I.

Úvod

1.

Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ze dne 6. února 2020 byla podána Landesgericht Linz (Zemský soud, Linec, Rakousko) a kanceláři Soudního dvora byla doručena dne 25. února 2020. Tato žádost vyvstala v souvislosti s řízením vedeným před rakouskými soudy týkajícím se zpochybnění požadavku, který vnitrostátní právo ukládá státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, předložit určitý typ dokladu o (německých) jazykových znalostech, aby měli právo na sociální dávku ve formě příspěvku na bydlení.

2.

KV (dále jen „žalobce“) ( 2 ) podal žalobu k soudu prvního stupně Bezirksgericht Linz (okresní soud, Linec, Rakousko) ( 3 ) proti Land Oberösterreich (dále jen „žalovaná“) na zaplacení částky ve výši 4 096,94 eura a úroků, jako náhradu škody vyplývající ze ztráty příspěvku na bydlení od ledna do listopadu 2018, z důvodu neexistence požadovaných formálních důkazů o jazykových znalostech ( 4 ). Bezirksgericht Linz (okresní soud v Linci) žalobě žalobce ve všech bodech vyhověl. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla předložena v rámci odvolacího řízení zahájeného žalobcem u Landesgericht Linz (Zemský soud, Linec).

3.

Předkládající soud ve své žádosti žádá o výklad článku 11 směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty ( 5 ), článku 2 směrnice Rady 2000/43/ES ze dne 29. června 2000, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ ( 6 ) a článku 21 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).

4.

Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce tedy žádá, aby Soudní dvůr zejména určil, zda takový příspěvek na bydlení, jako je příspěvek dotčený v původním řízení, představuje „základní dávku“ ve smyslu čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109, a v případě, že tomu tak není, zda poskytnutí takového příspěvku státním příslušníkům třetích zemí, kteří mají postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, může být podmíněno předložením určitého důkazu o znalosti jazyka dotyčného členského státu. Než se budu zabývat touto otázkou, je třeba nejprve stanovit právní rámec, do něhož tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce spadá.

II.

Právní rámec

A.

Unijní právo

1.

Směrnice 2000/43

5.

Článek 1 směrnice 2000/43, nadepsaný „Účel“, stanoví:

6.

Článek 2 této směrnice, nadepsaný „Pojem diskriminace“, stanoví:

7.

Článek 3 směrnice 2000/43, nadepsaný „Oblast působnosti“, v odstavci 2 stanoví:

2.

Směrnice 2003/109

8.

Body 2, 4, 12 a 13 odůvodnění směrnice 2003/109 stanoví:

9.

Článek 5 směrnice 2003/109, nadepsaný „Podmínky pro získání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta“, v odstavci 2 stanoví:

10.

Článek 11 směrnice 2003/109, nadepsaný „Rovné zacházení“, stanoví:

B.

Vnitrostátní právo

11.

Žalovaná, Land Oberösterreich, poskytuje příspěvky na bydlení. Podmínky pro jejich poskytnutí se v rozhodné době řídily určitými ustanoveními oberösterreichisches Wohnbauförderungsgesetz (zákon spolkové země Horní Rakousko o podpoře bytové výstavby, dále jen „oöWFG“ ( 7 )).

12.

Ustanovení § 6 tohoto zákona stanovilo:

13.

Ustanovení § 23 tohoto zákona stanovilo:

14.

V souladu s § 2 odst. 3 oberösterreichische Wohnbeihilfen-Verordnung (nařízení spolkové země Horní Rakousko o příspěvku na bydlení) byla výše příspěvku na bydlení omezena na 300 eur měsíčně.

15.

Podle právních předpisů platných v rozhodné době mohly osoby nacházející se v sociální tísni získat minimální zabezpečení k pokrytí svých potřeb na základě oberösterreichisches Mindestsicherungsgesetz (zákon spolkové země Horní Rakousko o minimálním zabezpečení, dále jen „oöBMSG“ ( 8 )).

16.

Ustanovení § 1 odst. 1 oöBMSG stanovil, že účelem minimálního zabezpečení je zaručit těm, kteří potřebují podporu, důstojný život a zajistit z toho vyplývající trvalou integraci do společnosti. Za určitých podmínek mohla být tato dávka vyplácena rovněž nad rámec nebo s částečným započtením příspěvku na bydlení podle oöWFG. Dávka podle oöBMSG mohla být rovněž poskytována státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty ve smyslu směrnice 2003/109. Byla však spojená s mnohem přísnějšími požadavky na sociální nouzi než příspěvek na bydlení podle oöWFG. Základní částka stanovená oöBMSG v roce 2018 činila 921,30 eura měsíčně pro samostatně žijící osobu a 649,10 eura pro dospělé osoby žijící v domácnosti s doplňkovými dávkami poskytovanými dětem.

17.

Ustanovení § 4 tohoto zákona stanovilo:

18.

Podle § 5 tohoto zákona:

19.

Ustanovení § 6 oöBMSG stanovilo:

20.

