EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 24.5.2023.
COM(2023) 616 final
Preporuka za
PREPORUKU VIJEĆA
o Nacionalnom programu reformi Luksemburga za 2023. i davanje mišljenja Vijeća o Programu stabilnosti Luksemburga za 2023.
{SWD(2023) 616 final}
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 24.5.2023.
COM(2023) 616 final
Preporuka za
PREPORUKU VIJEĆA
o Nacionalnom programu reformi Luksemburga za 2023. i davanje mišljenja Vijeća o Programu stabilnosti Luksemburga za 2023.
{SWD(2023) 616 final}
Preporuka za
PREPORUKU VIJEĆA
o Nacionalnom programu reformi Luksemburga za 2023. i davanje mišljenja Vijeća o Programu stabilnosti Luksemburga za 2023.
VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 121. stavak 2. i članak 148. stavak 4.,
uzimajući u obzir Uredbu Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika 1 , a posebno njezin članak 5. stavak 2.,
uzimajući u obzir Uredbu (EU) br. 1176/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2011. o sprečavanju i ispravljanju makroekonomskih neravnoteža 2 , a posebno njezin članak 6. stavak 1.,
uzimajući u obzir preporuku Europske komisije,
uzimajući u obzir rezolucije Europskog parlamenta,
uzimajući u obzir zaključke Europskog vijeća,
uzimajući u obzir mišljenje Odbora za zapošljavanje,
uzimajući u obzir mišljenje Gospodarskog i financijskog odbora,
uzimajući u obzir mišljenje Odbora za socijalnu zaštitu,
uzimajući u obzir mišljenje Odbora za ekonomsku politiku,
budući da:
(1)Uredba (EU) 2021/241 Europskog parlamenta i Vijeća 3 kojom je uspostavljen Mehanizam za oporavak i otpornost stupila je na snagu 19. veljače 2021. Mehanizmom za oporavak i otpornost pruža se financijska potpora državama članicama za provedbu reformi i ulaganja i generira fiskalni impuls koji će se financirati sredstvima EU-a. U skladu s prioritetima europskog semestra on doprinosi gospodarskom i socijalnom oporavku te provedbi održivih reformi i ulaganja, posebno u cilju promicanja zelene i digitalne tranzicije i jačanja otpornosti gospodarstava država članica. Mehanizam pomaže i u jačanju javnih financija te poticanju rasta i otvaranju radnih mjesta u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju, poboljšanju teritorijalne kohezije unutar EU-a i podupiranju kontinuirane provedbe europskog stupa socijalnih prava. Maksimalni financijski doprinos po državi članici u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost ažuriran je 30. lipnja 2022., u skladu s člankom 11. stavkom 2. Uredbe (EU) 2021/241.
(2)Komisija je 22. studenoga 2022. donijela Godišnji pregled održivog rasta za 2023. 4 , čime je označen početak europskog semestra 2023. za koordinaciju ekonomskih politika. Europsko vijeće potvrdilo je 23. ožujka 2023. prioritete tog pregleda na temelju četiri dimenzije konkurentne održivosti. Komisija je 22. studenoga 2022. na temelju Uredbe (EU) br. 1176/2011 donijela i Izvješće o mehanizmu upozoravanja za 2023., u kojem je utvrđeno da je Luksemburg jedna od država članica koja je možda pogođena neravnotežama ili za koju postoji rizik da bude pogođena neravnotežama i za koju je potrebno detaljno preispitivanje. Komisija je istog dana donijela i mišljenje o nacrtu proračunskog plana Luksemburga za 2023. Komisija je donijela i Preporuku za preporuku Vijeća o ekonomskoj politici europodručja, koju je Vijeće donijelo 16. svibnja 2023., kao i Prijedlog zajedničkog izvješća o zapošljavanju za 2023., u kojem se analizira provedba smjernica za zapošljavanje i načelâ europskog stupa socijalnih prava i koji je Vijeće donijelo 13. ožujka 2023.
(3)Iako gospodarstva EU-a pokazuju iznimnu otpornost, geopolitički kontekst i dalje ima negativan utjecaj. Čvrsto stojeći uz Ukrajinu, EU je svoj program gospodarske i socijalne politike usmjerio na smanjenje negativnih posljedica energetskih šokova na ranjiva kućanstva i poduzeća u kratkoročnom razdoblju te na nastavak rada na zelenoj i digitalnoj tranziciji, potpori održivom i uključivom rastu, očuvanju makroekonomske stabilnosti i povećanju otpornosti u srednjoročnom razdoblju. Program je snažno usmjeren i na povećanje konkurentnosti i produktivnosti EU-a.
(4)Komisija je 1. veljače 2023. objavila Komunikaciju „Industrijski plan u okviru zelenog plana za doba nulte neto stope emisija” 5 u cilju povećanja konkurentnosti industrije EU-a s nultom neto stopom emisija i omogućivanja brzog prelaska na klimatsku neutralnost. Taj plan dopunjuje sadašnje napore u okviru europskog zelenog plana i plana REPowerEU. Cilj je tog plana omogućiti poticajnije okruženje za povećanje EU-ovih proizvodnih kapaciteta za tehnologije i proizvode s nultom neto stopom emisija koji su potrebni za ostvarenje EU-ovih ambicioznih klimatskih ciljeva te osigurati pristup relevantnim kritičnim sirovinama, među ostalim diversifikacijom nabave, primjerenim iskorištavanjem geoloških resursa u državama članicama i povećanjem recikliranja sirovina. Plan se temelji se na četiri stupa: predvidljivom i pojednostavnjenom regulatornom okruženju, bržem pristupu financijskim sredstvima, unapređenju vještina i otvorenoj trgovini za otporne lance opskrbe. Osim toga, u cilju oblikovanja regulatornog okvira za poticanje rasta, Komisija je 16. ožujka 2023. objavila Komunikaciju „Dugoročna konkurentnost EU-a: perspektiva nakon 2030.”, 6 koja se temelji na devet međusobno dopunjujućih pokretača konkurentnosti. U njoj se utvrđuju prioriteti politike koji se odnose na aktivno uvođenje strukturnih poboljšanja, dobro usmjerena ulaganja i regulatorne mjere za dugoročnu konkurentnost EU-a i njegovih država članica. Preporuke u nastavku pridonose ostvarenju tih prioriteta.
