CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. COLLINS
van 20 januari 2022 (1)
Zaak C‑430/21
RS
(Gevolgen van de uitspraken van een grondwettelijk hof)
[verzoek van de Curte de Apel Craiova (rechter in tweede aanleg Craiova, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Rechtsstaat – Beginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid – Artikel 2 VEU – Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Bepaling in de grondwet van een lidstaat, zoals uitgelegd door het grondwettelijk hof van die lidstaat, volgens welke nationale rechters niet bevoegd zijn om te onderzoeken of een bij beslissing van het grondwettelijk hof grondwettig verklaarde nationale bepaling verenigbaar is met het Unierecht – Tuchtprocedure”
I. Inleiding
1. Kan een nationale rechter worden belet te onderzoeken of een bij beslissing van het grondwettelijk hof van die lidstaat grondwettig verklaarde nationale bepaling verenigbaar is met het Unierecht, en kan hij ten gevolge daarvan het gevaar lopen te worden blootgesteld aan een tuchtprocedure en tuchtrechtelijke sancties? Dit is de kernvraag in het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing van de Curte de Apel Craiova (rechter in tweede aanleg Craiova, Roemenië). Het verzoek betreft in wezen de uitlegging van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). Het Hof dient in deze zaak opnieuw die bepalingen uit te leggen in een context waarin een nationaal grondwettelijk hof rechtstreeks tornt aan de voorrang van het Unierecht.
2. Het verzoek is voortgekomen uit een bij de verwijzende rechter ingediende klacht betreffende de duur van een procedure die was gebaseerd op een strafklacht tegen een openbaar aanklager en twee rechters en die was geregistreerd bij de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secția pentru Investigarea Infracțiunilor din Justiție (afdeling bij het openbaar ministerie voor onderzoek naar strafbare feiten die zijn gepleegd binnen het gerechtelijk apparaat) (hierna: „SIIJ”).
3. In het arrest van 18 mei 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” e.a. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 en C‑397/19, EU:C:2021:393) (hierna: „arrest Asociaţia ‚Forumul Judecătorilor din România’”)(2), heeft het Hof onder meer geoordeeld dat een nationale regeling die voorziet in de oprichting van de SIIJ, strijdig is met het Unierecht voor zover de oprichting daarvan niet wordt gerechtvaardigd door objectieve en verifieerbare vereisten in verband met een goede rechtsbedeling en niet wordt omringd met specifieke, door het Hof benoemde waarborgen.(3)
4. Bij arrest nr. 390/2021(4) van 8 juni 2021 verwierp de Curte Constituțională (grondwettelijk hof, Roemenië) een exceptie van ongrondwettigheid van de nationale bepalingen inzake de oprichting en werking van de SIIJ. De Curte Constituțională merkte hierbij op dat hij in eerdere arresten had geoordeeld dat de bedoelde bepalingen grondwettig waren, en verklaarde geen reden te zien om van die eerdere uitspraken af te wijken, niettegenstaande het arrest van het Hof in de zaak Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”. De Curte Constituțională erkende dat artikel 148, lid 2, van de Roemeense grondwet weliswaar voorziet in de voorrang van het Unierecht boven daarmee strijdige nationale bepalingen, maar dat dit beginsel geen uitsluiting of ontkenning van de nationale grondwettelijke identiteit kan betekenen. Die bepaling waarborgt slechts de voorrang van het Unierecht boven „infraconstitutionele wetgeving”. Zij verleent het Unierecht geen voorrang boven de Roemeense grondwet, zodat een nationale rechter niet bevoegd is om te onderzoeken of een bepaling van nationaal recht die door de Curte Constituțională grondwettig werd geacht, verenigbaar is met het Unierecht. De gevolgen van arrest nr. 390/2021 voor de voorrang van het Unierecht en de werking van arresten van het Hof reiken derhalve duidelijk verder dan de omvang van het geding inzake de SIIJ.
5. De prejudiciële vragen van de Curte de Apel Craiova houden geen rechtstreeks verband met de kwestie van de voorrang van het Unierecht of van de rechtmatigheid van de oprichting en de werking van de SIIJ in het licht van het Unierecht. Zij vestigen veeleer de aandacht op de rol van de nationale rechter bij de waarborging van daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden en op de rechterlijke onafhankelijkheid tegen de achtergrond van de uitspraak van de Curte Constituțională in arrest nr. 390/2021.
6. Alvorens de prejudiciële vragen te onderzoeken, zal ik een samenvatting geven van de relevante bepalingen van het nationale recht, het hoofdgeding en de procedure bij het Hof in de onderhavige zaak.
II. Roemeens recht
A. Roemeense grondwet
7. Artikel 148, leden 2 tot en met 4, van de Constituția României (hierna: „Roemeense grondwet”) bepaalt:
„(2) Na de toetreding hebben de bepalingen van de Oprichtingsverdragen van de Europese Unie en de overige bindende communautaire regelgeving voorrang boven andersluidende bepalingen van nationaal recht, overeenkomstig de bepalingen van de Toetredingsakte.
(3) Het bepaalde in de leden 1 en 2 van het onderhavige artikel is van overeenkomstige toepassing op de toetreding tot de akten tot herziening van de Oprichtingsverdragen van de Europese Unie.
(4) Het parlement, de president van Roemenië, de regering en de rechterlijke instanties waarborgen de nakoming van de verplichtingen die uit de Toetredingsakte en uit het bepaalde in lid 2 voortvloeien.”
B. Wetboek van strafvordering
8. Artikel 4881 van de Cod de procedură penală (wetboek van strafvordering) bepaalt onder meer dat wanneer de vervolging van strafbare feiten niet binnen een redelijke termijn wordt uitgevoerd, de benadeelde een klacht kan indienen waarbij wordt verzocht de procedure te versnellen, voor zover sinds de inleiding van de strafprocedure minstens een jaar is verstreken.
9. Artikel 4885, lid 1, van het wetboek van strafvordering bepaalt onder meer dat de voor rechten en vrijheden bevoegde rechter of de bevoegde rechter bij zijn uitspraak over de klacht de duur van de procedure moet onderzoeken op basis van de genomen maatregelen, de documenten in het procesdossier en de ingediende opmerkingen.
10. Artikel 4886, lid 1, van het wetboek van strafvordering bepaalt onder meer dat wanneer de voor rechten en vrijheden bevoegde rechter of de bevoegde rechter de klacht gegrond acht, hij deze moet inwilligen en een termijn moet vaststellen waarbinnen de openbaar aanklager de zaak moet behandelen.
C. Wet nr. 303/2004
11. Volgens artikel 99, onder ș), van Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (wet nr. 303/2004 houdende het statuut van rechters en openbaar aanklagers) van 28 juni 2004 (hierna: „wet nr. 303/2004”) vormt niet-naleving van de beslissingen van de Curte Constituțională een tuchtrechtelijk vergrijp.(5)
III. Hoofdgeding en prejudiciële vragen
12. RS is in Roemenië in het kader van een strafprocedure veroordeeld. Op 1 april 2020 heeft de echtgenote van RS een strafklacht ingediend tegen drie magistraten: een openbaar aanklager en twee rechters. In haar klacht heeft zij de openbaar aanklager beschuldigd van misbruik van procedure en ambtsmisbruik. Zij stelde in wezen dat de openbaar aanklager een strafprocedure had ingeleid in strijd met de rechten van verdediging van RS en laatstgenoemde had beschuldigd op basis van valse getuigenverklaringen. De echtgenote van RS heeft voorts de twee rechters beschuldigd van ambtsmisbruik, op grond van de overweging dat zij in de loop van de procedure in hoger beroep geen onderzoek hadden ingesteld naar en geen uitspraak hadden gedaan over een verzoek om juridische herkwalificatie van de feiten, waardoor de rechten van verdediging waren geschonden.
13. Aangezien de strafklacht betrekking had op magistraten, werd deze geregistreerd bij de SIIJ. Op 14 april 2020 heeft de openbaar aanklager van de SIIJ een strafprocedure ingeleid, waarbij de magistraten het plegen van de strafbare feiten van misbruik van procedure en ambtsmisbruik ten laste werd gelegd.
14. Op 10 juni 2021 heeft RS bij de voor rechten en vrijheden bevoegde rechter van de Curte de Apel Craiova een klacht ingediend over de duur van de bij de SIIJ aanhangige strafprocedure. Hij verzocht de rechter een termijn te bepalen waarbinnen de met de zaak belaste aanklager de zaak moest afhandelen.
15. De SIIJ zond de verwijzende rechter op verzoek het dossier van de strafprocedure toe.
16. De verwijzende rechter wijst erop dat de klacht in de bij hem aanhangige procedure moet worden ingewilligd of afgewezen. In geval van afwijzing van de klacht moet het dossier worden teruggegeven aan de SIIJ op grond dat de duur van de procedure niet onredelijk is geweest. In geval van inwilliging moet de verwijzende rechter een termijn vaststellen voor de behandeling van de zaak en daarna het dossier aan de SIIJ teruggeven. Niet-inachtneming van deze termijn zou geen rechtsgevolgen teweegbrengen.
