срещу съответната страна ще започне процедура за прекомерен дефицит, тъй като за подобно решение е необходимо да бъдат взети под внимание всички фактори, които имат отношение, особено що се отнася до оценката на развитието на дълга, като например дали много ниският номинален растеж пречи на намаляването на дълга, както и рисковите фактори, свързани с дълговата структура, задлъжнялостта на частния сектор и задълженията, произтичащи от застаряването на населението. В съответствие с по-силния акцент, който се поставя върху дълга, следва да бъде обърнато по-голямо внимание на съответните фактори при неспазване на критерия за дефицит, ако дадена страна има дълг под прага от 60 % от БВП.

Предложеният по-гъвкав подход с оглед на отчитането на съответните фактори при отделните стъпки за установяване наличието на прекомерен дефицит може също така да бъде от полза за страни, които извършват цялостна пенсионна реформа, надхвърляща предвиждания понастоящем петгодишен преходен период. Специалните разпоредби на ПСР за цялостните пенсионни реформи с оглед на критерия за дефицит обхващат също така и дълговия критерий: същият петгодишен преходен период се въвежда, за да бъдат отчетени нетните разходи по тези реформи, когато се оценява спазването на дълговия критерий. И накрая, същото внимание трябва да бъде отдадено и на частична или пълна отмяна на извършени по-рано цялостни пенсионни реформи, както при задействането, така и при прекратяването на ППД.

Контролът върху изпълнението се засилва чрез въвеждането на нов пакет от финансови санкции за държавите-членки от еврозоната, които постепенно ще се включат в процеса на много по-ранен етап. По-специално, ще бъде изискван безлихвен депозит в размер на 0,2 % от БВП при вземането на решение за дадена страна да бъде открита процедура за прекомерен дефицит; този депозит ще бъде трансформиран в глоба в случай на неспазване на първоначалната препоръка за коригиране на дефицита. Сумата се равнява на твърдия компонент на санкциите, вече предвиден за последния етап от ППД. Освен това има връзка с бюджета на ЕС, която следва да улесни предвиждания преход към система за привеждане в действие, основаваща се на бюджета на ЕС, както посочва споменатото по-горе Съобщение на Комисията от 30 юни 2010 г. По-нататъшно неспазване ще доведе до прилагането на санкции в съответствие с вече съществуващите разпоредби в ПСР. За да се ограничат дискреционните действия при привеждането в действие, се предвижда механизъм на „обратно гласуване“ за налагането на нови санкции във връзка с последващите етапи от ППД. По-конкретно, на всеки етап от ППД Комисията ще прави предложения за необходимата санкция и предложението ще се смята за одобрено, освен ако Съветът реши противното с квалифицирано мнозинство в рамките на десет дни. Безлихвеният депозит или глобата могат да бъдат намалявани или отменяни само с единодушието на Съвета или въз основа на специално предложение от Комисията, основаващо се на изключителни икономически обстоятелства, или след мотивирана молба от съответната държава-членка.

Освен това критериите за оценка на спазването на препоръките на всеки етап, включително възможността за допускане на удължаване на срока за коригиране на прекомерния дефицит, са изяснени чрез поставянето на специален акцент върху фискалните променливи, за които може да се допусне, че са под прекия контрол на правителството, по-специално разходите, по аналогия с подхода, предложен в предпазната част. Освен за тези специфични за отделни държави обстоятелства се въвежда възможност за удължаване на сроковете и в случай на всеобхватна икономическа криза.

Не може да се очаква ефективното привеждане в действие на рамката на ИПС за бюджетна координация да стане само чрез условия, определени на равнище ЕС. Особеният децентрализиран характер на воденето на фискална политика в ЕС и общата нужда от припознаване на правилата на ЕС на национално равнище правят необходимо отразяването в националните бюджетни рамки на целите на рамката на ИПС за бюджетна координация. Националната бюджетна рамка е съвкупност от елементи, която създава основата за фискалното управление на национално равнище, т.е. конкретната институционална политика на отделната страна определя облика на воденето на фискална политика на национално равнище. Това означава системи за счетоводство на публичния сектор, статистика, прогнозни практики, фискални правила за количествено изразяване, бюджетни процедури, ръководещи всички етапи на бюджетния процес и по-специално средносрочни бюджетни рамки и фискални отношения между отделните подсектори на сектор „Държавно управление“. При все че специфичните нужди и предпочитания на държавите-членки трябва да бъдат отчитани, е необходимо спазването на редица критерии във връзка с постигането на минимално качество и съответствие с бюджетната рамка на ИПС. Те са обект на Директивата относно националните бюджетни рамки, която се предлага като допълнение към реформата на ПСР. Подобни критерии изискват на първо място първичните елементи на националните бюджетни рамки, а именно счетоводните и статистическите въпроси и прогнозните практики, да работят в съответствие с минималните европейски стандарти за улесняване на прозрачността и наблюдението на развитието във фискалната област. Националните бюджетни рамки трябва също така да приемат многогодишното фискално планиране, за да се подсигури постигането на средносрочните цели на равнище ЕС. Освен това държавите-членки трябва да прилагат количествени фискални правила, които способстват спазването на праговете за дефицит и за дълг. Държавите-членки трябва да подсигурят прилагането на тези критерии във всички подсектори на сектор „Държавно управление“. Националните власти трябва също така да гарантират прозрачността на бюджетните процедури чрез осигуряването на подробна информация относно съществуващите извънбюджетни фондове, данъчни разходи и условни пасиви.

