Da quanto esposto, la ricorrente trae la conclusione che le istituzioni della Comunità sono tenute a risarcirle il danno derivantele dalla situazione così venutasi a creare.

Inoltre come si desume non solamente dagli antefatti del provvedimento discriminatorio, bensì anche dagli atti delle cause 117/76 e 16/77 (Ruckdeschel) il legislatore comunitario, emanando la normativa di cui trattasi, intendeva escludere dalle restituzioni alla produzione solamente il quellmehl destinato all'alimentazione del bestiame; gli artt. 2, leu. a), e 4 del regolamento n. 1570/78 vanno interpretati tenendo conto della volontà dei loro autori. Bisogna poi tener presente, in particolare, che le restituzioni per la trasformazione del grano e del granturco in amido rigonfiato continuano ad essere versate anche quando quest'ultimo prodotto sia destinato a fini diversi dall'alimentazione umana.

La ricorrente aggiunge che, per poter sostenere la concorrenza dell'industria produttrice dell'amido di granturco e di grano, né essa né la ditta Albert Ruckdeschel & Co. hanno aumentato i prezzi di vendita in seguito all'abolizione delle restituzioni alla produzione.

Essa sostiene infine che la sua domanda proposta in via subordinata ha lo scopo di evitare alla Corte di procedere ad istruttoria, rendendo così più spedito il procedimento, in quanto consente di statuire senza istruttoria sulla questione di principio del se la Comunità sia tenuta a concedere, anche per il periodo precedente al 19 ottobre 1977, le restituzioni alla produzione per la trasformazione del grano e del granturco in quellmehl destinato all'alimentazione umana.

Trattandosi di provvedimenti che comportano scelte di politica economica, le istituzioni comunitarie dispongono, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte, di un ampio margine di discrezionalità.

Il Consiglio ricorda poi che la sentenza della Corte 19 ottobre 1977 consentiva di scegliere fra il ripristino delle restituzioni per il quellmehl e l'abolizione delle restituzioni per l'amido rigonfiato; qualora si fosse adottata la seconda soluzione, l'uguaglianza fra i due prodotti avrebbe potuto essere ristabilita dal 1o agosto 1974, senza che fosse necessario il recupero delle restituzioni già versate ai produttori di amido rigonfiato; infatti, come è con-fermato dalla sentenza della Corte 9 marzo 1978 (causa 54/77, Herpels c/ Commissione, punto 38 della motivazione, Racc. pag. 585), l'esigenza fonda-mentale della certezza del diritto sconsiglia la ripetizione delle restituzioni già corrisposte allorché viene soppresso con effetto retroattivo, per ovviare ad un illecito della pubblica amministrazione, il diritto a fruirne. Qualora pertanto le restituzioni per l'amido rigonfiato fossero state abolite dal 1o agosto 1974, alla ricorrente non sarebbe più spettato alcun diritto al versamento delle restituzioni; alla luce di questa considerazione, è dif-ficile, secondo il Consiglio, sostenere che non sarebbe stato lecito, adottando una soluzione ben più favorevole ai produttori interessati, limitare l'efficacia dei re-golamenti nel tempo, come nel caso di specie. Il Consiglio afferma poi che la sentenza della Corte non ha imposto alle istituzioni l'adozione di provvedimenti con effetto retroattivo e che, d'altronde, neppure le proposte della Commissione contemplavano la retroattività.

Da quanto esposto, il Consiglio trae la conclusione che i regolamenti non eccedono l'ambito del suo potere discrezionale in materia e sono pertanto legittimi; di conseguenza, essi non possono aver dato luogo ad una grave violazione di una norma giuridica superiore intesa a tutelare i privati.

In via subordinata, il Consiglio solleva la questione del se, anche ammesso che la ricorrente non abbia in realtà aumentato i prezzi di vendita per controbilanciare gli effetti dell'abolizione delle restituzioni, le ragioni che l'hanno indotta a questo comportamento siano state veramente impellenti.

