Señor Presidente,

Señores Jueces,

Esta petición de decisión prejudicial planteada con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE suscita cuestiones importantes, en el fondo de las cuales se encuentra la compatibilidad con el Derecho comunitario de la política del Reino Unido durante 1981 relativa a las exportaciones de petróleo crudo, en este caso a Israel.

El 31 de enero de 1979, después de que Irán interrumpiera sus exportaciones de petróleo crudo, y cuando los suministros a muchos Estados se encontraban amenazados, el Secretario de Estado para la Energía del Reino Unido anunció en el Parlamento, a través de una contestación escrita, las medidas que el Gobierno iba a adoptar para hacer frente a la crisis. Añadía que el Gobierno confía que las compañías que exportan crudo del Mar del Norte lo hagan a los mercados de nuestros coasociados del Organismo Internacional de Energía y de las Comunidades Europeas. Esta confianza no es contraria de ninguna manera al mantenimiento, en la medida de lo posible, de cualquier tradición de intercambios existente fuera de esas regiones. Una copia de la declaración del Ministro fue entregada en una reunión del Comité de Representantes Permanentes de los Estados miembros de la Comunidad, el día siguiente en que fue pronunciada en el Parlamento del Reino Unido.

Dicha política fue ratificada en varias ocasiones por los Ministros del Gobierno que llegó al poder en 1979. Quedó claro que el Gobierno desaprobaba las exportaciones de petróleo crudo (aunque no de los productos refinados del petróleo) a países que no figuraran en una de las tres categorías mencionadas en la política inicialmente anunciada, tanto en el caso de que dichas exportaciones fueran directas, como si se realizaban a través de un país que estuviera incluido en una de esas categorías. No se facilitó ninguna relación de los países incluidos en la tercera categoría, pero un Ministro del Gobierno dijo al Parlamento el 8 de diciembre de 1983 que Finlandia y ciertos países del Caribe figuraban entre los mismos. Israel no pertenecía a ninguna de las tres categorías y, con anterioridad a abril de 1981, se produjeron al menos dos declaraciones ministeriales al Parlamento confirmando que no se aprobaban las exportaciones a Israel.

Esta política no se plasmó en la legislación ni en una orden ministerial adoptada por vía de delegación legislativa. No era exactamente una prohibición, aunque así haya sido denominada a menudo en este procedimiento; no obstante, la firme actitud del Gobierno tenía sin duda un poder disuasorio, como demuestran los hechos en este litigio.

Bulk Oil (Zug) AG, el demandante en el procedimiento ante la English High Court, órgano jurisdiccional que plantea la cuestión prejudicial, está constituida en Suiza; Sun International Limited y Sun Oil Trading Company, los demandados, forman parte de un grupo, cuyo propietario es, en último término, Sun and Company, constituida en Delaware, EE. UU.

En un acuerdo alcanzado por intercambio de télex el 13 de abril de 1981, Sun accedía vender a Bulk dos cargas por trimestre de 500000 a 550000 barriles, a elección del comprador, de petróleo crudo de Brent, Ninian o Forties con entrega f.o.b. en Houndpoint o en Sullom Voe, según fuera más conveniente, debiendo transportarse la primera carga a mediados de mayo de 1981. Tanto Houndpoint como Sullom Voe se encuentran en el Reino Unido. El acuerdo contenía la siguiente cláusula:

Fue en todo momento intención de Bulk el dirigir el petróleo a Israel. El 19 de mayo de 1981 dio instrucciones a Sun Gibraltar para órdenes, que eran inaceptables para éste. El proveedor original, BP, se negó a suministrarlo cuando descubrió que Israel era el destino verdadero. El 9 de julio de 1981 Sun estimó que había quedado resuelto el contrato con Bulk y, por consiguiente, reclamó daños y perjuicios por incumplimiento del contrato contra Bulk en un arbitraje ante Mr. Richard Yorke Q. C. En un laudo provisional, éste falló a favor de Sun sobre la base de que la política del Gobierno británico no era inválida con arreglo al Derecho comunitario y estimó posteriormente los daños y perjuicios en cerca de 13 millones de USD. Mantuvo, no obstante, que si las cuestiones de Derecho comunitario hubieran sido decididas a favor de Bulk, su decisión hubiera sido entonces que Sun había incumplido el contrato. Se presentó entonces una solicitud a la High Court con vistas a obtener una petición de decisión prejudicial con arreglo al artículo 177 sobre estos puntos, dado que el arbitro por sí sólo no podía presentarlo. La High Court planteó las siguientes seis cuestiones al Tribunal:

A raíz de un Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y el Estado de Israel de 11 de mayo de 1975, el Consejo adoptó el Reglamento no 1274/75 (DO 1975, L 136, p. 1; EE 11/05, p. 172). El propósito de este Acuerdo fue, entre otros, el de promover mediante la expansión de intercambios comerciales recíprocos, el desarrollo armonioso de relaciones económicas entre la CEE y el Estado de Israel y contribuir [...] mediante la supresión de obstáculos en los intercambios, al desarrollo armonioso y a la expansión del comercio mundial.

En lo que se refiere a las importaciones, el artículo 3 prevé expresamente que no se introducirá ningún nuevo derecho de aduana de importación, ni ninguna exacción de efecto equivalente, así como ninguna nueva restricción cuantitativa a la importación o medida de efecto equivalente en los intercambios entre la Comunidad e Israel. Las exacciones existentes serán suprimidas inmediatamente o reducidas progresivamente.

En relación a las exportaciones, el artículo 4 establece que no se introducirá ningún nuevo derecho de aduana ni ninguna exacción de efecto equivalente. No aparece ninguna prohibición expresa ni en éste ni en ningún otro artículo sobre restricciones cuantitativas a las exportaciones.

