COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 24.5.2023
COM(2023) 616 final
Raccomandazione di
RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO
relativa al programma nazionale di riforma 2023 del Lussemburgo e che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità 2023 del Lussemburgo
{SWD(2023) 616 final}
Raccomandazione di
RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO
relativa al programma nazionale di riforma 2023 del Lussemburgo e che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità 2023 del Lussemburgo
IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 121, paragrafo 2, e l'articolo 148, paragrafo 4,
visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche 1 , in particolare l'articolo 5, paragrafo 2,
visto il regolamento (UE) n. 1176/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011, sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici 2 , in particolare l'articolo 6, paragrafo 1,
vista la raccomandazione della Commissione europea,
viste le risoluzioni del Parlamento europeo,
viste le conclusioni del Consiglio europeo,
visto il parere del comitato per l'occupazione,
visto il parere del comitato economico e finanziario,
visto il parere del comitato per la protezione sociale,
visto il parere del comitato di politica economica,
considerando quanto segue:
(1)Il regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio 3 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza è entrato in vigore il 19 febbraio 2021. Il dispositivo per la ripresa e la resilienza fornisce sostegno finanziario agli Stati membri per l'attuazione di riforme e investimenti, producendo uno stimolo di bilancio finanziato dall'UE. In linea con le priorità del semestre europeo, contribuisce alla ripresa economica e sociale e all'attuazione di investimenti e riforme sostenibili, volti in particolare a promuovere la transizione verde e digitale e a rendere più resilienti le economie degli Stati membri. Contribuisce inoltre a consolidare le finanze pubbliche e a stimolare la crescita e la creazione di posti di lavoro nel medio e lungo periodo, a migliorare la coesione territoriale all'interno dell'UE e a continuare l'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali. Il contributo finanziario massimo per ciascuno Stato membro nell'ambito del dispositivo per la ripresa e la resilienza è stato aggiornato il 30 giugno 2022, a norma dell'articolo 11, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2021/241.
(2)Il 22 novembre 2022 la Commissione ha adottato l'analisi annuale della crescita sostenibile 2023 4 , segnando l'inizio del semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche 2023. Il 23 marzo 2023 il Consiglio europeo ha approvato le priorità dell'analisi in funzione delle quattro dimensioni della sostenibilità competitiva. Sempre il 22 novembre 2022 la Commissione ha adottato, sulla base del regolamento (UE) n. 1176/2011, la relazione sul meccanismo di allerta 2023, in cui annoverava il Lussemburgo tra gli Stati membri che possono presentare squilibri o correre il rischio di presentarli e che devono essere sottoposti a esame approfondito. Lo stesso giorno ha adottato anche un parere sul documento programmatico di bilancio 2023 del Lussemburgo. La Commissione ha inoltre adottato una raccomandazione di raccomandazione del Consiglio sulla politica economica della zona euro, che il Consiglio ha adottato il 16 maggio 2023, e la proposta di relazione comune sull'occupazione 2023, che analizza l'attuazione degli orientamenti in materia di occupazione e i principi del pilastro europeo dei diritti sociali, adottata dal Consiglio il 13 marzo 2023.
(3)Sebbene le economie dell'UE diano prova di notevole resilienza, il contesto geopolitico continua ad avere un impatto negativo. Nella sua agenda di politica economica e sociale l'UE, fermamente al fianco dell'Ucraina, mira, nel breve periodo, a ridurre gli effetti negativi degli shock energetici su famiglie e imprese vulnerabili e, nel medio periodo, a proseguire gli sforzi per realizzare la transizione verde e digitale, favorire una crescita sostenibile e inclusiva, salvaguardare la stabilità macroeconomica e accrescere la resilienza. L'agenda è fortemente incentrata anche sull'aumento della competitività e della produttività dell'UE.
(4)Il 1º febbraio 2023 la Commissione ha pubblicato la comunicazione "Un piano industriale del Green Deal per l'era a zero emissioni nette" 5 al fine di stimolare la competitività dell'industria dell'UE a zero emissioni nette e sostenere la transizione rapida verso la neutralità climatica. Il piano integra gli attuali sforzi nell'ambito del Green Deal europeo e di REPowerEU. Intende creare un contesto più favorevole che consenta di aumentare la capacità dell'UE di produrre le tecnologie e i prodotti a zero emissioni nette necessari per conseguire gli ambiziosi obiettivi climatici dell'Unione, nonché di garantire l'accesso alle materie prime critiche necessarie, in particolare diversificando l'approvvigionamento, sfruttando adeguatamente le risorse geologiche negli Stati membri e massimizzando il riciclaggio delle materie prime. Il piano si basa su quattro pilastri: un contesto normativo prevedibile e semplificato, un accesso più rapido ai finanziamenti, migliori competenze e un commercio aperto per catene di approvvigionamento resilienti. Il 16 marzo 2023 la Commissione ha inoltre pubblicato la comunicazione "Competitività a lungo termine dell'UE: prospettive oltre il 2030" 6 , articolata attorno a nove fattori sinergici, con l'obiettivo di adoperarsi in favore di un quadro normativo propizio alla crescita. La comunicazione definisce le priorità politiche per provvedere in modo attivo a miglioramenti strutturali, investimenti ben mirati e misure normative per la competitività a lungo termine dell'UE e degli Stati membri. Le raccomandazioni formulate di seguito contribuiscono a rispondere a tali priorità.
(5)Nel 2023 il semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche continua a evolvere in linea con l'attuazione del dispositivo per la ripresa e la resilienza. La piena attuazione dei piani per la ripresa e la resilienza rimane fondamentale per realizzare le priorità politiche del semestre europeo; i piani infatti rispondono a tutte le raccomandazioni specifiche per paese formulate negli ultimi anni o a un insieme significativo di esse. Le raccomandazioni specifiche per paese 2019, 2020 e 2022 sono ugualmente pertinenti per i piani per la ripresa e la resilienza riveduti, aggiornati o modificati a norma degli articoli 14, 18 e 21 del regolamento (UE) 2021/241.
(6)Il regolamento REPowerEU 7 , adottato il 27 febbraio 2023, mira a una progressiva e rapida eliminazione della dipendenza dell'UE dalle importazioni di combustibili fossili russi. Ciò contribuirà alla sicurezza energetica e alla diversificazione dell'approvvigionamento di energia dell'UE, aumentando nel contempo la diffusione delle energie rinnovabili, le capacità di stoccaggio dell'energia e l'efficienza energetica. Il regolamento consente agli Stati membri di aggiungere ai rispettivi piani nazionali per la ripresa e la resilienza un nuovo capitolo dedicato al piano REPowerEU, onde finanziare riforme e investimenti chiave che contribuiranno al conseguimento degli obiettivi di REPowerEU. Tali riforme e investimenti contribuiranno inoltre a stimolare la competitività dell'industria dell'UE a zero emissioni nette, come indicato nel piano industriale del Green Deal per l'era a zero emissioni nette, e a dare seguito alle raccomandazioni specifiche per paese in materia di energia rivolte agli Stati membri nel 2022 e, se del caso, nel 2023. Il regolamento REPowerEU introduce una nuova categoria di sostegno finanziario non rimborsabile, messo a disposizione degli Stati membri per finanziare nuove riforme e nuovi investimenti connessi al settore dell'energia nell'ambito dei rispettivi piani per la ripresa e la resilienza.
(7)L'8 marzo 2023 la Commissione ha adottato una comunicazione che fornisce orientamenti di politica di bilancio per il 2024. Essi mirano a sostenere la preparazione dei programmi di stabilità e convergenza degli Stati membri e a rafforzare in tal modo il coordinamento delle politiche 8 . La Commissione ha inoltre ricordato che la clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita sarà disattivata alla fine del 2023. Per il periodo 2023-2024 ha sollecitato politiche di bilancio che garantiscano la sostenibilità del debito a medio termine e aumentino la crescita potenziale in modo sostenibile. Gli Stati membri sono stati invitati a precisare nei rispettivi programmi di stabilità e convergenza per il 2023 le modalità con cui i loro piani di bilancio garantiranno il rispetto del valore di riferimento del 3 % del PIL per il disavanzo unitamente alla riduzione plausibile e costante del debito, o in che modo intendano mantenere il debito a livelli prudenti a medio termine. La Commissione ha esortato gli Stati membri a eliminare gradualmente le misure di bilancio nazionali introdotte per proteggere le famiglie e le imprese dallo shock dei prezzi dell'energia, iniziando da quelle meno mirate. Ha precisato che, qualora fosse necessaria una proroga delle misure di sostegno a causa di nuove pressioni sui prezzi nel settore dell'energia, gli Stati membri dovrebbero far sì che dette misure siano mirate più che in passato alle famiglie e alle imprese vulnerabili. Nella comunicazione sugli orientamenti per una riforma del quadro di governance economica dell'UE 9 , la Commissione ha proposto che le raccomandazioni di bilancio siano quantificate e differenziate nonché formulate sulla base della spesa primaria netta. Ha raccomandato che tutti gli Stati membri continuino a tutelare gli investimenti finanziati a livello nazionale e a garantire l'uso efficace del dispositivo per la ripresa e la resilienza e di altri fondi dell'UE, soprattutto in considerazione degli obiettivi in materia di transizione verde e digitale e di resilienza. Ha inoltre indicato che proporrà al Consiglio di avviare, nella primavera del 2024, le procedure per i disavanzi eccessivi basate sul disavanzo in base ai dati di consuntivo per il 2023, in linea con le disposizioni giuridiche vigenti.
(8)Il 26 aprile 2023 la Commissione ha presentato proposte legislative destinate ad attuare una riforma globale delle regole della governance economica dell'UE. L'obiettivo centrale di queste proposte è rafforzare la sostenibilità del debito pubblico e promuovere una crescita sostenibile e inclusiva in tutti gli Stati membri attraverso le riforme e gli investimenti. Le proposte mirano a conferire agli Stati membri un maggiore controllo sull'elaborazione dei loro piani a medio termine, pur introducendo un regime di applicazione più rigoroso per garantire che gli Stati membri rispettino gli impegni assunti nei loro piani strutturali di bilancio a medio termine. L'obiettivo è concludere le attività legislative nel 2023.
(9)Il 21 aprile 2021 il Lussemburgo ha presentato alla Commissione il piano nazionale per la ripresa e la resilienza, conformemente all'articolo 18, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2021/241. A norma dell'articolo 19 del medesimo regolamento, la Commissione ha valutato la pertinenza, l'efficacia, l'efficienza e la coerenza del piano, conformemente agli orientamenti per la valutazione di cui all'allegato V del regolamento. Il 13 luglio 2021 il Consiglio ha adottato la decisione relativa all'approvazione della valutazione del piano per la ripresa e la resilienza del Lussemburgo 10 . L'erogazione delle rate è subordinata a una decisione della Commissione adottata a norma dell'articolo 24, paragrafo 5, del regolamento (UE) 2021/241, che stabilisca che il Lussemburgo ha conseguito in misura soddisfacente i traguardi e gli obiettivi indicati nella decisione di esecuzione del Consiglio. Il conseguimento soddisfacente presuppone che non siano annullati i traguardi e gli obiettivi conseguiti in precedenza.
(10)Il 28 aprile 2023 il Lussemburgo ha presentato il programma nazionale di riforma 2023 e il 27 dello stesso mese il programma di stabilità 2023, in linea con l'articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1466/97. I due programmi sono stati valutati congiuntamente per tener conto delle correlazioni. In conformità dell'articolo 27 del regolamento (UE) 2021/241, il programma nazionale di riforma 2023 rispecchia anche la relazione semestrale del Lussemburgo in merito ai progressi compiuti nella realizzazione del piano per la ripresa e la resilienza.