2010/0277 (NLE)

Предложение за

ДИРЕКТИВА НА СЪВЕТА

относно изискванията за бюджетните рамки на държавите-членки

СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,

като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 126, параграф 14, трета алинея от него,

като взе предвид предложението на Европейската комисия,

като взе предвид становището на Европейския парламент[1],

като има предвид, че:

(1) Съществува необходимост от доразвиване на опита, придобит през първото десетилетие от функционирането на Икономическия и паричен съюз. Неотдавнашните събития в икономиката поставиха нови предизвикателства пред провеждането на фискалната политика в Съюза и по-конкретно изведоха на преден план необходимостта от хармонизирани изисквания по отношение на правилата и процедурите, съставящи бюджетните рамки на държавите-членки. По-специално е необходимо да се уточнят действията, които националните органи трябва да предприемат, за да изпълнят разпоредбите на приложения към Договорите Протокол (№ 12) относно процедурата при прекомерен дефицит, и по-специално член 3 от него.

(2) Администрациите на държавите-членки и подсекторите на държавното управление поддържат системи за счетоводно отчитане на публичния сектор, включващи елементи като счетоводство, вътрешен контрол, финансова отчетност и одит. Те следва да бъдат различавани от статистическите данни, които се отнасят до резултатите от базираните на статистически методики държавни финанси, както и от прогнозите или бюджетните действия, засягащи бъдещи държавни финанси.

(3) Цялостните и надеждни публични счетоводни практики за всички сектори на държавното управление са предпоставка за изготвянето на висококачествени статистически данни, които са съпоставими между всички държави-членки.

(4) Наличието на фискални данни е от първостепенно значение за правилното функциониране на рамката за бюджетен надзор на Съюза. Постоянното наличие на подходящи и надеждни фискални данни е гаранция за правилното и навременно наблюдение, което от своя страна позволява бърза реакция в случай на неблагоприятни бюджетни събития. Основен фактор за гарантиране качеството на фискалните данни е прозрачността, която трябва да включва постоянния публичен достъп до тях.

(5) Що се отнася до статистиката, Регламент (ЕО) № 223/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 г. относно европейската статистика[2] установи законодателна рамка за изготвянето на европейска статистика с оглед на формулирането, прилагането, контрола и оценката на политиките на Съюза. С този регламент се определят също така принципите на разработването, изготвянето и разпространението на европейска статистика: професионална независимост, безпристрастност, обективност, надеждност, статистическа поверителност и разходна ефективност, като се посочват конкретни определения за тези принципи. Измененият Регламент на Съвета (ЕО) № 479/2009 от 25 май 2009 г. за прилагане на Протокола за процедурата при прекомерен дефицит, приложен към Договора за създаване на Европейската общност[3], засили правомощията на Комисията относно проверките на статистически данни, използвани за процедурата при прекомерен дефицит.

(6) Определенията за „държавен“, „дефицит“ и „инвестиция“ са посочени в Протокола относно процедурата при прекомерен дефицит чрез позоваване на Европейската система за интегрирани икономически сметки (ЕSA), заменена от Европейската система от национални и регионални сметки в Общността (приета с Регламент (ЕО) № 2223/96 на Съвета от 25 юни 1996 г. относно Европейската система от национални и регионални сметки в Общността[4] и наричана по-долу „ESA 95“).

(7) Необективните и нереалистичните макроикономически и бюджетни прогнози могат да се окажат съществена пречка пред ефективността на фискалното планиране, вследствие на което да отслабят ангажимента към бюджетната дисциплина, докато прозрачността и потвърждаването на методиките за прогнозиране могат значително да повишат качеството на макроикономическите и бюджетни прогнози за фискално планиране.