El artículo 11, sin embargo, establece que el Acuerdo no será obstáculo para las prohibiciones o restricciones justificadas a la importación, a la exportación o al tránsito, en ciertos casos.

El argumento de que estos términos presuponen que las restricciones cuantitativas a la exportación quedan también excluidas fue rechazado por el Tribunal en relación a un acuerdo análogo con España, que recogía los mismos términos (asunto 225/78, Procureur de la République contra Bouhelier, Rec. 1979, p. 3151). Parece probable que, al incluir el equivalente al artículo 36 del Tratado CEE en el Acuerdo con Israel, no se advirtió que el artículo 3 daba validez tanto al artículo 12 como al 30 del Tratado, pero que el artículo 4 daba sólo validez al artículo 12 y no al 34. Como señaló el Abogado General Sr. Capotorti es impensable que prohibiciones de tal importancia deban de ser deducidas de una norma que tiene un propósito distinto (p. 3164) (traducción provisional).

Esta postura es aceptada por Bulk. Por consiguiente, y aunque los efectos de la política del Gobierno constituían, en mi opinión, una restricción cuantitativa a las exportaciones con arreglo al Tratado CEE (asuntos 249/81, Comisión contra Irlanda, Rec. 1982, p. 4005, y 222/82, Apple and Pear Development Council contra Lewis, Rec. 1983, p. 403) el Acuerdo con Israel no prohibía ni explícita ni implícitamente las restricciones cuantitativas a las exportaciones ni las medidas de efecto equivalente.

No obstante, Bulk alega que la política del Gobierno británico infringe el artículo 25 del Acuerdo, el cual, entre otras cosas, obliga a las partes contratantes a abstenerse de cualquier medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos del Acuerdo.

Si se tienen en cuenta tan sólo el Preámbulo y el artículo 1 del Acuerdo, puede decirse que la prohibición por parte de la Comunidad de las exportaciones de ésta o de los Estados miembros a Israel obstaculizaba los objetivos establecidos. En mi opinión, es claramente incorrecto fijarse sólo en el Preámbulo y en el artículo 1. Las partes del Acuerdo habían elegido no prohibir las restricciones cuantitativas a la exportación, sino solamente a la importación. Se debe considerar que esta decisión limita o define el método de consecución del propósito general establecido en el Acuerdo. Las restricciones a la exportación no son objeto del Acuerdo, incluso si están impuestas o consentidas por la Comunidad; su adopción no ha de ser considerada como una medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos del Acuerdo. Las restricciones a la exportación adoptadas por un Estado miembro, aun cuando no estén autorizadas por la Comunidad, no pueden tampoco ser consideradas como constitutivas de tal medida. En mi opinión, la política del Gobierno británico no infringe el artículo 25 del Acuerdo.

También se alega, basándose en la sentencia del Tribunal en el asunto 22/70, Comisión contra Consejo (Rec. 1971, p. 263), que al adoptar el Reglamento no 2603/69 (DO 1969, L 324, p. 25; EE 11/01, p. 60) y al celebrar el Acuerdo con Israel, la Comunidad ha entrado en el ámbito de las relaciones comerciales entre la CEE e Israel. Aquí de nuevo se dice que de este modo queda prohibido a los Estados miembros el introducir nuevas restricciones cuantitativas a la exportación de petróleo a Israel —una deducción que concuerda con la sentencia de Bouhelier, relacionada con restricciones ya existentes.

Aunque Bouhelier se refería de hecho a las restricciones ya existentes, no interpreto que la sentencia del Tribunal esté basada en una distinción entre antiguas y nuevas restricciones. Tampoco considero, cualquiera que sea la situación con arreglo al Reglamento, que la Comunidad, en virtud del Acuerdo con este país, haya tomado el control de todo el ámbito dei comercio con Israel, cuando ha dejado específicamente abierta la posibilidad de que existan restricciones a la exportación. Por consiguiente, la adopción por parte de un Estado miembro de tales restricciones, o de una política que tenga por objetivo evitar las exportaciones de petróleo a Israel, no está prohibida por el Acuerdo con Israel, en sí.

Por consiguiente, y en mi opinión, el Acuerdo CEE-Israel no invalida ni imposibilita la política adoptada por el Gobierno británico.

Sobre dicha base, no es necesario establecer si la política estaba o no justificada con arreglo al artículo 11 del Acuerdo; desde el punto de vista contrario, pueden hacerse consideraciones similares, si no idénticas, a las que se hacen con arreglo al artículo 11 del Reglamento no 2603/69, al que me refiero a continuación.

Si hubiera llegado a la conclusión de que el Acuerdo prohibía nuevas restricciones cuantitativas a la exportación a Israel, no habría aceptado el argumento presentado de que el petróleo crudo estaba fuera del Acuerdo. Es cierto que la definición de productos originarios, contenida en el artículo 1, apartado 2, del Protocolo no 3, no se aplica al petróleo crudo y a otros productos. Sin embargo, del hecho de que no exista una definición a estos propósitos en relación al petróleo, no se deriva que éste se encuentre excluido del Acuerdo, de igual modo que del hecho de que no se brinde una definición del petróleo crudo en el artículo 3 del Reglamento de la Comunidad relativo a la noción de origen (Reglamento no 802/68 del Consejo, DO 1968, L 148, p. 1; EE 02/01, p. 5) no se deriva que el petróleo crudo no se encuentre dentro del ámbito del Tratado CEE. A mi entender, se puede decir que el petróleo crudo cae efectivamente dentro del Acuerdo, en virtud: a) del artículo 5 y del Anexo C del Protocolo no 2 del Acuerdo, por el cual se exige a Israel que suprima las restricciones cuantitativas a la importación de petróleo crudo de Acuerdo al calendario fijado en el Anexo D de dicho Protocolo, y b) del Reglamento no 2818/77 del Consejo (DO 1977, L 331, p. 21) que impone límites máximos de importación anual de ciertos productos originarios de Israel incluyendo, si no el petróleo crudo, sí otros productos del petróleo no incluidos en la definición de productos originarios contenida en el Protocolo no 3.