OöADG“ ( 9 ) provedl směrnici 2000/43. Článek 1 této směrnice, nadepsaný „Zákaz diskriminace“, zakazuje jakoukoli přímou nebo nepřímou diskriminaci fyzických osob zejména na základě etnického původu. Tento článek se podle § 3 oöADG nepoužije na nerovné zacházení na základě státní příslušnosti, pokud je stanoveno zákonem nebo objektivně odůvodněné a pravidla Unie nebo mezinárodních úmluv tvořící rámec evropské integrace týkající se rovnosti osob takovému zacházení nebrání.

21.

Podle § 8 tohoto zákona:

III.

Skutkové okolnosti původního řízení a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce

22.

Žalobce je turecký státní příslušník narozený v roce 1981. Od roku 1997 však žije v Rakousku jako „státní příslušník třetí země, který je dlouhodobě pobývajícím rezidentem“ ve smyslu směrnice 2003/109. Se svou ženou a třemi dětmi žije ve spolkové zemi Horní Rakousko a do konce roku 2017 pobíral příspěvek na bydlení podle oöWFG.

23.

Od 1. ledna 2018 je podmínkou pro pobírání příspěvku na bydlení pro příslušníky třetích zemí – na rozdíl od občanů Unie, státních příslušníků států EHP a jejich rodinných příslušníků ve smyslu směrnice 2004/38/ES – podle § 6 odst. 9 bodu 3 a § 6 odst. 11 oöWFG prokázání základní znalosti německého jazyka.

24.

Žalobce ovládá německý jazyk na požadované úrovni, nedisponuje však žádným z formálně stanovených dokladů o znalosti tohoto jazyka, což je důvodem, proč byla jeho žádost o příspěvek na bydlení zamítnuta. Žalobce splňuje všechny ostatní podmínky, a například pokud by byl občanem státu EHP, příspěvek na bydlení by pobíral.

25.

Žalobce požaduje od spolkové země Horní Rakousko náhradu škody ve výši ušlého příspěvku na bydlení od ledna do listopadu 2018, tedy 281,54 eura měsíčně a nemajetkovou újmu ve výši 1 000 eur. Svůj nárok opírá o § 8 oöADG, kterým byla provedena směrnice 2000/43. Žalobce tvrdí, že ustanovení § 6 odst. 9 bod 3 a odst. 11 oöWFG jej bez objektivního důvodu diskriminuje na základě jeho etnické příslušnosti. Navíc tvrdí, že příspěvek na bydlení patří mezi základní dávky ve smyslu čl. 11 odst. 4 směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003.

26.

Spolková země Horní Rakousko měla za to, že se o nerovné zacházení na základě etnické příslušnosti nejedná, že požadavek znalosti německého jazyka byl objektivně odůvodněný a že příspěvek na bydlení nepředstavuje základní dávku ve smyslu směrnice 2003/109.

27.

Soud prvního stupně, Bezirksgericht Linz (okresní soud v Linci), žalobě v plném rozsahu vyhověl. Měl za to, že příspěvek na bydlení patří mezi základní dávky ve smyslu čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109. Měl rovněž za to, že požadavek prokázání znalosti německého jazyka byl nepřiměřený a diskriminoval žalobce na základě jeho „etnické příslušnosti“. Tento soud tedy rozhodl, že tvrzení žalobce založená na oöADG jsou opodstatněná.

28.

Spolková země Horní Rakousko podala proti tomuto rozhodnutí odvolání k předkládajícímu soudu.

29.

Předkládající soud se domnívá, že má-li být příspěvek na bydlení považován za základní dávku ve smyslu čl. 11 odst. 4 směrnice č. 2003/109, musí být žalobci z pohledu unijního práva poskytnut již jen na tomto základě, bez ohledu na případnou diskriminaci. Žalobce však nad rámec neuhrazeného příspěvku na bydlení požaduje také náhradu nemajetkové újmy z důvodu diskriminace na základě jeho etnické příslušnosti. Předkládající soud se rovněž domnívá, že při použití výjimky zakotvené v čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109 musí spolková země Horní Rakousko při formulaci takovéto právní úpravy respektovat jiné právní normy unijního práva, jako je směrnice 2000/43 a Listina základních práv, a nesmí přitom používat diskriminující kritéria.

30.

V projednávané věci nelze vyloučit, že směrnici 2000/43 nelze použít zejména vzhledem k jejímu čl. 3 odst. 2. Podle předkládajícího soudu to však nutně neznamená, že se nejedná ani o diskriminaci zakázanou Listinou. V tomto ohledu předkládající soud uvádí, že Listina neobsahuje žádnou výjimku obdobnou čl. 3 odst. 2 směrnice 2000/43. Předkládající soud má za to, že § 6 odst. 9 a 11 oöWFG by mohl být v rozporu s unijním právem z důvodu porušení Listiny.

31.

Předkládající soud poznamenal, že podle Ausschuss für Wohnbau, Baurecht und Naturschutz (výbor pro bytovou výstavbu, stavební právo a ochranu přírody, dále jen „výbor“) Landtag (Zemský sněm) Horního Rakouska, není příspěvek na bydlení základní dávkou sociální podpory ve smyslu čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109. Požadavky stanovené směrnicí 2003/109 týkající se základních dávek jsou upraveny zákonem oöBMSG. Podle předkládajícího soudu měl výbor v úmyslu využít výjimku stanovenou v čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109. Státní příslušníci třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, však z příspěvku na bydlení nebyli obecně vyloučeni, museli však splňovat další podmínky. Předkládající soud však není vázán tím, jak čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109 vykládá výbor.