(8) Прозрачността представлява съществен фактор, гарантиращ използването на реалистични прогнози за провеждане на бюджетната политика, и трябва да включва публичния достъп до методиките, хипотезите и параметрите, залегнали в основата на официалните макроикономически и бюджетни прогнози.

(9) Алтернативните прогнозни сценарии и съответните бюджетни предвиждания, допълващи централния макроикономически сценарий, позволяват анализиране на насоките, в които биха се развили променливи фискални показатели в рамките на различни икономически хипотези, като така намаляват значително риска от застрашаване на бюджетната дисциплина поради грешки в прогнозирането.

(10) Въпреки че прогнозите на Комисията предоставят на държавите-членки подходящ еталон за техния централен сценарий и така се повишава обосноваността на прогнозите, използвани за бюджетно планиране, очаква се отделните държави-членки да вземат под внимание прогнозите на Комисията в различна степен, в зависимост от графика на тяхното изготвяне и сравнимостта на прогнозните методики и хипотези.

(11) Решаващ фактор за повишаване на качеството на официалните макроикономически и бюджетни прогнози е те да бъдат подложени на одит още в етапа на планиране. Обстойният одит включва внимателно изследване на икономическите хипотези, сравнение с прогнози, изготвени от други институции, и оценка на точността на предишни прогнози.

(12) Предвид документираната ефективност, показана от основаните на правила бюджетни рамки на държавите-членки при повишаването на бюджетната дисциплина, стриктните национални фискални правила, съгласувани с бюджетните цели на равнище ЕС, трябва да бъдат крайъгълен камък в засилената рамка за бюджетен надзор на Съюза. Стриктните фискални правила следва да съдържат конкретни дефиниции на целите, както и механизми за ефективен и навременен контрол. Заедно с това политическият опит показва, че за да се постигне ефективно функциониране на правилата с количествено изражение, трябва да се предвидят последици в случай на тяхното неизпълнение, които съответно биха могли да се изразяват и само в загуба на репутация.

(13) Държавите-членки следва да избягват процикличните финансови политики, а усилията за постигането на фискална консолидация следва да бъдат по-задълбочени в периодите на благоприятна икономическа конюнктура. Числово изразените фискални правила с конкретно определени параметри спомагат за постигането на тези цели.

(14) Националното фискално планиране може да бъде съгласувано с предпазните и корективните мерки на Пакта за стабилност и растеж, само ако включва приемането на многогодишна перспектива и по-специално постигането на средносрочните бюджетни цели. Единственото предназначение на средносрочните бюджетни рамки е да гарантират, че бюджетните рамки на държавите-членки са в съответствие със законодателството на Съюза. В контекста на Регламент (ЕО) № 1466/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за засилване на надзора върху състоянието на бюджета и на надзора и координацията на икономическите политики[5] и на Регламент (ЕО) № 1467/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за определяне и изясняване на прилагането на процедурата при прекомерен дефицит[6] предпазните и корективните мерки на Пакта за стабилност и растеж следва да не се разглеждат поотделно.

(15) Въпреки че одобряването на годишните закони за бюджета представлява най-важният етап в бюджетния процес, при който в държавите-членки се вземат важни бюджетни решения, повечето фискални мерки пораждат последици за бюджета, които далеч надхвърлят годишния бюджетен цикъл. Ето защо едногодишните перспективи предоставят недостатъчна база за солидни бюджетни политики. С цел да се наложи многогодишната бюджетна перспектива на рамката за бюджетен надзор на Съюза планирането на годишните закони за бюджета следва да се базира на многогодишно фискално планиране, произтичащо от средносрочната бюджетна рамка.

(16) Разпоредбите на създадената от Договора рамка за бюджетен контрол и по-специално Пактът за стабилност и растеж се отнасят до държавното управление като цяло, което обхваща подсекторите „централно управление“, „регионално управление“, „местно управление“ и „социалноосигурителни фондове“, посочени в Регламент (ЕО) № 2223/96.

(17) Много от държавите-членки претърпяха значителна фискална децентрализация с връщането на бюджетните правомощия на регионалните администрации. Следователно ролята на тези администрации в осигуряване на изпълнението на Пакта за стабилност и растеж нарасна значително и следва да се положат особени усилия, за да се гарантира, че всички подсектори на държавното управление са надлежно включени в обхвата на задълженията и процедурите, установени в националните бюджетни рамки, като това се отнася най-вече — но не единствено — за по-децентрализираните държави-членки.