Finalmente, incluso si el artículo 25, apartado 1 del Acuerdo puede ser interpretado en el sentido de que prohibe la adopción por un Estado miembro de restricciones cuantitativas a la exportación, no considero que la obligación aparezca con suficiente claridad o certeza como para ser alegada por los particulares ante los Tribunales nacionales de los Estados miembros. Se corresponde claramente con el artículo 5 del Tratado CEE el cual, tomado por sí solo y con independencia de otros artículos determinados, no puede, en mi opinión, ser alegado por los particulares ante dichos Tribunales nacionales (asuntos 78/70, Deutsche Grammophon contra Metro, Rec. 1971, p. 487, y concretamente en la p. 499; 9/73, Schlüter contra Hauptzollamt Lörrach, Rec. 1973, p. 1135, y concretamente en la p. 1161, y 141/78, Francia contra Reino Unido, Rec. 1979, p. 2923, y concretamente en la p. 2942).

La segunda cuestión a considerar es si la política del Gobierno contravenía el Reglamento no 2603/69 del Consejo, por el que se establece un régimen común aplicable a las exportaciones. Su preámbulo reconoce que, tras la expiración del período transitorio, la política comercial común deberá fundarse sobre principios uniformes, entre otros aspectos, el referente a la exportación. Dado que, en todos los Estados miembros, las exportaciones están liberalizadas casi en su totalidad, es posible tener en cuenta, en el ámbito comunitario, el principio por el cual las exportaciones a terceros países no se someten a ninguna restricción cuantitativa, salvo en los supuestos de inaplicación previstos en el presente Reglamento y sin perjuicio de las medidas que los Estados miembros puedan tomar de conformidad con el Tratado; es conveniente excluir provisionalmente de la liberalizáción comunitaria ciertos productos hasta que el Consejo adopte una decisión por la que se establezca un régimen común con respecto a tales productos.

Los artículos 1 y 10 del Reglamento materializan estos propósitos:

El Anexo incluye en los números 27.09 y 27.10 los petróleos crudos y los aceites de petróleo.

A primera vista, y considerando este Reglamento por sí solo, los Estados miembros están claramente legitimados para aplicar sus políticas ya existentes, incluyendo restricciones, en relación a la exportación de petróleo crudo. ¿Pueden introducir nuevas restricciones con posterioridad a la adopción de este Reglamento? Se dice que no con arreglo al mismo. Se subraya el hecho de que el preámbulo menciona la importancia de un examen a escala comunitaria. Entonces se dice que el Preámbulo establece claramente que el Reglamento se aplicará a todos los productos, por lo que el artículo 10 no excluye el petróleo crudo del mismo, sino que simplemente establece que la obligación de liberalizáción no se aplicará, entre otros, al petróleo crudo. De este modo se afirma que todas las disposiciones de los artículos 2 al 9 se aplican al petróleo crudo.

Los artículos 2 al 5 del Reglamento establecen requisitos para información y consulta y permiten a la Comisión que pida a los Estados miembros que le suministren datos estadísticos y que ejerzan una vigilancia según las modalidades que la Comisión indique. El artículo 6 faculta a la Comisión a subordinar la exportación de un producto a la presentación de una autorización de exportación; el artículo 7 faculta al Consejo a que establezca las medidas adecuadas para evitar una situación crítica debida a una escasez de productos de primera necesidad, o para remediarla. A tenor del artículo 8, que estuvo en vigor hasta finales de 1974 (Reglamento no 2747/72 del Consejo, DO 1972, L 291, p. 50), un Estado miembro que estimara que eran necesarias medidas de salvaguardia podía tomarlas individualmente sólo con carácter cautelar hasta que la Comisión tomara una decisión, y debían llevarse a cabo consultas mientras dichas medidas estuvieran en vigor, para asegurar que todavía estaban justificadas.

Se dice que sólo pueden tomarse nuevas medidas de acuerdo con estas disposiciones. Los artículos 5 a 9 se aplican porque el artículo 10 sólo exceptúa a los productos del Anexo del principio establecido en el artículo 1. No excluye por tanto la aplicación de los artículos 2 al 9.

Por otra parte, se recurre al hecho de que los productos que aparecen en el Anexo son aquellos sobre los que existía una restricción por parte de al menos un Estado miembro, y como los Estados miembros han suprimido las restricciones, dichos productos han sido retirados del Anexo.

Bulk alega en apoyo de su argumentación: a) la Decisión 79/365 de la Comisión (DO 1979, L 85, p. 44), relativa al control de las exportaciones de cuero y pieles en bruto de ternero y bovino sin curtir (productos incluidos en el Anexo) que está fundado en el artículo 5 del Reglamento; b) la excepción limitada concedida a Irlanda en el momento de su adhesión en relación a las exportaciones de ciertos productos de la industria de la madera (productos incluidos en el Anexo) en virtud del artículo 133 y del Anexo VII del Acta de Adhesión que, según Bulk, era innecesario si Irlanda hubiera sido libre de exportar estos productos, y c) el Reglamento no 1934/82 (DO 1982, L 211, p. 1; EE, 11/16, p. 3), el cual, i) en su Preámbulo señala que es conveniente precisar con más claridad que las restricciones mantenidas en virtud de los artículos 1 y 10 del Reglamento no 2603/69 sólo serán aplicadas por los Estados miembros que aparecen mencionados junto a los productos que se incluyen en el Anexo, excepto determinados productos del sector energético, y ¡i) el nuevo texto del artículo 10 que sustituye al anterior y por el cual el principio de la libertad de exportación en el ámbito comunitario enunciado en el artículo 1 no se aplicará a estos productos en relación con los Estados miembros mencionados en dicho Anexo, ni tampoco a los productos siguientes en relación con todos los Estados miembros: 27.09 aceites crudos de petróleo o de minerales bituminosos. Según Bulk, esto demuestra que sólo estaban exceptuadas las restricciones ya existentes y no las nuevas.