32.

Předkládající soud má za to, že použití zásad uvedených v rozsudku ze dne 24. dubna 2012 ve věci Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233) a článku 34 Listiny, na příspěvek na bydlení poskytovaný spolkovou zemí Horní Rakousko není jednoznačné. Účelem příspěvku na bydlení je zabránit neúnosnému zatížení v důsledku nákladů na bydlení. Z jeho výše a z podmínek pro jeho přiznání vyplývá, že se jedná o příspěvek na náklady na bydlení, který mimo jiné závisí na příjmu, počtu osob v domácnosti a velikosti bytu a je omezen částkou 300 eur. Cílem příspěvku na bydlení není plně pokrýt náklady příjemce dávky na bydlení, nýbrž pokrýt část nákladů na bydlení tak, aby osoby s nízkým příjmem nemusely vydávat na přiměřené bydlení příliš velkou část svých příjmů.

33.

Minimální zabezpečení podle oöBMSG má naopak obecně osobám v sociální nouzi umožnit důstojný život, včetně zajištění jejich potřeby bydlení. Jeho poskytování je spojeno s výrazně přísnějšími podmínkami, než je tomu u příspěvku na bydlení, a mohou jej dostávat pouze osoby bez příjmu nebo s velmi nízkými příjmy. V určitých případech může být přiznán příspěvek na bydlení i minimální zabezpečení (za určitých okolností s částečným započtením). Cílové skupiny obou sociálních dávek však nejsou totožné.

34.

Předkládající soud se s ohledem na tuto systematiku dotazuje, zda (a pokud ano, za jakých dalších podmínek) musí být pouze dávky podle oöBMSG považovány za základní dávky ve smyslu čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109 nebo zda je základní dávkou také příspěvek na bydlení podle oöWFG, neboť i ten slouží ke zmírnění neúnosného zatížení v důsledku nákladů na bydlení. To platí navzdory skutečnosti, že na rozdíl od minimálního zabezpečení nepředpokládá, že se dotčená osoba nachází v sociální nouzi.

35.

Pokud jde o otázku diskriminace na základě „rasy nebo etnického původu“ ve smyslu směrnice 2000/43, předkládající soud uvádí, že oöADG provádí směrnici 2000/43. Předkládající soud má za to, že rozdílné zacházení na základě kritéria státní příslušnosti třetí země v zásadě nespadá do působnosti této směrnice, a to vzhledem k ustanovení čl. 3 odst. 2 směrnice 2000/43 ( 10 ). Vyvstává však otázka, zda ve vazbě na státní příslušnost může za určitých okolností spočívat nepřímá diskriminace na základě etnického původu.

36.

V projednávané věci se předkládající soud zabývá ustanovením § 6 odst. 9 a 11 oöWFG. Tato ustanovení totiž nerozlišují pouze na základě kritéria státní příslušnosti třetí země, ale jsou také spojeny s požadavkem znalosti německého jazyka na určité úrovni, které lze prokázat pouze určitými, blíže upravenými způsoby.

37.

Předkládající soud má za to, že v případě, že by § 6 odst. 9 a 11 oöWFG představoval nepřímou nebo „skrytou“ diskriminaci, bylo by nutné se zabývat objektivním odůvodněním tohoto ustanovení ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice 2000/43.

38.

Pro případ, že Soudní dvůr bude mít za to, že směrnici 2000/43 nelze zejména z důvodu jejího čl. 3 odst. 2 použít na skutkové okolnosti původního řízení, vyvstává podle předkládajícího soudu dále otázka, zda musí být ustanovení § 6 odst. 9 a 11 oöWFG posuzováno ve světle Listiny. Článek 51 odst. 1 Listiny stanoví, že Listina musí být respektována při uplatňování unijního práva členskými státy. Předkládající soud má za to, že takové ustanovení, jako je § 6 odst. 9 a 11 oöWFG, musí respektovat ustanovení Listiny. Listina může být použitelná mimo jiné z toho důvodu, že existují ustanovení unijního práva upravující, kdy mají být státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, poskytnuty sociální dávky, a vnitrostátní právní úpravu dotčenou v původním řízení lze považovat za konkretizaci těchto zásad.

39.

Článek 21 Listiny stanoví mimo jiné zákaz diskriminace na základě etnického původu. Omezení výkonu práv a svobod uznaných Listinou musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod. Při dodržení zásady proporcionality mohou být omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého ( 11 ).

40.

Za těchto okolností se Landesgericht Linz (Zemský soud, Linec) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

IV.

Řízení před Soudním dvorem

41.

Písemná vyjádření předložili žalobce (KV), žalovaná (spolková země Horní Rakousko) a Komise.

42.

V souladu s žádostí Soudního dvora se toto stanovisko zaměří na první otázku položenou předkládajícím soudem.

V.

Analýza

A.