(18) За да могат ефективно да подкрепят бюджетната дисциплина и устойчивите публични финанси, бюджетните рамки следва да включват всички видове публични финанси. Поради тази причина следва да се обърне особено внимание на дейността на извънбюджетните фондове и органи, които имат незабавно или средносрочно въздействие върху състоянието на бюджета на държавите-членки.

(19) Тъй като целта на действието, което следва да се предприеме — а именно уеднаквеното спазване на бюджетна дисциплина съгласно изискванията на Договора — не може да бъде постигната в достатъчна степен от държавите-членки, а е по-скоро изпълнима на равнище ЕС, Съюзът може да приеме мерки в съответствие с принципа на субсидиарност, установен в член 5 от Договора за Европейския съюз. В съответствие с принципа на пропорционалност, така както е изложен в същия член, в настоящата директива не се предвижда повече от необходимото за постигането на тази цел,

ПРИЕ НАСТОЯЩАТА ДИРЕКТИВА:

ГЛАВА I Предмет и определения

Член 1 Предмет

Настоящата директива определя подробни правила относно характеристиките на бюджетните рамки на държавите-членки, необходими за гарантиране на ефективността на процедурата при прекомерен дефицит.

Член 2 Определения

За целите на настоящата директива се прилагат определенията за „държавен“, „дефицит“ и „инвестиция“, посочени в член 2 от Протокол (№ 12) относно процедурата при прекомерен дефицит, приложен към Договорите.

Освен това се прилага следното определение:

„бюджетна рамка“ означава съвкупността от договорености, процедури и институции, върху които се основава провеждането на бюджетните политики на държавното управление, и по-специално:

а) системите на бюджетно счетоводство и статистическа отчетност;

б) правилата и процедурите, уреждащи изготвянето на прогнози за бюджетното планиране;

в) числово изразените фискални правила, установяващи постоянно ограничение върху провеждането на фискална политика във вид на обобщаващ показател на бюджетните резултати, като например държавен бюджетен дефицит, заеми, дълг или значителен компонент от тях;

г) бюджетните процедури, които включват процедурни правила, регулиращи всички етапи на бюджетния процес;

д) средносрочните бюджетни рамки като специфична съвкупност от национални бюджетни процедури, които разширяват перспективата за изготвяне на фискалната политика отвъд годишния бюджетен график, включително определяне на приоритетите на политиката и на средносрочните бюджетни цели;

е) договореностите за анализ с оглед увеличаване прозрачността на елементите на бюджетния процес, в това число мандатите на независимите национални бюджетни служби или институции, действащи в областта на бюджетната политика;

ж) механизмите и правилата, регулиращи фискалните взаимоотношения между публичните органи в различните подсектори на държавното управление.

ГЛАВА IIСчетоводство и статистика

Член 3

1. Държавите-членки поддържат национални системи за счетоводно отчитане на публичния сектор, които обхващат по изчерпателен и последователен начин всички подсектори на държавното управление, както е посочено в Регламент (ЕО) № 2223/96 (ESA 95), и които съдържат информацията, необходима за съставяне на данните, базирани на ESA 95. Тези системи за счетоводно отчитане на публичния сектор са предмет на вътрешен контрол и одит.

2. Държавите-членки се грижат за навременната и редовна наличност на фискални данни за всички подсектори на държавното управление. По-специално държавите-членки публикуват:

а) преди края на следващия месец ежемесечни фискални данни на касова основа, обхващащи държавното управление, като всеки подсектор е посочен отделно;

б) подробна таблица с данни за преобразуването, в която са посочени елементите на преминаването от данни на касова основа към данни, базирани на ESA-95.

ГЛАВА IIIПрогнози

Член 4

1. Държавите-членки гарантират, че фискалното планиране се основава на реалистични макроикономически и бюджетни прогнози, за чието изготвяне е използвана актуална информация. Бюджетното планиране се основава на най-вероятния макрофискален сценарий или на по-предпазлив сценарий, в който подробно са посочени отклоненията от най-вероятния макрофискален сценарий. В случаите, в които това е уместно, макроикономическите и бюджетните прогнози се изготвят, като се вземат под внимание прогнозите на Комисията. Предоставя се обяснение за разликите между избрания макрофискален сценарий и прогнозата на Комисията.

2. Макроикономическите и бюджетните прогнози за фискално планиране обхващат алтернативни макроикономически сценарии с оглед проучване на тенденциите на променливите фискални показатели в различните икономически условия. Диапазонът на алтернативните сценарии, използвани при макроикономическите и бюджетните прогнози, се определя в зависимост от предишните прогнозни резултати.

3. Държавите-членки правят публично достояние официалните макроикономически и бюджетни прогнози, изготвени с оглед на фискалното планиране, включително използваните за тях методики, хипотези и параметри.