A pesar de la fuerza de los argumentos de Bulk, no considero que el Reglamento no 2603/69 deba ser interpretado de la manera en que él lo hace. La estructura del Reglamento es complicada, pero me parece que, en el marco del artículo 1, tres tipos de excepciones podrían ser aplicadas conforme a las disposiciones del presente Reglamento, a saber: i) aquellas que son objeto de una acción específica por parte de la Comisión, del Consejo o del Estado miembro en aplicación del Título III Medidas de salvaguardia; ii) aquellas relacionadas con productos exceptuados del principio de liberalizáción en virtud del artículo 10, y iii) aquellas que están justificadas por una de las razones señaladas en el artículo 11. Me parece imposible decir que, antes de 1974, es decir, antes de la derogación del artículo 8, un Estado miembro no podía introducir restricciones a las exportaciones incluidas en el artículo 10, excepto a través de las medidas cautelares del artículo 8, o que debía esperar una acción del Consejo o de la Comisión en aplicación de los artículos 6 ó 7. Esto privaría al artículo 10 de su contenido. Las medidas que pueden ser tomadas en virtud del Título III se añaden a las que pueden serlo respecto a los productos exceptuados del principio de liberalizáción. Considero que el espíritu del Reglamento es que el Título III sea aplicado a las mercancías que no caigan dentro del ámbito del artículo 10, pero respecto a las cuales sean necesarias medidas específicas en situaciones especiales.

Si hubiera llegado a la conclusión contraria, por ejemplo, que era posible que se tomaran medidas de salvaguardia en virtud de los artículos 6 a 8 respecto a mercancías incluidas en el Anexo, eso no privaría, en mi opinión, a los Estados miembros, de su poder discrecional de actuar unilateralmente y de tomar medidas distintas a las descritas en el Título III.

Entiendo que los artículos 2, 3 y 4 del Título II tienen una naturaleza esencialmente accesoria respecto al Título III. Un Estado miembro está sólo obligado a informar a la Comisión de acuerdo con el artículo 2 cuando considere que podrían ser necesarias medidas de salvaguardia en el sentido del Título III. A tenor del artículo 3, las consultas deberán tener lugar, en lo que interesa en este punto, dentro de los cuatro días hábiles siguientes a la recepción de la información a que se refiere el artículo 2 (por ejemplo, cuando los Estados miembros consideren que podrían ser necesarias medidas de salvaguardia en el sentido del Título III).

Si, como creo, el Título III no se aplica a los productos exceptuados, entonces los artículos 2, 3 y 4 tampoco pueden serles aplicados. Si, por el contrario, las medidas pueden ser tomadas en virtud del Título III respecto a los productos exceptuados, entonces los artículos 2, 3 y 4 sólo se aplicarán cuando un Estado miembro considere que las medidas de salvaguardia en el sentido del Título III podrían ser necesarias. Sólo se daría este caso cuando un Estado miembro, en lugar de actuar unilateralmente con arreglo al poder discrecional que le concede el Reglamento a través de su artículo 10, escogiera aplicar las medidas contempladas en el Título III. No interpreto que las obligaciones de los artículos 2, 3 y 4 sean aplicables a las medidas tomadas por un Estado miembro respecto a los productos exceptuados de la política de liberalizáción por el artículo 10.

Se puede alegar que, si las consultas en el sentido del artículo 3 dependen de la notificación mencionada en el artículo 2, el artículo 5 del Reglamento que obliga a los Estados miembros a suministrar datos estadísticos sobre la evolución del mercado y a vigilar las exportaciones, sólo puede ser aplicado a productos que no estén incluidos en el Anexo. Por el contrario, si la interpretación correcta del artículo 3, es que las consultas no dependen de la información mencionada en el artículo 2, es igualmente sostenible que las medidas contempladas en el artículo 5 pueden ser aplicadas a productos que no aparezcan en el Anexo mientras las consultas tengan lugar antes del establecimiento de cualquier medida en virtud de los artículos 5 a 7.

Dado que el artículo 5 no está implicado en este asunto, es innecesario resolver esta cuestión. Si esto fuera necesario, yo consideraría, sobre la base de los argumentos precedentes, que el artículo 5 no se aplica a los productos incluidos en el Anexo, y que la Comisión puede obtener la información relativa a tales productos por otros caminos.

Sobre esta base, está claro que el artículo 10 se refiere únicamente al artículo 1. Era innecesario referirse a otros artículos dado que los mismos no se aplicaban en ningún caso a los productos no afectados por el principio de liberalizáción.

No considero que los argumentos basados en el Acta irlandesa de Adhesión o en la Decisión 79/365 de la Comisión lleven a resolver en sentido contrario la cuestión objeto del litigio: la disposición relativa a los productos de la industria de la madera puede haber sido incluida como fruto de un compromiso o para mayor claridad, al producirse la entrada de un nuevo miembro; en el momento de la adhesión de Irlanda, era en cualquier caso una restricción antigua y no una nueva. La Decisión 79/365 o era válida porque el artículo 5 (sin que esto sea necesariamente así respecto a otros artículos de los Títulos II y III) se aplicaba a los productos incluidos en el Anexo, o era errónea.