Úvodní poznámky

43.

Článek 11 odst. 1 písm. d) směrnice 2003/109 ukládá členským státům povinnost zajistit, aby státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, bylo přiznáno rovné zacházení jako státním příslušníkům členského státu v oblasti sociálního zabezpečení, sociální podpory a sociální ochrany podle vnitrostátních právních předpisů. Článek 11 odst. 4 uvedené směrnice stanoví, že členské státy mohou omezit rovné zacházení v oblasti sociální podpory a sociální ochrany na „základní dávky“ ( 12 ). Nemohu se ubránit myšlence, že je politováníhodné, že se unijní normotvůrce nesnažil poskytnout k této otázce další vodítka. Osoby, které jsou závislé na sociální podpoře a různých sociálních dávkách poskytovaných členskými státy, mohou téměř všechny tyto dávky považovat za „základní“. Z tohoto hlediska je obtížné rozlišovat mezi dávkami tohoto druhu.

44.

Z ustálené judikatury nicméně vyplývá, že směrnice 2003/109 stanoví právo na rovné zacházení, které je obecným pravidlem, a uvádí výjimky z tohoto práva, které členské státy mohou stanovit a které musí být vykládány striktně. Mimoto se těchto výjimek lze dovolávat pouze tehdy, pokud orgány dotyčného členského státu příslušné k provádění této směrnice jasně vyjádřily úmysl těchto výjimek využít ( 13 ).

45.

Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že žalobce je „státním příslušníkem třetí země, který je dlouhodobě pobývajícím rezidentem“ v souladu s podmínkami stanovenými směrnicí 2003/109. Vzhledem ke svému právnímu postavení je tedy žalobce v zásadě oprávněn domáhat se podle čl. 11 odst. 1 písm. d) této směrnice rovného zacházení v oblasti sociálního zabezpečení, sociální podpory a sociální ochrany jako zejména státní příslušníci daného členského státu (Rakouska).

46.

Ve věci v původním řízení žalobce tvrdí, že má nárok na sociální dávku ve formě příspěvku na bydlení. I když podle mého názoru ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce implicitně vyplývá, že dotčená dávka ve formě příspěvku na bydlení ( 14 ) spadá do působnosti čl. 11 odst. 1 písm. d) směrnice 2003/109 ( 15 ), přísluší v konečném důsledku předkládajícímu soudu, aby to s ohledem na skutečnost, že v unijním právu neexistuje autonomní a jednotná definice pojmů „sociální zabezpečení“, „sociální podpora“ a „sociální ochrana“ ( 16 ), což dokládá zejména odkaz na čl. 11 odst. 1 písm. d) směrnice 2003/109, jakož i na čl. 34 odst. 3 Listiny, ověřil ( 17 ).

47.

I přes neexistenci autonomní a jednotné definice takových pojmů v unijním právu nemohou členské státy při uplatňování zásady rovného zacházení zakotvené v čl. 11 odst. 1 písm. d) této směrnice narušit užitečný účinek směrnice 2003/109 ( 18 ).

48.

Kromě toho členské státy musí při stanovení opatření sociálního zabezpečení, sociální podpory a sociální ochrany vymezených jejich vnitrostátními právními předpisy a podléhajících zásadě rovného zacházení zakotvené v čl. 11 odst. 1 písm. d) směrnice 2003/109 dodržovat práva a zachovávat zásady stanovené Listinou, zejména práva a zásady zakotvené v článku 34 Listiny ( 19 ).

49.

Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že státní příslušníci třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, nebyli obecně vyloučeni z nároku na příspěvek na bydlení na základě oöWFG, ale podléhali určitým dalším podmínkám. Se státními příslušníky třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, tak bylo ve vztahu k této dávce zacházeno jinak než s rakouskými občany, občany Unie a EHP ( 20 ). Takovéto nerovné zacházení by bylo v rozporu s článkem 11 směrnice 2003/109, pokud by příspěvek na bydlení poskytovaný podle oöWFG představoval základní dávku podle čl. 11 odst. 4 této směrnice. Nyní přezkoumám, zda takovýto příspěvek na bydlení představuje v tomto ohledu základní dávku.

B.

K pojmu „základní dávky“ ve smyslu čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109

50.

V první otázce své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se předkládající soud zaměřil na pojem „základní dávky“ ve smyslu čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109. V tomto ohledu předkládající soud uvedl, že podle výboru ( 21 ) není dávka poskytovaná na základě oöWFG základní sociální dávkou ve smyslu čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109 a že základní dávky jsou upraveny v oöBMSG. Podle předkládajícího soudu měl tedy výbor za to, že Zemský sněm Horního Rakouska měl v úmyslu využít výjimky stanovené v čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109.

51.

Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že předkládající soud má za to, že dávky podle oöBMSG jsou základní dávky, neboť osobám v sociální nouzi poskytují minimální zabezpečení k vedení důstojného života, včetně zajištění potřeby bydlení. Předkládající soud má nicméně pochybnosti o tom, zda dávka poskytovaná na základě oöWFG může přesto představovat základní dávku.

52.