4. Държавите-членки подлагат макроикономическите и бюджетните прогнози за фискално планиране на редовен одит, включително последваща оценка. Резултатите от този одит се съобщават публично.

ГЛАВА IVЧислово изразени фискални правила

Член 5

Държавите-членки въвеждат числово изразени фискални правила, които действително засилват изпълнението на съответните им произтичащи от Договора задължения в областта на бюджетната политика. Тези правила включват по-специално:

а) съответствие с референтните стойности за дефицита и дълга, определени съгласно Договора;

б) приемането на многогодишна перспектива за фискално планиране, включително спазването на средносрочните бюджетни цели.

Член 6

Без да се накърняват предвидените в Договора разпоредби относно рамката за бюджетен надзор на Съюза, числено изразените фискални правила включват конкретни данни за следните елементи:

а) определяне на целите и обхват на правилата;

б) ефективен и навременен контрол върху спазването на правилата — например чрез независими бюджетни служби или институции, действащи в областта на бюджетната политика;

в) последици в случай на неспазване;

г) дерогационни клаузи, определящи ограничен брой специфични обстоятелства, при които е разрешено временно неспазване на дадено правило.

Член 7

Годишните закони за бюджета на държавите-членки отразяват ограниченията, наложени от техните действащи числово изразени фискални правила.

ГЛАВА VСредносрочни бюджетни рамки

Член 8

1. Държавите-членки установяват ефективна средносрочна бюджетна рамка, предвиждаща приемането на перспектива за фискално планиране с продължителност от най-малко три години, за да се гарантира, че националното фискално планиране следва многогодишна перспектива за фискално планиране.

2. Средносрочните бюджетни рамки включват процедури за определяне на следните елементи:

а) изчерпателни и прозрачни многогодишни бюджетни цели по отношение на общия държавен дефицит, дълг и всички други обобщаващи фискални показатели, за да се гарантира, че те отговарят на фискалните правила, предвидени в действащата глава IV;

б) подробни прогнози за всички основни разходни и приходни позиции по подсектори на държавното управление за съответната бюджетната година и за периода след нея на базата на непроменени политики;

в) декларация за средносрочните приоритети на държавната администрация, разделени по основни приходни и разходни позиции, и по подсектори на държавното управление, която показва как се постига приспособяването към средносрочната бюджетна цел в сравнение с предвижданията в рамките на непроменените политики.

3. Предвижданията, приети в рамките на средносрочните бюджетни рамки, се основават на реалистични макроикономически и бюджетни прогнози в съответствие с глава III.

Член 9

Годишните закони за бюджета са в съответствие с разпоредбите, произтичащи от средносрочната бюджетна рамка. По-конкретно предвижданията за приходите и разходите, заедно с приоритетите, определени от средносрочната бюджетна рамка съгласно член 8, параграф 2, представляват основата за изготвянето на годишния бюджет. Всяко отклонение от тези разпоредби подлежи на надлежно обяснение.

ГЛАВА VIПрозрачност на финансовите средства на държавното управление и пълен обхват на бюджетните рамки

Член 10

Държавите-членки гарантират, че всички мерки, предприети с оглед на съответствието с глави II, III и IV, са съгласувани между всички подсектори на държавното управление и ги обхващат изцяло. По-специално това включва съгласуваност на счетоводните правила и процедури, графиците за публикуването на данни и надеждността на използваните системи за събиране и обработка на данни.

Член 11

Държавите-членки създават подходящи механизми за координация между подсекторите на държавното управление, за да гарантират, че всички подсектори са последователно обхванати във фискалното планиране и в изготвянето на бюджетните прогнози и многогодишното планиране, както се уточнява в многогодишната бюджетна рамка.

Член 12

1. Всички подсектори на държавното управление са обхванати от числово изразени фискални правила.

2. Ясно се посочват бюджетните отговорности на публичните органи в различни подсектори на държавното управление с цел да се повиши фискалната отговорност.

Член 13

1. Всички операции на извънбюджетните фондове и органи се включват в редовния процес за изготвяне на бюджета. Това обхваща посочването на подробна информация относно тези фондове и операции в стандартната бюджетна документация, разпространявана с цел фискално планиране, и по-специално с оглед обсъждането на средносрочната бюджетна рамка и годишните закони за бюджета.

2. Държавите-членки публикуват подробна информация относно въздействието на данъчните разходи върху приходите.

3. За всички подсектори на държавното управление държавните-членки публикуват информация относно условните задължения с потенциално значително въздействие върху публичните бюджети, включително държавни гаранции, необслужвани кредити и задължения, произтичащи от дейността на публични дружества, в това число техния обхват, вероятност и очакваната дата на изискуемост на разходите.