Tampoco es suficiente el argumento basado en el Preámbulo del Reglamento no 1934/82 para descartar lo que considero correcta interpretación del Reglamento no 2603/69. Los términos restricciones mantenidas en vigor pueden ser interpretados en el sentido de que incluyen nuevas restricciones introducidas respecto a pro^ duetos específicos sólo por los Estados miembros mencionados o por todos ellos respecto a ciertos productos del sector energético. La redacción del nuevo artículo 10 puede claramente cubrir nuevas restricciones. No considero que este Reglamento deba en ningún caso ser utilizado para interpretar el anterior; por lo demás, no produce efectos sobre los hechos objeto del litigio.

Por consiguiente, y en mi opinión, el Reino Unido no estaba sujeto a la obligación de notificar recogido en el artículo 2 del Reglamento no 2603/69. El artículo 10, suponiendo que sea válido, exceptúa al petróleo crudo de la política de liberalizáción; el Reino Unido era libre, por lo que atañe a este Reglamento, de adoptar la política que efectivamente adoptó.

Se ha sostenido que si, por el contrario, la política del Gobierno era contraria al Acuerdo o al Reglamento no 2603/69, estaba justificada según el artículo 11 de cada uno de ellos por razones de orden público o de seguridad pública, a menos que consti-. tuyere un medio de discriminación arbitraria en el sentido del Acuerdo.

A la luz de la sentencia del Tribunal en el asunto 270/80, Polydor contra Harlequin Records (Rec. 1982, p. 329), estos dos artículos pueden no tener necesariamente el mismo alcance, incluso siendo de una redacción similar. Las disposiciones del Acuerdo pueden tener mayor alcance que las del Reglamento.

Se ha hecho referencia al asunto 72/83, Campus Oil contra el Ministerio irlandés de Industria y Energía (sentencia de 10 de julio de 1984, Rec. 1984, p. 2727), donde se mantuvo que una restricción de las importaciones de productos del petróleo procedentes de otros Estados miembros podía estar justificada con arreglo al artículo 36 del Tratado CEE por razones de seguridad pública en la medida en que fuera necesaria para garantizar un abastecimiento esencial. No obstante, el Tribunal no dijo en aquel asunto que el artículo 36 diera poderes ilimitados para imponer restricciones de esta naturaleza —las restricciones adoptadas no debían superar lo que era necesario para asegurar un mínimo abastecimiento.

Aquella decisión no interesa directamente para este asunto dado que las restricciones afectaban al comercio entre los Estados miembros y fueron adoptadas con el fin de garantizar las necesidades propias de Irlanda. En este asunto, en cambio, nadie dice que sea necesario garantizar las necesidades de petróleo del Reino Unido, sino que se supone que permite ayudas a los demás Estados miembros de la Comunidad y a los miembros del Organismo Internacional de Energía, aun cuando aparentemente ninguno de ellos solicitó que dichas restricciones fueran adoptadas. Las restricciones contenidas en la política del Gobierno del Reino Unido no se aplicaban en cualquier caso a los productos del petróleo refinado: en vez de ello, esta política fomenta la adaptación de la infraestructura de refinado en los países partipantes para conseguir una explotación óptima y continua de las particulares características del petróleo crudo británico del Mar del Norte (observaciones del Reino Unido sobre la petición de decisión prejudicial).

Me parece claro que una restricción de la exportación de petróleo crudo puede ser justificada por razones de seguridad pública. Afirmar que dicha política estaba justificada en 1979, en un momento de penuria de petróleo y de incertidumbre en cuanto a los futuros abastecimientos, puede constituir también un argumento de peso. En 1981, la situación había cambiado y existía un exceso de petróleo crudo. Acepto el argumento de que, ya que la situación podía fácilmente cambiar otra vez, no es correcto decir que, puesto que las concretas circunstancias de 1979 ya no existían, la política no podía seguir siendo justificada. Podía convenir el considerar la situación a largo plazo. No obstante, en período de exceso de oferta, la situación debía ser reexaminada y no es tampoco correcto mantener que, una vez que una política ha sido justificada por razones de seguridad pública, dicha justificación valga para siempre, ni siquiera indefinidamente. En mi opinión, es ésta una cuestión que corresponde en gran parte decidir a los Tribunales nacionales, y en este asunto, el árbitro ha manifestado su opinión al respecto. Sobre la base del material presentado al Tribunal de Justicia no considero que sea posible establecer si esta política seguía estando justificada en aquel momento. Si hubiera de tomarse en este momento una decisión semejante yo sería de la opinión de que el material con el que cuenta este Tribunal no establece que la restricción estuviera justificada por razones de seguridad pública en el Reino Unido en 1981. Por otro lado, dadas las razones que existieron para la adopción de esta política, yo no aceptaría que, si fuera por el contrario conforme al artículo 11, la política de que se trata hubiera sido igualmente rechazada como constitutiva de una discriminación arbitraria.

Se afirma además que la política del Reino Unido era en cualquier caso contraria al artículo 113 del Tratado, y que si el artículo 10 del Reglamento tenía el alcance que creo, dicho artículo era inválido.

En el contexto del Tratado en su conjunto, no es necesario subrayar la importancia del establecimiento, tras la expiración del período transitorio, de una política comercial común basada en principios uniformes, particularmente por lo que se refiere a la [...] celebración de acuerdos arancelarios y comerciales, la consecución de la uniformidad de las medidas de liberalizáción, la política de exportación [...].