(5)Europski semestar za koordinaciju ekonomskih politika nastavlja se u 2023. razvijati u skladu s provedbom Mehanizma za oporavak i otpornost. Potpuna provedba planova za oporavak i otpornost i dalje je ključna za ostvarenje prioriteta politika u okviru europskog semestra jer se planovi odnose na sve relevantne preporuke ili na znatan dio relevantnih preporuka za pojedinu zemlju izdanih posljednjih godina. Preporuke za pojedinu zemlju iz 2019., 2020. i 2022. i dalje su jednako relevantne i za planove za oporavak i otpornost koji su revidirani, ažurirani ili izmijenjeni u skladu s člancima 14., 18. i 21. Uredbe (EU) 2021/241.
(6)Uredba o planu REPowerEU 7 donesena je 27. veljače 2023. s ciljem da se postupno ukine ovisnost EU-a o uvozu fosilnih goriva iz Rusije. To će doprinijeti energetskoj sigurnosti i diversifikaciji opskrbe energijom u EU-u, dok će se istodobno povećavati uvođenje energije iz obnovljivih izvora, kapaciteti za skladištenje energije i energetska učinkovitost. Uredbom se državama članicama omogućuje da u svoje nacionalne planove za oporavak i otpornost dodaju novo poglavlje o planu REPowerEU kako bi financirale ključne reforme i ulaganja kojima će se doprinijeti ostvarenju ciljeva plana REPowerEU. Tim reformama i ulaganjima doprinijet će se i povećanju konkurentnosti industrije EU-a s nultom neto stopom emisija, kako je navedeno u Industrijskom planu u okviru zelenog plana za doba nulte neto stope emisija i provedbi preporuka za pojedinu zemlju koje se odnose na energetiku i upućene su državama članicama 2022. odnosno 2023., ovisno o slučaju. Uredbom o planu REPowerEU uvodi se nova kategorija bespovratne financijske potpore koja se državama članicama stavlja na raspolaganje za financiranje novih reformi i ulaganja u energetici u okviru njihovih planova za oporavak i otpornost.
(7)Komisija je 8. ožujka 2023. donijela Komunikaciju o smjernicama za fiskalnu politiku u 2024., kako bi državama članicama olakšala pripremu programa stabilnosti i konvergencije i tako poboljšala koordinaciju politika 8 . Komisija je podsjetila na to da će se opća klauzula o odstupanju iz Pakta o stabilnosti i rastu deaktivirati krajem 2023. U razdoblju 2023.–2024. pozvala je na provedbu fiskalnih politika kojima se osigurava srednjoročna održivost duga i održivo povećava potencijalni rast. Države članice pozvane su da u svojim programima stabilnosti i konvergencije za 2023. navedu kako će svojim fiskalnim planovima osigurati usklađenost s referentnom vrijednosti deficita od 3 % BDP-a te uvjerljivo i kontinuirano smanjenje duga ili zadržavanje duga na razboritim razinama u srednjoročnom razdoblju. Komisija je države članice pozvala da postupno ukinu nacionalne fiskalne mjere uvedene za zaštitu kućanstava i poduzeća od naglog porasta cijena energije, počevši od najmanje ciljanih mjera. Navela je da bi, bude li mjere potpore trebalo produljiti zbog novih pritisaka na cijene energije, države članice takve mjere trebale znatno bolje nego prije usmjeriti na ranjiva kućanstva i poduzeća. Komisija je predložila da fiskalne preporuke budu kvantificirane i diferencirane te izrađene na temelju neto primarnih rashoda, kako je predloženo u Komunikaciji Komisije o smjernicama za reformu okvira gospodarskog upravljanja EU-a 9 . Preporučila je da sve države članice nastave štititi ulaganja koja financira država i osiguraju djelotvorno korištenje sredstava iz Mehanizma za oporavak i otpornost i drugih fondova EU-a, posebno za potrebe ciljeva zelene i digitalne tranzicije i otpornosti. Komisija je navela da će Vijeću predložiti pokretanje postupaka u slučaju prekomjernog deficita u proljeće 2024. na temelju podataka o realizaciji za 2023., u skladu s postojećim pravnim odredbama.
(8)Komisija je 26. travnja 2023. predstavila zakonodavne prijedloge za provedbu opsežne reforme EU-ovih pravila gospodarskog upravljanja. Glavni je cilj tih prijedloga ojačati održivost javnog duga i reformama i ulaganjima promicati održiv i uključiv rast u svim državama članicama. Prijedlozima se državama članicama želi dati veća kontrola nad izradom njihovih srednjoročnih planova i uvesti stroži sustav provedbe kako bi se osiguralo da države članice ispune obveze koje su preuzele u svojim srednjoročnim fiskalno-strukturnim planovima. Cilj je da se zakonodavni rad dovrši u 2023.
(9)Luksemburg je 21. travnja 2021. Komisiji dostavio svoj nacionalni plan za oporavak i otpornost u skladu s člankom 18. stavkom 1. Uredbe (EU) 2021/241. Na temelju članka 19. Uredbe (EU) 2021/241 Komisija je ocijenila relevantnost, djelotvornost, učinkovitost i koherentnost plana za oporavak i otpornost, u skladu sa smjernicama za ocjenjivanje iz Priloga V. toj uredbi. Vijeće je 13. srpnja 2021. donijelo Odluku o odobrenju ocjene plana za oporavak i otpornost Luksemburga 10 . Isplata obroka ovisi o odluci Komisije, donesenoj u skladu s člankom 24. stavkom 5. Uredbe (EU) 2021/241, da je Luksemburg u zadovoljavajućoj mjeri ostvario relevantne ključne etape i ciljne vrijednosti utvrđene u Provedbenoj odluci Vijeća. Ostvarenje u zadovoljavajućoj mjeri podrazumijeva da mjere povezane s ostvarenim ključnim etapama i ciljnim vrijednostima nisu ukinute.