17. Volgens deze rechter is voor een beslissing op de bij hem aanhangige klacht een onderzoek vereist van i) de nationale regeling inzake de oprichting en werking van de SIIJ, ii) de criteria die het Hof in het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” heeft ontwikkeld om uit te maken of de SIIJ al dan niet in strijd met het Unierecht handelt, en iii) de gevolgen – voor de oprichting en werking van de SIIJ – van arrest nr. 390/2021, waarbij de Curte Constituțională, een exceptie van ongrondwettigheid van de artikelen 881 tot en met 889 van Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (wet nr. 304/2004 betreffende de rechterlijke organisatie) van 28 juni 2004 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 827 van 13 september 2005) (hierna: „wet nr. 304/2004”) heeft verworpen.
18. De verwijzende rechter stelt dat het Hof in het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” heeft geoordeeld dat artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met beschikking 2006/928 van de Commissie, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling waarbij binnen het openbaar ministerie een gespecialiseerde afdeling wordt opgericht die exclusief bevoegd is voor het onderzoek naar door rechters en aanklagers gepleegde strafbare feiten, maar de oprichting van die afdeling niet wordt gerechtvaardigd door objectieve en verifieerbare vereisten in verband met een goede rechtsbedeling, en niet wordt omringd met specifieke waarborgen. Bovendien moet het beginsel van voorrang van het Unierecht aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een grondwettelijke regeling van een lidstaat, zoals uitgelegd door het grondwettelijk hof van die lidstaat, volgens welke een lagere rechter een binnen de werkingssfeer van beschikking 2006/928 vallende nationale bepaling die hij op grond van een arrest van het Hof met die beschikking of met artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU strijdig acht, niet op eigen gezag buiten toepassing mag laten.
19. Uit de door de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing weergegeven passages uit arrest nr. 390/2021 blijkt dat de Curte Constituțională heeft erkend dat hij er krachtens artikel 148 van de Roemeense grondwet, dat de verhouding regelt tussen het nationale recht en het Unierecht, op moet toezien dat het Europese recht met voorrang wordt toegepast. „Deze voorrang mag echter niet worden uitgelegd als een uitsluiting of ontkenning van de nationale grondwettelijke identiteit, die als garantie van een wezenlijke identitaire kern van de Roemeense grondwet is verankerd in artikel 11, lid 3, juncto artikel 152 van de grondwet en die niet mag worden gerelativeerd in het proces van Europese integratie. Op grond van deze grondwettelijke identiteit is de Curte Constituțională gerechtigd de voorrang van de grondwet op het grondgebied van Roemenië te waarborgen [zie mutatis mutandis arrest van 30 juni 2009, 2 BvE 2/08 e.a., van het Bundesverfassungsgericht (federaal grondwettelijk hof, Duitsland)]”.(6)
20. De Curte Constituțională is van oordeel dat een rechter bevoegd is om te onderzoeken of een bepaling van nationaal recht verenigbaar is met het Unierecht in het licht van artikel 148 van de grondwet. Indien die rechter een conflict vaststelt, dient hij bij voorrang het Unierecht toe te passen in geschillen die de subjectieve rechten van burgers raken. De Curte Constituțională oordeelde dat het begrip „nationaal recht” enkel betrekking heeft op infraconstitutionele wetgeving, aangezien de Roemeense grondwet krachtens artikel 11, lid 3, daarvan in het Roemeense recht een hiërarchisch hogere positie behoudt. Bijgevolg verleent artikel 148 van de Roemeense grondwet het Unierecht geen voorrang boven de grondwet, zodat een nationale rechter niet bevoegd is om te onderzoeken of een bepaling van nationaal recht die overeenkomstig artikel 148 van de grondwet grondwettig is geacht, verenigbaar is met het Unierecht.(7)
21. De Curte Constituțională heeft voorts geoordeeld dat de bij beschikking 2006/928 opgelegde verplichtingen bindend zijn voor de Roemeense autoriteiten die bevoegd zijn om institutioneel samen te werken met de Europese Commissie (het Roemeense parlement en de Roemeense regering). Voor rechterlijke instanties geldt deze bindende kracht niet, omdat zij niet bevoegd zijn om samen te werken met politieke instellingen van de Europese Unie. De Curte Constituțională heeft vastgesteld dat de toepassing van punt 7 van het dictum van het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”, volgens hetwelk een rechter „een binnen de werkingssfeer van beschikking 2006/928 vallende nationale bepaling die hij op grond van een arrest van het [Hof] met die beschikking of met artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU strijdig acht, […] op eigen gezag buiten toepassing mag laten”, geen grondslag vindt in de Roemeense grondwet, aangezien artikel 148 daarvan bevestigt dat het Unierecht voorrang heeft boven andersluidende bepalingen van nationaal recht. De op basis van beschikking 2006/928 opgestelde verslagen van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de voortgang van Roemenië met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing (hierna: „MST-verslagen”) vormen echter volgens de Curte Constituțională vanwege hun inhoud en gevolgen, die zijn vastgesteld in het arrest van het Hof in de zaak Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”, „geen regels van Unierecht waaraan een rechter voorrang moet verlenen door de nationale regeling buiten toepassing te laten”. De nationale rechter kan niet beslissen dat aanbevelingen voorrang moeten krijgen boven de nationale regeling, daar de MST-verslagen geen regelgevingshandelingen zijn en dus niet in strijd kunnen zijn met de nationale wettelijke regeling. De uitspraak van de Curte Constituțională bevestigt aldus de conclusie dat de nationale regeling grondwettig is in het licht van artikel 148 van de Roemeense grondwet.(8)
22. De Curte Constituțională heeft de exceptie van ongrondwettigheid van wet nr. 304/2004 ongegrond verklaard, aangezien het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” geen ommekeer in de rechtspraak van de Curte Constituțională kan teweegbrengen wat betreft de gevolgen van beschikking 2006/928 voor de oprichting en werking van de SIIJ, de grondwettigheidstoetsing en, impliciet, de schending van artikel 148 van de grondwet.
23. De verwijzende rechter ziet een rechtstreeks verband tussen de prejudiciële vragen en de oplossing van de bij hem aanhangige zaak. De klacht over de duur van de strafprocedure betreft een procedure voor de SIIJ. De rechter die kennisneemt van die klacht moet alle omstandigheden onderzoeken die van invloed zijn op de duur van de strafprocedure. Dit zijn onder meer de regelgeving inzake de activiteit van de SIIJ, de werklast van de SIIJ in verhouding tot het aantal openbaar aanklagers, de snelheid waarmee zaken worden afgehandeld en de conformiteit van de werking van de SIIJ met het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”. Dit onderzoek zal de betreffende rechter in staat stellen om te bepalen of de handelwijze van de SIIJ, in het huidige regelgevingskader en in haar huidige samenstelling, gerechtvaardigd wordt door objectieve en verifieerbare vereisten in verband met een goede rechtsbedeling. In het bijzonder rijst de vraag of de SIIJ in staat is strafprocedures te voeren met eerbiediging van het recht van eenieder op een eerlijk proces, ook wat de duur van die procedure betreft. De verwijzende rechter merkt op dat het Hof in punt 221 van het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” heeft verklaard dat het met betrekking tot de in de artikelen 47 en 48 van het Handvest vastgelegde rechten van belang is dat de regels inzake de organisatie en de werking van een entiteit als de SIIJ waarborgen dat zaken tegen rechters en aanklagers binnen een redelijke termijn worden behandeld.
24. Bovendien moet de verwijzende rechter beslissen of het dossier dient te worden teruggegeven om de strafprocedure te laten voortzetten door een afdeling van het openbaar ministerie ten aanzien waarvan, gelet op het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”, kan worden geoordeeld dat zij in strijd met het Unierecht handelt.
25. Volgens de verwijzende rechter dient hij te kiezen tussen de toepassing van het Unierecht overeenkomstig de uitlegging van het Hof in het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” en de toepassing van arrest nr. 390/2021. Indien hij ervoor kiest om het arrest van het Hof toe te passen en arrest nr. 390/2021 buiten toepassing te laten, kan overeenkomstig artikel 99, onder ș), van wet nr. 303/2004 een tuchtprocedure tegen hem wordt ingeleid, daar de niet-naleving van een beslissing van de Curte Constituțională een tuchtrechtelijk vergrijp vormt. Hij kan in dit kader uit zijn ambt worden ontheven. Het vooruitzicht dat zijn keuze dergelijke gevolgen kan hebben, doet mogelijk afbreuk aan de onafhankelijkheid van de rechter wat het nemen van een beslissing in de bij hem aanhangige zaak betreft.
26. De verwijzende rechter verwijst tevens naar het geval van een rechter van de Curte de Apel Pitești (rechter in tweede aanleg Pitești, Roemenië), waarover in de pers is bericht. Die rechter van de Curte de Apel Pitești heeft op grond van de artikelen 2 en 19 VEU, beschikking 2006/928 en het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” geoordeeld dat de SIIJ „niet wordt gerechtvaardigd door objectieve en verifieerbare vereisten in verband met een goede rechtsbedeling en niet over specifieke waarborgen beschikt die, ten eerste, elk risico kunnen uitsluiten dat deze afdeling wordt gebruikt als een instrument om politiek toezicht op de werkzaamheden van individuele rechters en openbaar aanklagers uit te oefenen waardoor hun onafhankelijkheid wordt ondermijnd en, ten tweede, verzekeren dat deze afdeling haar bevoegdheden ten aanzien van laatstgenoemden kan uitoefenen met inachtneming van de eisen die voortvloeien uit de artikelen 47 en 48 van het [Handvest]”. Aldus diende de openbaar aanklager zich onbevoegd te verklaren om de zaak af te handelen, waarbij artikel 881 van wet nr. 304/2004 buiten toepassing werd gelaten bij het bepalen van de rechtsbevoegdheid. Naar aanleiding van die beslissing heeft de Inspecţia Judiciară (justitiële inspectie, Roemenië) een tuchtprocedure tegen die rechter ingeleid wegens vermeende onregelmatigheden, bestaande in het te kwader trouw of met grove nalatigheid uitoefenen van zijn ambt bij de behandeling van een klacht over de duur van een procedure.