Está claro que la política del Gobierno del Reino Unido constituía una medida de política comercial. También está claro en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que la política comercial común es competencia exclusiva de la Comunidad y que los Estados miembros no tienen competencia concurrente en el ámbito de esta política; la competencia en materia de política comercial ha sido transferida en su totalidad a la Comunidad, en virtud del artículo 113, apartado 1 (asunto 41/76, Donckerwolcke contra Procureur de la République, Rec. 1976, p. 1921, y concretamente la p. 1937; traducción provisional. Véanse también los asuntos 37 y 38/73, Sociaalfonds contra Indiamex, Rec. 1973, p. 1609; Dictamen 1/78, Rec. 1979, p. 2871). Admitir tal competencia equivaldría, en efecto, a reconocer que los Estados miembros pueden adoptar, en sus relaciones con terceros países, posturas divergentes de aquellas que la Comunidad quiere asumir, lo que falsearía las reglas de juego institucionales, quebrantaría las relaciones de confianza en el interior de la Comunidad e impediría a ésta el cumplimiento de su tarea en la defensa del interés común (Dictamen 1/75, Rec. 1975, p. 1355, y concretamente pp. 1363-1364; traducción provisional).

Incluso sobre esta base, no obstante, la Comunidad debe quedar libre para autorizar a los Estados miembros que ejerzan acciones independientes con carácter provisional. Tales acciones no confirman la existencia de una competencia concurrente o rival con o contra la Comunidad; son el ejercicio de una competencia concedida o reconocida por la Comunidad.

La política común de la Comunidad respecto a las exportaciones se encuentra definida en el Reglamento no 2603/69; dicha política incluye la libertad para los Estados miembros de adoptar provisionalmente medidas unilaterales en relación a productos determinados. Uno de ellos es el petróleo crudo y en relación a él, el Reino Unido podía, en el marco de la política común, imponer restricciones, o adoptar una política de efecto equivalente.

Bulk afirma, sin embargo, que el Consejo no podía conceder legalmente una autorización como la aquí concedida, ya que esto sólo podía ser hecho tras un examen específico de los hechos de que se trataba, examen que no fue realizado. En otras palabras, el Consejo ha excedido sus competencias al adoptar el artículo 10.

Tal como yo lo veo, la actitud del Consejo se basaba en que los Estados miembros habían aplicado ya restricciones respecto a ciertos productos, algunos de los cuales, aunque no todos, eran de importancia económica menor; aquéllos fueron excluidos de la liberalizáción temporalmente, siendo el objetivo el de avanzar hacia una mayor liberalizáción, reduciendo la lista de productos incluidos en el Anexo, cosa que efectivamente se hizo. Por las razones mencionadas en la sentencia del Tribunal en el asunto Campus Oil, el petróleo crudo y los derivados del petróleo ocupan una posición especial en la sociedad industrializada contemporánea; consideraciones particulares se aplican a algunos Estados miembros como, por ejemplo, proposiciones de modificación del Anexo en relación a Francia y al Reino Unido. Es por ello, sin la menor duda, y al menos en parte, por lo que el petróleo crudo y los derivados del petróleo fueron incluidos en el Anexo. Aunque, sin duda, hay que tener cuidado en asegurarse de que la política comercial común no resulta dañada por excepciones injustificadas, son suficientes en mi opinión estas razones para que esta política fuera adoptada por la Comunidad en el Reglamento. De ello no se deriva, como alega Bulk, que si el Consejo puede, por razones apropiadas, exceptuar provisionalmente ciertos productos del principio de liberalizáción, pueda por ello exceptuarlos a todos, o a un número tan grande de ellos que la política adoptada quede en realidad reducida a cero. Cualquier intento del Consejo en ese sentido suscitaría diferentes consideraciones en relación a la amplitud de sus competencias. No sucede así en el presente asunto.

Por consiguiente, no considero que el artículo 10 del Reglamento sea inválido por no estar dentro del margen de apreciación con el que cuenta el Consejo en la adopción de una política comercial común en aplicación del artículo 113.

No obstante, ¿era de todos modos ilegal la política, debido a que el Reino Unido no informó previamente a la Comisión de su intención de adoptarla, o debido a que no consultó a las instituciones comunitarias antes de hacerlo? Nadie ha sugerido que haya habido una notificación o consulta previa, aunque el COREPER fue informado y el representante de la Comisión tuvo conocimiento de la política en la reunión mantenida el día siguiente a la declaración en la House of Commons.

La Comisión se apoya en la Decisión del Consejo, de 9 de octubre de 1961 (DO 1961, p. 1273; EE 11/01, p. 7), que establece un procedimiento de consultas respecto a ciertas medidas de política comercial, y en la Decisión del Consejo, de 25 de septiembre de 1962, relativa, a un programa de acción en materia de política comercial común (DO 1962, p. 2353).

El artículo 4 de la decisión de 1961 establece :

El programa de acción adoptado por la Decisión de 1962 disponía en lo que aquí interesa que el procedimiento de consulta establecido por la Decisión del Consejo de 9 de otubre de 1961 será aplicado a cualquier medida que modifique los regímenes de exportación hacia terceros países actualmente en vigor en uno de los Estados miembros (traducción no oficial).