V bodech 90 až 92 rozsudku ze dne 24. dubna 2012 ve věci Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233) Soudní dvůr uvedl, že smysl a dosah pojmu „základní dávky“ obsaženého v čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109 musí být zjišťován s přihlédnutím ke kontextu, do kterého tento článek náleží, a k cíli sledovanému touto směrnicí, tj. integraci státních příslušníků třetích zemí, kteří dlouhodobě oprávněně pobývali v členských státech ( 22 ). Podle článku 11 odst. 4 směrnice 2003/109 mohou členské státy omezit rovné zacházení u příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, „s výjimkou dávek sociální podpory nebo sociální ochrany poskytovaných orgány veřejné moci, ať na celostátní, regionální nebo místní úrovni, které jedinci umožňují uspokojit jeho základní potřeby, jako je potrava, bydlení a zdraví“ ( 23 ). Soudní dvůr v bodě 92 tohoto rozsudku připomenul, že v souladu s článkem 34 Listiny Unie uznává a respektuje právo na sociální pomoc a pomoc v oblasti bydlení, jejichž cílem je zajistit důstojnou existenci pro všechny, kdo nemají dostatečné prostředky. Pokud dávka splňuje cíl uvedený v článku 34 Listiny, nelze na ni z hlediska unijního práva nahlížet tak, že nepatří mezi základní dávky ve smyslu čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109. Soudní dvůr tak rozhodl, že vnitrostátnímu soudu přísluší učinit nezbytná zjištění s přihlédnutím k účelu tohoto příspěvku, jeho výši, podmínkám jeho přiznání a místu, které tento příspěvek zaujímá ve vnitrostátním nebo regionálním systému sociální podpory.

53.

S ohledem na výše uvedené části rozsudku ze dne 24. dubna 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233) je jasné, že dávky umožňující jednotlivcům, kteří nemají dostatečné prostředky k pokrytí svých potřeb v oblasti bydlení k zajištění důstojné existence, představují základní dávky ve smyslu čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109.

54.

Podle mého názoru je třeba na úvod zdůraznit, že členské státy nebo regiony mohou poskytovat řadu základních dávek přizpůsobených zvláštním potřebám jednotlivců nebo domácností v závislosti na jejich ekonomické a rodinné situaci. To platí zejména v případě složité oblasti dávek na bydlení a ubytování, kde zákonodárce může považovat za nezbytnou širokou škálu opatření ( 24 ).

55.

Zatímco srovnávací studie různých sociálních dávek poskytovaných členským státem v oblasti bydlení a ubytování je zajímavá a pomáhá odhalit povahu a rozsah těchto dávek a jejich místo v regionálním/vnitrostátním systému sociální podpory, domnívám se, že projednávaná věc by se měla zaměřit na povahu dávky přiznané na základě oöWFG, a zejména cíle sledované touto dávkou a podmínky pro její využití ( 25 ).

56.

Pouhá skutečnost, že oöBMSG, který přiznává příspěvek na bydlení jednotlivcům bez jakéhokoli příjmu nebo s velmi nízkým příjmem, představuje základní dávku, jejímž cílem je ochrana nejvíc ohrožených, sama o sobě neznamená, že příspěvek na bydlení poskytovaný na základě oöWFG by rovněž neměl představovat základní dávku, jejímž cílem je zajistit důstojnou existenci jeho příjemců na základě čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109 a čl. 34 odst. 3 Listiny.

57.

Předkládající soud uvedl, že cílem příspěvku na bydlení poskytovaného na základě oöWFG je zabránit nadměrnému zatížení jednotlivců s nízkými příjmy kvůli nákladům na bydlení. Tato dávka tedy obvykle pokrývá část ( 26 ) nákladů na bydlení, aby nedošlo k tomu, že tyto osoby budou muset vynaložit příliš velkou část svých příjmů na přiměřené bydlení. Z vysvětlení poskytnutých předkládajícím soudem, žalobcem a žalovanou tak podle všeho vyplývá, s výhradou ověření předkládajícím soudem, že příspěvek na bydlení přiznaný na základě oöWFG (který je mimo jiné závislý na majetkových poměrech) závisí na počtu členů domácnosti a velikosti bydlení a je omezen na 300 eur. Jeho cílem jako takovým tedy není zajistit jednotlivcům životní minimum (včetně jejich potřeb v oblasti bydlení), ale zaručit, aby domácnosti s nízkými příjmy měly přístup k přiměřenému bydlení tím, že tento přístup učiní (více) dostupným. Zdá se totiž, že dávka přiznaná na základě oöWFG může být za určitých specifických okolností alespoň zčásti přiznána nad rámec dávky poskytované na základě oöBMSG.

58.

Dávka poskytnutá na základě oöWFG, přizpůsobená tak, aby zajistila, aby osoby a domácnosti s nízkými příjmy nevynakládali až příliš velkou část svých příjmů na přiměřené bydlení, se tedy jeví, s výhradou ověření předkládajícím soudem, že jejím cílem je jejím příjemcům zajistit důstojnou existenci díky lepšímu přístupu nejen k přiměřenému bydlení, které by si jinak nemohli dovolit, ale rovněž k dalším základním potřebám, jako je strava a oblečení, které by jinak mohly být ohroženy, pokud by tyto osoby musely vynaložit větší část svého příjmu na bydlení. Opět s výhradou ověření předkládajícím soudem se jeví, že dávka přiznaná na základě oöWFG spadá pod znění čl. 34 odst. 3 Listiny jakožto dávka určená k „boji proti sociálnímu vyloučení a chudobě“, aby byla zajištěna důstojná existence pro všechny, kdo nemají dostatečné prostředky.