27. De verwijzende rechter vraagt bijgevolg of een praktijk die erin bestaat een tuchtprocedure in te leiden tegen een rechter die op basis van het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” heeft geoordeeld dat de nationale bepalingen inzake de SIIJ in strijd zijn met het Unierecht, verenigbaar is met het beginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid.
28. In deze omstandigheden heeft de Curte de Apel Craiova de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Staat het beginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid, dat is neergelegd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU en artikel 47 van het [Handvest], in de weg aan een nationale bepaling als artikel 148, lid 2, van de Roemeense grondwet, zoals uitgelegd door de Curte Constituțională in arrest nr. 390/2021, volgens welke nationale rechters niet bevoegd zijn om te onderzoeken of een bij beslissing van de Curte Constituțională grondwettig verklaarde nationale bepaling verenigbaar is met het Unierecht?
2) Staat het beginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid, dat is neergelegd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU en artikel 47 van het [Handvest], in de weg aan een nationale bepaling als artikel 99, onder ș), van [wet nr. 303/2004], op grond waarvan een tuchtprocedure kan worden ingeleid tegen en tuchtrechtelijke sancties kunnen worden opgelegd aan een rechter wegens niet-naleving van een arrest van de Curte Constituțională, wanneer die rechter dient te erkennen dat het Unierecht voorrang heeft boven de overwegingen van een beslissing van de Curte Constituțională, dus een nationale bepaling welke die rechter de mogelijkheid ontneemt om een arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie toe te passen dat volgens hem voorrang heeft?
3) Staat het beginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid, dat is neergelegd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU en artikel 47 van het [Handvest], in de weg aan een nationale rechtspraktijk die de rechter op straffe van tuchtrechtelijke gevolgen verbiedt om de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie toe te passen in strafprocedures zoals die betreffende een klacht over de redelijke duur van een strafprocedure, geregeld bij artikel 4881 van het Roemeense wetboek van strafvordering?”
IV. Procedure bij het Hof
29. De Curte de Apel Craiova verzoekt dat het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing wordt behandeld volgens de prejudiciële spoedprocedure of, subsidiair, volgens de versnelde procedure, met name overeenkomstig artikel 23 bis van het Statuut van het Hof.
30. Ter ondersteuning van dit verzoek heeft de verwijzende rechter aangegeven dat tuchtprocedures zijn ingeleid naar aanleiding van de toepassing van het Unierecht zoals dat door het Hof in het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” is uitgelegd. Die procedures ondermijnen de onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties en de stabiliteit van het rechtssysteem op ernstige wijze. Bovendien zijn de onzekerheden die de betrokken nationale bepalingen met zich brengen van invloed op de werking van het bij artikel 267 VWEU ingevoerde stelsel van rechterlijke samenwerking.
31. Op 30 juli 2021 heeft de Eerste kamer van het Hof, na de rechter-rapporteur en de advocaat-generaal te hebben gehoord, beslist tot afwijzing van het verzoek van de Curte de Apel Craiova om de prejudiciële verwijzing volgens de spoedprocedure te behandelen.
32. Met betrekking tot het verzoek tot behandeling volgens de versnelde procedure bepaalt artikel 105, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dat de president van het Hof op verzoek van de verwijzende rechter, of bij wijze van uitzondering ambtshalve, de rechter-rapporteur en de advocaat-generaal gehoord, kan beslissen een prejudiciële verwijzing te behandelen volgens een versnelde procedure wanneer de aard van de zaak een behandeling binnen korte termijnen vereist. Daarnaast geldt dat wanneer er in een zaak sprake is van grote onzekerheid over fundamentele kwesties met betrekking tot het nationale constitutionele recht en het Unierecht, het – gelet op de bijzondere omstandigheden van die zaak – nodig kan zijn om deze binnen korte termijnen te behandelen.(9)
33. Op 12 augustus 2021 heeft de president van het Hof, na de rechter-rapporteur en de advocaat-generaal te hebben gehoord, beslist om het verzoek van de verwijzende rechter dat de prejudiciële verwijzing wordt behandeld volgens een versnelde procedure overeenkomstig artikel 105, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, in te willigen. De president van het Hof heeft zijn beslissing gebaseerd op het feit dat de vragen over de voorrang van het Unierecht die in de onderhavige prejudiciële verwijzing aan de orde zijn, van wezenlijk belang zijn voor Roemenië en voor het constitutionele bestel van de Unie.
34. De president van het Hof heeft 27 september 2021 vastgesteld als datum voor de indiening van schriftelijke opmerkingen. De datum van de terechtzitting werd overeenkomstig artikel 105, lid 2, van de Reglement voor de procesvoering van het Hof bepaald op 23 november 2021.
35. De Roemeense, de Nederlandse en de Belgische regering evenals de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Aan de partijen, andere belanghebbenden en de Roemeense regering zijn schriftelijke vragen gesteld, met het verzoek deze ter terechtzitting van 23 november 2021 te beantwoorden.
36. De Roemeense regering en de Commissie hebben ter terechtzitting van 23 november 2021 mondelinge opmerkingen gemaakt.
V. Ontvankelijkheid
37. De verwijzende rechter heeft aangegeven dat de noodzaak van de onderhavige prejudiciële verwijzing voortvloeit uit het conflict tussen arrest nr. 390/2021 van de Curte Constituțională en het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” en met name uit de noodzaak om te verifiëren of de verwijzende rechter bij het onderzoek van de bij hem aanhangige klacht krachtens dat arrest van het Hof de bepalingen inzake de oprichting en de werking van de SIIJ mag onderzoeken teneinde vast te stellen of deze in strijd zijn met artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en met artikel 47 van het Handvest.
38. In de schriftelijke opmerkingen zijn geen bezwaren tegen de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen naar voren gebracht. Ter terechtzitting van 23 november 2021 heeft zowel de Roemeense regering als de Commissie aanvaard dat de prejudiciële vragen ontvankelijk zijn.
39. Volgens de Commissie onderscheiden de omstandigheden in het hoofdgeding zich van de omstandigheden die hebben geleid tot het arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny (C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234). Ten eerste hield het hoofdgeding in die zaak geen verband met het Unierecht en was de toepassing van het Unierecht door de nationale rechters niet aan de orde. In casu wordt de nationale rechter in het hoofdgeding daarentegen verzocht om artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, beschikking 2006/928 en het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” toe te passen. Ten tweede blijkt uit het arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny (C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234, punt 54), dat de tuchtprocedures tegen de twee rechters die de prejudiciële verzoeken hadden ingediend, waren afgesloten. De dreiging dat een tuchtprocedure zou worden ingesteld was dus hypothetisch geworden. In casu is de dreiging dat een tuchtprocedure zal worden ingesteld tegen de rechter die het prejudiciële verzoek heeft ingediend, niet hypothetisch, aangezien hij het Unierecht nog niet heeft toegepast. Voorts vormt het doen van een uitspraak die strijdig is met arrest nr. 390/2021 van de Curte Constituțională krachtens artikel 99, onder ș), van wet nr. 303/2004 automatisch een vergrijp. Ten derde heeft de Commissie naar voren gebracht dat, gelet op deze overwegingen, de drie vragen met elkaar samenhangen.
40. De Roemeense regering heeft harerzijds gewezen op de relevantie van artikel 19, lid 1, VEU voor de rechtmatigheid van de duur van de procedure voor de SIIJ in het hoofdgeding. Ook heeft zij erkend dat het risico dat een rechter wordt blootgesteld aan tuchtrechtelijke sancties, in het hoofdgeding een relevante factor kan zijn.
41. Ik stel voor om, ter wille van de volledigheid, de ontvankelijkheid van alle prejudiciële vragen te toetsen.
42. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het beginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid, dat is neergelegd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU en artikel 47 van het Handvest, in de weg staat aan een nationale bepaling als artikel 148, lid 2, van de Roemeense grondwet, zoals uitgelegd door de Curte Constituțională in arrest nr. 390/2021, volgens welke nationale rechters niet bevoegd zijn om te onderzoeken of een bij beslissing van de Curte Constituțională grondwettig verklaarde nationale bepaling verenigbaar is met het Unierecht.
43. Volgens vaste rechtspraak rust weliswaar een vermoeden van relevantie op vragen van nationale rechters over de uitlegging van het Unierecht, maar heeft de prejudiciële procedure van artikel 267 VWEU niet tot doel het geven van rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken mogelijk te maken. Zoals uit de tekst van die bepaling blijkt, moet de gevraagde prejudiciële beslissing voor de verwijzende rechterlijke instantie veeleer „noodzakelijk” zijn „voor het wijzen van haar vonnis” in de bij haar aanhangige zaak.(10)
44. Artikel 267 VWEU kent aan de nationale rechterlijke instanties de meest uitgebreide bevoegdheid toe om zich tot het Hof te wenden indien zij menen dat een bij hen aanhangig geding vragen over de uitlegging van bepalingen van het recht van de Unie opwerpt waarover ter beslechting van het hun voorgelegde geschil moet worden beslist. Het moet elke niet in laatste aanleg uitspraak doende rechter dus vrijstaan zich met zijn vragen tot het Hof te wenden indien hij meent dat het rechtsoordeel van de hogere rechter – ook al gaat het om de grondwettelijke rechter – hem tot een met het Unierecht strijdig vonnis zou kunnen brengen.(11)
45. Zonder vooruit te lopen op het onderzoek ten gronde van de eerste vraag van de verwijzende rechter is het duidelijk dat de uitspraak van de Curte Constituțională in arrest nr. 390/2021 ertoe kan leiden dat de verwijzende rechter een uitspraak doet die strijdig is met het Unierecht, en met name met de bepalingen waarnaar in die vraag wordt verwezen, te weten artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest. De eerste vraag is volgens mij dan ook ontvankelijk.