Dagli argomenti delle attrici nella causa principale, riferiti nella sentenza 19 ottobre 1977, si desume infatti, a questo proposito, che, in una situazione di libera concorrenza, in assenza di restituzioni, il costo di fabbricazione del quellmehl è inferiore a quello dell'amido rigonfiato; d'altronde, mentre l'amido rigonfiato veniva offerto a 85 DM il quintale, il quellmehl avrebbe dovuto essere venduto, in seguito all'abolizione delle restituzioni, a 100 DM il quintale. Sulla scorta di questi dati, il Consiglio ritiene che il prezzo di vendita dell'amido rigonfiato risultasse inferiore, grazie alla concessione delle restituzioni, dell'8,6 % rispetto a quello del quellmehl. Orbene, soprattutto in considerazione dell'aumento del prezzo della materia prima, pari al 30 % del prezzo di base, nel periodo in cui la restituzione non è stata corrisposta, sembra improbabile che la ricorrente non sia stata in grado di far gravare sui prezzi di vendita questa differenza dell'8,6 %, ridottasi al 6,3 % dopo l'aumento del 30 % dei prezzi dei due prodotti, visto soprattutto che l'aumento del costo della materia prima valeva anche per i produttori di amido rigonfiato.

Il Consiglio sostiene poi che l'abolizione delle restituzioni non ha avuto effetti tali da eccedere l'ambito dei rischi economici inerenti all'attività imprenditoriale svolta dalla ricorrente, e senz'altro non tali da compromettere la redditività dell'impresa.

Infine, esso sottolinea di non essere in grado, nell'assoluta mancanza di dati che permettano di valutare il prezzo di costo del quellmehl prodotto dalla ricorrente, i prezzi di vendita da essa praticati e l'intensificarsi della concorrenza dell'amido rigonfiato in seguito alla concessione delle restituzioni, di pronunziarsi in modo più circostanziato, in questo stadio del procedimento, sull'effettività del danno lamentato dalla ricorrente; cionondimeno, esso dubita a questo proposito che il ricorso sia ricevibile, tenuto conto dell'art. 38, § 1, del regolamento di procedura.

La Commissione rileva poi che la ricorrente non ha fornito alcun elemento che permetta di determinare l'entità del presunto danno; d'altronde, è dubbio che possa essere provata l'esistenza di un danno dato che le vendite di quellmehl da essa effettuate durante il periodo in questione equivalgono sostanzialmente a quelle effettuate nei periodi precedenti.

La Commissione fa inoltre osservare che, nel caso della ricorrente, non ricorrono nemmeno gli altri presupposti della responsabilità della Communità per i propri atti normativi, indicati nella sentenza della Corte 25 maggio 1978 (cause riunite 83 e 94/76, 4, 15 e 40/77, HNL ed altri c/ Consiglio e Commissione, Racc. pag. 1209).

A questo proposito, la Commissione, dopo aver riconosciuto che il principio della parità di trattamento costituisce una norma giuridica superiore intesa a tutelare i privati, precisa che le eventuali violazioni di questa norma possono dar luogo al risarcimento dei danni solamente in conformità ai principi giuridici comuni ai diritti degli Stati membri, e, in particolare, non possono far sorgere alcun obbligo di rimuovere le conseguenze negative di siffatte violazioni diverso dallo specifico obbligo di risarcimento.

La Commissione ravvisa già nella sentenza della Corte 19 ottobre 1977 argomenti a conforto della propria tesi: al momento in cui questa sentenza fu pronunziata non v'era alcun dubbio che abolire con effetto retroattivo le restituzioni già concesse ai produttori di amido sarebbe stato incompatibile col principio della tutela dei diritti quesiti e dell'affidamento; così stando le cose, la Corte, se avesse condiviso la tesi della ricorrente, avrebbe potuto affermare che, quanto al periodo precorso, i produttori di quellmehl avevano diritto alle stesse restituzioni dei produttori di amido; essa ha invece affermato che vi sono molteplici possibilità di risarcire il danno eventualmente arrecato agli interessati; la scelta fra queste possibilità spetta alle istituzioni comunitarie.