ГЛАВА VIIЗаключителни разпоредби

Член 14

1. Държавите-членки въвеждат в сила разпоредбите, необходими с оглед изпълнението на настоящата директива, не по-късно от 31 декември 2013 г. Те незабавно съобщават на Комисията текста на тези разпоредби и прилагат таблица на съответствието между разпоредбите и настоящата директива.

Когато държавите-членки приемат тези разпоредби, в тях се съдържа позоваване на настоящата директива или то се извършва при официалното им публикуване. Условията и редът на позоваване се определят от държавите-членки.

2. Държавите-членки съобщават на Комисията текста на основните разпоредби, които те приемат в областта, уредена с настоящата директива.

Член 15

Настоящата директива влиза в сила на двадесетия ден след публикуването ѝ в Официален вестник на Европейския съюз .

Член 16

Адресати на настоящата директива са държавите-членки.

Съставено в […] на […] година.

За Съвета

Председател

ЗАКОНОДАТЕЛНА ФИНАНСОВА ОБОСНОВКА ЗА ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. РАМКА НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО/ИНИЦИАТИВАТА

1.1. Наименование на предложението/инициативата

Директива на Съвета относно изискванията за бюджетните рамки на държавите-членки

1.2. Съответна(и) област(и) на политиката в структурата на УД/БД[7]

„Икономически и финансови въпроси“

1.3. Естество на предложението/инициативата

( Предложението/инициативата е във връзка с нова дейност

( Предложението/инициативата е във връзка с нова дейност вследствие на пилотен проект/подготвителна дейност[8]

( Предложението/инициативата е във връзка с продължаване на съществуваща дейност

( Предложението/инициативата е във връзка с дейност, пренасочена към нова дейност

1.4. Цели

1.4.1. Многогодишна(и) стратегическа(и) цел(и) на Комисията, към която(ито) е насочено(а) предложението/инициативата

Насърчаване на растежа, създаването на работни места и устойчивото развитие в ЕС

1.4.2. Конкретна(и) цел(и) и съответна(и) дейност(и) във връзка с УД/БД

Конкретни цели : № 1 и № 3.

— да се гарантира ефективното координиране на политиките и цялостната им последователност при изготвянето на реакцията на ЕС по отношение на икономическата криза в контекста на изпълнението на програмата „ЕС 2020“ и постигането на устойчиво развитие, и с оглед набирането на потенциал за растеж на държавите-членки и повишаване конкурентоспособността на ЕС;

— да се насърчат опитите на държавите-членки да поддържат стабилни бюджетни позиции и устойчиви публични финанси, както и високи стандарти по отношение на техния принос към растежа.

Съответна(и) дейност(и) във връзка с УД/БД

Икономически и паричен съюз

1.4.3. Очакван(и) резултат(и) и отражение

Посочете въздействията, които предложението/инициативата следва да окаже върху бенефициерите/целевите групи.

В Съобщение COM(2010)367 на Комисията бе подчертана необходимостта от ясно формулиран подход на политиките на ЕС със следните цели: i) да се даде нов тласък за икономическото възстановяване, ii) публичните финанси отново да се поставят на здрава основа и iii) да се осигури активна подкрепа за устойчивото развитие и създаването на работни места.

Предложената директива е част от формалните законодателни предложения, обявени в горепосоченото съобщение. Нейната цел е интегриране на бюджетната рамка на ЕС в националните режими за фискално управление на държавите-членки, за да се насърчи изпълнението на Пакта за стабилност и растеж.

1.4.4. Показатели за резултатите и за въздействието

Посочете показателите за наблюдение на изпълнението на предложението/инициативата.

Постигането на основната цел на Комисията за насърчаване на растежа, създаване на работни места и устойчиво развитие в ЕС се измерва посредством следните показатели на въздействието:— степента, в която постигнатите от държавите-членки бюджетни резултати са в съответствие с ПСР;— потенциален растеж/резултати.

1.5. Обосновка на предложението/инициативата

1.5.1. Нужда(и), която(ито) трябва да бъде(ат) задоволена(и) в краткосрочен или дългосрочен план

Законодателното предложение представлява част от мерките, обявени от Комисията в Съобщение (2010)367 от 30 юни 2010 г., в което се разглеждат по-задълбочено идеите относно политиките, набелязани в Съобщение COM(2010)250 на Комисията от 12 май 2010 г., и се доразвиват насоките, договорени от Европейския съвет на 17 юни 2010 г.

