Onderwerp van het onderhavige geding vormt de klacht van een ambtenaar bij de Hoge Autoriteit, wiens vooruitzichten op een ambtelijke carrière door het op
Over de feiten wil ik slecht het volgende opmerken: verzoeker is op
De Hoge Autoriteit is in de eerste plaats van oordeel dat deze eisen om verschillende redenen niet ontvankelijk zijn; in elk geval acht zij ze ongegrond.
Op de uitvoerige juridische en feitelijke argumenten, die door beide partijen ter staving van hun conclusies worden aangevoerd, zal ik in het vervolg van mijn betoog, waar dit nodig voorkomt, nader ingaan.
Het komt mij juist voor de opgeworpen rechtsvragen in de volgorde der eisen te behandelen en deze dan telkens te toetsen op ontvankelijkheid en gegrondheid. Ik zie er dus van af deze zich in de zaak voordoende kwesties omtrent de ontvankelijkheid vooraf te behandelen, omdat ik meen dat mijn betoog hierdoor minder overzichtelijk zou worden.
Verzoeker vraagt in de eerste plaats nietigverklaring van de weigering van de Hoge Autoriteit, zijn administratieve positie overeenkomstig het bezwaarschrift van
Gezien de bewoordingen van het Personeelsstatuut en de rechtspraak van het Hof, komt deze exceptie gerechtvaardigd voor. Het is in het belang van de rechtszekerheid dat degene die nalaat zijn eigen belangen te behartigen en die niet tijdig handelingen bestrijdt waartegen beroep openstaat, na een bepaalde termijn zijn beroepsrecht verliest. Weliswaar heeft het Hof (zaak 69-63) — naar ik meen terecht — dit beginsel enigszins verzacht waar het geschillen betreft tussen ambtenaren en hun instellingen, in die zin dat het Hof het gewenst oordeelt — en een loyaal ambtenaar daartoe zelfs verplicht acht — dat tegen bezwarende administratieve beslissingen niet onmiddellijk beroep wordt ingesteld, maar eerst getracht wordt in een administratieve procedure tot een minnelijke regeling van het geschil te geraken. Wel dient men dan de eis te stellen dat de administratieve procedure tegen een handeling waartegen beroep openstaat, binnen de voor het beroep geldende termijn bij de administratie wordt ingesteld, daar anders aan de in het Personeelsstatuut genoemde termijnen iedere betekenis zou komen te ontvallen.
Hoe is nu de situatie in het onderhavige geval? Ongetwijfeld zijn in de nota van
Beschouwt men dit schrijven als een bezwaarschrift in de zin van de bedoelde rechterlijke uitspraak (zaak 69-63) — en de bewoordingen geven hiertoe zeker aanleiding — dan had, toen verzoeker niet binnen de in artikel 91 genoemde termijn van twee maanden antwoord ontving, uiterlijk drie maanden later, dat wil zeggen uiterlijk op
Ziet men in het genoemde schrijven van
Aan deze conclusie doet niet af het feit dat de chef van verzoeker, het hoofd van het Directoraat-Generaal Arbeidsvraagstukken, Sanering en Omschakeling, in op
Ook kan het mijns inziens niet van beslissende betekenis zijn dat op een tweede bezwaarschrift van verzoeker van
Derhalve dient het eerste onderdeel van de eis als niet ontvankelijk te worden afgewezen, indien althans niet twee andere, op de geldigheid van het Personeelsstatuut en van deszelfs publikatie betrekking hebbende argumenten, moeten worden aanvaard.