La Commissione trae da quanto esposto le seguenti conseguenze per quanto concerne il caso di specie: alla luce della sentenza della Corte 19 ottobre 1977, è incontestabile che le istituzioni, abolendo, il 1o agosto 1974, le restituzioni alla produzione per il quellmehl, hanno violato il principio di uguaglianza ai danni della ricorrente, e che, pertanto, a quest'ultima spettava, sussistendo gli altri presupposti prescritti, l'indennizzo a carico delle istituzioni comunitarie; questo eventuale diritto al risarcimento non implicava, però, senz'altro il successivo versamento delle restituzioni non corrisposte, in quanto, costituendo queste l'oggetto della vera e propria prestazione, la loro mancata corresponsione non può venire qualificata come danno; orbene la ricorrente tenta di aggirare questa situazione giuridica ad essa sfavorevole, argomentando che, in seguito alla sentenza della Corte 19 ottobre 1977, le istituzioni erano comunque tenute, in applicazione del principio di uguaglianza, a ripristinare le restituzioni per il quellmehl con effetto retroattivo dal 1o agosto 1974, e chiedendo, per questo motivo, il risarcimento del danno; orbene, secondo la Commissione, questa tesi è infondata dato che, ai sensi della summenzionata sentenza della Corte, le istituzioni comunitarie avevano nei confronti della ricorrente solamente l'obbligo di risarcire l'eventuale danno in base ai principi richiamati dall'art. 215 del Trattato.

La Commissione nega invece che sussistesse l'obbligo di ripristinare, con effetto retroattivo a far data dal 19 ottobre 1977, le restituzioni alla produzione per il quellmehl: dal fatto che il Consiglio — disattendendo le proposte della Commissione — ha tuttavia attribuito al provvedimento una limitata efficacia retroattiva, non deriva alcuna limitazione né del suo potere discrezionale, dato che esso aveva fondati motivi per distinguere fra il periodo anteriore e quello posteriore alla sentenza della Corte, né, tantomeno, del potere discrezionale della Commissione stessa, la quale, nella sua proposta, non aveva contemplato alcuna normativa avente efficacia retroattiva.

La ricorrente non può nemmeno fondare sul principio di uguaglianza questa pretesa autolimitazione del potere discrezionale delle istituzioni comunitarie; infatti, il principio di uguaglianza vieta unicamente che, in situazioni eguali, due soggetti vengano sottoposti a trattamenti diversi, mentre è perfettamente legittimo, in situazioni diverse, assoggettare ad un diverso trattamento lo stesso soggetto o la stessa categoria di persone.

La Commissione osserva poi che la Comunità non ha comunque ecceduto in modo grave e palese i limiti imposti all'esercizio dei suoi poteri, in quanto l'abolizione delle restituzioni, essendo giustificata da considerazioni di carattere pratico, non era affatto arbitraria.

Né tantomeno si può far carico alla Commissione di aver commesso, dopo la pronunzia della sentenza della Corte 19 ottobre 1977, un grave e manifesto eccesso di potere, in quanto, da una parte, importanti considerazioni di principio ostano all'attribuzione del diritto al versamento di restituzioni con effetto retroattivo, e, dall'altra, la sentenza della Corte non impone alle istituzioni l'obbligo di concedere tale diritto.

Infine, la Commissione fa notare che, dopo l'abolizione delle restituzioni, le imprese interessate non hanno manifestamente incontrato ostacoli di rilievo nel mantenere il volume delle vendite di quellmehl al livello precedente, sicché si deve escludere nel modo più categorico che i provvedimenti adottati dalla Comunità abbiano avuto per le ricorrenti conseguenze talmente gravi da far sorgere la responsabilità della Comunità.

I fatti che sono all'origine delle presenti cause si sarebbero semmai potuti paragonare alla situazione all'origine della causa 74/74, CNTA — causa vertente sull'abolizione di importi compensativi monetari — qualora le istituzioni avessero improvvisamente soppresso le restituzioni alla produzione tanto per il quellmehl quanto per l'amido rigonfiato; dato che, invece, nel caso di specie si tratta della violazione non già, come nella causa CNTA, del principio della tutela dell'affidamento, bensì del principio di uguaglianza, i produttori di quellmehl avrebbero avuto diritto a fruire delle restituzioni alla produzione per tutto l'arco di tempo durante il quale le avevano riscosse i loro concorrenti.

La tesi del Consiglio e della Commissione, che, con la sentenza 19 ottobre 1977, la Corte ha inteso escludere che il risarcimento del danno fosse di importo pari a quello delle restituzioni, è, secondo la ricorrente, infondata. Con questa sentenza, a suo avviso, la Corte ha constatato, anche per il passato, che le istituzioni sono tenute a risarcire i produttori di quellmehl, pur ammettendo varie soluzioni per conseguire questo risultato. Dato che l'entità del danno subito dipende dal comportamento dei produttori durante questo arco di tempo, la Corte non è stata in grado di valutarla.