(10)Luksemburg je 28. travnja 2023. dostavio Nacionalni program reformi za 2023., a 27. travnja 2023. Program stabilnosti za 2023., u skladu s člankom 4. stavkom 1. Uredbe (EZ) br. 1466/97. Zbog njihove uzajamne povezanosti ta su dva programa ocijenjena zajedno. U skladu s člankom 27. Uredbe (EU) 2021/241, u Nacionalnom programu reformi za 2023. uzima se u obzir i polugodišnje izvješće Luksemburga o ostvarenom napretku u provedbi plana za oporavak i otpornost.
(11)Komisija je 24. svibnja 2023. objavila Izvješće za Luksemburg za 2023. 11 U njemu je ocijenjen napredak Luksemburga u smislu relevantnih preporuka za tu zemlju koje je Vijeće donijelo u razdoblju od 2019. do 2022. i analizirana je provedba plana za oporavak i otpornost Luksemburga. Na temelju te analize, u tom izvješću utvrđeni su nedostaci u odnosu na izazove koji nisu obuhvaćeni ili su samo djelomično obuhvaćeni planom za oporavak i otpornost, kao i novi i predstojeći izazovi. Ocijenjen je i napredak Luksemburga u provedbi europskog stupa socijalnih prava i ostvarenju glavnih ciljeva EU-a u pogledu zapošljavanja, stjecanja vještina i smanjenja siromaštva, kao i napredak u ostvarenju UN-ovih ciljeva održivog razvoja.
(12)Komisija je provela detaljno preispitivanje za Luksemburg u skladu s člankom 5. Uredbe (EU) br. 1176/2011 i objavila rezultate 24. svibnja 2023 12 . Zaključila je da u Luksemburgu ne postoje makroekonomske neravnoteže. Konkretno, slabosti povezane s visokim cijenama stambenih nekretnina i visokim dugom kućanstava u zadnje su se vrijeme pogoršale, ali se čini da su općenito ograničene te se očekuje da će se smanjiti u srednjoročnom razdoblju. Snažan rast stanovništva, u kombinaciji s povećanjem hipotekarnih kredita potaknutim fiskalnim potporama, doveo je do rasta potražnje na stambenom tržištu, a ponuda je ostala ograničena zbog ograničene raspoloživosti građevinskog zemljišta i gomilanje zemljišta. Zbog sve većeg jaza između potražnje i ponude došlo je do snažnog povećanja cijena stambenih nekretnina, čime se povećava rizik od precijenjenosti i smanjenja njihove cjenovne pristupačnosti. Krajem 2022. cijene stambenih nekretnina su se stabilizirale, a broj transakcija naglo je pao jer je rast kamatnih stopa doveo do preokreta na tržištu. Međutim, ne očekuje se znatna korekcija cijena stambenih nekretnina jer su dohoci stabilni, a očekuje se da će ponuda i dalje biti nedostatna. Dug kućanstava vrlo je visok u smislu raspoloživog dohotka te i dalje raste, dok se zaduživanje krajem 2022. malo usporilo. Kućanstava raspolažu i znatnom financijskom imovinom, zaduženost raste prema višim razinama dohotka i bogatstva, a bankarski sektor je stabilan, što općenito umanjuje makrofinancijske rizike. Dodatni napori na razini politika, među ostalim ubrzavanje te prioritetno donošenje i provedba nedavnih mjera, uključujući periodične poreze radi povećanja ponude građevinskog zemljišta, u kombinaciji s tekućom reformom prostornog planiranja, mogli bi doprinijeti povećanju stambene ponude, među ostalim osiguravanjem cjenovno pristupačnog i socijalnog stanovanja za one kojima je ono najpotrebnije. I učinkovitost tržišta najma nekretnina mogla bi se poboljšati. Osim toga, smanjenjem poreznog odbitka za hipotekarne kamate, koji je nedavno znatno povećan, smanjili bi se fiskalni poticaji za zaduživanje koje podržava visoke cijene stambenih nekretnina.
(13)Prema podacima koje je potvrdio Eurostat 13 , suficit opće države u Luksemburgu se s 0,7 % BDP-a u 2021. smanjio na 0,2 % BDP-a u 2022., dok je dug opće države blago porastao s 24,5 % BDP-a krajem 2021. na 24,6 % BDP-a krajem 2022.
(14)Na saldo opće države utjecale su mjere fiskalne politike donesene radi ublažavanja gospodarskih i socijalnih posljedica povećanja cijena energije. U 2022. fiskalne mjere koje su utjecale na smanjenje prihoda uključivale su smanjenje poreza na proizvode radi smanjenja potrošačkih cijena benzina, dizela i loživog ulja za 7,5 centi po litri, a mjere koje su utjecale na povećanje rashoda uključivale su uvođenje porezne olakšice za energiju 14 , potpore za poduzeća pogođena rastom cijena energije i ograničavanje povećanja cijena plina. Komisija procjenjuje da je u 2022. neto proračunski trošak tih mjera iznosio 0,5 % BDP-a. Na saldo opće države utjecao je i proračunski trošak pružanja privremene zaštite raseljenim osobama iz Ukrajine, procijenjen na 0,1 % BDP-a u 2022. Istodobno je procijenjeni trošak privremenih mjera hitne potpore zbog pandemije bolesti COVID-19 pao s 0,8 % BDP-a u 2021. na 0,1 % BDP-a u 2022.