59.

Za těchto okolností mám za to, že nárok státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty členského státu, na přiměřené bydlení, které by si nemohli dovolit, aniž obětují jiné základní potřeby, a to za stejných podmínek jako zejména státní příslušníci daného členského státu, je klíčový pro zajištění trvalé hospodářské a sociální integrace těchto státních příslušníků třetích zemí. Vzhledem k tomu, že dávka poskytovaná na základě oöWFG je vytvořena s tímto cílem, musí být považována za základní dávku podle čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109 ( 27 ).

C.

Požadavek na základní znalost německého jazyka prokázanou určitým způsobem

60.

V případě, že by však Soudní dvůr nepovažoval dávku poskytovanou na základě oöWFG za základní dávku ve smyslu čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109, vyvstala by otázka, zda členský stát může podmínit přístup státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, k této dávce požadováním dokladu o znalosti základů jazyka tohoto členského státu, v daném případě němčiny, prokázanou určitým způsobem, namísto vyloučení těchto státních příslušníků z přístupu k této dávce.

61.

V rámci přezkumu této otázky je třeba nejprve určit, zda členský stát při uplatňování výjimky stanovené v čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109 provádí unijní právo, a zda tedy musí respektovat zejména Listinu a obecné zásady unijního práva, jako je zásada proporcionality.

62.

Nebo, jinými slovy, zda v případě, kdy členský stát využije možnosti výslovně přiznané v čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109 odchýlit se od zásady rovného zacházení, pokud jde o některé dávky, které nejsou dávkami základními, zakotvené v čl. 11 odst. 1 písm. d) této směrnice, provádí unijní právo, a pokud ano, v jakém rozsahu může tento členský stát volně stanovit kritéria pro získání přístupu k těmto dávkám.

63.

Z ustálené judikatury vyplývá, že se základní práva zaručená unijním právním řádem uplatní ve všech situacích, které se řídí unijním právem ( 28 ), avšak nikoli mimo tyto situace ( 29 ). Použitelnost unijního práva s sebou nese použitelnost základních práv zaručených Listinou ( 30 ).

1.

K použitelnosti Listiny a obecných zásad unijního práva na vnitrostátní právní úpravu provádějící výjimku stanovenou v čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109

64.

Pokud ustanovení unijního práva v dané oblasti neupravují určitý aspekt a neukládají členským státům v souvislosti s danou situací žádnou povinnost, vnitrostátní právní úprava, kterou přijme členský stát ohledně tohoto aspektu, nespadá do působnosti Listiny a předmětnou situaci nelze posuzovat z hlediska jejích ustanovení. Pokud tedy unijní právo výslovně zmocňuje členské státy k přijetí opatření, která poskytují příznivější podmínky, než jsou podmínky stanovené unijním právem, tato opatření spadají do výkonu pravomoci členských států a nejsou upraveny unijním právem, ani nespadají do jeho působnosti ( 31 ).

65.

Příkladem této situace je článek 13 směrnice 2003/109, nadepsaný „Výhodnější vnitrostátní právní předpisy“, který umožňuje členským státům vydávat příslušníkům třetích zemí povolení k pobytu s trvalou nebo neomezenou platností za výhodnějších podmínek, než jaké jsou stanoveny uvedenou směrnicí ( 32 ). Soudní dvůr v rozsudku ze dne 17. července 2014, Tahir (C‑469/13, EU:C:2014:2094, bod 43) potvrdil, že povolení k pobytu, které bylo vydáno členským státem za výhodnějších podmínek, než jsou podmínky stanovené unijním právem, nemůže v žádném případě představovat povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta – EU ve smyslu směrnice 2003/109 ( 33 ).

66.

Naproti tomu v případě, kdy unijní akt přiznává členským státům svobodu rozhodnout se mezi různými způsoby uplatnění nebo diskreční či posuzovací pravomoc, která je nedílnou součástí režimu zavedeného tímto aktem, nebo v případě, kdy takový akt opravňuje členské státy k přijetí specifických opatření, která mají přispět k dosažení jeho cíle ( 34 ), Soudní dvůr upřesnil, že za takových okolností, kdy členské státy přijmou vnitrostátní právní úpravu provádějící možnost stanovenou unijním právem, provádějí unijní právo a uplatňují tak Listinu a zásadu proporcionality ( 35 ).

67.

Článek 11 odst. 4 směrnice 2003/109 opravňuje členské státy k tomu, aby vyloučily nebo se odchýlily od povinnosti, která by se jinak uplatnila podle čl. 11 odst. 1 písm. d) této směrnice. Taková výjimka, která je konkrétně předvídána nebo zamýšlena unijním právem, se tedy sama řídí unijním právem. Pokud se tedy členský stát dovolává výjimky stanovené v čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109, provádí unijní právo. Musí tedy dodržovat Listinu a obecné zásady uznané unijním právním řádem ( 36 ).