La ricorrente riconosce di aver potuto rivalersi sugli acquirenti, durante il periodo oggetto della controversia, dell'aumento di prezzo della materia prima, dovuto all'aumento del prezzo d'entrata del grano e del granturco, in quanto i produttori di amido, che continuavano a riscuotere le restituzioni alla produzione, essendo soggetti, sotto questo aspetto, agli stessi oneri, erano anch'essi costretti a rivalersi sugli acquirenti dei loro prodotti. Ben diversa è, tuttavia, la situazione in cui, in seguito ad una disparità di trattamento delle imprese concorrenti, si verificano distorsioni della concorrenza; in questi casi, in genere, risulta impossibile rivalersi sugli acquirenti dell'aumento dei costi.

Qualora un imprenditore, in seguito ad un evento fortuito, subisca un aumento dei costi e non possa, praticando un prezzo più elevato, rivalersi sugli acquirenti, dato che, a causa dei prezzi più vantaggiosi dei concorrenti, correrebbe, così facendo, il rischio di perdere la clientela, esso dovrà rassegnarsi, pur di mantenere in vita la propria impresa, a subire le perdite, continuando a rifornire la clientela senza aumenti di prezzo. Questo si è appunto verificato nel caso di specie: la ditta Albert Ruckdeschel & Co., prevenendo che la situazione creatasi coll'abolizione delle restituzioni per il quellmehl non sarebbe durata, si era rassegnata ad adottare questa ragionevole politica commerciale; non si può quindi desumere dal solo fatto che i produttori di quellmehl abbiano continuato a produrre e a vendere, che essi non abbiano subito alcun danno.

La ricorrente contesta, altresì, che il diritto al risarcimento in misura pari alle restituzioni soppresse dipenda dal se essa abbia potuto rivalersi dell'aumento dei costi conseguente al provvedimento di soppressione. Essa si richiama, in proposito, alla nozione generale di danno: il danno risarcibile corrisponde alla differenza fra la situazione patrimoniale nella quale la persona danneggiata si sarebbe trovata se l'evento dannoso non si fosse verificato e quella creata direttamente dall'evento stesso.

Secondo la ricorrente, la questione del se il danno sia stato in seguito circoscritto, o avrebbe potuto esserlo, in quanto il danneggiato ha potuto, o avrebbe potuto, rivalersi nei confronti dell'acquirente, va esaminata invece alla stregua di ben diversi criteri, che, nel diritto tedesco, fanno parte della nozione compensano lucri cum danno (Vorteilsanrechnung); secondo la giurisprudenza tedesca vanno prese in considerazione solamente le circostanze collegate al fatto dannoso da un adeguato rapporto di causalità. La ricorrente conclude che, applicando questa giurisprudenza nel caso di specie, non avrebbero rilevanza gli effetti sulla clientela dell'aumento dei costi conseguente all'abolizione delle restituzioni, poiché, quand'anche la ricorrente fosse riuscita a rivalersi dell'aumento, questo risultato sarebbe stato conseguito unicamente grazie alla sua iniziativa, non già come conseguenza dell'illegittima abolizione delle restituzioni. D'altronde, se così non fosse, e se l'indennizzo spettante ai produttori di quellmehl venisse ridotto per essersi questi rivalsi sulla clientela dell'aumento dei costi derivati dall'abolizione delle restituzioni, la Comunità ne trarrebbe in definitiva un ulteriore vantaggio, in quanto l'obbligo di risarcire il danno, ad essa incombente, risulterebbe ridotto senza alcuna giustificazione. La ricorrente sostiene che della giurisprudenza tedesca in materia si deve tener conto anche nel diritto comunitario.

Il Consiglio contesta poi la tesi della ricorrente che il danneggiato possa pretendere che la sua situazione patrimoniale venga resa eguale all'ipotetica situazione che si sarebbe verificata senza l'evento dannoso.