(15)Vijeće je 18. lipnja 2021. preporučilo Luksemburgu 15 da u 2022. slijedi poticajan smjer fiskalne politike, uključujući poticaj iz Mehanizma za oporavak i otpornost, te očuva ulaganja koja financira država.
(16)Prema Komisijinim procjenama smjer fiskalne politike 16 bio je u 2022. poticajan, na –0,9 % BDP-a, što je u skladu s Preporukom Vijeća. Luksemburg je u skladu s Preporukom Vijeća nastavio pružati potporu oporavku ulaganjima koja su financirana sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost. Rashodi financirani bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova EU-a iznosili su 0,1 % BDP-a u 2022. (0,1 % BDP-a u 2021.). Ulaganja koja financira država imala su neutralan učinak na smjer fiskalne politike 17 . Luksemburg je stoga, u skladu s Preporukom Vijeća, očuvao ulaganja koja financira država. Ujedno je rast primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez novih mjera na strani prihoda) imao ekspanzivan učinak od 1,3 postotnih bodova na smjer fiskalne politike. Taj znatan ekspanzivni učinak uključivao je dodatni učinak mjera za ublažavanje gospodarskih i socijalnih posljedica povećanja cijena energije (dodatni neto proračunski trošak od 0,5 % BDP-a) i troškova pružanja privremene zaštite raseljenim osobama iz Ukrajine (0,1 % BDP-a). Rastu neto primarnih tekućih rashoda doprinijele su i subvencije i ostali tekući rashodi te intermedijarna potrošnja (0,3 % BDP-a). Luksemburg stoga nije u dovoljnoj mjeri zadržao pod kontrolom rast tekućih rashoda koje financira država. Znatan ekspanzivni učinak rashoda koje financira država samo je djelomično posljedica mjera za ublažavanje gospodarskih i socijalnih posljedica povećanja cijena energije i troškova pružanja privremene zaštite raseljenim osobama iz Ukrajine.
(17)Makroekonomski scenarij na kojem se temelje proračunske projekcije u Programu stabilnosti povoljan je za 2023. i nakon nje. Vlada predviđa da će se realni BDP povećati za 2,4 % u 2023. i za 3,8 % u 2024. Za usporedbu, u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2023. predviđa se manji rast realnog BDP-a od 1,6 % u 2023. i 2,4 % u 2024., uglavnom zbog manjeg doprinosa rastu neto izvoza u 2023. i domaće potražnje u 2024. 18
(18)Vlada u Programu stabilnosti za 2023. očekuje da će se saldo opće države u 2023. pogoršati na deficit od 1,5 % BDP-a. Pogoršanje u 2023. uglavnom je posljedica dodatnih mjera za potporu dohotku kućanstava i poduzeća zbog visokih cijena energije i inflacije. Prema Programu stabilnosti očekuje se da će se udio duga opće države u BDP-u povećati s 24,6 % BDP-a krajem 2022. na 26,1 % BDP-a krajem 2023. U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2023. predviđa se državni deficit od 1,7 % BDP-a za 2023. To je malo više od deficita predviđenog u Programu stabilnosti, uglavnom zbog nešto nižih poreznih prihoda u Komisijinoj prognozi. U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2023. predviđa se nešto manji udio duga opće države u BDP-u od 25,9 % krajem 2023. Razlika je rezultat višeg rasta nominalnog BDP-a u 2023. u Komisijinoj prognozi.
(19)Očekuje se da će na saldo države u 2023. i dalje utjecati mjere donesene radi ublažavanja gospodarskih i socijalnih posljedica povećanja cijena energije. Te mjere obuhvaćaju produljene mjere iz 2022. (osobito ograničenje povećanja cijena plina subvencioniranjem troškova energije kućanstava i naknada za korištenje mreže, stabiliziranje cijena električne energije subvencijama za kućanstva i mjere potpore poduzećima) i nove mjere, kao što su subvencije za opskrbu toplinskom energijom putem centraliziranih mreža i za velike stambene objekte te subvencije kojima se poduzeća potiču na potrošnju vlastite fotonaponske energije. U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2023. predviđa se da će u 2023. neto proračunski trošak tih mjera potpore iznositi 1,1 % BDP-a 19 . Neke mjere u 2023. usmjerene su na najranjivija kućanstva i poduzeća, ali većina mjera ne šalje jasan cjenovni signal s ciljem smanjenja potražnje za energijom i povećanja energetske učinkovitosti. Stoga se u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2023. predviđa da će iznos ciljanih mjera potpore koji treba uzeti u obzir pri ocjeni usklađenosti s fiskalnom preporukom za 2023. iznositi 0,6 % BDP-a u 2023. (u usporedbi s 0,4 % BDP-a u 2022.).
(20)Vijeće je 12. srpnja 2022. preporučilo 20 da Luksemburg poduzme mjere čiji je cilj osigurati da rast primarnih tekućih rashoda koje financira država u 2023. bude u skladu s općim neutralnim smjerom politike 21 , uzimajući u obzir stalnu privremenu i ciljanu potporu kućanstvima i poduzećima koja su najosjetljivija na povećanje cijena energije te osobama koje bježe iz Ukrajine. Luksemburg bi se trebao pripremiti za prilagodbu postojeće potrošnje u skladu s razvojem situacije. Luksemburgu je bilo preporučeno i da poveća javna ulaganja u zelenu i digitalnu tranziciju te energetsku sigurnost uzimajući u obzir inicijativu REPowerEU, među ostalim iskorištavanjem sredstava iz Mehanizma za oporavak i otpornost i drugih fondova Unije.