1.5.2. Добавена стойност на намесата на ЕС

Координирането на икономическите политики на държавите-членки представлява неделима част от правомощията на ЕС, отразени в дял VIII (икономическа и парична политика) от Договора за функционирането на Европейския съюз.

1.5.3. Поуки от подобен опит в миналото

Опитът от миналото показва, че една от причините за недостатъчното придържане към Пакта за стабилност и растеж се корени в липсата на ангажираност към него, и целта на законодателното предложение е да поправи това положение.

1.5.4. Съгласуваност и възможно полезно взаимодействие с други съответни инструменти

Законодателното предложение е част от всеобхватен пакет икономически реформи, представен в Съобщение (2010)367 от 30 юни 2010 г.

1.6. Продължителност и финансово отражение

( Предложение/инициатива с ограничена продължителност

- ( Предложение/инициатива в сила от [ДД/ММ]ГГГГ до [ДД/ММ]ГГГГ

- ( Финансово отражение от ГГГГ до ГГГГ

( Предложение/инициатива с неограничена продължителност

- Осъществяване с период на започване на дейност от ГГГГ до ГГГГ,

- последван от функциониране с пълен капацитет.

1.7. Предвиден(и) метод(и) на управление[9]

( Пряко централизирано управление от Комисията

( Непряко централизирано управление чрез делегиране на задачи по изпълнението на:

- ( изпълнителни агенции,

- ( органи, създадени от Общностите[10]

- ( национални публичноправни организации/организации, предоставящи обществени услуги

- ( лица, натоварени с изпълнението на специфични дейности по силата на дял V от Договора за Европейския съюз и посочени в съответния основен акт по смисъла на член 49 от Финансовия регламент

( Споделено управление с държавите-членки

( Децентрализирано управление с трети държави

( Съвместно управление с международни организации (да се уточни)

Ако е посочен повече от един метод на управление, пояснете в частта „Забележки“.

Забележки

2. МЕРКИ ЗА УПРАВЛЕНИЕ

2.1. Правила за мониторинг и докладване

Посочете честотата и условията

не е приложимо

2.2. Система за управление и контрол

2.2.1. Установен(и) риск(ове)

не е приложимо

2.2.2. Предвиден(и) метод(и) на контрол

не е приложимо

2.3. Мерки за предотвратяване на измами и нередности

Посочете съществуващи и планирани мерки за превенция и защита

не е приложимо

3. ОЧАКВАНО ФИНАНСОВО ОТРАЖЕНИЕ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО/ИНИЦИАТИВАТА

3.1. Засегната(и) функция(и) от многогодишната финансова рамка и разходен(ни) бюджетен(ни) ред(ове)

Законодателното предложение не изисква допълнителни човешки или финансови ресурси.

- Съществуващи разходни бюджетни редове

По ред на функциите и бюджетните редове от многогодишната финансова рамка

Функция от многогодишната финансова рамка | Бюджетен ред | Вид на разходите | Вноска |

- Поискани нови бюджетни редове: няма

По ред на функциите и бюджетните редове от многогодишната финансова рамка

Функция от многогодишната финансова рамка | Бюджетен ред | Вид на разходите | Вноска |

3.2. Очаквано отражение върху разходите

3.2.1. Обобщение на очакваното отражение върху разходите

в млн. EUR (до третия знак след десетичната запетая)

Функция от многогодишната финансова рамка: | Номер | [Функция ……………...……………………………………………………………….] |

в млн. EUR (до третия знак след десетичната запетая)

3.2.3.2. Очаквани нужди от човешки ресурси

- ( Предложението/инициативата не води до използване на човешки ресурси

- ( Предложението/инициативата налага използването на човешки ресурси, както е обяснено по-долу:

Прогнозите да бъдат представени в цели цифри (или поне до първия десетичен знак)

( Позиции в щатното разписание – (длъжностни лица и временно нает персонал) |

XX 01 01 01 (Седалища и представителства на Комисията) |

XX 01 01 02 (Делегации) |

XX 01 05 01 (Непреки изследвания) |

10 01 05 01 (Преки изследвания) |

( Външен персонал (в единици служители, приравнени на пълно работно време: ПРВ)[21] |

XX 01 02 01 (ДНП, КНЕ, ПНА от общия финансов пакет) |

XX 01 02 02 (ДНП, КНЕ, МЕД, МП и ПНА в делегациите) |

10 01 05 02 (ДНП, КНЕ, ПНА — Преки изследвания) |

Други бюджетни редове (да се посочат) |

ВСИЧКО |

XX е съответната област на политиката или бюджетен дял.