68.

V této souvislosti již Soudní dvůr rozhodl, že pokud se členský stát dovolává výjimky stanovené ve Smlouvě týkající se základních svobod nebo naléhavých důvodů obecného zájmu k odůvodnění právní úpravy, která může narušit výkon základní svobody ( 37 ), musí být toto odůvodnění, které je upravené unijním právem, vykládáno v souladu s obecnými zásadami unijního práva, a zejména základními právy, která jsou nyní zaručena Listinou ( 38 ). Výjimky se tak mohou na dotčenou právní úpravu vztahovat pouze tehdy, jsou-li v souladu se základními právy, jejichž dodržování zajišťuje Soudní dvůr ( 39 ).

69.

Pokud jde o výjimky obsažené v unijních právních předpisech, Soudní dvůr v rozsudku ze dne 27. června 2006, Parlament v. Rada (C‑540/03, EU:C:2006:429) zkoumal, zda několik konkrétních výjimek uvedených ve směrnici 2003/86 respektuje základní práva. Soudní dvůr poté, co analyzoval jejich obsah a rozsah, konstatoval, že výjimky stanovené dotčenou směrnicí neopravňují členské státy, výslovně ani implicitně, k přijetí prováděcích ustanovení, která jsou v rozporu se základními právy. V bodech 104 a 105 tohoto rozsudku Soudní dvůr v podstatě rozhodl, že i když směrnice 2003/86 ponechává členským státům prostor pro uvážení, je dostatečně široký na to, aby jim umožnil uplatnit svá pravidla při dodržení požadavků vyplývajících z ochrany základních práv ( 40 ).

70.

Podle mého názoru z výše uvedené judikatury vyplývá, že pokud členský stát přijme právní úpravu na základě výjimky nebo možnosti stanovené ve Smlouvě nebo v unijním právu, jako je úprava stanovená v čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109 ( 41 ), uplatňuje tento členský stát unijní právo, a musí tedy dodržovat Listinu a obecné zásady unijního práva.

71.

Ustanovení Listiny nemohou být vykládána tak, že členské státy zbavují prostoru pro uvážení, kterým disponují, když se rozhodnou provést čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109 ( 42 ). Je tedy zřejmé, že členské státy mohou v souladu s čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109 omezit rovné zacházení v oblasti sociální podpory a sociální ochrany na základní dávky. Pokud však členský stát přijme méně omezující opatření, musí přesto dodržovat Listinu.

72.

Kromě toho členské státy, které se dovolávají výjimky stanovené v čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109, nemohou uplatňovat vnitrostátní právní úpravu, která může ohrozit dosažení cílů směrnice, a tím ji zbavit užitečného účinku ( 43 ).

2.

K použití na okolnosti věci v původním řízení

73.

Předkládající soud vyjádřil obavy ohledně § 6 odst. 9 a 11 oöWFG. Předkládající soud uvedl, že podle přípravných prací k zákonu z roku 2017, kterým se mění oöWFG, bylo cílem § 6 odst. 9 a 11 oöWFG stanovit omezenější přístup státních příslušníků třetích zemí k příspěvku na bydlení, přičemž hlavním argumentem zejména ve prospěch požadované znalosti německého jazyka bylo, že se jedná o důležitý prvek sociální integrace. Předkládající soud si klade otázku ohledně nezbytnosti jazykového požadavku vedle ostatních podmínek stanovených oöWFG, jelikož státní příslušníci třetích zemí mohou v každém případě pobírat příspěvek na bydlení pouze tehdy, pokud žili v Rakousku déle než pět let a zpravidla byli již delší dobu výdělečně činní. Kromě toho státní příslušníci třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty ve smyslu směrnice 2003/109, již museli splňovat různé podmínky týkající se integrace stanovené österreichisches Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (rakouský zákon o usazování a pobytu) za účelem získání tohoto právního postavení ( 44 ). Mimoto předkládající soud vyjadřuje pochybnosti nad tím, proč lze relativně základní znalost německého jazyka prokázat pouze zvláštními, formálními doklady, které stanoví zákon.

74.

Na základě zásady proporcionality, která je jednou z obecných zásad unijního práva, je legalita požadavku jazykových znalostí podřízena podmínce, že tyto požadavky budou přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi vícero přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit opatření nejméně omezující a dbát na to, aby způsobené nepříznivé následky nebyly nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům ( 45 ).

75.

Hlavním cílem směrnice 2003/109 je integrace státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou trvale usazeni v členském státě. Získání znalostí jazyka hostitelského členského státu do značné míry usnadňuje komunikaci mezi státními příslušníky třetích zemí a státními příslušníky dotčeného státu a kromě toho podporuje vzájemné působení a rozvoj sociálních vztahů mezi nimi a činí méně obtížným přístup státních příslušníků třetích zemí na trh práce a k odbornému vzdělávání ( 46 ).

76.

Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce tedy podle všeho vyplývá, že jedním z cílů reformy oöWFG z roku 2017 je posílení sociální integrace. Za takových okolností není uložení požadavku na jazykové znalosti v rozporu se směrnicí 2003/109, a taková povinnost sama o sobě neohrožuje naplňování cílů sledovaných touto směrnicí, nýbrž se naopak může podílet na jejich dosažení ( 47 ). Soudní dvůr totiž v rozsudku ze dne 4. června 2015, P a S (C‑579/13, EU:C:2015:369) rozhodl, že členský stát může v zásadě uložit státnímu příslušníkovi třetí země, který již má postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, povinnost složit zkoušku občanské integrace, s výhradou toho, že prováděcí pravidla nesmí ohrozit naplňování cílů sledovaných uvedenou směrnicí ( 48 ).

77.

Za těchto okolností je tedy třeba zkoumat způsob, jakým se požadavek jazykových znalostí uplatňuje.

78.

S výhradou ověření předkládajícím soudem se jeví, že neprokázání požadované úrovně jazykových znalostí vede k okamžitému pozbytí dotčené dávky v plné výši. Dotčená částka by mohla dosáhnout 300 eur měsíčně. Vzhledem k tomu, že dotčený příspěvek na bydlení je dostupný pouze jednotlivcům s nízkými příjmy, může být ztráta značná v závislosti na době, kterou může splnění tohoto požadavku vyžadovat. Jak uvedl žalobce, dotčená ztráta příjmu může být v rozporu se sledovaným cílem a může bránit integraci státních příslušníků třetích zemí, čímž by byly ohroženy cíle směrnice 2003/109. Cíle integrace může být v každém případě dosaženo méně omezujícími prostředky, jako je například pozastavení nebo postupné snižování dávky až do okamžiku splnění požadavku jazykových znalostí. Zdá se tedy, že dotčené opatření není v souladu se zásadou proporcionality.

79.

Pokud jde o samotný požadavek jazykových znalostí, předkládající soud uvedl, že požadovaná úroveň – úroveň A2 Společného evropského referenčního rámce pro jazyky – je „poměrně základní“ ( 49 ). S výhradou ověření předkládajícím soudem se tedy nejeví, že by tento požadavek byl natolik zatěžující, že by představoval obtížně překonatelnou překážku, která by v praxi ( 50 ) bránila státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, získat dotčený příspěvek na bydlení ( 51 ).

80.

Mám nicméně pochybnosti o nezbytnosti takového požadavku jazykových znalostí ve všech případech, jelikož podle předkládajícího soudu státní příslušníci třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty ve smyslu směrnice 2003/109, již museli splňovat různé integrační podmínky stanovené rakouským právem pro získání tohoto právního postavení. Není však jasné, zda tyto podmínky vyžadovaly úroveň jazykových znalostí. Žalovaná totiž ve svém vyjádření uvedla, že ne všechny osoby dotčené předmětným opatřením již musely prokázat dostatečné jazykové znalosti na základě jiných právních předpisů; to vyplývá zejména z omezené doby platnosti těchto jiných ustanovení, jako je tomu v případě rakouského zákona o usazování a pobytu.

81.

Z toho podle mého názoru vyplývá, že dotčený požadavek jazykových znalostí může být v zásadě považován členskými státy za nezbytný k dosažení sledovaného cíle integrace. K tomu, aby byl takový požadavek platný, je ještě třeba prokázat, že státní příslušník třetí země, který je dlouhodobě pobývajícím rezidentem a který by jinak mohl pobírat příspěvek na bydlení přiznaný na základě oöWFG, dříve nesplnil tuto podmínku jazykových znalostí podle vnitrostátního práva, aby toto právní postavení získal.

82.

Pokud jde o konkrétní uplatnění požadavku na jazykové znalosti, kromě údajů o základní úrovni vyžadované podle oöWFG se předkládající soud zaměřil na výlučnou povahu dokladu uznávaného k prokázání této úrovně ( 52 ).

83.

Podle mého názoru je požadavek uložený oöWFG, podle kterého státní příslušník třetí země, který je dlouhodobě pobývajícím rezidentem a který žádá o příspěvek na bydlení, na základě tohoto ustanovení, povinen prokázat své jazykové znalosti výhradně prostřednictvím určených osvědčení nebo diplomů, nevhodný ( 53 ), pokud lze tuto úroveň rozumně určit ( 54 ) jinými rovnocennými metodami, které jsou uznávané a podléhají objektivním důkazům ( 55 ). To však musí určit předkládající soud.

84.

Článek 11 směrnice 2003/109 musí být tedy vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jakou je § 6 odst. 9 a 11 oöWFG, která umožňuje občanům Unie, státním příslušníkům EHP a rodinným příslušníkům ve smyslu směrnice 2004/38 pobírat sociální dávku ve formě příspěvku na bydlení bez prokázání jazykové znalosti, přičemž zároveň vyžaduje, aby státní příslušníci třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty ve smyslu směrnice 2003/109, určitým způsobem prokázali základní znalost německého jazyka.

VI.

Závěry

85.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na první otázku položenou Landesgericht Linz (Zemský soud v Linci, Rakousko) odpověděl následovně: