Die Kommission untersucht zunächst die Frage, ob der Rechtsakt des Rates vom 13. Mai 1965 zu Recht als Entscheidung im Sinne von Artikel 189 des Vertrages qualifiziert worden sei. Sie führt aus, wenn zahlreiche Vorschriften dieses Rechtsaktes eher den Charakter von Programmpunkten hätten, so gebe es andere, darunter gerade auch Artikel 4 Absatz 2, zu deren Ausführung keine weiteren gemeinsamen Regeln erlassen werden müßten. Hieraus schließt die Kommission, daß es sich in der Tat um eine echte Entscheidung handle.

Sie wirft sodann die Frage auf, ob grundsätzliche Bedenken dagegen bestehen, in an Staaten gerichteten Entscheidungen (oder gegebenenfalls Richtlinien) entnaltene Vorschriften als unmittelbar anwendbar anzuerkennen, vorausgesetzt, daß die Vorschriften klar und durch keinen Vorbehalt eingeschränkt seien und den Mitgliedstaaten bei der Anwendung kein wirklicher Ermessensspielraum verbleibe. In diesem Zusammenhang stellt sie die Argumente einander gegenüber, die gegen oder für die unmittelbare Anwendbarkeit geltend gemacht werden können. Zunächst führt sie eine Reihe von Argumenten an, die dagegen sprechen:

Sodann erwähnt die Kommission eine Reihe von Argumenten, die sich zugunsten der unmittelbaren Anwendbarkeit anführen lassen :

Im Lichte aller dieser Argumente und namentlich unter dem Gesichtspunkt des Rechtsschutzes der einzelnen meint die Kommission, es gebe keine zwingenden Gründe, die unmittelbare Anwendbarkeit von -Vorschriften des Gemeinschaftsrechts allein deswegen zu verneinen, weil sie in eine an Mitgliedstaaten gerichtete Entscheidung aufgenommen sind.

Sie wendet sodann die vom Gerichtshof für Vertragsvorschriften erarbeiteten Kriterien auf die Bestimmung des Artikels 4 Absatz 2 der Entscheidung des Rates vom 13. Mai 1965 an und gelangt zu dem Ergebnis, daß es sich hier um eine klare Verpflichtung handle, die sowohl das Gebot zur Aufhebung der spezifischen Steuern als das Verbot zur Neueinführung solcher Steuern enthalte, daß aber diese Verpflichtung erst vom 1. Januar 1972 an endgültig wirksam werde. Daraus folge, daß die genannte Vorschrift vor diesem Zeitpunkt keine unmittelbaren Rechte der einzelnen begründen könne.

Zu den Artikeln 5 Absatz 2, 74 und 80 EWG-Vertrag meint die Kommission, die in Artikel 5 Absatz 2 vorgesehene Verpflichtung sei zu allgemein und unbestimmt gefaßt, um aus sich heraus unmittelbare Wirkungen erzeugen zu können. Allenfalls könne sie solche Wirkungen in Verbindung mit anderen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts hervorbringen, wenn diese bestimmt und unbedingt seien. Diese Eigenschaften fehlten aber gerade Artikel 74 EWG-Vertrag, der lediglich den Grundsatz einer gemeinsamen Verkehrspolitik aufstelle. Zu Artikel 80 bemerkt die Kommission, unter dem Ausdruck Beförderungsbedingungen seien mit Ausnahme der Frachten alle anderen für die Beförderung durch den fraglichen Verkehrsträger maßgebenden Vorschriften zu verstehen, so daß der Ausdruck steuerliche Vorschriften wie die über die streitige Steuer nicht einschließe. Mit diesem Vorbehalt geht sie auf die vorgelegte Frage ein; sie neigt dazu, sie zu bejahen, und macht namentlich geltend, die Ermessensbefugnis, die ihr Artikel 80 einräume, lasse das in dieser Vorschrift enthaltene Verbot unberührt.

Der Kläger ist gleichfalls der Auffassung, man könne die unmittelbare Anwendbarkeit von Vorschriften des Gemeinschaftsrechts nicht allein deshalb verneinen, weil diese Vorschriften in einer an Mitgliedstaaten gerichteten Entscheidung enthalten sind. Er stützt sich im wesentlichen auf die gleichen Gründe, die die Kommission für diese Auffassung vorträgt.

Außerdem betont er, der Inhalt, nicht die Form, sei für die unmittelbare Anwendbarkeit eines Rechtsakts der Gemeinschaft entscheidend. Ferner weist er darauf hin, daß die Entscheidung des Rates vom 13. Mai 1965 veröffentlicht worden ist. Ausgehend davon, daß die Entscheidungen nach Artikel 191 EWG-Vertrag denjenigen bekanntgegeben werden, für die sie bestimmt sind, könne man hieraus folgern, daß dieser Maßnahme in Wahrheit die Fähigkeit habe verliehen werden sollen, unmittelbare Rechte der einzelnen zu begründen, für die die Veröffentlichung im Amtsblatt, bestimmt gewesen sei.

Artikel 4 der Entscheidung des Rates vom 13. Mai 1965 enthält nach Meinung des Klägers eine klare und eindeutige Verpflichtung. Im übrigen macht der Kläger anhand der Rechtsprechung des Gerichtshofes (Rechtssachen 57/65, Slg. XII, 258 ff., und 13/68, Slg. XIV, 680 ff.) geltend, die Befristung dieser Verpflichtung hindere nicht, daß sie unmittelbare Rechte der einzelnen begründen könne. Infolgedessen schlägt der Kläger vor, die Frage zu bejahen.

Die Kommission führt aus, Artikel 4 Absatz 2 nenne keinen Termin, verweise vielmehr mit dem Ausdruck spätestens hinsichtlich des Zeitpunkts auf den vorhergehenden Absatz. Diese Vorschrift könne verschieden ausgelegt werden, denn der Ausdruck … in den Mitgliedstaaten in Kraft gesetzt worden ist lasse wenigstens zwei Auslegungen zu. Der Zeitpunkt, auf den es ankomme, sei entweder derjenige, zu dem die einzelnen Mitgliedstaaten die Mehrvertsteuer eingeführt haben (einführen werden), oder derjenige, bis zu dem alle Mitgliedstaaten die Mehrwertsteuer spätestens eingeführt haben müßten. Nach Meinung der Kommission ist jedoch die erste Auslegung abzulehnen. Einmal würde sie den Mitgliedstaat, der sich beeilt und die Mehrwertsteuer vor den anderen eingeführt hat, insofern pönalisieren, als er von diesem Zeitpunkt an gegenüber den anderen Mitgliedstaaten gebunden und wehrlos wäre, denen in diesem Bereich noch eine gewisse Handlungsfreiheit bleibe. Außerdem könnten die Harmonisierungsbemühungen, die Gegenstand der Entscheidung vom 13. Mai 1965 seien, nur auf Gemeinschaftsebene verwirklicht werden und nicht dadurch, daß in den Mitgliedstaaten einzelne Harmonisierungsmaßnahmen zu unterschiedlichen Zeitpunkten getroffen werden. Aus diesem Grund sowie im Hinblick auf die Dritte Richtlinie sei Artikel 4 Absatz 2 der Entscheidung vom 13. Mai 1965 erst vom 1. Januar 1972 an für alle Mitgliedstaaten verbindlich.

Im übrigen seien die vom Finanzgericht zitierten Artikel 5 Absatz 2, 74 und 80 EWG-Vertrag nicht einschlägig.

Infolgedessen sei die Frage zu verneinen.

Der Kläger regt an, die zweite Frage zu bejahen.

Er bestreitet zunächst die Richtigkeit der von der Bundesregierung in ihrer Antwort auf die Stellungnahme der Kommission vom 23. Mai 1969 zu der streitigen Steuer vertretenen Auffassung, daß die in Artikel 4 Absatz 1 der Entscheidung vom 13. Mai 1965 vorgesehenen Modalitäten noch nicht bestimmt seien. Hierzu führt der Kläger insbesondere aus :

Außerdem macht der Kläger geltend, der Endtermin der Frist, über die die Mitgliedstaaten zur Einführung des neuen Mehrwertsteuersystems verfügten (1. Januar 1970, später ersetzt durch den 1. Januar 1972), komme aus folgenden Gründen nicht als der Zeitpunkt in Betracht, zu dem das Verbot des Artikels 4 der Entscheidung vom 13. Mai 1965 wirksam werde :

Hiernach ziehe die Einführung des Mehrwertsteuersystems durch die Bundesrepublik zwangsläufig vom Inkrafttreten dieses Systems an das endgültige Verbot nach sich, spezifische Steuern für die Güterbeförderung wiedereinzuführen. Im übrigen könne die Auffassung, dieses Verbot werde erst von dem Zeitpunkt an wirksam, zu dem alle Mitgliedstaaten das neue System eingeführt haben, nicht richtig sein, da sie es jedem Mitgliedstaat erlauben würde, die Einhaltung seiner Verpflichtung von der Vertragstreue der übrigen Mitgliedstaaten abhängig zu machen. Diese Betrachtungsweise widerspreche aber System und Geist des Vertrages sowie der Rechtsprechung des Gerichtshofes. Der Kläger trägt noch vor, die Auffassung, daß ein Mitgliedstaat frei sei, spezifische Steuern wiedereinzuführen oder sogar — das wäre die letzte Konsequenz — das Mehrwertsteuersystem wieder abzuschaffen solange nicht alle Mitgliedstaaten die Mehrwertsteuer eingeführt haben, bedeute eine schwere Beeinträchtigung der Rechtssicherheit der einzelnen.

Die Bundesregierung führt aus, in Wahrheit stelle das gemeinsame System der Mehrwertsteuer nur ein Modell dar, das erst verwirklicht sei, wenn es in alle nationalen Rechtssysteme aufgenommen sei. Diese nach Zeit und Raum zwangsläufig unterschiedliche Anwendbarkeit (die Regelung werde in den einzelnen Mitgliedstaaten zu verschiedenen Zeitpunkten ratifiziert) sei mit der behaupteten unmittelbaren Anwendbarkeit unvereinbar.

Im übrigen weist die Bundesregierung darauf hin, daß die Zweite Umsatzsteuerrichtlinie gewiß nicht alle erforderlichen Modalitäten geregelt habe. Schließlich macht sie geltend, wenn die Mitgliedstaaten auch offensichtlich politisch gehalten seien, die eingegangenen Verpflichtungen möglichst schnell zu erfüllen, so ergebe sich daraus — vor dem Endtermin — keineswegs ein absolutes rechtliches Verbot, das im Einzelfall Verwirklichte wieder zu ändern.

Die Kommission trägt vor, die Verpflichtung aus Artikel 4 Absatz 2 der Entscheidung vom 13. Mai 1965, die spezifischen Steuern aufzuheben — und infolgedessen das Verbot ihrer Wiedereinführung —, solle eine doppelte Belastung der Güterbeförderung nach Einführung der Mehrwertsteuer verhindern. Daraus folge, daß die genannte Bestimmung Steuern, die nicht statt der Mehrwertsteuer, sondern zusätzlich zu ihr erhoben werden, nicht verbiete, sofern die neu eingeführten Steuern nicht die Merkmale einer Umsatzsteuer aufwiesen. Nach Ansicht der Kommission genügt die streitige Steuer dieser Voraussetzung. Sowohl ihre Zielsetzung (Verkehrslenkung) als auch ihre Modalitäten (Bemessungsgrundlage sei die Anzahl der Tonnenkilometer, nicht das Leitstungsentgelt) und schließlich die große Zahl der vorgesehenen Ausnahmen stünden ihrer Qualifizierung als spezifische Steuer entgegen.

Für die Bestimmung des Begriffs der spezifischen Steuern im Sinne von Artikel 4 Absatz 2 der Entscheidung des Rates vom 13. Mai 1965 sind nach Meinung des Klägers folgende Kriterien auszuschließen :

Entscheidendes Merkmal muß nach Ansicht des Klägers in dieser Materie vielmehr sein, ob die Wirkungen der Steuer denen der früheren, bei der Einführung der Mehrwertsteuer aufgehobenen spezifischen Steuern entsprechen. Dieses Kriterium ergebe sich insbesondere aus Sinn und Zweck von Artikel 4 Absatz 2 der Entscheidung des Rates vom 13. Mai 1965. Eines der Haupthindernisse für die Verwirklichung des gemeinsamen Marktes aüf dem Gebiet des Verkehrs seien die Wettbewerbsverzerrungen gewesen, die sich aus den verschiedenen Systemen der Verkehrsbesteuerung von einem Land zum anderen ergeben hätten, denn das Verkehrswesen sei in fast allen Mitgliedstaaten spezifischen Steuern unterworfen gewesen, die an Stelle der Umsatzsteuer erhoben worden seien. Gestützt auf die Materialien zur Entscheidung des Rates vom 13. Mai 1965 macht der Kläger geltend, durch Artikel 4 dieser Entscheidung habe die Beseitigung all dieser spezifischen Steuern und ihre Ersetzung durch das gemeinsame Mehrwertsteuersystem erreicht werden sollen. Es liege also auf der Hand, daß das Verbot des Artikels 4 insbesondere den Zweck habe, die Wiederherstellung der früheren Lage zu verhindern, und deshalb jede Steuer, deren Wirkung für die Verkehrsunternehmen derjenigen der früheren Steuern gleichkommt, ungeachtet ihrer Modalitäten oder ihrer Struktur treffe.

Von der angeblichen Zielsetzung ausgehend, zu erreichen, daß das gemeinsame Mehrwertsteuersystem auf alle Dienstleistungen angewandt werde, die den Preis der innerhalb der Gemeinschaft umgesetzten Waren beeinflußen können, macht der Kläger geltend, als spezifische Steuer sei jede Steuer anzusehen, die zu einer Erhöhung des Preises für die Beförderungsleistung führt. Er trägt hierzu vor, die aufgrund des deutschen Gesetzes vom 28. Dezember 1968 erhobene Steuer belaste den Beförderungspreis nahezu in gleicher Weise wie die frühere, bei Einführung der Mehrwertsteuer in der Bundesrepublik als spezifische Steuer aufgehobene Beförderungssteuer.

Das vorgeschlagene Kriterium entspreche im übrigen auch einem allgemeinen Prinzip des EWG-Vertrags, der sich, um seine Ziele zu verwirklichen, nicht damit begnüge, nur die Hauptbegriffe (Zölle, Steuern usw.) zu regeln, sondern auch Maßnahmen gleicher Wirkung oder mit lediglich mittelbaren Auswirkungen einbeziehe.

Außerdem erinnert der Kläger daran, daß die Kommission in ihrer an die Bundesregierung gerichteten Stellungnahme vom 23. Mai 1969 die Auffassung vertreten habe, die streitige Steuer sei mit dem gemeinsamen Umsatzsteuersystem nicht vereinbar, weil dieses System keinerlei zusätzlich den Umsatz unmittelbar oder mittelbar erfassende Steuern zuläßt.

Der Kläger schlägt im Ergebnis folgende Antwort auf die dritte Frage vor :

Als spezifische Steuern sind alle Steuern auf die Güterbeförderung anzusehen, die die gleiche Wirkung wie eine Umsatzsteuer oder diejenigen Steuern haben, die durch das gemeinsame Umsatzsteuersystem ersetzt wurden und die den Umsatz unmittelbar oder mittelbar belasten. Insoweit kommt es nicht darauf an, ob Besteuerungsmerkmal die Tätigkeit oder der Leistungsaustausch und Steuerbemessungsgrundlage das Leistungsprodukt oder das Leistungsentgelt ist.

Die Bundesregierung macht — insoweit in Übereinstimmung mit der Kommission — namentlich geltend, die Einwände, welche die Kommission seinerzeit gegen den Entwurf eines Gesetzes über die streitige Steuer erhoben habe, hätten sich gegen die verkehrspolitische Zweckmäßigkeit, nicht aber gegen die Rechtmäßigkeit der beabsichtigten Maßnahmen gerichtet.