Нуждите от човешки ресурси ще бъдат покрити от персонала на ГД, на който вече е възложено управлението на дейността и/или който е преразпределен в рамките на ГД, при необходимост заедно с всички допълнителни отпуснати ресурси, които могат да бъдат предоставени на управляващата ГД в рамките на годишната процедура за отпускане на средства и като се имат предвид бюджетните ограничения.

Описание на задачите, които ще бъдат извършвани

Длъжностни лица и временно наети лица |

Външен персонал |

3.2.4. Съвместимост с настоящата многогодишна финансова рамка

- ( Предложението/инициативата е съвместимо(а) с настоящата многогодишна финансова рамка.

- ( Предложението/инициативата налага препрограмиране на съответната функция от многогодишната финансова рамка.

Обяснете нужното препрограмиране, като посочите съответните бюджетни редове и суми.

- ( Предложението/инициативата налага да се използва инструментът за гъвкавост или да се преразгледа многогодишната финансова рамка[24].

Обяснете нуждата, като посочите съответните функции, бюджетни редове и суми.

3.2.5. Участие на трети страни във финансирането

- X Предложението/инициативата не предвижда съфинансиране от трети страни

- Предложението/инициативата предвижда прогнозираното по-долу съфинансиране:

Бюджетни кредити в млн. EUR (до третия знак след десетичната запетая)

Статия …………. | | | | | | | | | |За разните целеви приходи да се посочи(ат) засегнатият(те) разходен(ни) бюджетен(ни) ред(ове).

Да се посочи методът за изчисляване на отражението върху приходите.

[1] ОВ C, , стр.

[2] Регламент (ЕО) № 223/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 г. относно европейската статистика и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1101/2008 за предоставянето на поверителна статистическа информация на Статистическата служба на Европейските общности, на Регламент (ЕО) № 322/97 на Съвета относно статистиката на Общността и на Решение 89/382/ЕИО, Евратом на Съвета за създаване на Статистически програмен комитет на Европейските общности (ОВ L 87, 31.3.2009 г., стр. 164).

[3] ОВ L 145, 10.6.2009 г., стр. 1.

[4] ОВ L 310, 30.11.1996 г., стр. 1.

[5] ОВ L 209, 2.8.1997 г., стр. 1.

[6] ОВ L 209, 2.8.1997 г., стр. 6.

[7] УД: управление по дейности — БД: бюджетиране по дейности.

[8] Съгласно член 49, параграф 6, буква а) или б) от Финансовия регламент.

[9] Подробности във връзка с методите на управление и позоваванията на Финансовия регламент могат да бъдат намерени на уебсайта BudgWeb: http://www.cc.cec/budg/man/budgmanag/budgmanag_en.html

[10] Посочени в член 185 от Финансовия регламент.

[11] МБК = многогодишни бюджетни кредити / ЕБК = едногодишни бюджетни кредити.

[12] ЕАСТ: Европейска асоциация за свободна търговия.

[13] Страни кандидатки и ако е приложимо, потенциални страни кандидатки от Западните Балкани.

[14] Година N е годината, в която започва прилагането на предложението/инициативата.

[15] Технически и/или административна помощ и разходи в подкрепа на прилагане на програмите и/или действията на ЕС (предишни редове „ВА“), непряка изследователска дейност, пряка изследователска дейност.

[16] Година N е годината, в която започва прилагането на предложението/инициативата.

[17] Резултатите са продуктите и услугите, които ще бъдат доставени (напр. брой финансирани обмени на студенти, брой км построени пътища и т.н.).

[18] Съгласно описанието в раздел 1.4.2. „Конкретна(и) цел(и)…“

[19] Year N is the year in which implementation of the proposal/initiative starts.

[20] Технически и/или административна помощ и разходи в подкрепа на прилагане на програмите и/или действията на ЕС (предишни редове „ВА“), непряка изследователска дейност, пряка научноизследователска дейност.

[21] ДНП = Договорно нает персонал; ПНА = персонал, нает чрез агенции за временна заетост; МЕД = младши експерти в делегация; МП = местен персонал; КНЕ = командировани национални експерти.

[22] Под тавана за външен персонал от бюджетните кредити за оперативни разходи (предишни редове „ВА“).

[23] Най-вече за структурните фондове, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и Европейския фонд за рибарство (ЕФР).

[24] Вж. точки 19 и 24 от Междуинституционалното споразумение.

[25] Що се отнася до традиционните собствени средства (мита, налози върху захарта), посочените суми трябва да бъдат нетни, т.е. брутни суми, от които са приспаднати 25 % за разходи по събирането.

52010PC0523