Volgens de zienswijze van verzoeker waren de beroepstermijnen van het Personeelsstatuut niet op hem van toepassing, aangezien het Statuut, als zijnde door een niet bevoegd orgaan uitgevaardigd (de Commissie van de vier Voorzitters), in zijn geheel nietig is. De hier opgeworpen vraag, welk gezag bevoegd is het Personeelsstatuut vast te stellen, zal later in zijn geheel worden behandeld. Voor het punt dat ons thans bezig houdt kan worden volstaan met de constatering dat de nietigheid van het Statuut — op grond waarvan alleen tot niet-toepasselijkheid der beroepstermijnen van artikel 91 mag worden besloten — hoogstens zou kunnen worden aangenomen, indien een absoluut onbevoegd orgaan die tekst zou hebben vastgesteld. In dit opzicht kan van een in alle Lid-Staten erkend beginsel van administratief recht gesproken worden, zoals ik reeds in ander verband (zaken 3 tot en met 14-59) heb opgemerkt. Overigens zijn administratieve beschikkingen, ook die met een algemeen karakter, geldig zolang hun nietigverklaring niet is uitgesproken. Dit valt duidelijk af te leiden uit artikel 33 van het E.G.K.S.-Verdrag, waar de overschrijding van bevoegdheid als rechtsmiddel bij beroepen tot nietigverklaring uitdrukkelijk wordt genoemd. Wat betreft de bevoegdheid van de Commissie van Voorzitters, blijkt onomstotelijk uit enige verdragsbepalingen (artikel 78, paragraaf 7, van de Overeenkomst met betrekking tot de overgangsbepalingen) dat hier ten aanzien van het ambtenarenrecht der Gemeenschap niet van absolute onbevoegdheid — in de door verzoeker voorgestelde zin — kan worden gesproken. De toepasselijkheid van de in het Statuut genoemde beroepstermijnen kan derhalve niet voortvloeien uit een overschrijding van bevoegdheden bij de vaststelling van het Statuut. In de tweede plaats voert verzoeker aan dat, zelfs indien men aanneemt dat het nieuwe Personeelsstatuut rechtsgeldig is, hem geen verwijt kan worden gemaakt van het niet in acht nemen van de beroepstermijn, daar deze eerst ingaat na de bekendmaking van het Statuut in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen. Een mededeling aan de ambtenaren in de vorm van een circulaire is niet voldoende, met name wanneer niet uit een. ondertekening zou blijken dat de betrokkene op een bepaald tijdstip van de mededeling heeft kennis genomen. Ook op dit punt kan ik niet met verzoeker meegaan. Weliswaar zou men kunnen zeggen dat het Personeelsstatuut als rechtsnorm eerst met de afkondiging (dat wil zeggen bekendmaking) van kracht wordt en — met inbegrip van de bepalingen over de beroepstermijnen — in werking treedt. Nergens is echter voorgeschreven dat de bekendmaking slechts in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen kan geschieden. De verwijzing van verzoeker naar artikel 81 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof gaat niet op, omdat daarin slechts de aanvang van de termijnen voor het beroep tegen algemene voorschriften is geregeld, doch niet het beroep op grond van algemene voorschriften. Een effectieve wijze van bekendmaken kan mijns inziens ook op een andere manier geschieden, bij voorbeeld door mededeling van het Personeelsstatuut aan de ambtenaren van de Gemeenschap en aan andere belanghebbenden, mits aldus een betrouwbare publikatie gewaarborgd is. In gelijke zin luidt het arrest 69-63, dat slechts van publikatie van het Statuut spreekt, niet van bekendmaking in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen. Een dergelijke publikatie heeft bij de Hoge Autoriteit plaatsgevonden in de vorm van een nota van de Voorzitter van Het achterwege blijven van bekendmaking van het Statuut in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen kan daarom, evenmin als het ontbreken van een ontvangstbevestiging van de zijde van verzoeker, tot gevolg hebben dat de beroepstermijnen van artikel 91 nog niet zouden zijn ingegaan voor rechtshandelingen daterende van januari 1963. Wij concluderen dan ook, dat het eerste onderdeel van de eis niet ontvankelijk is.
Inderdaad heeft zij in de schriftelijke stukken het overtuigende bewijs geleverd dat in het nationale recht de aanspraak op bepaalde vooruitzichten op een ambtelijke carrière niet voorkomt. Ik verwijs in dit verband naar de uiteenzetting in het verweerschrift (blz. 12 en 13), dat uitvoerige gegevens verschaft over de nationale literatuur en jurisprudentie. Ook deel ik de opvatting van de Hoge Autoriteit dat hetzelfde zou moeten gelden voor het ambtenarenrecht der Gemeenschappen.
Wanneer verzoeker echter de aandacht vestigt op beginselen welke bepaalde vormen van internationaal ambtenarenrecht beheersen en daar tot een verstrekkende erkenning van verkregen rechten hebben geleid, dan kan hier tegenin gebracht worden dat een dergelijk ambtenarenrecht betrekking heeft op arbeidsovereenkomsten die in de regel voor een nauwkeurig begrensde tijdsduur zijn gesloten. Op de ambtenaren van de Gemeenschappen is daarentegen in het algemeen een statutaire regeling van toepassing. Ik herinner hieromtrent aan de intensieve gedachtenwisselingen over dit vraagstuk, welke vóór de invoering van het Personeelsstatuut van E.E.G. en Euratom plaatsvonden. Toen de rechtspositie van de ambtenaren zo fundamenteel geregeld werd, zou het niet te verdedigen zijn geweest als verkregen rechten in dezelfde of ongeveer dezelfde omvang zouden zijn erkend als dit in het voor internationale ambtenaren geldende contractuele recht geschiedt, want dit zou hebben geleid tot een star vasthouden aan bestaande wettelijke regelingen, hetgeen een autonome organisatie van de Gemeenschap ernstig had kunnen belemmeren. Daarom verdient het veeleer aanbeveling voor de oplossing van concrete rechtsvragen aansluiting te zoeken bij het nationale ambtenarenrecht, gelijk de Hoge Autoriteit heeft gedaan.
Wij onderkennen hier derhalve nog een tweede grond van niet-ontvankelijkheid, tenminste als men aanneemt dat de voorgaande overwegingen de ontvankelijkheid raken, bij voorbeeld op grond van het argument dat zij zien op het voor het instellen van beroep tegen een bepaalde maatregel vereiste belang, hetgeen wederom afhankelijk is van de vraag of de beweerde rechtsschending in abstracto denkbaar is.
Ik laat deze vraag echter rusten, omdat wij ons daarmede op zijn minst op het grensgebied bevinden van de gegrondheid van het eerste onderdeel van de eis, welke ik — ondanks de bedenkingen tegen de ontvankelijkheid — thans nog nader zal behandelen.
Gelijk de Hoge Autoriteit terecht heeft opgemerkt, geeft een waarneming ad interim, ook als ze zich over een langer tijdvak uitstrekt dan in het Statuut is voorzien, geen recht op benoeming in de op deze wijze beklede functie, aangezien er volgens de algemeen heersende opvatting geen recht op bevordering bestaat — laat staan een recht op toekenning van een hogere rang — althans voor zover daaraan een vergelijkend onderzoek dient vooraf te gaan.
Ook kan niet worden aanvaard dat verzoeker door de beschikking van de Hoge Autoriteit van
Derhalve is het duidelijk dat van een aantasting van verzoekers verkregen rechten door de nieuwe regeling van de carrière van hoofdadministrateur geen sprake is, daar hij onder het oude Statuut geen aanspraak op deze carrière had.
Na het voorgaande is bespreking van de gegrondheid der tweede grief eigenlijk overbodig. Het betreft het argument dat een onbevoegd orgaan, de Commissie van de vier Voorzitters, bijlage I bij het Personeelsstatuut heeft vastgesteld, waardoor de hierop steunende inperking van de carrièremogelijkheden van verzoeker onrechtmatig zou zijn. Ook dit argument is ongegrond. Verzoeker heeft kennelijk een verkeerde opvatting omtrent de in de E.G.K.S. bestaande bevoegdheden ten aanzien van de vaststelling van het Personeelsstatuut. Mijns inziens kan er geen twijfel over bestaan dat de Commissie van de vier Voorzitters — en alleen dit is van belang — op zijn minst genomen bevoegd was de omvang van de ambtelijke carrières vast te stellen en wel zonder meer krachtens artikel 78 van het Verdrag. Ik verwijs daarvoor naar het betoog van mijn vroegere collega Lagrange in de zaak-Algera. Het is voor ons doel in het geheel niet nodig paragraaf 7 van de Overeenkomst met betrekking tot de overgangsbepalingen in het geding te brengen en zich af te vragen wat na de overgangsperiode rechtens zou zijn, omdat de bevoegdheid van de Commissie van Voorzitters in deze Overeenkomst niet in het leven wordt geroepen, doch veeleer als reeds bestaande is aangemerkt. Een zekere bevoegdheid van de Commissie van Voorzitters kan evenmin worden ontkend indien men in beginsel slechts de afzonderlijke instellingen van de Gemeenschap bevoegd zou achten tot het vaststellen van het Personeelsstatuut, want bij de totstandkoming van het eerste Personeelsstatuut in 1956 heeft de Hoge Autoriteit aan de Commissie van Voorzitters uitdrukkelijk de bevoegdheid verleend wijzigingen in het Statuut aan te brengen (artikel 62 van het Personeelsstatuut). Het spreekt vanzelf dat alleen dit standpunt tot aanvaardbare conclusies leidt. Anders zou men een splitsing der bevoegdheden moeten aannemen in die zin dat iedere instelling tot wijziging van het Personeelsstatuut bevoegd zou zijn — hetgeen gezien het algemene streven naar harmonisering van het ambtenarenrecht zeker niet gewenst kan zijn — ofwel veronderstellen, hetzij dat het eenmaal vastgestelde Personeelsstatuut ongewijzigd van kracht zou moeten blijven, wat eveneens onvoorstelbaar is voor een wettelijke regeling binnen het kader van een Gemeenschap die voor vijftig jaren is aangegaan, hetzij, dat de bevoegdheid tot het wijzigen van het Personeelsstatuut dient te worden geregeld bij wege van de procedure tot aanvulling van het Verdrag bedoeld in de artikelen 95 en 96 van het Verdrag, hetgeen gelet op het typische doel van deze voorschriften en de omslachtigheid dezer procedure volstrekt misplaatst voorkomt. Derhalve kan het eerste onderdeel van de eis ook niet slagen op grond van overwegingen in verband met de bevoegdheid tot wijziging van het Personeelsstatuut.
De tweede eis strekt tot nietigverklaring, voor zover nodig, van artikel 5, paragraaf 4, en bijlage I van het Personeelsstatuut. Wij behoeven hierbij niet lang stil te staan. Deze eis is stellig niet ontvankelijk, daar de beroepstermijnen overschreden zijn. Ik moge hiervoor verwijzen naar de data welke ten aanzien van het eerste onderdeel van de eis zijn genoemd.
Bovendien zou de niet-ontvankelijkheid wellicht nog kunnen worden aangenomen op grond van het alleszins plausibel voorkomende argument van de Hoge Autoriteit dat de ter ondersteuning van de vordering voorgedragen grieven haar doel zouden voorbijschieten nu verzoeker in werkelijkheid geen belang heeft bij de nietigverklaring van het Personeelsstatuut, daar hij op deze wijze niet alleen zijn huidige rechtspositie in gevaar zou brengen — welke immers op het gewraakte Personeelsstatuut berust — maar evenmin de garantie zou hebben dat, bij hernieuwde vaststelling van het Personeelsstatuut door een bevoegd orgaan, zijn carrièrevooruitzichten zouden verbeteren. Ten slotte is het, na alles wat reeds is gezegd, duidelijk dat deze eis ongegrond is.
Het derde onderdeel strekt tot nietigverklaring van de weigering van de Commissie van Voorzitters om ten aanzien van verzoeker — en eveneens ten aanzien van andere ambtenaren — overeenkomstig het voorstel van de Hoge Autoriteit de onder het oude Personeelsstatuut bestaande vooruitzichten op de carrière van hoofdadministrateur te handhaven.
Vooraf dient de vraag te worden behandeld wie in dit proces de verwerende partij is. Niet zozeer met het oog op de door de vertegenwoordiger van verzoeker herhaaldelijk verdedigde stelling dat een tegen de Gemeenschap gericht beroep alle daarbij op de een of andere wijze betrokken organen tot partij in het geding maakt, want zowel voor de E.G.K.S. als voor de E.E.G. moet de bekende regel gelden dat slechts die instellingen van de Gemeenschap partij zijn, welker rechtshandelingen worden betwist, of die — gelijk bij vorderingen tot schadevergoeding het geval is — uitdrukkelijk als partij zijn aangeduid. Het bijzondere karakter van het onderhavige proces spruit voort uit een andere omstandigheid, namelijk dat het beroep uitdrukkelijk, casu quo, werd gericht tegen de Commissie van vier Voorzitters, waarmede de vraag wordt opgeworpen of de Commissie van Voorzitters inderdaad verweerster in een geding kan zijn.