(11)Il 24 maggio 2023 la Commissione ha pubblicato la relazione per paese 2023 relativa al Lussemburgo 11 , nella quale valuta i progressi compiuti dal Lussemburgo nel dar seguito alle pertinenti raccomandazioni specifiche per paese adottate dal Consiglio tra il 2019 e il 2022 e fa il punto dell'attuazione del piano per la ripresa e la resilienza. Sulla scorta di questa analisi la relazione per paese ha individuato lacune rispetto alle sfide non affrontate o solo parzialmente affrontate nel piano per la ripresa e la resilienza, e anche a sfide nuove ed emergenti. Ha valutato quindi i progressi compiuti dal Lussemburgo nell'attuare il pilastro europeo dei diritti sociali e nel conseguire gli obiettivi principali dell'UE in materia di occupazione, competenze e riduzione della povertà e gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite.
(12)La Commissione ha effettuato un esame approfondito a norma dell'articolo 5 del regolamento (UE) n. 1176/2011 per il Lussemburgo e ne ha pubblicato i risultati il 24 maggio 2023 12 . Ha concluso che il Lussemburgo non presenta squilibri macroeconomici. In particolare, le vulnerabilità connesse ai prezzi elevati delle abitazioni e all'elevato debito delle famiglie sono recentemente aumentate, ma nel complesso sembrano essere finora contenute e si prevede che si ridurranno nel medio periodo. La forte crescita demografica e l'aumento del credito ipotecario, incentivato dal sostegno di bilancio, hanno stimolato la domanda di alloggi, mentre l'offerta è stata frenata dalla limitata disponibilità di terreni edificabili e dall'accaparramento di terreni. Il crescente divario tra la domanda e l'offerta di alloggi ha determinato forti rincari delle abitazioni, con rischi crescenti di sopravvalutazione dei prezzi e di deterioramento dell'accessibilità economica. I prezzi delle abitazioni hanno segnato un netto raffreddamento alla fine del 2022 e il numero di transazioni immobiliari è calato bruscamente a causa della svolta nel mercato indotta dall'aumento dei tassi di interesse. Non si prevede tuttavia una brusca correzione dei prezzi, in quanto i redditi stanno tenendo bene ed è prevedibile che la carenza di offerta persista. Il debito delle famiglie è molto elevato in termini di reddito disponibile ed è aumentato, mentre i finanziamenti hanno registrato un lieve rallentamento alla fine del 2022. Anche le attività finanziarie delle famiglie sono considerevoli, l'indebitamento sta gradualmente coinvolgendo i livelli più elevati di reddito e ricchezza e il settore bancario è solido, il che nel complesso attenua i rischi macrofinanziari. Ulteriori sforzi politici, anche intensificando e mettendo in cima alle priorità l'adozione e l'attuazione di misure recenti, tra cui imposte ricorrenti volte ad aumentare l'offerta di terreni edificabili, unitamente alla riforma in corso della pianificazione del territorio, potrebbero contribuire a incrementare l'offerta abitativa, anche attraverso l'offerta di alloggi sociali e a prezzi accessibili destinati alle persone più bisognose. Anche l'efficienza del mercato delle locazioni potrebbe essere migliorata. Inoltre la riduzione della deducibilità degli interessi sui mutui ipotecari, che di recente era stata notevolmente aumentata, ridurrebbe gli incentivi di bilancio alla contrazione di prestiti che favorisce gli elevati prezzi delle abitazioni.
(13)Sulla base dei dati convalidati da Eurostat 13 , l'avanzo delle amministrazioni pubbliche del Lussemburgo è sceso dallo 0,7 % del PIL nel 2021 allo 0,2 % nel 2022, mentre il debito delle amministrazioni pubbliche è leggermente aumentato dal 24,5 % del PIL alla fine del 2021 al 24,6 % alla fine del 2022.
(14)Il saldo delle amministrazioni pubbliche ha risentito delle misure di politica di bilancio adottate per attenuare l'impatto economico e sociale dell'aumento dei prezzi dell'energia. Nel 2022 hanno determinato una diminuzione delle entrate provvedimenti quali la riduzione delle imposte sui prodotti per abbassare i prezzi al consumo della benzina, del gasolio e del gasolio da riscaldamento di 7,5 centesimi al litro; a incrementare la spesa sono state invece misure quali l'introduzione di un credito d'imposta sull'energia 14 , gli aiuti alle imprese colpite dall'aumento dei prezzi dell'energia e la limitazione degli aumenti dei prezzi del gas. La Commissione stima il costo netto di bilancio di queste misure allo 0,5 % del PIL nel 2022. Il saldo delle amministrazioni pubbliche ha risentito anche del costo di bilancio della protezione temporanea agli sfollati provenienti dall'Ucraina, stimato allo 0,1 % del PIL nel 2022. Allo stesso tempo, il costo stimato delle misure temporanee di emergenza connesse alla COVID-19 è sceso dallo 0,8 % del PIL nel 2021 allo 0,1 % nel 2022.
(15)Il 18 giugno 2021 il Consiglio ha raccomandato che nel 2022 il Lussemburgo 15 perseguisse un orientamento della politica di bilancio favorevole, anche grazie all'impulso dato dal dispositivo per la ripresa e la resilienza, e preservasse gli investimenti finanziati a livello nazionale.
(16)Secondo le stime della Commissione, nel 2022 l'orientamento della politica di bilancio 16 è stato favorevole, con il -0,9 % del PIL, in linea con la raccomandazione dal Consiglio. Come raccomandato dal Consiglio, il Lussemburgo ha continuato a sostenere la ripresa avvalendosi del dispositivo per la ripresa e la resilienza per finanziare investimenti. La spesa finanziata mediante le sovvenzioni del dispositivo e altri fondi dell'UE è stata pari allo 0,1 % del PIL nel 2022 (0,1 % nel 2021). Gli investimenti finanziati a livello nazionale hanno apportato un contributo neutro all'orientamento della politica di bilancio 17 . Il Lussemburgo ha pertanto preservato gli investimenti finanziati a livello nazionale, come raccomandato dal Consiglio. Allo stesso tempo la crescita della spesa primaria corrente finanziata a livello nazionale (al netto delle nuove misure sul lato delle entrate) ha fornito un contributo espansivo di 1,3 punti percentuali all'orientamento della politica di bilancio. Questo significativo contributo espansivo comprendeva gli effetti supplementari delle misure volte ad attenuare l'impatto economico e sociale dell'aumento dei prezzi dell'energia (supplemento di costo di bilancio netto pari allo 0,5 % del PIL) e i costi per offrire protezione temporanea agli sfollati provenienti dall'Ucraina (0,1 % del PIL). Allo stesso tempo, anche le sovvenzioni, l'altra spesa corrente e i consumi intermedi hanno contribuito (0,3 % del PIL) alla crescita della spesa primaria corrente netta. Il Lussemburgo non ha pertanto tenuto sufficientemente sotto controllo la crescita della spesa corrente finanziata a livello nazionale. Il significativo contributo espansivo della spesa corrente finanziata a livello nazionale è dovuto solo in parte alle misure volte ad affrontare l'impatto economico e sociale dell'aumento dei prezzi dell'energia e ai costi per offrire protezione temporanea agli sfollati provenienti dall'Ucraina.
(17)Lo scenario macroeconomico su cui si fondano le proiezioni di bilancio del programma di stabilità è favorevole per il 2023 e realistico per gli anni successivi. Il governo prevede una crescita del PIL reale del 2,4 % nel 2023 e del 3,8 % nel 2024. A titolo di confronto, le previsioni di primavera 2023 della Commissione prospettano una crescita inferiore del PIL reale, pari all'1,6 % nel 2023 e al 2,4 % nel 2024, principalmente a causa dei minori contributi alla crescita provenienti dalle esportazioni nette nel 2023 e dalla domanda interna nel 2024 18 .
(18)Nel programma di stabilità 2023 il governo prevede che il saldo delle amministrazioni pubbliche si deteriori fino a raggiungere un rapporto disavanzo/PIL pari all'1,5 % del PIL nel 2023. Il deterioramento registrato nel 2023 riflette principalmente le misure supplementari a sostegno dei redditi delle famiglie e delle imprese a seguito degli elevati prezzi dell'energia e dell'inflazione. Secondo il programma, il rapporto debito pubblico/PIL dovrebbe salire passando dal 24,6 % alla fine del 2022 al 26,1 % alla fine del 2023. Le previsioni di primavera 2023 della Commissione prospettano un disavanzo pubblico dell'1,7 % del PIL per il 2023. Questo è leggermente superiore al disavanzo previsto nel programma di stabilità, principalmente a causa del gettito fiscale leggermente inferiore, secondo le previsioni della Commissione. Le previsioni di primavera 2023 della Commissione prospettano un rapporto debito pubblico/PIL lievemente inferiore, pari al 25,9 % alla fine del 2023. Tale differenza si deve alla maggiore crescita del PIL nominale nel 2023, secondo le previsioni della Commissione.
(19)Stando alle previsioni il saldo delle amministrazioni pubbliche nel 2023 continuerà a risentire delle misure di politica di bilancio adottate per attenuare l'impatto economico e sociale dell'aumento dei prezzi dell'energia. Si tratta di misure prorogate dal 2022 (in particolare: limitazione degli aumenti dei prezzi del gas sovvenzionando i costi energetici delle famiglie e gli oneri di rete, stabilizzazione dei prezzi dell'energia elettrica attraverso sovvenzioni alle famiglie e misure di sostegno alle imprese) e di nuove misure quali le sovvenzioni per la fornitura di riscaldamento attraverso le reti di teleriscaldamento e per le grandi abitazioni, nonché sovvenzioni per promuovere l'autoconsumo di energia elettrica fotovoltaica da parte delle imprese. Nelle previsioni di primavera 2023 la Commissione stima il costo di bilancio netto delle misure di sostegno all'1,1 % del PIL nel 2023 19 . È vero che le misure del 2023 mirano in alcuni casi alle famiglie o imprese vulnerabili, ma la maggior parte non preserva appieno il segnale di prezzo necessario per ridurre la domanda e accrescere l'efficienza energetica. Di conseguenza nelle previsioni di primavera 2023 la Commissione stima allo 0,6 % del PIL nel 2023 (rispetto allo 0,4 % del PIL nel 2022) l'importo delle misure di sostegno mirate di cui tenere conto nella valutazione della conformità alla raccomandazione di bilancio per il 2023.
(20)Il 12 luglio 2022 il Consiglio ha raccomandato 20 al Lussemburgo di prendere provvedimenti per garantire nel 2023 che la crescita della spesa primaria corrente finanziata a livello nazionale sia in linea con un orientamento della politica complessivamente neutro 21 , tenendo conto del perdurare del sostegno temporaneo e mirato alle famiglie e alle imprese più esposte agli aumenti dei prezzi dell'energia e alle persone in fuga dall'Ucraina. Il Lussemburgo dovrebbe essere pronto ad adeguare la spesa corrente all'evoluzione della situazione. Al paese è stato anche raccomandato di aumentare gli investimenti pubblici per la transizione verde e digitale e per la sicurezza energetica tenendo conto dell'iniziativa REPowerEU, anche avvalendosi del dispositivo per la ripresa e la resilienza e di altri fondi dell'Unione.
(21)Le previsioni di primavera 2023 della Commissione prospettano per il 2023 un orientamento espansivo della politica di bilancio (-1,5 % del PIL), in un contesto di inflazione elevata, che fa seguito a un orientamento espansivo nel 2022 (-0,9 % del PIL). Si prevede inoltre che nel 2023 la crescita della spesa primaria corrente finanziata a livello nazionale (al netto delle misure discrezionali sul lato delle entrate) apporterà all'orientamento della politica di bilancio un contributo espansivo di 1,3 punti percentuali. Ciò comprende l'aumento del costo delle misure di sostegno mirate alle famiglie e alle imprese più esposte agli aumenti dei prezzi dell'energia, pari allo 0,3 % del PIL. Pertanto il contributo espansivo di tale spesa si deve solo in parte al sostegno mirato alle famiglie e alle imprese più esposte agli aumenti dei prezzi dell'energia. La crescita espansiva della spesa primaria corrente finanziata a livello nazionale (al netto delle misure discrezionali sul lato delle entrate) è trainata, fra l'altro, anche da prestazioni sociali diverse da quelle in natura, sovvenzioni connesse a misure energetiche non mirate, aumenti permanenti delle retribuzioni del settore pubblico, un contributo una tantum al bilancio dell'UE e una riduzione delle aliquote IVA. Nel complesso la crescita prevista della spesa primaria corrente finanziata a livello nazionale non è in linea con la raccomandazione del Consiglio. Secondo le proiezioni la spesa finanziata mediante le sovvenzioni del dispositivo per la ripresa e la resilienza e altri fondi dell'UE ammonterà allo 0,2 % del PIL nel 2023, mentre gli investimenti finanziati a livello nazionale apporteranno all'orientamento della politica di bilancio un contributo espansivo di 0,1 punti percentuali. Il Lussemburgo prevede di finanziare ulteriori investimenti attraverso il dispositivo per la ripresa e la resilienza e altri fondi dell'UE e, stando alle proiezioni, preserverà gli investimenti finanziati a livello nazionale 22 . Prevede di finanziare investimenti pubblici per la transizione verde e digitale e per la sicurezza energetica, incluso per l'elettrificazione dei trasporti pubblici, il rafforzamento della rete tranviaria e ferroviaria, un fondo per il clima e l'energia per sostenere l'acquisizione di pannelli fotovoltaici, la digitalizzazione dei servizi pubblici e la sicurezza delle comunicazioni digitali (tecnologia quantistica), che sono in parte finanziati dal dispositivo per la ripresa e la resilienza e da altri fondi dell'UE.
(22)Secondo il programma di stabilità, il disavanzo delle amministrazioni pubbliche salirà all'1,7 % del PIL nel 2024. L'aumento del 2024 riflette principalmente l'estensione delle misure di sostegno per ammortizzare gli effetti dell'impennata inflazionistica sui redditi delle famiglie e delle imprese. Il programma prevede che il rapporto debito pubblico/PIL salga al 27,5 % alla fine del 2024. Sulla base delle misure politiche note alla data limite delle previsioni, le previsioni di primavera 2023 della Commissione prospettano un disavanzo pubblico dell'1,5 % del PIL per il 2024. Questo è leggermente inferiore al disavanzo previsto nel programma, principalmente a causa di un aumento più contenuto dei redditi da lavoro dipendente e dei trasferimenti sociali, secondo le previsioni della Commissione. Le previsioni di primavera 2023 della Commissione prospettano un rapporto debito pubblico/PIL inferiore, pari al 27,0 % alla fine del 2024.
(23)Il programma di stabilità prevede la proroga delle misure di sostegno connesse all'energia fino alla fine del 2024. Attualmente la Commissione ipotizza un costo netto delle misure di sostegno connesse all'energia pari allo 0,5 % del PIL nel 2024 23 , rispetto all'1,1 % nel 2023. Tali stime si fondano sull'ipotesi di un'assenza di nuovi aumenti dei prezzi dell'energia. Le misure di sostegno connesse all'energia che si prevede resteranno in vigore nel 2024 non sembrano mirate alle famiglie o alle imprese vulnerabili. La maggior parte di esse non preserva appieno il segnale di prezzo necessario per ridurre la domanda e accrescere l'efficienza energetica.
(24)Il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio richiede un miglioramento annuo del saldo strutturale di bilancio per conseguire l'obiettivo a medio termine, avendo lo 0,5 % del PIL come parametro di riferimento 24 . Alla luce delle considerazioni relative alla sostenibilità di bilancio 25 , sarebbe opportuno migliorare il saldo strutturale di almeno lo 0,3 % del PIL per il 2024. A tal fine la crescita della spesa primaria netta finanziata a livello nazionale 26 nel 2024 non dovrebbe superare il 4,8 %, come indicato nella presente raccomandazione. Allo stesso tempo è opportuno eliminare gradualmente nel 2023 le restanti misure di sostegno connesse all'energia (attualmente stimate dalla Commissione all'1,1 % del PIL nel 2023), in funzione degli sviluppi del mercato dell'energia e partendo da quelle meno mirate, e usare i relativi risparmi per ridurre il disavanzo pubblico. Secondo le stime della Commissione, ciò determinerebbe una crescita della spesa primaria netta inferiore al tasso di crescita massimo raccomandato per il 2024. Tuttavia, secondo le previsioni di primavera 2023 della Commissione, nel 2023 la crescita della spesa primaria corrente finanziata a livello nazionale non è in linea con la raccomandazione del Consiglio. Se ciò fosse confermato, sarebbe opportuno ridurre la crescita della spesa primaria netta nel 2024.
(25)Nell'ipotesi di politiche invariate, le previsioni di primavera 2023 della Commissione prospettano una crescita della spesa primaria netta finanziata a livello nazionale pari al 2,9 % nel 2024, ossia al di sotto del tasso di crescita raccomandato.
(26)Il programma prevede investimenti pubblici stabili pari al 4,5 % del PIL nel 2023 e nel 2024. Il programma fa riferimento a riforme e investimenti da cui si attende un contributo a una crescita sostenibile e inclusiva. Sono compresi in questo contesto gli investimenti volti a promuovere la transizione energetica e digitale, che fanno anche parte del piano per la ripresa e la resilienza.
(27)Il programma di stabilità delinea un percorso di bilancio a medio termine fino al 2027. Secondo il programma, il disavanzo delle amministrazioni pubbliche scenderà gradualmente all'1,0 % del PIL nel 2025 e allo 0,8 % entro il 2026, prima di segnare un lieve aumento allo 0,9 % nel 2027. Di conseguenza le previsioni lo situano ancora al di sotto del 3 % del PIL nel periodo di riferimento del programma. Sempre in base al programma, il rapporto debito pubblico/PIL dovrebbe salire passando dal 27,5 % alla fine del 2024 al 29,0 % entro la fine del 2027.
(28)L'impatto delle tendenze demografiche sulla spesa pubblica si acuirà nei prossimi decenni, in quanto il numero di pensionati per lavoratore aumenterà costantemente a causa dell'invecchiamento della popolazione e del rallentamento dei flussi migratori netti. Se le politiche rimarranno invariate, il Lussemburgo dovrà far fronte a uno dei maggiori aumenti nell'UE della spesa pensionistica in rapporto al PIL, che si prevede raddoppierà fino a raggiungere circa il 18 % del PIL entro il 2070, il dato più elevato dell'UE. Ciò comporterà un aumento significativo del debito pubblico, mettendo a rischio la sostenibilità delle finanze pubbliche. Il piano per la ripresa e la resilienza non affronta la questione della sostenibilità a lungo termine del sistema pensionistico. In particolare il piano non affronta gli effetti negativi dei regimi di pensionamento anticipato e degli incentivi finanziari a lasciare precocemente il mercato del lavoro, il che contribuisce al basso tasso di occupazione dei lavoratori più anziani. L'innalzamento dell'età pensionabile effettiva avrebbe un impatto macroeconomico positivo e potrebbe ridurre la spesa per le pensioni, dato che un tasso più elevato di lavoratori più anziani occupati sosterrebbe la crescita economica. La lotta contro la pianificazione fiscale aggressiva nell'UE è essenziale per: i) impedire distorsioni della concorrenza tra le imprese; ii) garantire un trattamento equo dei contribuenti; e iii) salvaguardare le finanze pubbliche. Il Lussemburgo è una piccola economia aperta, con un ampio settore finanziario internazionale, il che spiega in gran parte gli ingenti flussi finanziari. Tali ingenti flussi riflettono tuttavia anche la presenza nel paese di numerose società di proprietà straniera, coinvolte in attività di tesoreria infragruppo. Un aspetto particolarmente preoccupante è l'assenza di ritenute alla fonte o di misure equivalenti sui pagamenti di interessi e canoni effettuati verso paesi a tasso di imposizione basso o nullo diversi dai paesi inclusi nella lista UE delle giurisdizioni non cooperative 27 . I pagamenti in uscita di interessi e canoni da parte di società con sede in Lussemburgo verso paesi terzi potrebbero essere soggetti a imposte esigue o nulle se tali pagamenti non sono soggetti a imposizione o sono soggetti a un livello basso di imposizione nel paese di destinazione. Il Lussemburgo ha adottato alcune misure per combattere la pianificazione fiscale aggressiva. Tuttavia sinora tali misure sono risultate essere insufficienti per affrontare tali caratteristiche del sistema tributario, che potrebbero essere sfruttate dalle multinazionali per attuare una pianificazione fiscale aggressiva.
(29)Conformemente all'articolo 19, paragrafo 3, lettera b), e all'allegato V, criterio 2.2, del regolamento (UE) 2021/241, il piano per la ripresa e la resilienza comprende un'ampia gamma di riforme e investimenti che si rafforzano reciprocamente, da attuare entro il 2026. L'attuazione del piano per la ripresa e la resilienza lussemburghese è ben avviata. Il Lussemburgo ha presentato la sua prima richiesta di pagamento il 28 dicembre 2022, corrispondente a 26 traguardi ed obiettivi nella decisione di esecuzione del Consiglio, per l'erogazione di 20 milioni di EUR nel contesto del dispositivo per la ripresa e la resilienza. La Commissione ha pubblicato la propria valutazione preliminare positiva il 28 aprile 2023. La richiesta di pagamento è attualmente oggetto di discussione in seno al Consiglio. I traguardi e gli obiettivi in questione comprendono l'entrata in vigore della riforma "Patto per gli alloggi 2.0", destinata ad aumentare l'offerta di alloggi in affitto a prezzi accessibili offerti dai comuni, investimenti per la digitalizzazione del settore pubblico e per lo sviluppo di comunicazioni ultrasicure, il miglioramento delle competenze della forza lavoro con l'avvio del programma "FutureSkills", nonché una riforma sugli appalti per veicoli puliti. L'11 novembre 2022 il Lussemburgo ha presentato una modifica del proprio piano che è stata approvata dal Consiglio il 17 gennaio 2023. Si prevede che il Lussemburgo presenti un capitolo REPowerEU e ha già deciso di trasferire 128,5 milioni di EUR dalla riserva di adeguamento alla Brexit al dispositivo per la ripresa e la resilienza al fine di finanziarne l'attuazione. La rapida inclusione del nuovo capitolo dedicato a REPowerEU nel piano per la ripresa e la resilienza consentirà di finanziare ulteriori riforme e investimenti a sostegno degli obiettivi strategici del Lussemburgo in materia di energia e transizione verde. Per l'attuazione efficace del piano per la ripresa e la resilienza e di altre politiche economiche e occupazionali che vanno al di là del piano, per assicurare un'ampia titolarità dell'agenda politica generale rimane importante il coinvolgimento sistematico ed effettivo delle autorità locali e regionali, delle parti sociali e degli altri portatori di interessi pertinenti.
(30)Nel 2022 la Commissione ha approvato tutti i documenti di programmazione della politica di coesione del Lussemburgo. Procedere alla rapida attuazione dei programmi della politica di coesione in complementarità e sinergia con il piano per la ripresa e la resilienza, compreso il capitolo dedicato a REPowerEU, è fondamentale per realizzare la transizione verde e digitale, accrescere la resilienza economica e sociale e conseguire uno sviluppo territoriale equilibrato in Lussemburgo.
(31)Oltre alle sfide economiche e sociali affrontate dal piano per la ripresa e la resilienza, il Lussemburgo di fronte a una serie di ulteriori sfide, in particolare quelle relative alla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche derivante principalmente dal sistema pensionistico, alle lacune giuridiche che potrebbero essere sfruttate dalle multinazionali che attuano una pianificazione fiscale aggressiva, alle vulnerabilità connesse agli elevati prezzi delle abitazioni e al debito delle famiglie, alle carenze del sistema di istruzione che aggravano le disuguaglianze nonché alle questioni relative alla politica energetica e alla transizione verde, compresi i potenziali ostacoli alla transizione dai combustibili fossili e le questioni relative alla rete dei trasporti.
(32)Le competenze di base e i risultati complessivi degli alunni dipendono in larga misura dal loro contesto socioeconomico e linguistico. I livelli medi di conoscenze e competenze chiave all'età di 15 anni, misurati dal programma dell'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE) per la valutazione internazionale degli studenti, sono notevolmente inferiori in Lussemburgo rispetto alla media UE. Il divario tra gli studenti avvantaggiati e i loro coetanei svantaggiati è maggiore in Lussemburgo rispetto a qualsiasi altro paese dell'UE. Il sistema di istruzione non fornisce a tutti gli alunni le necessarie competenze di base per soddisfare le esigenze del mercato del lavoro del paese. La lingua parlata nel sistema scolastico nazionale a livello primario è il lussemburghese, mentre gli alunni imparano a leggere e scrivere in tedesco. Tutte le materie (ad eccezione del francese) sono insegnate in tedesco. Ciò costituisce una domanda molto elevata di competenze linguistiche in un paese nel quale soltanto uno studente su tre parla il lussemburghese come prima lingua. La percentuale di giovani di età compresa tra i 18 e i 24 anni che hanno abbandonato l'istruzione e la formazione senza completare l'istruzione secondaria superiore è aumentata dal 6,3 % nel 2018 all'8,2 % nel 2022. Nel settembre del 2022 il Lussemburgo ha avviato un progetto pilota in quattro scuole primarie, nel contesto del quale gli alunni iniziano a studiare dapprima in francese e poi in tedesco. Se esteso a un numero maggiore di scuole, questo approccio potrebbe contribuire a migliorare i risultati degli alunni la cui prima lingua non è il francese. Il Lussemburgo ha inoltre aumentato l'offerta di scuole internazionali pubbliche: a partire dal 2022/2023, il 4 % degli alunni del livello prescolastico e primario sono iscritti in tali scuole, dove possono scegliere tra l'inglese, il francese o il tedesco come lingua di insegnamento. Se questa opzione di insegnamento attraverso una lingua principale fosse estesa a una parte più ampia della popolazione scolastica, potrebbe migliorare notevolmente le possibilità degli alunni di ottenere risultati migliori di apprendimento.
(33)Il sistema energetico del Lussemburgo è caratterizzato da un'elevata dipendenza dalle importazioni e dai combustibili fossili. Il paese è un grande importatore netto di energia. Il paese dipende quasi interamente dalle importazioni di energia primaria, con un tasso di dipendenza del 92 % nel 2021. Nel 2022 il petrolio ha costituito il 69 % del mix energetico del Lussemburgo e il gas naturale il 18 %, mentre il 12 % è giunto da fonti energetiche rinnovabili, che hanno raggiunto una capacità di 572 MW. Il Lussemburgo non importa petrolio dalla Russia. Per quanto concerne il gas, la dipendenza dalla Russia è limitata, in quanto quasi il 100 % del gas consumato dal Lussemburgo è stato importato mediante gasdotti dal Belgio e dalla Germania, in provenienza dalla Norvegia e dai Paesi Bassi. Il consumo di gas naturale del Lussemburgo è diminuito del 26 % nel periodo agosto 2022 - marzo 2023, rispetto al consumo medio di gas registrato nello stesso periodo nei cinque anni precedenti, un dato che evidenzia il superamento dell'obiettivo di riduzione del 15 %. Il Lussemburgo potrebbe continuare ad adoperarsi per ridurre temporaneamente la domanda di gas fino al 31 marzo 2024 28 .
(34)Sebbene il Lussemburgo sia altamente interconnesso in termini tanto di energia elettrica quanto di gas, saranno necessari ulteriori investimenti in previsione della crescita della produzione e della domanda di energia da fonti rinnovabili. Il Lussemburgo deve affrontare la sfida dell'offerta insufficiente di alloggi, conseguendo nel contempo i suoi obiettivi in materia di energia e clima. È inoltre necessario ristrutturare il parco immobiliare esistente. Con il 20,8 % del potenziale totale di risparmio energetico (in termini di GWh), il settore dell'edilizia residenziale e delle ristrutturazioni rappresenta la seconda fonte principale di potenziale di risparmio energetico cumulativo entro il 2030. Circa l'89 % del parco immobiliare residenziale utilizza sistemi di riscaldamento basati su combustibili fossili (gasolio da riscaldamento e gas naturale). I comuni svolgeranno un ruolo fondamentale a tale riguardo. La congestione del traffico stradale incide sull'economia e sulla sostenibilità ambientale, mentre i trasporti sono responsabili di una quota significativa del consumo di petrolio e del 59 % delle emissioni totali di gas a effetto serra, a fronte di una media UE del 24 % nel 2019. Sebbene il Lussemburgo abbia adottato alcune misure pertinenti destinate a migliorare i trasporti sostenibili, ulteriori interventi più mirati contribuirebbero in modo sostanziale a ridurre la dipendenza dal petrolio e le emissioni di gas a effetto serra. Ciò si riflette nel piano nazionale per l'energia e il clima (PNEC) del Lussemburgo nel quale è fissato come obiettivo il raggiungimento di una quota di veicoli elettrici e ricaricabili pari al 40 % del suo parco veicoli entro il 2030. Il Lussemburgo si è prefisso l'obiettivo di raggiungere la neutralità climatica entro il 2050. Negli ultimi anni ha compiuto notevoli progressi in materia di energie rinnovabili, ma rimane uno degli Stati membri con la quota più bassa. Sarà necessaria una maggiore ambizione nel ridurre le emissioni di gas a effetto serra e aumentare le energie rinnovabili e l'efficienza energetica per consentire al Lussemburgo di raggiungere i suoi obiettivi in materia di energia per il 2030, ossia ottenere il 25 % dell'energia da fonti rinnovabili e ridurre il consumo di energia finale del 40 %-44 % rispetto al 2007.
(35)La carenza di manodopera e di competenze nei settori e nelle professioni fondamentali per la transizione verde, compresi la produzione, la diffusione e la manutenzione delle tecnologie a zero emissioni nette, sta creando strozzature nella transizione a un'economia a zero emissioni nette. Sistemi di istruzione e formazione di qualità elevata che rispondano alle mutevoli esigenze del mercato del lavoro e misure mirate per la riqualificazione e il miglioramento delle competenze sono cruciali per ridurre le carenze di competenze e promuovere l'inclusione lavorativa e la riallocazione della forza lavoro. Per sbloccare il potenziale inutilizzato dell'offerta di lavoro, tali misure devono essere accessibili, in particolare per le persone e nei settori maggiormente interessati dalla transizione verde. Il Lussemburgo ha intensificato gli sforzi per migliorare le competenze e riqualificare i lavoratori nei settori in declino e in trasformazione. Tuttavia persistono carenze di manodopera nel contesto di alcune professioni, tra cui i responsabili delle politiche e della pianificazione. Si tratta di una possibile strozzatura nella transizione verde e nell'attuazione di REPowerEU.
(36)Alla luce della valutazione della Commissione, il Consiglio ha esaminato il programma di stabilità 2023 e il suo parere 29 trova riscontro nella raccomandazione di cui al punto 1.
(37)Date le strette correlazioni tra le economie degli Stati membri della zona euro e il loro contributo collettivo al funzionamento dell'Unione economica e monetaria, il Consiglio ha raccomandato a tali Stati membri di prendere provvedimenti, anche tramite i piani per la ripresa e la resilienza, al fine di i) preservare la sostenibilità del debito e astenersi da un sostegno generalizzato alla domanda aggregata nel 2023, orientare in modo più mirato le misure di bilancio adottate per attenuare l'impatto degli elevati prezzi dell'energia e riflettere su modalità adeguate per eliminare gradualmente il sostegno con il diminuire delle pressioni causate dai prezzi dell'energia; ii) mantenere ingenti investimenti pubblici e promuovere investimenti privati a sostegno della transizione verde e digitale; iii) sostenere dinamiche salariali che attenuino la perdita di potere d'acquisto limitando nel contempo gli effetti di secondo impatto sull'inflazione, migliorare ulteriormente le politiche attive del mercato del lavoro e colmare le carenze di competenze; iv) migliorare il contesto imprenditoriale e garantire che il sostegno per l'energia destinato alle imprese sia efficace sotto il profilo dei costi, temporaneo, mirato alle imprese economicamente sostenibili e che siano mantenuti incentivi per la transizione verde; e v) preservare la stabilità macrofinanziaria e monitorare i rischi, continuando nel contempo a lavorare al completamento dell'Unione bancaria. Per il Lussemburgo le raccomandazioni di cui ai punti 1, 2 e 4 contribuiscono all'attuazione della prima, seconda, terza, quarta e quinta raccomandazione per la zona euro.
RACCOMANDA al Lussemburgo di prendere provvedimenti nel 2023 e nel 2024 al fine di:
1.eliminare gradualmente le misure di sostegno vigenti connesse all'energia entro la fine del 2023, utilizzando i relativi risparmi per ridurre il disavanzo pubblico; qualora nuovi aumenti dei prezzi dell'energia dovessero richiedere misure di sostegno, provvedere a che queste mirino a tutelare le famiglie e le imprese vulnerabili, siano sostenibili in termini di bilancio e preservino gli incentivi al risparmio energetico;
assicurare una politica di bilancio prudente, in particolare limitando a non più del 4,8 % l'aumento nominale della spesa primaria netta finanziata a livello nazionale nel 2024;
preservare gli investimenti pubblici finanziati a livello nazionale e provvedere all'assorbimento efficace delle sovvenzioni del dispositivo per la ripresa e la resilienza e di altri fondi dell'UE, in particolare per promuovere la transizione verde e digitale;
per il periodo successivo al 2024, continuare a perseguire una strategia di bilancio a medio termine di risanamento graduale e sostenibile, combinata con investimenti e riforme che favoriscano una maggiore crescita sostenibile, per conseguire una posizione di bilancio prudente nel medio periodo;
ridurre i rischi connessi al mercato immobiliare, in particolare riducendo la deducibilità degli interessi sui mutui ipotecari e adottando misure volte ad aumentare l'offerta di terreni edificabili. affrontare la questione della sostenibilità a lungo termine del sistema pensionistico, in particolare limitando le opzioni di pensionamento anticipato e aumentando il tasso di occupazione dei lavoratori più anziani; aumentare le misure per contrastare efficacemente la pianificazione fiscale aggressiva, in particolare assoggettando a un livello sufficiente di imposizione fiscale i pagamenti in uscita di interessi e canoni verso paesi a tasso di imposizione basso/nullo;
2.proseguire con la costante attuazione del proprio piano per la ripresa e la resilienza riveduto e finalizzare rapidamente il capitolo REPowerEU al fine di avviarne rapidamente l'attuazione; procedere alla rapida attuazione dei programmi della politica di coesione, in stretta complementarità e sinergia con il piano per la ripresa e la resilienza;
3.migliorare le prestazioni del sistema di istruzione scolastica e promuovere pari opportunità per tutti gli studenti, in particolare adattando l'insegnamento alle esigenze degli studenti svantaggiati e di quelli provenienti da contesti linguistici diversi;
4.ridurre la dipendenza dai combustibili fossili accelerando la diffusione delle energie rinnovabili, potenziando le capacità di trasmissione dell'energia elettrica, semplificando le procedure di autorizzazione e investendo nell'efficienza energetica sia nel settore residenziale che in quello non residenziale; sostenere i comuni nell'elaborazione di piani locali dettagliati riguardanti la diffusione delle energie rinnovabili, comprese l'energia eolica e l'energia fotovoltaica, e i sistemi di teleriscaldamento e teleraffreddamento; promuovere ulteriormente l'elettrificazione dei trasporti e investire nelle reti e nelle infrastrutture di trasporto pubblico; intensificare le iniziative a livello politico volte all'offerta e all'acquisizione delle competenze necessarie per la transizione verde.
Fatto a Bruxelles, il
Per il Consiglio
Il presidente