No puedo aceptar el punto de vista de la Comisión de que estas dos Decisiones estaban en vigor en 1979 y que todavía lo están. Se basaban exclusivamente en el artículo 111, que sólo se refiere al período transitorio. Por consiguiente, dado que tras la expiración de dicho período perdían su base legal, pienso que las Decisiones también la perdían. La redacción del preámbulo de la Decisión de 1961 así lo indica claramente, al referirse sólo al período transitorio. Aun en el caso de que, como sostiene la Comisión, dicha Decisión fuera aplicable, la obligación contenida en el artículo 4 de la misma está formulada en términos generales. La declaración hecha por el Gobierno británico, según la cual el Gobierno confía que [...], fue notificada el día siguiente en que fue pronunciada. Es difícil establecer con exactitud el momento en que la política comenzó a afectar a las operaciones corrientes. Lo que es claro es que los Estados miembros y la Comisión la conocían y que no solicitaron consultas con arreglo al artículo 4 ni se formuló ninguna objeción. Me parece imposible decir que el retraso, si lo ha habido, pudo haber invalidado dicha política. Además, como su título indica, la Decisión de 1962 establecía simplemente un programa de acción. En cuanto a las restricciones cuantitativas a la exportación, las Decisiones han sido ahora sustituidas por el Reglamento no 2603/69.

Se ha hecho referencia al Reglamento del Consejo no 388/75 relativo a la comunicación a la Comisión de las exportaciones de hidrocarburos con destino a terceros países (DO 1975, L 45, p. 1; EE 12/02, p. 31) y a su reglamento de aplicación, concretamente el Reglamento no 2678/75 de la Comisión (DO 1975, L 275, p. 8; EE 12/02, p. 71). Sin embargo, estos Reglamentos sólo exigen la comunicación del volumen de las exportaciones de estos productos, no de las políticas o medidas adoptadas o que van a ser adoptadas por parte de los Estados miembros respecto a tales exportaciones, si bien es cierto que el artículo 1, apartado 1, del Reglamento del Consejo establece que Los Estados miembros insertarán en sus comunicaciones sus observaciones eventuales, esto no quiere decir, sin embargo, que se obligue a los mismos a explicar por qué no realizan exportaciones a determinados países.

También se ha hecho referencia a la Resolución del Consejo de 9 de junio de 1980, relativa a los objetivos de política energética de la Comunidad para 1990 y a la convergencia de las políticas de los Estados miembros (DO 1980, C 149, p. 1; EE 12/04, p. 3). En el inciso 2 de dicha Resolución el Consejo [...] invita a los Estados miembros a presentar anualmente a la Comisión sus programas de política energética hasta 1990. Tal como yo lo entiendo, esto se aplicaría a medidas tales como la prohibición a la exportación de que aquí se trata. No obstante, en mi opinión esta Resolución no especifica los deberes de cooperación asumidos por los Estados miembros, con arreglo al artículo 5 del Tratado CEE, al adherirse a la Comunidad (asunto 141/78, Francia contra Reino Unido, Rec. 1979, p. 2923, y especialmente la p. 2924; traducción provisional).

Finalmente, sobre este aspecto del asunto, se afirma que la obligación de comunicación y de consulta se desprende del principio expresado en asuntos como el 804/79, Comisión contra Reino Unido (Rec. 1981, p. 1045) y el 269/80, Regina contra Tymen (Rec. 1981, p. 3079).

En el primero de dichos asuntos, el Consejo había adoptado medidas cautelares relativas a la conservación de los recursos pesqueros. La Comisión había presentado al Consejo proposiciones de medidas definitivas a adoptar en aplicación del artículo 102 del Tratado de Adhesión, pero el Consejo, en aquel momento, no había conseguido llegar a un acuerdo sobre esas medidas. En la Resolución de La Haya, el Consejo admitió que los Estados miembros podían tomar medidas cautelares. Antes de adoptar tales medidas, el Estado miembro interesado ha de intentar lograr la aprobación de la Comisión, que debe ser consultada en todas las fases del procedimiento. Tales medidas eventuales no prejuzgarán las orientaciones que sean adoptadas para la aplicación de las disposiciones comunitarias en materia de conservación de los recursos (traducción provisional). El Reino Unido comunicó las medidas que se proponía adoptar, pero se le respondió que no debían ser introducidas sin la aprobación de la Comisión.

En su sentencia en el asunto 804/79, el Tribunal de Justicia falló que tras la expiración del período de transición, los Estados miembros no eran ya libres para ejercer una competencia propia en materia de conservación. Dado que el Consejo no ha adoptado ninguna disposición, las medidas en vigor al final del período de transición debían ser mantenidas. A la vista de estos hechos y de las líneas generales establecidas, el Tribunal de Justicia mantuvo que, antes de adoptar cualquier medida, los Estados miembros debían intentar lograr la aprobación de la Comisión que debe ser consultada en todas las fases del procedimiento. No debían tomar ninguna medida que pusiera en peligro los objetivos del Tratado o que fueran objeto de objeciones, reservas o condiciones formuladas por la Comisión. El Tribunal declaró que el Reino Unido no había llevado a cabo ninguna consulta y que había introducido las medidas a pesar de las objeciones de la Comisión.

He expuesto con cierto detenimiento las cuestiones planteadas en aquel asunto, dada la importancia a él atribuido por Bulk, para mostrar hasta que punto es diferente al presente asunto. En éste, el Consejo no se ha abstenido de actuar —el hecho crucial en el asunto 804/79. El Consejo en este caso adoptó el Reglamento no 2603/69. No existe tampoco en este asunto una disposición equivalente a la de la Resolución de La Haya que obligue a realizar la consulta. No existían líneas generales respecto a los productos exceptuados con arreglo al artículo 10 del Reglamento no 2603/69. La Comisión no había formulado ninguna objeción, reserva ni condición. No me parece que en estas circunstancias puedan ser aquí aplicables las reglas establecidas en los asuntos de pesquería.

Llego por todo ello a la conclusión de que el Reino Unido no estaba obligado a consultar a las instituciones comunitarias, ni a los demás Estados miembros, antes de adoptar su política en relación al petróleo crudo. Aun cuando considero que por cortesía existía la obligación de notificar la adopción de la política, tal obligación quedaba cumplida con la comunicación efectuada en la reunión del Coreper el día siguiene de la declaración en el Parlamento. Si, contra mi opinión, la obligación de notificación impuesta por las Decisiones de 1961 y 1962 seguía existiendo con posterioridad a 1969, o derivada del Reglamento no 2603/69, seguiría considerando que dicha obligación quedó satisfecha con la comunicación efectuada.

A continuación, alega Bulk que la política del Reino Unido infringía el artículo 34 del Tratado ya que se aplicaba a las exportaciones indirectas a Israel y, por tanto, impedía las exportaciones de petróleo crudo a otros Estados miembros, cuando el mismo fuera a ser reexportado a Israel. Puede ser que si la política británica impedía que el petróleo fuera transportado a Rotterdam, a consecuencia de que anteriores cargamentos de petróleo procedente del Reino Unido y puestos en libre circulación en los Países Bajos habían sido reexportados a Israel, existiera una infracción del artículo 34 sujeto a la aplicación del artículo 115 del Tratado. Esto no significa, sin embargo, que la política, en la medida en que se aplicaba a las exportaciones directas a Israel, fuera contraria al artículo 34. La validez de la política debe ser examinada en relación a su aplicación específica. La totalidad de la política no infringe ese artículo sólo porque pueda ser aplicada de tal modo que así lo haga (véanse asuntos 314 a 316/81 y 83/82, Procureur de la République contra Waterkeyn, Rec. 1982, p. 4337). Aquí, el destino original era Gibraltar para órdenes. Gibraltar ha de ser considerado como parte del Reino Unido a este propósito a tenor del artículo 227, apartado 4, del Tratado. No había por tanto ninguna restricción a la exportación entre los Estados miembros en el sentido del artículo 34.

Se afirma a continuación que la cláusula de destino del contrato, incorporada como consecuencia de la política del Gobierno del Reino Unido, era contraria al artículo 85 del Tratado. Bulk alega asimismo que la política infringía el artículo 85 interpretado junto con los artículos 3, letra f), y 5 del Tratado, y con los artículos 12 y 25, apartado 1, del Acuerdo, que se corresponden con los artículos 5 y 85 del Tratado, en la medida en que estaba destinada a promover, y había de hecho promovido, una acción que era contraria a esos artículos.

En mi opinión, este acuerdo particular entre Bulk y Sun no tenía por objeto ni como efecto el de impedir, restringir o falsear la competencia dentro del mercado común. No le era aplicable, por tanto, el artículo 85. En la medida en que la cláusula de destino fue incluida en este contrato en cumplimiento de la política del Gobierno no podía, por esa misma razón, constituir una infracción de los artículos 3, letra f), 5 y 85 del Tratado por parte del Reino Unido.

En lo que a mí respecta, no interpreto que el artículo 12 del Acuerdo incluya la imposición de restricciones cuantitativas a la exportación las cuales, en mi opinión, no están prohibidas por el mismo. Sería extraordinario introducir a través del artículo 12 una limitación deliberadamente excluida del artículo 4 del Acuerdo. Por la misma razón, no puede existir una infracción del artículo 25 del Acuerdo por parte del Estado miembro de que se trata.

En su última cuestión, la High Court pregunta si las contestaciones a sus cuestiones se ven afectadas por el hecho de que ni el Consejo ni la Comisión hayan expresado objeciones sobre la legalidad de dicha política. Semejante ausencia de objeciones no supone ninguna infracción del Tratado ni del Acuerdo (asunto 43/75, Defrenne contra Sabena, Rec. 1976, p. 455, y más concretamente p. 475). Sólo la supondría en el caso de que, en contra de mi opinion, la aprobación a la consulta fuera necesaria. La ausencia de reacción podría constituir una aprobación o un indicio de que no se exigía ninguna consulta o de que no fue considerada necesaria.

La cuestión planteada relativa al efecto directo de las disposiciones del Acuerdo y del Tratado queda sin objeto por la conclusión a la que he llegado. Dado que las disposiciones de un Reglamento pueden ser invocadas entre particulares en un litigio nacional, si son suficientemente claras y precisas, yo aceptaría que, si el Reglamento no 2603/69 hubiera sido inválido, tal invalidez podría haber sido invocada por Bulk en el litigio nacional. Como ha expuesto el Sr. Juez Bingham en su resolución acordando la consulta prejudicial:

Si, por el contrario, hubiera llegado a la conclusión de que existía la obligación de notificar o de consultar con arreglo a los artículos 2 y 3 del Reglamento no 2603/69, yo no habría considerado que tal infracción invalidara la política por las razones dadas, mutatis mutandi, por el Sr. Abogado General Reischl en los últimos apartados de sus conclusiones en los asuntos acumulados 181 y 229/78, Van Paassen contra Staatssecretaris van Financiën (Rec. 1979, p. 2063). Tampoco considero que si fuera posible interpretar que los artículos 4, 11 y 25 del Acuerdo prohiben las restricciones a la exportación, tal obligación fuera lo suficientemente clara y precisa como para ser directamente aplicable entre dos particulares pleiteando en un órgano jurisdiccional nacional.

Los artículos 34 y 85 pueden claramente ser invocados entre los particulares. Determinar si puede también serlo el artículo 113, y si es así en qué circunstancias, es una cuestión difícil que no voy a abordar, dado que, en mi opinión, no se suscita aquí.

Por consiguiente, y en mi opinión, las cuestiones planteadas deben ser contestadas del modo siguiente:

Corresponde al órgano jurisdiccional nacional decidir sobre las costas de las partes del asunto principal. La Comisión y el Reino Unido soportarán sus propias costas.