Ik ben met de Voorzitter van de Commissie van oordeel, dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord, daar de E.G.K.S. in rechte slechts vertegenwoordigd kan worden door de instellingen in de zin van de artikelen 5 en 6 van het Verdrag, waartoe de Commissie van Voorzitters evenwel niet behoort.
Ik moge andermaal verwijzen naar het betoog van mijn collega Lagrange in de zaak-Algera. Lagrange heeft destijds geconcludeerd
Het derde onderdeel van de eis kan dus alleen ontvankelijk geacht worden als het wordt gezien als een exceptie van onwettigheid, met de bedoeling door een incidenteel onderzoek de aan de bestreden rechtshandelingen ten grondslag liggende beschikkingen van de Commissie van Voorzitters te toetsen.
Gezien de aard van dit proces en het daarmede beoogde doel, komt dit mogelijk voor, a fortiori nu — zoals in de loop der behandeling is gebleken — het overleg van de Hoge Autoriteit met de Commissie van Voorzitters over de regeling van de in het geding zijnde vragen heeft plaats gevonden vóórdat het Personeelsstatuut werd vastgesteld. De in deze eis bedoelde beschikkingen van de Commissie van Voorzitters vallen daarom samen met de rechtsnormen van het herziene Personeelsstatuut. Individuele beschikkingen, verzoeker of gelijksoortige gevallen betreffend, heeft de Commissie van Voorzitters niet gegeven.
Het derde onderdeel van de eis deelt derhalve het lot van het tweede onderdeel; wij kunnen dan ook ten aanzien van de vraag van de rechtmatigheid der statutaire bepalingen omtrent de omvang van de onderscheiden ambtelijke loopbanen, naar het eerder betoogde verwijzen.
De tweede grief komt niet gegrond voor. Ik geloof dat verzoeker juist gehandeld heeft (evenals de verzoekende partij in de zaak Muller) door — zonder te ageren tegen vroeger tot hem gerichte beschikkingen — na het van kracht worden en het kennis nemen van de omschrijving van werkzaamheden en bevoegdheden hiertegen bij de administratie een klacht in te dienen, gevolgd door een beroep. Daar de eis tot rangherziening welke in het schrijven van Het tweede middel van niet-ontvankelijkheid leidt tot een voor verzoeker minder gunstig resultaat. Zelfs als voor geschillen tussen ambtenaren en hun instellingen artikel 35 van het E.G.K.S.-Verdrag niet rechtstreeks toepasselijk is, moeten toch de daarin neergelegde rechtsbeginselen gelden. Dit standpunt heb ik reeds eerder ingenomen en het Hof heeft het gedeeld (zaak 69-63). Dit betekent: aan een gerechtelijke actie ter handhaving van aanspraken krachtens het Personeelsstatuut dient een formele behandeling door de administratie voorafgegaan, waardoor de mogelijkheid van een buitengerechtelijke schikking geopend wordt. Alleen tegen hetgene onmiskenbaar voorwerp van een administratieve procedure was, kan later bij het Hof beroep worden ingesteld. In dit opzicht geeft het bezwaarschrift van Daarbij kan ik voor wat de juridische problematiek betreft grotendeels refereren aan het betoog in de zaak-Muller tegen de Commissie der Europese Economische Gemeenschap. Dat geldt allereerst voor de stelling dat reeds de bepalingen van het Statuut over de integratie der ambtenaren de gestelde eis zouden rechtvaardigen. Dat zulks niet het geval is, blijkt uit hegeen het Hof in de zaak-Maudet ten aanzien van artikel 102 van het Personeelsstatuut van de E.E.G. heeft beslist. Hetzelfde leert ons bijlage X bij het Personeelsstatuut van de E.G.K.S., die woordelijk met artikel 102 van het Personeelsstatuut van de E.E.G. overeenstemt. Het criterium voor de rangindeling onder het nieuwe Personeelsstatuut is de onder het oude Statuut uitdrukkelijk of stilzwijgend verkregen rang, en niet de in