46. Met zijn tweede en derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het beginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid, dat is neergelegd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU en artikel 47 van het Handvest, in de weg staat aan een nationale bepaling of een nationale rechtspraktijk op grond waarvan een tuchtprocedure kan worden ingeleid tegen en tuchtrechtelijke sancties kunnen worden opgelegd aan een rechter die Unierechtelijke bepalingen zoals uitgelegd door het Hof toepast en bijgevolg een arrest van de Curte Constituțională niet naleeft.
47. Hoewel de Roemeense regering en de Commissie het er ter terechtzitting over eens waren dat deze vragen ontvankelijk zijn in het licht van het arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny (C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234), ben ik van mening dat het Hof dit ambtshalve dient te onderzoeken.
48. In die zaak werd het Hof gevraagd of artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU in de weg staat aan een nationale regeling die het risico van afbreuk aan de onafhankelijkheid van rechters of aan de waarborg van een onafhankelijke tuchtprocedure tegen rechters aanzienlijk verhoogt. Het Hof oordeelde dat geen verband was gebleken tussen de Unierechtelijke bepaling waarop de vragen betrekking hadden, te weten artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, en de gedingen voor de verwijzende rechter, die bestonden in een procedure tegen de schatkist over een vordering tot betaling van bedragen en een procedure over strafmildering voor „spijtoptanten”.(12) Het Hof was bovendien van oordeel dat de hoofdgedingen geen betrekking hadden op het feit dat eventueel tegen de rechters die de verzoeken om een prejudiciële beslissing hadden ingediend, wegens die verzoeken een tuchtprocedure zou worden ingesteld.(13)
49. Net als de Commissie ben ik van mening dat de drie ingediende prejudiciële vragen met elkaar vervlochten zijn en elkaar overlappen. De drie vragen betreffen het beginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid en de verenigbaarheid met het Unierecht van nationale bepalingen die, zoals uitgelegd door het nationaal grondwettelijk hof, de verwijzende rechter de toepassing van het Unierecht beletten of bemoeilijken, en dan met name van artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, en van artikel 47 van het Handvest, zoals uitgelegd door het Hof. Bovendien is er een duidelijk verband tussen de Unierechtelijke bepalingen waarnaar de prejudiciële vragen verwijzen – te weten artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest – en het hoofdgeding, dat betrekking heeft op de rechtmatigheid van een procedure voor de SIIJ in het licht van het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” en arrest nr. 390/2021 van de Curte Constituțională.
50. Bovendien ben ik van mening dat de ontvankelijkheid van de specifiekere kwestie die in de tweede en de derde vraag aan de orde wordt gesteld, namelijk of de rechters die de prejudiciële verwijzing hebben gelast, zouden kunnen worden blootgesteld aan een tuchtprocedure overeenkomstig artikel 99, onder ș), van wet nr. 303/2004 wanneer zij de uitspraak in het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” – of de uiteindelijke uitspraak van het Hof in de onderhavige prejudiciële verwijzingsprocedure – toepassen in plaats van arrest nr. 390/2021 van de Curte Constituțională te volgen, „nauw verweven”(14) is met de inhoud van de eerste vraag.(15) Mijns inziens zou het onnatuurlijk zijn om aan dit verband voorbij te gaan.(16)
51. Bovendien is, gelet op de duidelijke en ondubbelzinnige bewoordingen van artikel 99, onder ș), van wet nr. 303/2004, de eventuele inleiding van een tuchtprocedure tegen de rechters in het hoofdgeding geen vage mogelijkheid, maar een reëel gevaar.
52. In het recente arrest van 23 november 2021, IS (Onrechtmatigheid van de verwijzingsbeslissing) (C‑564/19, EU:C:2021:949, punten 85‑87), heeft het Hof erop gewezen dat die zaak zich op dat punt onderscheidt van zijn eerdere arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny (C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234).
53. In het arrest van 23 november 2021, IS (Onrechtmatigheid van de verwijzingsbeslissing) (C‑564/19, EU:C:2021:949, punten 85-87), heeft het Hof geoordeeld dat een prejudiciële vraag aan het Hof betreffende het beginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid en de mogelijkheid naar nationaal recht om een tuchtprocedure tegen een rechter in te leiden wegens het indienen van een prejudicieel verzoek krachtens artikel 267 VWEU, ontvankelijk was. Allereerst heeft het Hof aangegeven dat de prejudiciële vraag over een mogelijke tuchtprocedure nauw verbonden was met een andere prejudiciële vraag, waarin om uitlegging van artikel 267 VWEU werd verzocht. Aldus heeft het Hof vastgesteld dat de verwijzende rechter met de vraag over een mogelijke tuchtprocedure in essentie wenste te vernemen of hij bij zijn uitspraak ten gronde in de bij hem aanhangige zaak de beslissing van een hogere rechter kon negeren zonder daarbij te hoeven vrezen dat de tuchtprocedure tegen hem werd heropend. Tevens heeft het Hof geoordeeld dat de verwijzende rechter zich geconfronteerd zag met een procedurele belemmering doordat een nationale wettelijke regeling op hem werd toegepast en hij deze belemmering moest wegnemen voordat hij het hoofdgeding zonder inmenging van buitenaf en in volledige onafhankelijkheid kon beslechten.
54. Wat betreft de kwestie van de ontvankelijkheid van vragen over een mogelijke tuchtprocedure tegen een rechter die een prejudiciële verwijzing gelast en de naleving van de daaropvolgende uitspraak van het Hof, zijn er mijns inziens duidelijke overeenkomsten tussen de onderhavige zaak en de zaak die heeft geleid tot het arrest van 23 november 2021, IS (Onrechtmatigheid van de verwijzingsbeslissing) (C‑564/19, EU:C:2021:949, punten 85‑87).(17) Ik geef daarom het Hof in overweging, in het specifieke kader van deze zaak te kiezen voor een realistische benadering van de ontvankelijkheid van die kwestie. Aangezien het prejudiciële arrest van het Hof de nationale rechter voor de beslechting van het hoofdgeding bindt ter zake van de uitlegging van het Unierecht(18), ben ik van mening dat de vragen inzake het risico van tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van nationale rechters die het antwoord van het Hof op een verzoek om een prejudiciële beslissing – ongeacht hoe dit antwoord luidt – toepassen, „noodzakelijk” zijn voor het wijzen van zijn vonnis in de bij hem aanhangige zaak.
VI. Ten gronde
55. De verwijzende rechter wenst met zijn vragen in wezen te vernemen of het beginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid, dat is neergelegd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU en artikel 47 van het Handvest, in de weg staat aan een nationale bepaling van een lidstaat volgens welke nationale rechters niet bevoegd zijn om te onderzoeken of een door het grondwettelijk hof van die lidstaat grondwettig verklaarde nationale bepaling verenigbaar is met het Unierecht en tuchtprocedures kunnen worden ingeleid tegen en tuchtrechtelijke sancties kunnen worden opgelegd aan rechters die een dergelijk onderzoek verrichten?
A. Arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”
56. In het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” heeft het Hof duidelijk aangegeven onder welke omstandigheden een entiteit als de SIIJ niet zou voldoen aan de vereisten van artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en beschikking 2006/928.(19) Tevens heeft het Hof zijn vaste rechtspraak inzake het beginsel van voorrang van het Unierecht herhaald, volgens welke iedere nationale rechter die in het kader van zijn bevoegdheid is aangezocht, verplicht is iedere nationale bepaling – ongeacht of deze, volgens de uitlegging van het grondwettelijk hof, van wetgevende dan wel grondwettelijke aard is – die strijdig is met een Unierechtelijke bepaling met rechtstreekse werking buiten toepassing te laten.(20)
57. Aangezien artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en de in beschikking 2006/928 benoemde ijkpunten rechtstreekse werking hebben(21), heeft het Hof geoordeeld dat een nationale rechter gehouden is om in het kader van zijn bevoegdheden de volle werking daarvan te verzekeren door indien nodig elke daarmee strijdige nationale bepaling buiten toepassing te laten.(22)
58. Ik acht het niet nodig om de rechtspraak van het Hof nog eens te bekijken, noch met betrekking tot de verenigbaarheid van een entiteit als de SIIJ met het Unierecht, noch met betrekking tot de specifieke toepassing van de rechtstreekse werking en de voorrang van het Unierecht in het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”. In punt 223 van dat arrest zijn twee duidelijke criteria(23) geformuleerd voor de toetsing van de verenigbaarheid van de SIIJ met het Unierecht. Bovendien is het meer dan duidelijk dat alle staatsorganen – zoals nationale rechterlijke instanties, met inbegrip van nationale grondwettelijke hoven, en administratieve autoriteiten – die bij de uitoefening van de aan hen verleende bevoegdheden belast zijn met de toepassing van het Unierecht, overeenkomstig de beginselen van rechtstreekse werking en voorrang van het Unierecht verplicht zijn om met het Unierecht strijdige nationale regelingen, administratieve praktijken of rechtspraak buiten toepassing te laten.(24)
59. Volgens vaste rechtspraak is aldus met de vereisten die in de eigen aard van het Unierecht besloten liggen onverenigbaar, elke bepaling van een nationale rechtsorde of elke wetgevende, bestuurlijke of rechterlijke praktijk – zowel van een grondwettelijk hof als van een andere instantie – die ertoe zou leiden dat aan de werking van het Unierecht wordt afgedaan doordat aan de nationale rechter die bevoegd is om dit recht toe te passen, de bevoegdheid wordt ontzegd daarbij terstond al het nodige te doen om de nationale wettelijke bepalingen of nationale rechtspraak die de volle werking van de rechtstreeks toepasselijke Unierechtelijke regels zouden kunnen verhinderen, ter zijde te stellen.(25)
60. Voorts is in een zaak als de onderhavige de nationale rechter die gebruik heeft gemaakt van de hem door artikel 267, tweede alinea, VWEU geboden mogelijkheid om een prejudiciële verwijzing naar het Hof te gelasten, voor de beslechting van het hoofdgeding gebonden aan de door het Hof gegeven uitlegging van de betrokken bepalingen en moet hij in voorkomend geval het oordeel van een hogere rechter – ook van een nationaal grondwettelijk hof – naast zich neerleggen indien hij, gelet op die uitlegging, meent dat die bepalingen in strijd zijn met het Unierecht.(26)
61. De Roemeense regering heeft in haar schriftelijke opmerkingen aangevoerd dat met betrekking tot artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU is voldaan aan de twee voorwaarden die de Curte Constituțională in arrest nr. 390/2021 heeft gesteld voor de voorrang van het Unierecht boven de Roemeense grondwet. Aldus is volgens die regering artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU voldoende duidelijk, precies en ondubbelzinnig geformuleerd en is er sprake van een bepaalde mate van grondwettelijke relevantie, zodat de normatieve inhoud ervan een eventuele schending van de grondwet door het nationale recht kan staven. Dit kan dan wel waar zijn, maar zij erkent niet dat het Hof in punt 249 van het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” heeft geoordeeld dat de ijkpunten van beschikking 2006/928 rechtstreekse werking hebben. In punt 251 van dat arrest is dan ook geoordeeld dat indien is bewezen dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU of beschikking 2006/928 is geschonden, het beginsel van voorrang van het Unierecht de verwijzende rechter verplicht om de daarmee strijdige nationale bepalingen buiten toepassing te laten, ongeacht of zij van wetgevende dan wel grondwettelijke aard zijn.
62. De verplichting om nationale regelingen, administratieve praktijken of rechtspraak, van welke aard dan ook, buiten toepassing te laten wanneer zij strijdig zijn met het Unierecht, is een concrete uitdrukking van de werking van zowel het beginsel van bevoegdheidstoedeling van artikel 4, lid 1, en artikel 5 VEU, als het beginsel van loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU.(27) Behoudens uitzonderlijke omstandigheden doet deze verplichting geen afbreuk aan de nationale identiteit van een lidstaat, die bijvoorbeeld besloten ligt in zijn politieke en constitutionele basisstructuren(28) en die krachtens artikel 4, lid 2, VEU(29) en de derde alinea van de preambule van het Handvest dient te worden geëerbiedigd. In het geval dat een lidstaat zich op zijn nationale identiteit beroept om niet-naleving van Unierechtelijke bepalingen te rechtvaardigen, zal het Hof onderzoeken of die bepalingen feitelijk een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging van een fundamenteel belang van de samenleving of van de politieke en constitutionele basisstructuren van een lidstaat vormen.(30) Vage, algemene en abstracte beweringen doorstaan deze toets niet. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt immers dat de Curte Constituțională zelf niet heeft vastgesteld aan welk aspect van de nationale identiteit wordt afgedaan door het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”.
63. Hieruit volgt dat de veelomvattende uitspraak van de Curte Constituțională die door de verwijzende rechter in de prejudiciële verwijzing wordt beschreven en volgens welke het Unierecht geen voorrang heeft boven de Roemeense grondwet, zodat Roemeense rechters niet bevoegd zijn om de verenigbaarheid met het Unierecht te onderzoeken van een bepaling van nationaal recht waarvan de Curte Constituțională de grondwettigheid heeft vastgesteld, te ruim en te weinig specifiek is om te kunnen worden opgevat als een overwogen uiting van de nationale identiteit van een lidstaat van de Europese Unie overeenkomstig artikel 4, lid 2, VEU.(31)
64. Hoe dan ook moet elke aanspraak op nationale identiteit de in artikel 2 VEU neergelegde gemeenschappelijke waarden eerbiedigen(32) en berusten op de ondeelbare en universele waarden die in de tweede alinea van de preambule van het Handvest worden genoemd.(33) De beginselen van de rechtsstaat(34) en van daadwerkelijke rechtsbescherming staan daarbij centraal. Over deze kwestie zal ik mij nu buigen.
65. Alvorens hiertoe over te gaan, wil ik opmerken dat de teneur van de uitspraak van de Curte Constituțională in arrest nr. 390/2021 ernstige twijfels doet rijzen over de eerbiediging door die rechterlijke instantie van de fundamentele beginselen van het Unierecht zoals die zijn uitgelegd door het Hof in het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”. De Curte Constituțională heeft het Hof bovendien niet verzocht om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU teneinde het gevaar voor een onjuiste uitlegging van het Unierecht af te wenden.
66. Dienaangaande heeft het Hof in zijn arrest van 4 oktober 2018, Commissie/Frankrijk (Roerende voorheffing) (C‑416/17, EU:C:2018:811, punten 107-109), in herinnering gebracht dat een niet-nakoming door een lidstaat in de zin van artikel 258 VWEU in beginsel kan worden vastgesteld, ongeacht welk orgaan van die staat door zijn handelen of nalaten het verzuim heeft veroorzaakt, zelfs al betreft het een constitutioneel onafhankelijke instelling. Wanneer de beslissing van een nationale rechterlijke instantie niet vatbaar is voor hoger beroep, is deze instantie in beginsel gehouden zich krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU tot het Hof te wenden wanneer voor haar een vraag over de uitlegging van het VWEU wordt opgeworpen. Die verwijzingsplicht heeft met name tot doel te voorkomen dat zich in een lidstaat nationale rechtspraak ontwikkelt die niet met de regels van het Unierecht strookt. Het Hof oordeelde dat, aangezien de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) had nagelaten zich volgens de procedure van artikel 267, derde alinea, VWEU, tot het Hof te wenden om een bepaalde kwestie vast te stellen die niet zo evident was dat er redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel bestond, de Franse Republiek haar verplichtingen uit hoofde daarvan niet was nagekomen.
67. Ter terechtzitting van 23 november 2021 heeft de Roemeense regering bevestigd dat de Curte Constituțională de rechter in laatste aanleg is voor de behandeling van kwesties in verband met de Roemeense grondwet.
B. Toepasselijke bepalingen van Unierecht
68. In de afgelopen jaren heeft het Hof de gelegenheid gekregen om uitspraak te doen over het beginsel van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in de lidstaten bij de toepassing van het Unierecht en het samenspel tussen artikel 2 VEU, artikel 19, lid 1, VEU, artikel 267 VWEU en artikel 47 van het Handvest.(35) De recente ontstaansgeschiedenis van die rechtspraak gaat terug tot het arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117). Dat arrest was weliswaar een belangrijke mijlpaal in de ontwikkeling van de rechtspraak van het Hof op dat gebied, maar het introduceerde mijns inziens geen nieuwe concepten; veeleer werden een aantal belangrijke, in de rechtspraak van het Hof reeds bestaande beginselen herhaald.
69. Wat betreft de toepasselijke Unierechtelijke bepalingen staat vast dat artikel 19 VEU de waarde van de rechtsstaat zoals verankerd in artikel 2 VEU concretiseert. Het is derhalve niet nodig artikel 2 VEU afzonderlijk te onderzoeken.(36) Binnen de rechtsorde van de Unie vertrouwt artikel 19 VEU het rechterlijk toezicht toe aan het Hof en aan de nationale rechterlijke instanties. De waarborg van onafhankelijkheid, die onlosmakelijk is verbonden met de rechterlijke taak en essentieel is voor de goede werking van het stelsel van rechterlijke samenwerking van artikel 267 VWEU, is bijgevolg op beide niveaus in de rechtsorde van de Unie vereist.