Il Consiglio, premesso che è discutibile se lo stesso diritto tedesco ammetta l'applicazione di questi principi civilistici ai ricorsi di diritto amministrativo promossi dai singoli contro la pubblica amministrazione per far valere il diritto ad una sovvenzione, sostiene che essi non si applicano comunque ai ricorsi volti al risarcimento del danno retti dal diritto comunitario. Dalla sentenza della Corte 74/74, CNTA, si desume che la Comunità non è tenuta a risarcire danni che, pur essendo incombenti in astratto, in seguito non si realizzano.

La Commissione ritiene che questo argomento vada preso in considerazione già nell'esame della ricevibilità del ricorso per risarcimento del danno, col risultato che il ricorso va dichiarato irricevibile per mancanza di interesse ad agire e perché ha in realtà per oggetto non già il risarcimento del danno, bensì l'adempimento di un'obligazione.

Qualora, cionondimeno, il ricorso dovesse essere dichiarato ricevibile, l'esame del merito dimostrerebbe, secondo la Commissione, che esso è infondato; qualora spetti l'azione per inadempimento, ciò esclude implicitamente la sussistenza del danno; qualora, per converso, non venga riconosciuto il diritto ad ottenere l'adempimento dell'obbligazione, non si potrà accogliere un ricorso per risarcimento del danno avente lo stesso oggetto.

Da quanto esposto, la Commissione trae la conclusione che la ripartizione delle competenze fra le istituzioni comunitarie e le autorità nazionali fa sì che, nel caso di specie, l'azione volta ad ottenere il versamento delle restituzioni vada proposta dinanzi ai giudici nazionali, contro le competenti autorità nazionali. In tal caso, la Corte potrebbe pronunziarsi su un'eventuale questione pregiudiziale vertente esclusivamente sul se il principio di uguaglianza imponga di concedere alla ricorrente restituzioni alla produzione con effetto retroattivo, per il periodo dal 1o agosto 1974 al 18 ottobre 1977; altre eventuali questioni rientrerebbero nella competenza delle autorità e dei giudici nazionali. La ricorrente avrebbe potuto agire direttamente dinanzi alla Corte di giustizia solo qualora avesse proposto un vero ricorso per risarcimento dei danni.

Quanto al danno lamentato dalla ricorrente, la diminuzione dei profitti conseguente all'abolizione delle restituzioni non può essere considerata come una vera diminuzione patrimoniale, in quanto le restituzioni non sono utili commerciali; esse non costituiscono il frutto dell'àttività commerciale, bensì una semplice sovvenzione concessa dai pubblici poteri per uno scopo determinato, non già per permettere alle imprese di realizzare un utile commerciale.

Quanto alle ragioni per le quali le restituzioni non sono state concesse per il periodo precorso, la Commissione ricorda che non vi è menzione, nella sentenza della Corte 19 ottobre 1977, dell'obbligo di attribuire efficacia retroattiva al provvedimento con cui sarebbero state ripristinate le restituzioni, benché fosse evidente già in quel momento, che non era possibile la ripetizione delle restituzioni riscosse dai produttori di amido. Il fatto che ciononostante la Corte non abbia imposto al Consiglio e alla Commissione di attribuire alle restituzioni effetto retroattivo, menzionando invece espressamente a questo proposito la possibilità di risarcire il danno eventualmente arrecato agli interessati, ha, secondo la Commissione, una certa rilevanza. Il principale motivo per cui è stato considerato ammissibile solamente il risarcimento dell'eventuale danno è, secondo la Commissione, che la concessione a posteriori della restituzione non è atta a perseguire lo scopo per il quale le restituzioni sono state concesse, che consiste nell'agevolare lo smercio di determinati prodotti durante un certo periodo.

La Commissione contesta poi l'esattezza dell'affermazione della ricorrente, secondo cui la Commissione, precisando, col regolamento n. 1570/78, le modalità del ripristino della restituzione alla produzione del quellmehl, ha limitato il proprio potere discrezionale: infatti, in seguito all'adozione della norma imperativa dell'art. 6 del regolamento del Consiglio n. 1127/78, la Commissione non aveva più alcun potere discrezionale in materia; indipendentemente da tutto ciò, essa ritiene che i motivi addotti dal Consiglio siano del tutto idonei a giustificare il regime differenziato per i periodi precedenti e per quelli successivi alla pronunzia della sentenza della Corte 19 ottobre 1977.