feite uitgeoefende functie. In dit opzicht is de juridische situatie van verzoeker volkomen ondubbelzinnig. Ook de waarneming ad interim van een functie in rang A 4 rechtvaardigt geen andere zienswijze. Deze waarneming heeft geen ander rechtsgevolg dan dat verzoeker krachtens artikel 93 van het Personeelsstatuut vast aangesteld kan worden in een rang, overeenkomende met die van de door hem tijdelijk waargenomen functie. Ten aanzien van de rechtsvraag of de in feite uitgeoefende functie het criterium behoort te zijn voor de rangindeling, dan wel de functie waarin een ambtenaar door het tot aanstelling bevoegde gezag is benoemd, kies ik nadrukkelijk voor beantwoording in laatstgenoemde zin. De Hoge Autoriteit neemt eveneens dit standpunt in. Het is het enige dat mijns inziens te verenigen valt met de eisen van rechtszekerheid en dat een waarborg biedt dat de organisatorische bevoegdheden van de administratie niet worden ondergraven door handelingen van ambtenaren die — in afwijking van de richtlijnen van het organigram - zichzelf of andere ambtenaren hoger gewaardeerde functies toewijzen. Bezien wij nu hoe het daarmede in het onderhavige geval is gesteld. Verzoeker beweert reeds vóór de inwerkingtreding van het nieuwe Statuut werkzaam te zijn geweest als de naaste adviseur van de Directeur-Generaal Arbeidsvraagstukken, Sanering en Omschakeling. Dit moge in feite juist zijn. Tegen de conclusie, dat hij daardoor ook de functie van adviseur in de zin van het Statuut bekleedt, moet evenwel worden aangevoerd dat hij volgens zijn eigen bewering in deze positie onveranderlijk sedert 1955 en aanvankelijk blijkbaar slechts in de rang A 6 werkzaam is geweest, hetgeen stellig niet wijst op het niveau van administrateur. Voorts — en dit is van meer betekenis — werd niet het bewijs geleverd dat het tot aanstelling bevoegde gezag verzoeker de functie van adviseur heeft toegewezen, of althans de uitoefening van deze functie stilzwijgend heeft toegestaan. Aan de overgelegde stukken ontlenen wij de volgende bijzonderheden: reeds in maart 1960 schijnt de Directeur-Generaal Arbeidsvraagstukken, Sanering en Omschakeling verzocht te hebben verzoeker rechtstreeks aan hem toe te voegen. Dit verzoek is echter door de Administratieve Commissie van de Hoge Autoriteit op Verder staat vast dat verzoeker bij beschikking van de Voorzitter van de Hoge Autoriteit d.d. Alle andere door verzoeker aangevoerde argumenten worden door de feiten weersproken. Wanneer hij er zich op beroept dat de Hoge Autoriteit de Commissie van de vier Voorzitters verzocht heeft zijn loopbaan tot de rang A 3 uit te mogen strekken, wordt dit door de Hoge Autoriteit betwist. Een dergelijk verzoek zou overigens niet bewijzen dat verzoeker thans reeds op grond van de in feite uitgeoefende functie aanspraak zou kunnen maken op indeling in rang A 3, daar in het overleg tussen de Hoge Autoriteit en de Commissie van Voorzitters slechts sprake is van een uitbreiding der loopbaan. Ook het feit dat zijn integratierapport door de Directeur-Generaal Arbeidsvraagstukken, Sanering en Omschakeling rechtstreeks werd ondertekend, doet niet ter zake, met name daar het rapport op aandringen van de administratie later mede ondertekend werd door het hoofd van de Directie Verzoeker kan derhalve geen aanspraak maken op indeling in A 3 als adviseur en zijn subsidiaire vordering moet derhalve — ook al ware zij ontvankelijk — ongegrond worden geoordeeld.
Ik moge voor verdere bijzonderheden verwijzen naar het arrest-Maudet, alsmede naar mijn conclusies in de zaak-Muller, waar dit probleem behandeld wordt met betrekking tot artikel 102 van het Personeelsstatuut van de E.E.G.