70. Hoewel in de gestelde vragen het beginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid wordt genoemd, blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt niet dat de onafhankelijkheid van de verwijzende rechter op enige wijze is aangetast naast de inperkingen door de Curte Constituțională in arrest nr. 390/2021 en door artikel 99, onder ș), van wet nr. 303/2004 op de toepassing van het Unierecht door de verwijzende rechter. Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU verwijst weliswaar niet specifiek naar de onafhankelijkheid van de rechter, maar het is vaste rechtspraak dat, om te waarborgen dat instanties die kunnen worden verzocht om te oordelen over vragen die verband houden met de toepassing of de uitlegging van het Unierecht in staat zijn daadwerkelijke rechtsbescherming te bieden zoals vereist op grond van die bepaling, de instandhouding van de onafhankelijkheid van deze instanties primordiaal is, zoals wordt bevestigd door artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, dat de toegang tot een „onafhankelijk” gerecht vermeldt als een van de vereisten voor het fundamentele recht op een doeltreffende voorziening in rechte. Dit vereiste van onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties, dat onlosmakelijk verbonden is met de taak van de rechter, behoort tot de kern van het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming en het grondrecht op een eerlijk proces, dat van het grootste belang is als waarborg voor de bescherming van alle door de justitiabelen aan het Unierecht ontleende rechten en tevens voor het behoud van de in artikel 2 VEU verankerde waarden die de lidstaten gemeen hebben en met name die van de rechtsstaat.(37) Op het spel staat de mogelijkheid voor de verwijzende rechter om, gelet op de beperkingen die hem volgens de uitlegging van de Curte Constituțională in arrest nr. 390/2021 worden opgelegd door artikel 148, lid 2, van de Roemeense grondwet, te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren op de onder het Unierecht vallende gebieden, zoals artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU(38) voorschrijft.
71. Volgens artikel 19 VEU staat het aan de nationale rechterlijke instanties en het Hof om te waarborgen dat het recht van de Unie in alle lidstaten ten volle wordt toegepast en dat de justitiabelen de rechtsbescherming genieten die zij aan dat recht ontlenen.(39) Artikel 19 VEU voorziet aldus in een decentraal gerechtelijk stelsel waarbinnen de toepassing van het Unierecht een gedeelde verantwoordelijkheid is van het Hof en de nationale rechterlijke instanties.
72. Het beginsel van daadwerkelijke rechtsbescherming dat de justitiabelen aan het recht van de Unie ontlenen en waarnaar artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU verwijst, is een algemeen beginsel van Unierecht dat tegenwoordig is verankerd in artikel 47 van het Handvest, zodat de lidstaten volgens eerstgenoemde bepaling op de onder het recht van de Unie vallende gebieden moeten voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming in de zin van met name laatstgenoemde bepaling te verzekeren.(40) Enerzijds heeft het Hof aldus in zijn arrest van 20 april 2021 in de zaak Repubblika(41) geoordeeld dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU is bedoeld om te worden toegepast in het kader van een beroep dat ertoe strekt de verenigbaarheid met het Unierecht aan de orde te stellen van bepalingen van nationaal recht die de onafhankelijkheid van de rechters zouden kunnen aantasten. Anderzijds is in artikel 47 van het Handvest het recht verankerd op een doeltreffende voorziening in rechte voor eenieder wiens door het Unierecht gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden.
73. Aangezien uit het verzoek om een prejudiciële beslissing niet blijkt of RS zich in het hoofdgeding beroept op een door een Unierechtelijke bepaling aan hem verleend recht, lijkt het erop dat overeenkomstig artikel 51, lid 1, van het Handvest(42) artikel 47 ervan als zodanig niet van toepassing zou kunnen zijn op het hoofdgeding. Artikel 47 van het Handvest dient evenwel in aanmerking te worden genomen bij de uitlegging van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, omdat laatstgenoemde bepaling alle lidstaten verplicht te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om op de onder het Unierecht vallende gebieden daadwerkelijke rechtsbescherming in de zin van met name artikel 47 van het Handvest te verzekeren.(43)
C. Daadwerkelijke rechtsbescherming door een onafhankelijke rechterlijke macht
74. Uit het prejudiciële verzoek blijkt dat bij de Curte de Apel Craiova, die bevoegd is inzake rechten en vrijheden, een door RS ingediende klacht aanhangig is betreffende duur van een strafprocedure voor de SIIJ. Uit het dossier waarover het Hof beschikt blijkt niet dat de verwijzende rechter onbevoegd zou zijn om over die klacht te oordelen.
75. Tevens is gebleken dat nationale rechters krachtens artikel 148, lid 2, van de Roemeense grondwet, zoals uitgelegd door de Curte Constituțională in arrest nr. 390/2021, niet mogen onderzoeken of een bij beslissing van de Curte Constituțională grondwettig verklaarde nationale bepaling verenigbaar is met het Unierecht. Nationaal recht staat er dus daadwerkelijk aan in de weg dat de verwijzende rechter toetst of de oprichting en de werking van de SIIJ verenigbaar zijn met het Unierecht en dat hij, wanneer dat nodig en passend is, met name overeenkomstig de aanwijzingen van het Hof in het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” de betrokken bepalingen van nationaal recht buiten toepassing laat, conform de beginselen van voorrang van het Unierecht en rechtstreekse werking.
76. Deze situatie wordt nog verergerd door het potentiële gevaar dat krachtens artikel 99, onder ș), van wet nr. 303/2004 een tuchtprocedure wordt ingeleid tegen en een tuchtrechtelijke sanctie wordt opgelegd aan een rechter wegens niet-naleving van een arrest van de Curte Constituțională.(44)
77. Het is vaste rechtspraak dat de rechterlijke organisatie in de lidstaten weliswaar onder de bevoegdheid van de lidstaten valt, maar dat zij de verplichtingen moeten nakomen die voor hen voortvloeien uit het Unierecht en, in het bijzonder, uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.(45)
78. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is elke nationale rechter die in het kader van zijn bevoegdheid is aangezocht, als orgaan van een lidstaat ingevolge het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde samenwerkingsbeginsel verplicht om het rechtstreeks toepasselijke Unierecht integraal toe te passen en de door dit recht aan particulieren toegekende rechten te beschermen, door elke eventueel strijdige bepaling van de nationale wet buiten toepassing te laten, ongeacht of deze van vroegere of latere datum is dan de Unierechtelijke regel.(46)
79. Diezelfde verplichting vloeit mijns inziens rechtstreeks voort uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, dat voorschrijft(47) dat lidstaten voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren op de onder het Unierecht vallende gebieden. Nationale rechterlijke instanties moeten derhalve waarborgen dat het recht van de Unie in alle lidstaten ten volle wordt toegepast en voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren.(48) De aard van het rechtsmiddel waarin de nationale rechter moet voorzien is afhankelijk van de vraag of de Unierechtelijke handeling of maatregel rechtstreekse werking heeft. Als de handeling of maatregel geen rechtstreekse werking heeft, verplicht het dwingende karakter ervan de nationale rechterlijke instanties toch om hun nationale recht uit te leggen conform het Unierecht.(49) In bepaalde gevallen kan niet-nakoming van die verplichting een grond zijn voor een schadevordering tegen de staat.(50)
80. In artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU komt het beginsel van de voorrang van het Unierecht dus concreet tot uiting in het Verdrag betreffende de Europese Unie.(51)
81. Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU vereist tevens dat nationale rechterlijke instanties die worden verzocht om te oordelen over kwesties die verband houden met de toepassing en de uitlegging van het Unierecht, onafhankelijk zijn. Dit wordt bevestigd door artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, dat de toegang tot een „onafhankelijk” gerecht vermeldt als een van de vereisten voor het fundamentele recht op een daadwerkelijke voorziening in rechte.(52) De betrokken instanties moeten hun taken derhalve volledig autonoom kunnen uitoefenen, zonder enig hiërarchisch verband en zonder aan wie dan ook ondergeschikt te zijn of van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen. Alleen zo zijn zij beschermd tegen inmenging of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van hun oordeelsvorming in gevaar zou kunnen brengen en van invloed zou kunnen zijn op de inhoud en de uitkomst hun beslissingen.(53)
82. Tot dergelijke verboden inmenging of druk van buitenaf behoort een uitspraak van een nationaal grondwettelijk hof, zoals die van de Curte Constituțională in arrest nr. 390/2021, die ertoe strekt andere nationale rechterlijke instanties – die handelen in het kader van de hun naar nationaal recht verleende bevoegdheid – te beletten de volle toepassing van het Unierecht en de rechterlijke bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen te waarborgen.
83. In arrest nr. 390/2021 heeft de Curte Constituțională zich mijns inziens op onrechtmatige wijze een bevoegdheid toegeëigend in strijd met artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, met het beginsel van voorrang van het Unierecht en met het fundamentele vereiste van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.
84. Een nationale rechtsregel of rechtspraktijk op grond waarvan een rechtsoordeel van een grondwettelijk hof bindend is voor een andere nationale rechterlijke instantie die krachtens het nationale recht bevoegd is om het Unierecht toe te passen, kan laatstgenoemde rechterlijke instantie niet haar onafhankelijke mandaat ontnemen om dat recht toe te passen en de daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren. Dergelijke regels en praktijken doen af aan de werking van het Unierecht en zijn onverenigbaar met de kern van het Unierecht, waaronder het in artikel 2 VEU verankerde beginsel van de rechtsstaat.(54) Dienaangaande moet in herinnering worden gebracht dat het Hof in zijn arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punt 36), heeft gesteld dat het inherent is aan het bestaan van een rechtsstaat dat er effectieve rechterlijke toetsing bestaat om de naleving van de bepalingen van Unierecht te verzekeren.
85. Ik ben derhalve van mening dat het beginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid, dat is neergelegd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU en artikel 47 van het Handvest, in de weg staat aan een nationale bepaling of rechtspraktijk van een lidstaat volgens welke nationale rechters niet bevoegd zijn om te onderzoeken of een bij beslissing van het grondwettelijk hof van die lidstaat grondwettig verklaarde nationale bepaling verenigbaar is met het Unierecht. A fortiori staat ditzelfde beginsel eraan in de weg dat een tuchtprocedure wordt ingeleid tegen en een tuchtrechtelijke sanctie wordt opgelegd aan een rechter naar aanleiding van een dergelijk onderzoek.
VII. Conclusie
86. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de door de Curte de Apel Craiova gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
„Het beginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid, dat is neergelegd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, staat in de weg aan een nationale bepaling of rechtspraktijk van een lidstaat volgens welke nationale rechters niet bevoegd zijn om te onderzoeken of een bij beslissing van het grondwettelijk hof van die lidstaat grondwettig verklaarde nationale bepaling verenigbaar is met het Unierecht. Ditzelfde beginsel staat eraan in de weg dat een tuchtprocedure wordt ingeleid tegen en een tuchtrechtelijke sanctie wordt opgelegd aan een rechter naar aanleiding van een dergelijk onderzoek.”
1 Oorspronkelijke taal: Engels.
2 Dit arrest betrof de uitlegging van artikel 2, artikel 4, lid 3, artikel 9 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, artikel 67, lid 1, en artikel 267 VWEU, artikel 47 van het Handvest en beschikking 2006/928/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie (PB 2006, L 354, blz. 56).
3 Zie punt 5 van het dictum van dat arrest.
4 Arrest nr. 390 van 8 juni 2021 betreffende een exceptie van ongrondwettigheid van de artikelen 881 tot en met 889 van wet nr. 304/2004 betreffende de rechterlijke organisatie, alsmede van wetsbesluit nr. 90/2018 van de regering tot vaststelling van maatregelen betreffende de wijze van functioneren van de afdeling voor onderzoek naar strafbare feiten die zijn gepleegd binnen het gerechtelijk apparaat), bekendgemaakt in Monitor Oficial al României nr. 612 van 22 juni 2021 (hierna: „arrest nr. 390/2021”).
5 Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 826 van 13 september 2005.
6 Zie arrest nr. 390/2021, punt 81.
7 Zie arrest nr. 390/2021, punt 83.
8 Zie arrest nr. 390/2021, punt 85.
9 Beschikking van de president van het Hof van 19 oktober 2018, Wightman e.a. (C‑621/18, niet gepubliceerd, EU:C:2018:851, punt 10 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
10 Arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny (C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234, punten 43‑45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
11 Zie arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”, punt 133 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
12 Het Hof verklaarde ten eerste dat de hoofdgedingen ten gronde geen enkel verband met het Unierecht vertoonden, en dus ook niet met artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, waarop de prejudiciële vragen betrekking hadden. De verwijzende rechters dienden dit recht – of die bepaling – dus niet toe te passen om te bepalen hoe die gedingen ten gronde moesten worden beslecht. Ten tweede verklaarde het Hof dat de prejudiciële vragen geen betrekking hadden op de uitlegging van Unierechtelijke procedurevoorschriften die de verwijzende rechters bij het wijzen van hun vonnis zouden moeten toepassen. Ten derde kon een antwoord van het Hof op de prejudiciële vragen de verwijzende rechters evenmin een uitlegging van het Unierecht bieden die hen in staat zou stellen om procedurele kwesties van nationaal recht op te lossen alvorens uitspraak ten gronde te kunnen doen in de bij hen aanhangige gedingen. Arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny (C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234, punten 49‑53).
13 Arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny (C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234, punt 54). Het Hof oordeelde weliswaar dat de vragen in de zaken die hebben geleid tot dat arrest niet-ontvankelijk waren, maar stelde vast dat nationale bepalingen waaruit zou voortvloeien dat nationale rechters kunnen worden blootgesteld aan tuchtprocedures wegens het feit dat zij bij het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing hebben ingediend, niet toelaatbaar zijn. Het enkele vooruitzicht dat nationale rechters tuchtrechtelijk kunnen worden vervolgd omdat zij een dergelijk verzoek hebben ingediend, kan afbreuk doen aan de daadwerkelijke uitoefening door nationale rechters van deze mogelijkheid om zich tot het Hof te wenden en aan de taak van de verwijzende rechter om het Unierecht toe te passen. Arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny (C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234, punt 58). Voorts heeft het Hof opgemerkt dat in dergelijke omstandigheden de nationale maatregel of praktijk een reden kan zijn om beroep wegens niet-nakoming in te stellen. Arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny (C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234, punt 47).
14 Zie de benadering die wordt voorgesteld in de conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak IG e.a. (C‑379/19, EU:C:2021:174, punt 40).
15 Zie naar analogie arrest van 20 april 2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311, punt 33).
16 Advocaat-generaal Bobek was in zijn conclusie in de zaak IG e.a. (C‑379/19, EU:C:2021:174, punt 40) van mening dat vragen met betrekking tot de tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van nationale rechters die een verzoek om een prejudiciële beslissing hebben ingediend „noodzakelijk” zijn voor de beslechting van de voor hen aanhangige zaak indien zij tuchtrechtelijk ter verantwoording kunnen worden geroepen, aangezien er anders niet veel prejudiciële verwijzingen zouden zijn. Zie naar analogie arrest van 5 juli 2016, Ognyanov (C‑614/14, EU:C:2016:514, punt 25). Advocaat-generaal Pikamäe heeft daarentegen in zijn conclusie in de zaak IS (Onrechtmatigheid van de verwijzingsbeslissing) (C‑564/19, EU:C:2021:292, punt 97) geconcludeerd dat een prejudiciële vraag waarmee de nationale rechter wenst te vernemen of artikel 19, lid 1, VEU, artikel 47 van het Handvest en artikel 267 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die het mogelijk maakt tegen een rechter een tuchtprocedure in te leiden op grond dat deze rechter het Hof om een prejudiciële beslissing heeft verzocht, niet-ontvankelijk was omdat het hoofdgeding in die zaak geen betrekking had op de inleiding van een tuchtprocedure tegen de verwijzende rechter, en evenmin op het statuut van de magistratuur of de bepalingen daarvan betreffende de tuchtregeling voor rechters. Voorts was in die zaak een handeling om de tuchtprocedure op te starten ingetrokken en was de procedure gesloten. Advocaat-generaal Pikamäe heeft daarnaast erkend dat de vraag inzake de tuchtprocedure ontvankelijk zou kunnen zijn, voor zover deze onlosmakelijk met een andere, ontvankelijke vraag is verbonden, door beide vragen als een „ondeelbaar geheel” te beschouwen. Conclusie van advocaat-generaal Pikamäe in de zaak IS (Onrechtmatigheid van de verwijzingsbeslissing) (C‑564/19, EU:C:2021:292, punt 98).
17 Zie ook arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 en C‑840/19, EU:C:2021:1034, punt 140). In zaak C‑379/19, die is ontstaan in de context van een strafprocedure die onder meer betrekking had op corruptiemisdrijven, beoogden de verweerders de uitsluiting van bewijsmateriaal overeenkomstig de uitspraken in een aantal arresten van de Curte Constituțională. De verwijzende rechter had twijfels over de verenigbaarheid van die arresten met het vereiste van onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties, waarbij de niet-naleving van die arresten ertoe kon leiden dat tuchtrechtelijke procedures werden ingeleid tegen de betreffende rechter overeenkomstig artikel 99, onder ș), van wet nr. 303/2004. De verwijzende rechter besliste om het Hof vragen te stellen over de uitlegging van onder meer artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU. Het Hof achtte deze vragen ontvankelijk.
18 Arrest van 11 december 2018, Weiss e.a. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
19 Zie arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”, punt 223.
20 Krachtens het beginsel van voorrang van het Unierecht kan de omstandigheid dat een lidstaat zich beroept op bepalingen van nationaal recht, ook al zijn deze van grondwettelijke aard, niet afdoen aan de eenheid en de werking van het Unierecht. Volgens vaste rechtspraak zijn de gevolgen van de voorrang van het Unierecht bindend voor alle organen van een lidstaat, zonder dat nationale bepalingen – waaronder de grondwettelijke – daaraan in de weg staan. Arresten van 8 september 2010, Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503, punt 61), en 6 oktober 2021, W.Ż. (Kamer voor bijzondere controle en publieke zaken van de Sąd Najwyższy – Benoeming) (C‑487/19, EU:C:2021:798, punt 157). Zie ook arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”, punten 243 e.v., in het bijzonder punt 251 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
21 Het Hof heeft geoordeeld dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU de lidstaten een duidelijke en nauwkeurige resultaatsverplichting oplegt. Aan die verplichting is geen enkele voorwaarde verbonden met betrekking tot de onafhankelijkheid die de rechterlijke instanties moet kenmerken die gehouden zijn het Unierecht uit te leggen en toe te passen. Arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”, punt 250 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
22 Arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”, punten 242‑252.
23 Op basis van artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en beschikking 2006/928.
24 Arrest van 14 september 2017, Trustees of the BT Pension Scheme (C‑628/15, EU:C:2017:687, punt 54).
25 Zie in die zin arrest van 9 maart 1978, Simmenthal (106/77, EU:C:1978:49, punt 22). Zie, voor een recente herhaling van deze regel, beschikking van de vicepresident van het Hof van 14 juli 2021, Commissie/Polen (C‑204/21 R, EU:C:2021:593, punt 173).
26 Zie naar analogie arrest van 5 oktober 2010, Elchinov (C‑173/09, EU:C:2010:581, punt 30).
27 Zie naar analogie arresten van 19 november 2019, A.K. e.a. (Onafhankelijkheid van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy) (C‑585/18, C‑624/18 en C‑625/18, EU:C:2019:982, punt 166), en 2 maart 2021, A.B. e.a. (Benoeming van de rechters bij de Sąd Najwyższy – Beroep) (C‑824/18, EU:C:2021:153, punt 79). In punt 173 van advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM) van 18 december 2014 (EU:C:2014:2454) heeft het Hof in herinnering gebracht dat de lidstaten onder meer krachtens het in artikel 4, lid 3, eerste alinea, VEU genoemde beginsel van loyale samenwerking, op hun respectieve grondgebied de toepassing en de eerbiediging van het recht van de Unie dienen te verzekeren. Ingevolge artikel 4, lid 3, tweede alinea, moeten de lidstaten bovendien alle algemene en bijzondere maatregelen treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.
28 Zoals de republikeinse staatsvorm (arrest van 22 december 2010, Sayn-Wittgenstein (C‑208/09, EU:C:2010:806, punt 92) en de verdeling van de bevoegdheden binnen een lidstaat, alsmede de reorganisatie van die bevoegdheden binnen de lidstaat (arresten van 21 december 2016, Remondis (C‑51/15, EU:C:2016:985, punten 40 en 41), en 18 juni 2020, Porin kaupunki (C‑328/19, EU:C:2020:483, punt 46).
29 Arrest van 5 juni 2018, Coman e.a. (C‑673/16, EU:C:2018:385, punt 43).
30 De Curte Constituțională verwijst weliswaar specifiek naar de „grondwettelijke identiteit”, maar het begrip „nationale identiteit” in artikel 4, lid 2, VEU is mijns inziens een overkoepelend begrip dat zowel de sociaal-culturele als de politieke en grondwettelijke identiteit kan omvatten. Aanvoering van nationale identiteit op grond van artikel 4, lid 2, VEU geeft een lidstaat echter niet het recht om af te wijken van de fundamentele waarden die zijn vervat in artikel 2 VEU, waaronder het beginsel van de rechtsstaat. Bescherming van de nationale identiteit kan dan ook geen rechtvaardiging vormen voor het niet eerbiedigen van die waarden. Daarnaast kan nationale identiteit, in de vorm van grondwettelijke identiteit, geen absolute uitzondering op of voorbehoud bij het beginsel van de voorrang van het Unierecht vormen.
31 Zie naar analogie arrest van 5 juni 2018, Coman e.a. (C‑673/16, EU:C:2018:385, punten 44 en 46).
32 Het is vaste rechtspraak dat uit artikel 49 VEU – op grond waarvan elke Europese staat kan verzoeken lid te worden van de Unie – volgt dat de Unie staten omvat die geheel uit vrije wil de in artikel 2 VEU bedoelde waarden hebben onderschreven, deze waarden in acht nemen en zich ertoe verbinden deze uit te dragen. Dit maakt dat het Unierecht steunt op de fundamentele premisse dat elke lidstaat met alle andere lidstaten die waarden deelt, en dat elke lidstaat erkent dat de andere lidstaten die waarden met hem delen. Arrest van 24 juni 2019, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy) (C‑619/18, EU:C:2019:531, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33 Zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Stolichna obshtina, rayon „Pancharevo” (C‑490/20, EU:C:2021:296, punt 73). Zie ook, naar analogie, arrest van 5 juni 2018, Coman e.a. (C‑673/16, EU:C:2018:385, punt 47).
34 Het feit dat de Europese Gemeenschap/Unie een rechtsgemeenschap is, werd in de rechtspraak van het Hof voor het eerst genoemd in het arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement (294/83, EU:C:1986:166, punt 23).
35 Zie voor een systematisch en actueel overzicht van de recente rechtspraak van het Hof Pech, L., en Kochenov, D., Respect for the Rule of Law in the Case Law of the European Court of Justice: A Casebook Overview of Key Judgments since the Portuguese Judges Case, SIEPS, Stockholm, 2021:3.
36 Arrest van 9 juli 2020, Land Hessen (C‑272/19, EU:C:2020:535, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37 Arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”, punten 194 en 195 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
38 Wat de materiële werkingssfeer van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU betreft, deze bepaling ziet op de „onder het recht van de Unie vallende gebieden”, onafhankelijk van de situatie waarin de lidstaten dit recht ten uitvoer brengen in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest. Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU vindt dus met name toepassing ten aanzien van iedere nationale rechter die kan worden aangezocht om te oordelen over vraagstukken die de toepassing of de uitlegging van het Unierecht betreffen op gebieden die onder dat recht vallen (arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny, C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234, punten 33 en 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Wat de handelingen van de lidstaten betreft, wordt de werkingssfeer van artikel 47 van het Handvest omschreven in artikel 51, lid 1, ervan, dat bepaalt dat de bepalingen van het Handvest tot de lidstaten zijn gericht wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Arrest van 14 juni 2017, Online Games e.a. (C‑685/15, EU:C:2017:452, punt 55).
39 Arrest van 19 november 2019, A.K. e.a. (Onafhankelijkheid van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy) (C‑585/18, C‑624/18 en C‑625/18, EU:C:2019:982, punt 167 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40 Arrest van 19 november 2019, A.K. e.a. (Onafhankelijkheid van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy) (C‑585/18, C‑624/18 en C‑625/18, EU:C:2019:982, punt 168 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het beginsel van daadwerkelijke bescherming van de rechten dat de justitiabelen aan het recht van de Unie ontlenen en waarnaar artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU verwijst, is een algemeen beginsel van Unierecht dat uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeit en dat is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, en meer recentelijk in artikel 47 van het Handvest. Arresten van 2 maart 2021, A.B. e.a. (Benoeming van de rechters bij de Sąd Najwyższy – Beroep) (C‑824/18, EU:C:2021:153, punt 110), en 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 en C‑840/19, EU:C:2021:1034, punt 219).
41 Arrest van 20 april 2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311, punten 39‑45).
42 Dat bepaalt dat het Handvest uitsluitend van toepassing is wanneer de lidstaten het recht van de Unie ten uitvoer brengen.
43 Zie naar analogie arrest van 20 april 2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311, punten 42‑45). Terwijl artikel 47 van het Handvest bijdraagt tot de eerbiediging van het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming van iedere justitiabele die zich in een bepaald geval beroept op een recht dat hij aan het Unierecht ontleent, beoogt artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU dus te verzekeren dat het door elke lidstaat ingestelde stelsel van rechtsmiddelen de daadwerkelijke rechtsbescherming verzekert op de onder het Unierecht vallende gebieden. Arrest van 20 april 2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311, punt 52).
44 Recente rechtspraak lijkt te erkennen dat de bescherming van de rechterlijke onafhankelijkheid niet volledig uitsluit dat een rechter in bepaalde zeer uitzonderlijke gevallen tuchtrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld als gevolg van door hem genomen rechterlijke beslissingen: arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 en C‑840/19, EU:C:2021:1034, punten 238‑240 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat de gevolgen van artikel 99, onder ș), van wet nr. 303/2004, dat voorziet in de tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van gewone nationale rechters wegens niet-naleving van beslissingen van de Curte Constituțională, niet beperkt blijven tot dergelijke zeer uitzonderlijke gevallen. Het Hof heeft dus geoordeeld dat artikel 2 VEU, artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en beschikking 2006/928 in de weg staan aan nationale bepalingen als artikel 99, onder ș), van wet nr. 303/200, voor zover wordt bepaald dat elke niet-naleving van de beslissingen van een nationaal grondwettelijk hof door gewone nationale rechters leidt tot hun tuchtrechtelijke aansprakelijkheid. Arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 en C‑840/19, EU:C:2021:1034, punten 241 en 242). Het Hof heeft tevens geoordeeld dat het beginsel van voorrang van het Unierecht eraan in de weg staat dat tuchtrechtelijke sancties worden opgelegd aan nationale rechters wanneer zij in de uitoefening van hun bevoegdheid naar gemeen recht, na ontvangst van een antwoord op een verzoek om een prejudiciële beslissing overeenkomstig artikel 267 VWEU, van oordeel zijn dat de rechtspraak van het nationale grondwettelijk hof in strijd is met het Unierecht en die rechtspraak buiten toepassing laten. Arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 en C‑840/19, EU:C:2021:1034, punt 260).
45 Arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny (C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46 Arrest van 21 januari 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
47 Ik wil hierbij wijzen op het gebruik van het gebiedende werkwoord „shall” in de Engelse taalversie van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.
48 Arrest van 6 maart 2018, Achmea (C‑284/16, EU:C:2018:158, punt 36). Zie, voor het verband tussen artikel 4, lid 3, VEU en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punten 34 en 35).
49 Arrest van 21 januari 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
50 Arrest van 30 september 2003, Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513, punt 50).
51 Artikel 19, lid 1, VEU vormt tevens een uitdrukking van het autonome karakter van de rechtsorde van de Unie. Zie arrest van 6 maart 2018, Achmea (C‑284/16, EU:C:2018:158, punten 33‑36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
52 Zie in die zin arrest van 5 november 2019, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de gewone rechterlijke instanties) (C‑192/18, EU:C:2019:924, punten 104 en 105 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
53 Arrest van 24 juni 2019, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy) (C‑619/18, EU:C:2019:531, punten 71 en 72).
54 Zie in die zin arrest van 8 september 2010, Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503, punten 56 en 57).