(21)U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2023. predviđa se da će u 2023. smjer fiskalne politike biti ekspanzivan (–1,5 % BDP-a), u kontekstu visoke inflacije. To je u skladu s ekspanzivnim smjerom fiskalne politike u 2022. (–0,9 % BDP-a). Predviđa se da će rast primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez diskrecijskih mjera na strani prihoda) u 2023. imati ekspanzivan učinak od 1,3 postotna boda na smjer fiskalne politike. To uključuje povećani trošak ciljanih mjera potpore kućanstvima i poduzećima koja su najosjetljivija na povećanja cijena energije za 0,3 % BDP-a. Stoga je ekspanzivni učinak primarnih tekućih rashoda koje financira država samo djelomično rezultat ciljane potpore kućanstvima i poduzećima koja su najosjetljivija na povećanja cijena energije. Na ekspanzivni rast primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez diskrecijskih mjera na strani prihoda) utječu, među ostalim, i socijalne naknade osim pomoći u naravi, subvencije povezane s neusmjerenim energetskim mjerama, trajna povećanja plaća u javnom sektoru, jednokratni doprinos proračunu EU-a i smanjenje stopa PDV-a. Ukupno gledajući, predviđeni rast primarnih tekućih rashoda koje financira država nije u skladu s Preporukom Vijeća. Predviđa se da će rashodi financirani bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova EU-a u 2023. iznositi 0,2 % BDP-a, a da će ulaganja koja financira država imati ekspanzivan učinak na smjer fiskalne politike od 0,1 postotnog boda. Luksemburg planira financirati dodatna ulaganja sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i drugih fondova EU-a i predviđa se da će očuvati ulaganja koja financira država 22 . Planira financirati javna ulaganja u zelenu i digitalnu tranziciju te energetsku sigurnost, kao što su elektrifikacija javnog prijevoza, jačanje tramvajske i željezničke mreže, klimatski i energetski fond za potporu kupnji fotonaponskih ploča, digitalizacija javnih usluga i sigurnost digitalne komunikacije (kvantna tehnologija), koja se djelomično financiraju iz Mehanizma za oporavak i otpornost i drugih fondova EU-a.
(22)Prema Programu stabilnosti očekuje se da će se deficit opće države povećati na 1,7 % BDP-a u 2024. To povećanje u 2024. uglavnom je posljedica produljenja mjera potpore kako bi se ublažili učinci rasta inflacije na dohodak kućanstava i poduzeća. Prema Programu stabilnosti očekuje se da će se krajem 2024. udio duga opće države u BDP-u povećati na 27,5 %. Na temelju mjera politike poznatih na datum zaključenja prognoze, u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2023. predviđa se državni deficit od 1,5 % BDP-a u 2024. To je neznatno niže od deficita predviđenog u Programu, uglavnom zbog manjeg povećanja naknada zaposlenicima i socijalnih transfera u Komisijinoj prognozi. U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2023. predviđa se manji udio duga opće države u BDP-u od 27,0 % krajem 2024.
(23)U Programu stabilnosti predviđa se produljenje mjera energetske potpore do kraja 2024. Komisija trenutačno procjenjuje da će u 2024. neto trošak mjera energetske potpore iznositi 0,5 % BDP-a 23 , u odnosu na 1,1 % BDP-a u 2023. Te se procjene temelje na pretpostavci da neće biti novih povećanja cijene energije. Čini se da mjere energetske potpore, koje bi, kako se planira, trebale ostati na snazi 2024., nisu usmjerene na ranjiva kućanstva ili poduzeća. Većina mjera ne šalje jasan cjenovni signal s ciljem smanjenja potražnje za energijom i povećanja energetske učinkovitosti.
(24)U Uredbi Vijeća (EZ) br. 1466/97 poziva se na godišnje povećanje strukturnog proračunskog salda prema srednjoročnom cilju za 0,5 % BDP-a kao mjerilo 24 . S obzirom na fiskalnu održivost 25 , povećanje strukturnog salda od najmanje 0,3 % BDP-a u 2024. bilo bi primjereno. Da bi se postiglo to povećanje, rast neto primarnih rashoda koje financira država 26 ne bi u 2024. smio biti veći od 4,8 %, što se navodi i u ovoj preporuci. Osim toga, u 2023. trebalo bi postupno ukinuti preostale mjere energetske potpore (koje Komisija trenutačno procjenjuje na 1,1 % BDP-a u 2023.), ovisno o tržišnim kretanjima i počevši od onih koje su najmanje ciljane, a s time povezane uštede trebalo bi iskoristiti za smanjenje državnog deficita. Prema Komisijinim procjenama to bi dovelo do rasta neto primarnih rashoda ispod preporučene maksimalne stope rasta za 2024. Međutim, prema Komisijinoj proljetnoj prognozi 2023. rast neto primarnih tekućih rashoda koje financira država u 2023. nije u skladu s Preporukom Vijeća. Bude li to potvrđeno, bilo bi primjereno da rast neto primarnih rashoda u 2024. bude niži.
(25)Uz pretpostavku nepromijenjenih politika, u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2023. predviđa se rast neto primarnih rashoda koje financira država od 2,9 % u 2024., što je manje od preporučene stope rasta.
(26)Prema Programu stabilnosti očekuje se da će u 2023. i 2024. državna ulaganja ostati stabilna na 4,5 % BDP-a. U Programu se upućuje na reforme i ulaganja za koje se očekuje da će doprinijeti održivom i uključivom rastu. To uključuje ulaganja za poticanje energetske i digitalne tranzicije, koja su također dio plana za oporavak i otpornost.
(27)U Programu stabilnosti navedeni su srednjoročni fiskalni ciljevi do 2027. Prema Programu se očekuje da će se deficit opće države postupno smanjiti na 1,0 % BDP-a u 2025. i na 0,8 % do 2026., a zatim se blago povećati na 0,9 % u 2027. Stoga se predviđa da će deficit opće države tijekom trajanja Programa ostati ispod 3 % BDP-a. Prema Programu stabilnosti očekuje se da će se udio duga opće države u BDP-u povećati s 27,5 % BDP-a krajem 2024.na 29,0 % BDP-a do kraja 2027.
(28)Učinak demografskih trendova na državnu potrošnju postat će izraženiji u idućim desetljećima jer se očekuje da će broj umirovljenika po radniku stalno rasti zbog starenja stanovništva i usporavanja neto migracijskih tokova. U scenariju bez promjene politika Luksemburg će se suočiti s jednim od najvećih povećanja rashoda za mirovine u EU-u kao udjela u BDP-u te se predviđa da će se oni do 2070. udvostručiti na oko 18 % BDP-a, što je najviša razina u EU-u. To će uzrokovati znatno povećanje državnog duga, čime će se ugroziti održivost državnih financija. Plan za oporavak i otpornost ne bavi se problemom dugoročne održivosti mirovinskog sustava. Konkretno, u njemu se ne razmatraju negativni učinci programa prijevremenog umirovljenja i financijskih poticaja za rano napuštanje tržišta rada, koji doprinose niskoj stopi zaposlenosti među starijim radnicima. Povećanje stvarne dobi umirovljenja imalo bi povoljan makroekonomski učinak jer bi se povećanjem broja starijih radnika omogućilo smanjenje rashoda za mirovine i potaknuo gospodarski rast. Borba protiv agresivnog poreznog planiranja u EU-u ključna je za: i. sprečavanje narušavanja tržišnog natjecanja među poduzećima; ii. osiguravanje pravednog postupanja prema poreznim obveznicima; i iii. zaštitu državnih financija. Luksemburg je malo, otvoreno gospodarstvo s velikim međunarodnim financijskim sektorom, što u velikoj mjeri objašnjava velike financijske tokove. Međutim, ti tokovi odražavaju i prisutnost brojnih poduzeća u stranom vlasništvu u zemlji koja se bave djelatnostima riznice unutar grupe. Posebno je zabrinjavajuća činjenica da nema poreza po odbitku ili ekvivalentnih mjera u vezi s isplatama kamata i naknada za licencije u jurisdikcije s nultim ili niskim poreznim stopama, osim zemalja koje se nalaze na EU-ovu popisu nekooperativnih jurisdikcija 27 . Moglo bi se dogoditi da se isplate kamata i naknada za licencije poduzeća sa sjedištem u Luksemburgu u jurisdikcije trećih zemalja vrlo malo oporezuju ili se uopće ne oporezuju ako se na njih ne primjenjuje porez ili se primjenjuje vrlo mali porez u jurisdikciji primatelja. Luksemburg je poduzeo određene korake u borbi protiv agresivnog poreznog planiranja. Međutim, te mjere zasad nisu bile dovoljne za rješavanje tih značajki poreznog sustava, koje multinacionalna poduzeća mogu iskoristiti za agresivno porezno planiranje.
(29)U skladu s člankom 19. stavkom 3. točkom (b) i kriterijem 2.2. iz Priloga V. Uredbi (EU) 2021/241, plan za oporavak i otpornost sadržava opsežan skup reformi i ulaganja koji se međusobno nadopunjuju i trebaju se provesti do 2026. Provedba plana za oporavak i otpornost Luksemburga napreduje. Luksemburg je svoj prvi zahtjev za plaćanje iz Mehanizma za oporavak i otpornost u vrijednosti od 20 milijuna EUR podnio 28. prosinca 2022., za ostvarenih 26 ključnih etapa i ciljnih vrijednosti iz Provedbene odluke Vijeća. Komisija je 28. travnja 2023. objavila pozitivnu preliminarnu ocjenu. O zahtjevu za plaćanje trenutačno se raspravlja u Vijeću. Predmetne ključne etape i ciljne vrijednosti uključuju stupanje na snagu reforme „Pakt o stanovanju 2.0”, čiji je cilj povećanje ponude cjenovno pristupačnih stambenih objekata za najam u općinama, ulaganja u digitalizaciju javnog sektora i u razvoj ultrasigurnih komunikacija, usavršavanje radne snage pokretanjem programa „FutureSkills” te reformu nabave čistih vozila. Luksemburg je podnio izmjenu plana 11. studenoga 2022., a Vijeće ju je odobrilo 17. siječnja 2023. Očekuje se da Luksemburg podnese poglavlje o planu REPowerEU, a on je već odlučio da će prenijeti 128,5 milijuna EUR iz pričuve za prilagodbu Brexitu u Mehanizam za oporavak i otpornost za financiranje njegove provedbe. Brzo uključivanje novog poglavlja o planu REPowerEU u plan za oporavak i otpornost omogućit će financiranje dodatnih reformi i ulaganja za potporu strateškim ciljevima Luksemburga u području energetike i zelene tranzicije. Sustavno i učinkovito uključivanje lokalnih i regionalnih tijela, socijalnih partnera i drugih relevantnih dionika i dalje je važno za uspješnu provedbu plana za oporavak i otpornost, kao i drugih ekonomskih politika i politika zapošljavanja izvan okvira tog plana, kako bi se osigurala opća odgovornost za cjelokupni program politike.
(30)Komisija je sve programske dokumente kohezijske politike Luksemburga odobrila u 2022. Brza provedba programâ kohezijske politike uz komplementarnost i sinergiju s planom za oporavak i otpornost, uključujući poglavlje o planu REPowerEU, iznimno je važna za zelenu i digitalnu tranziciju, povećanje gospodarske i socijalne otpornosti te uravnotežen teritorijalni razvoj u Luksemburgu.
(31)Osim gospodarskih i socijalnih izazova obuhvaćenih planom za oporavak i otpornost, Luksemburg se suočava s nizom dodatnih izazova, posebno u pogledu dugoročne održivosti javnih financija, koji se najvećim dijelom odnose na mirovinski sustav, rupa u zakonu koje bi multinacionalne kompanije mogle iskoristiti za agresivno porezno planiranje, slabosti povezanih s visokim cijenama stambenih nekretnina i dugom kućanstava, slabosti u obrazovnom sustavu koje povećavaju nejednakosti te pitanja povezanih s energetskom politikom i zelenom tranzicijom, uključujući potencijalne prepreke tranziciji s fosilnih goriva i probleme s prometnom mrežom.
(32)Osnovne vještine učenika i njihova ukupna uspješnost uvelike ovise o njihovu socioekonomskom podrijetlu i jezičnoj pripadnosti. Prema rezultatima OECD-ova Programa za međunarodnu procjenu učenika (PISA) prosječne razine ključnih znanja i vještina u dobi od 15 godina u Luksemburgu su znatno niže od prosjeka EU-a. Razlike između učenika u povoljnom i učenika u nepovoljnom položaju veće su nego u bilo kojoj drugoj državi članici EU-a. Obrazovni sustav ne osigurava svim učenicima potrebne osnovne vještine da bi se zadovoljile potrebe tržišta rada u zemlji. Jezik koji se govori u nacionalnom školskom sustavu na osnovnoškolskoj razini je luksemburški, a učenici uče čitati i pisati na njemačkom jeziku. Svi se predmeti (osim francuskog) podučavaju na njemačkom jeziku. To su veliki jezični zahtjevi za učenike u zemlji u kojoj tek svaki treći učenik govori luksemburški kao prvi jezik. Udio mladih u dobi od 18 do 24 godine koji su napustili obrazovanje i osposobljavanje bez završenog višeg sekundarnog obrazovanja povećao se sa 6,3 % u 2018. na 8,2 % u 2022. Luksemburg je u rujnu 2022. pokrenuo pilot-projekt u četiri osnovne škole, u kojima učenici prvo počinju učiti na francuskom, a zatim na njemačkom jeziku. Kad bi se taj pristup proširio na više škola, mogao bi doprinijeti poboljšanju uspješnosti učenika čiji prvi jezik nije francuski. Luksemburg je povećao i ponudu javnih međunarodnih škola: u školskoj godini 2022./2023. u takve je škole upisano 4 % učenika na predškolskoj i osnovnoškolskoj razini, a u njima učenici mogu kao nastavni jezik odabrati engleski, francuski ili njemački jezik. Kad bi se ta mogućnost nastave na jednom glavnom jeziku proširila na veći dio školske populacije, to bi moglo znatno poboljšati izglede učenika da ostvare bolje ishode učenja.
(33)Energetski sustav Luksemburga karakterizira velika ovisnost o uvozu i o fosilnim gorivima. Veliki je neto uvoznik energije. Skoro je potpuno ovisan o uvozu primarne energije, sa stopom ovisnosti od 92 % u 2021. U strukturi izvora energije u Luksemburgu na naftu otpada 69 %, na prirodni plin 18 %, a iz obnovljivih izvora energije, koji su u 2022. dosegnuli kapacitet od 572 MW, osigurano je 12 % energije. Luksemburg ne uvozi naftu iz Rusije. Kad je riječ o plinu, ovisnost o Rusiji ograničena je jer je Luksemburg gotovo 100 % svoje potrošnje plina uvezao cjevovodima iz Belgije i Njemačke, koji teku iz Norveške i Nizozemske. U Luksemburgu je od kolovoza 2022. do ožujka 2023. potrošnja prirodnog plina smanjena za 26 % u odnosu na prosječnu potrošnju plina u istom razdoblju u proteklih pet godina, što je više od ciljnog smanjenja od 15 %. Luksemburg bi mogao nastaviti privremeno smanjivati potražnju za plinom do 31. ožujka 2024. 28
(34)Iako je Luksemburg vrlo dobro povezan i kad je riječ o električnoj energiji i kad je riječ o plinu, bit će potrebna dodatna ulaganja s obzirom na očekivanu rastuću proizvodnju energije iz obnovljivih izvora i potražnju za električnom energijom. Luksemburg se mora suočiti s problemom nedostatne stambene ponude i istodobno ostvariti svoje energetske i klimatske ciljeve. Osim toga, treba obnoviti postojeći fond zgrada. S potencijalom za ukupnu uštedu energije od 20,8 % (mjereno u GWh), sektor stambenih zgrada i obnove drugi je po redu najveći izvor potencijala za ukupnu uštedu energije do 2030. Oko 89 % stambenih zgrada upotrebljava sustave grijanja koji se temelje na fosilnim gorivima (loživo ulje i prirodni plin). U tome će ključnu ulogu imati općine. Zagušenja cestovnog prometa utječu na gospodarstvo i okolišnu održivost, a na promet otpada znatan udio potrošnje nafte i 59 % ukupnih emisija stakleničkih plinova, u usporedbi s prosjekom EU-a od 24 % u 2019. Luksemburg je već donio neke relevantne mjere za poboljšanje održivog prometa, ali bi provedbom dodatnih, preciznije usmjerenih intervencija mogao znatno doprinijeti smanjenju ovisnosti o nafti i emisija stakleničkih plinova. To je uzeto u obzir u nacionalnom energetskom i klimatskom planu Luksemburga, u kojem je postavljen cilj od 40 % električnih vozila i vozila na punjenje do 2030. Luksemburg si je postavio cilj da do 2050. postigne klimatsku neutralnost. Posljednjih je godina ostvario znatan napredak u području obnovljivih izvora energije, ali i dalje ima jedan od najnižih udjela obnovljivih izvora energije među svim državama članicama. Da bi Luksemburg ostvario svoje energetske ciljeve do 2030., koji uključuju dobivanje 25 % energije iz obnovljivih izvora i smanjenje krajnje potrošnje energije za 40 % do 44 % u odnosu na 2007., morat će još ambicioznije pristupiti smanjenju emisija stakleničkih plinova i povećanju udjela energije iz obnovljivih izvora i energetske učinkovitosti.
(35)Manjak radne snage i vještina u sektorima i zanimanjima koji su važni za zelenu tranziciju, uključujući prerađivačku industriju, uvođenje i održavanje tehnologija s nultom neto stopom emisija, stvara prepreke prelasku na gospodarstvo s nultom neto stopom emisija. Visokokvalitetni sustavi obrazovanja i osposobljavanja prilagođeni promjenjivim potrebama tržišta rada i ciljane mjere usavršavanja i prekvalifikacije bitni su za smanjenje nedostatka vještina te promicanje uključivanja na tržište rada i preraspodjele radne snage. Da bi se iskoristio potencijal ponude radne snage, te mjere moraju biti dostupne, posebno za pojedince te u sektorima na koje će zelena i digitalna tranzicija najviše utjecati. Luksemburg je pojačao napore u pogledu usavršavanja i prekvalifikacije radnika u sektorima u opadanju i preobrazbi. Međutim, u nekim zanimanjima, među ostalim u području upravljanja politikama i planiranjem, i dalje postoji manjak radne snage. To bi moglo biti usko grlo u zelenoj tranziciji i provedbi plana REPowerEU.
(36)Uzimajući u obzir Komisijinu ocjenu, Vijeće je ispitalo Program stabilnosti za 2023. i njegovo je mišljenje 29 navedeno u preporuci 1. u nastavku.
(37)Imajući u vidu blisku međusobnu povezanost gospodarstava država članica europodručja i njihov zajednički doprinos funkcioniranju ekonomske i monetarne unije, Vijeće je državama članicama europodručja preporučilo da, među ostalim u okviru svojih planova za oporavak i otpornost, poduzmu sljedeće: i. očuvaju održivost duga i suzdrže se od pružanja široke potpore ukupnoj potražnji u 2023., bolje usmjere fiskalne mjere poduzete za ublažavanje posljedica visokih cijena energije i razmotre odgovarajuće načine za postupno ukidanje potpore kad se smanje pritisci na cijene energije; ii. održavaju visoku razinu javnih ulaganja i promiču privatna ulaganja radi potpore zelenoj i digitalnoj tranziciji; iii. omoguće kretanja plaća kojima se ublažava gubitak kupovne moći i pritom ograniče sekundarne učinke na inflaciju, dodatno poboljšaju aktivne politike tržišta rada i rješavaju probleme nedostatka vještina; iv. unaprijede poslovno okruženje i osiguraju da potpora poduzećima za energiju bude troškovno učinkovita, privremena, usmjerena na poduzeća koja su sposobna opstati te da se njome zadrže poticaji za zelenu tranziciju; i v. očuvaju makrofinancijsku stabilnost i prate rizike te nastave raditi na dovršetku bankovne unije. Za Luksemburg, preporuke 1., 2., i 4. doprinose provedbi prve, druge, treće, četvrte i pete preporuke za europodručje.
PREPORUČUJE da Luksemburg u 2023. i 2024. poduzme mjere čiji je cilj:
1.Postupno ukinuti mjere energetske potpore koje su na snazi do kraja 2023. i ostvarene uštede iskoristiti za smanjenje državnog deficita. Budu li zbog novih povećanja cijena energije potrebne mjere potpore, osigurati da budu usmjerene na ranjiva kućanstva i poduzeća, fiskalno pristupačne te da potiču smanjenje potrošnje energije.
Osigurati razboritu fiskalnu politiku, posebno ograničavanjem nominalnog povećanja neto primarnih rashoda koje financira država u 2024. na najviše 4,8 %.
Očuvati javna ulaganja koja financira država i osigurati učinkovitu apsorpciju bespovratnih sredstava iz Mehanizma za oporavak i otpornost i drugih fondova EU-a, osobito radi promicanja zelene i digitalne tranzicije.
U razdoblju nakon 2024. nastaviti provoditi srednjoročnu fiskalnu strategiju postupne i održive konsolidacije, u kombinaciji s ulaganjima i reformama koji potiču veći održivi rast, s ciljem postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija.
Smanjiti rizike povezane s tržištem stambenih nekretnina, posebno smanjenjem poreznog odbitka za hipotekarne kamate i poduzimanjem mjera za povećanje ponude građevinskog zemljišta. Poduzeti mjere za osiguravanje dugoročne održivosti mirovinskog sustava, posebno ograničavanjem mogućnosti prijevremenog umirovljenja i povećanjem stope zaposlenosti starijih radnika. Pojačati mjere za učinkovito suzbijanje agresivnog poreznog planiranja, posebno osiguravanjem dostatnog oporezivanja isplata kamata i naknada za licencije u jurisdikcije s nultom i niskom poreznom stopom.
2.Nastaviti stabilnu provedbu revidiranog plana za oporavak i otpornost i brzo finalizirati poglavlje o planu REPowerEU kako bi ga što prije počeo provoditi. Nastaviti brzu provedbu programa kohezijske politike uz komplementarnost i sinergiju s planom za oporavak i otpornost.
3.Poboljšati uspješnost školskog obrazovnog sustava i promicati jednake mogućnosti za sve učenike, posebno prilagodbom nastave potrebama učenika u nepovoljnom položaju i učenika različite jezične pripadnosti.
4.Smanjiti ovisnost o fosilnim gorivima ubrzanjem uvođenja obnovljivih izvora energije i izgradnje kapaciteta za prijenos električne energije, olakšavanjem postupaka izdavanja dozvola te ulaganjem u energetsku učinkovitost u stambenom i nestambenom sektoru. Podržati općine u razvoju detaljnih lokalnih planova za uvođenje energije iz obnovljivih izvora, uključujući energiju vjetra i fotonaponske sustave, te za sustave centraliziranog grijanja i hlađenja. Nastaviti promicati elektrifikaciju prometa i ulagati u mreže i infrastrukturu javnog prijevoza. Pojačati napore na razini politika usmjerene na pružanje i stjecanje vještina potrebnih za zelenu tranziciju.
Sastavljeno u Bruxellesu
Za Vijeće
Predsjednik