I.

Sissejuhatus

1.

Käesolev 6. veebruari 2020. aasta kuupäeva kandev eelotsusetaotlus, mille on esitanud Landesgericht Linz (liidumaa kohus Linzis, Austria), saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 25. veebruaril 2020. See esitati seoses Austria kohtutes toimuva menetlusega, milles on vaidlustatud pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike suhtes riigisiseses õiguses kehtestatud nõue esitada teatavat liiki tõend (saksa keele) keeleoskuse taseme kohta, et saada sotsiaaltoetust eluasemetoetuse vormis.

2.

KV (edaspidi „kaebaja“) ( 2 ) esitas esimeses kohtuastmes Bezirksgericht Linzile (Linzi esimese astme kohus, Austria) kaebuse Land Oberösterreichi (Ülem-Austria liidumaa; edaspidi „vastustaja“) ( 3 ) vastu, nõudes 4096,94 euro suurust kahjuhüvitist koos lisanduvate intressidega kahju eest, mis seisnes eluasemetoetuse saamata jäämises 2018. aasta jaanuarist kuni novembrini, kuna puudusid nõutavad ametlikud tõendid keeleoskuse taseme kohta. ( 4 ) Bezirksgericht Linz (Linzi esimese astme kohus, Austria) rahuldas kaebaja nõude täies ulatuses. Käesolev eelotsusetaotlus on esitatud apellatsioonimenetluses, mis on algatatud Landesgericht Linzile (liidumaa kohus Linzis, Austria) vastustaja esitatud apellatsioonkaebuse alusel.

3.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub oma eelotsusetaotluses tõlgendada nõukogu 25. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/109/EÜ pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta ( 5 ) artiklit 11, nõukogu 29. juuni 2000. aasta direktiivi 2000/43/EÜ, millega rakendatakse võrdse kohtlemise põhimõte sõltumata isikute rassilisest või etnilisest päritolust, ( 6 ) artiklit 2 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklit 21.

4.

Seega on Euroopa Kohtul vaja eelotsusetaotlusele vastamiseks otsustada, kas selline eluasemetoetus, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kujutab endast „põhitoetust“ direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 4 tähenduses, ja kui see nii ei ole, siis kas sellise toetuse maksmist pikaajalise elaniku staatusega kolmandate riikide kodanikele võib seada sõltuvusse asjaomase liikmesriigi keele oskuse taseme tõendamisest teatavas vormis. Enne selle küsimuse analüüsimist tuleb kõigepealt esile tuua asjakohased õigusnormid, mis moodustavad käesoleva eelotsusetaotluse tausta.

II.

Õiguslik raamistik

A.

ELi õigus

1.

Direktiiv 2000/43

5.

Direktiivi 2000/43 artiklis 1 „Eesmärk“ on sätestatud:

6.

Direktiivi artiklis 2 „Diskrimineerimise mõiste“ on sätestatud:

7.

Direktiivi 2000/43 artikli 3 „Reguleerimisala“ lõikes 2 on sätestatud:

2.

Direktiiv 2003/109

8.

Direktiivi 2003/109 põhjendustes 2, 4, 12 ja 13 on märgitud:

9.

Direktiivi 2003/109 artikli 5 „Pikaajalise elaniku staatuse saamise tingimused“ lõikes 2 on sätestatud:

10.

Direktiivi 2003/109 artiklis 11 „Võrdne kohtlemine“ on sätestatud:

B.

Liikmesriigi õigus

11.

Vastustaja, Ülem-Austria liidumaa annab eluasemetoetust. Selle andmise tingimusi reguleerisid põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal Ülem-Austria liidumaa elamuehituse edendamise seaduse (Oberösterreichisches Wohnbauförderungsgesetz, edaspidi „oöWFG“ ( 7 )) teatavad sätted.

12.

Selle seaduse § 6 sätestas:

13.

Nimetatud seaduse § 23 sätestas:

14.

Ülem-Austria liidumaa eluasemetoetuste määruse (Oberösterreichische Wohnbeihilfen-Verordnung) § 2 lõike 3 kohaselt oli eluasemetoetuse ülemmäär 300 eurot kuus.

15.

Põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal kehtinud õigusnormide kohaselt olid sotsiaalselt abitus olukorras isikutele tagatud vajaduspõhiselt minimaalsed elatusvahendid Ülem-Austria liidumaa vältimatu sotsiaalabi seaduse (Oberösterreichisches Mindestsicherungsgesetz, edaspidi „oöBMSG“ ( 8 )) alusel.

16.

OöBMSG § 1 lõikes 1 on sätestatud, et vältimatu sotsiaalabi eesmärk on tagada abivajajaile inimväärne elu ja nende kestev lõimumine ühiskonda. Teatavatel tingimustel võis seda toetust saada ka lisaks eluasemetoetusele või osaliseks tasaarveldamiseks oöWFG alusel antava eluasemetoetusega. OöBMSG alusel makstavat toetust said kasutada ka kolmandate riikide kodanikud, kes olid pikaajalised elanikud direktiivi 2003/109 tähenduses. See oli aga seotud palju rangemate sotsiaalse abituse nõuetega kui eluasemetoetus oöWFG alusel. OöBMSG alusel makstav põhisumma oli 2018. aastal üksi elava isiku puhul 921,30 eurot kuus ja leibkonnas elavate täiskasvanute puhul 649,10 eurot kuus koos täiendavate toetustega lastele.

17.

Selle seaduse § 4 sätestas:

18.

Selle seaduse § 5 sätestas:

19.

OöBMSG § 6 sätestas:

20.

OöADG‑ga võeti üle direktiiv 2000/43. Selle seaduse § 1 „Diskrimineerimise keeld“ keelab füüsilise isiku igasuguse otsese või kaudse diskrimineerimise muu hulgas etnilise päritolu tõttu. See paragrahv ei ole nimetatud seaduse § 3 alusel kohaldatav kodakondsusel põhinevale ebavõrdsele kohtlemisele, kui see on ette nähtud seadusega või objektiivselt põhjendatud ning kui selline kohtlemine ei ole vastuolus isikute võrdsust käsitlevate Euroopa Liidu õigusnormidega või Euroopa integratsiooni raamistikku kuuluvate rahvusvaheliste konventsioonidega.

21.

Selle seaduse §-s 8 on sätestatud:

III.

Põhikohtuasja faktilised asjaolud ja eelotsusetaotlus

22.

Kaebaja on 1981. aastal sündinud Türgi kodanik. Alates 1997. aastast on ta aga elanud Austrias ja ta on „pikaajalisest elanikust kolmanda riigi kodanik“ direktiivi 2003/109 tähenduses. Ta elab koos oma abikaasa ja kolme lapsega Land Oberösterreichi (Ülem-Austria liidumaa) territooriumil ning sai kuni 2017. aasta lõpuni oöWFG alusel eluasemetoetust.

23.

Alates 1. jaanuarist 2018 peavad kolmandate riikide kodanikud – erinevalt liidu kodanikest, EMP riikide kodanikest ja nende pereliikmetest direktiivi 2004/38/EÜ tähenduses – eluasemetoetuse saamiseks oöWFG § 6 lõike 9 punkti 3 ja lõike 11 kohaselt tõendama saksa keele oskuse algtaset.

24.

Kaebaja valdab saksa keelt nõutud tasemel, kuid tal puudub selle kohta ettenähtud ametlik tõend, mistõttu jäeti tema eluasemetoetuse taotlus rahuldamata. Ta vastab kõigile teistele tingimustele ja saaks eluasemetoetust, kui ta oleks näiteks EMP kodanik.

25.

Kaebaja nõuab Ülem-Austria liidumaalt kahjuhüvitist alates 2018. aasta jaanuarist kuni sama aasta novembrini saamata jäänud eluasemetoetuse summa ulatuses, s.o 281,54 eurot kuus, ning lisaks 1000 euro suurust mittevaralise kahju hüvitist. Oma nõude põhjenduseks tugineb ta direktiivi 2000/43 üle võtnud oöADG §‑le 8. Kaebaja väitis, et oöWFG § 6 lõike 9 punkt 3 ja lõige 11 seavad ta tema etnilise päritolu tõttu ilma igasuguse objektiivse põhjenduseta ebasoodsamasse olukorda. Lisaks on eluasemetoetus tema väitel põhitoetus direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 4 tähenduses.

26.

Ülem-Austria liidumaa leidis, et erinevat kohtlemist etnilise päritolu alusel ei esine, et saksa keele oskuse nõue on objektiivselt põhjendatud ja et eluasemetoetus ei kujuta endast põhitoetust direktiivi 2003/109 tähenduses.

27.

Bezirksgericht Linz (Linzi esimese astme kohus, Austria) rahuldas kaebaja kaebuse täies ulatuses. Ta leidis, et eluasemetoetus on põhitoetus direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 4 tähenduses. Lisaks asus ta seisukohale, et nõue tõendada teataval tasemel saksa keele oskust on sobimatu ja diskrimineerib kaebajat tema „etnilisuse“ tõttu. Nimetatud kohus leidis seetõttu, et kaebaja nõuded, mis põhinevad oöADG-l, on põhjendatud.

28.

Ülem-Austria liidumaa esitas selle otsuse peale eelotsusetaotluse esitanud kohtule apellatsioonkaebuse.

29.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et kui eluasemetoetus on põhitoetus direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 4 tähenduses, tuleb seda liidu õiguse kohaselt ainuüksi sel põhjusel taotlejale võimaldada, sõltumata sellest, kas tegemist on ka diskrimineerimisega. Lisaks saamata jäänud eluasemetoetusele nõuab kaebaja siiski ka mittevaralise kahju hüvitamist tema etnilise päritolu alusel diskrimineerimise tõttu. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab ka, et direktiivi 2003/109 artikli 11 lõikes 4 ette nähtud erandi kohaldamisel peab Ülem-Austria liidumaa taolise sätte sõnastamisel järgima muu liidu õiguse, nagu direktiiv 2000/43 ja harta, nõudeid ega tohi seejuures kohaldada diskrimineerivaid kriteeriume.

30.

Käesoleval juhul on mõeldav, et direktiiv 2000/43 ei ole kohaldatav eelkõige selle artikli 3 lõike 2 tõttu. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul ei tähenda see siiski tingimata, et ei esineks hartaga keelatud diskrimineerimist. Sellega seoses märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et harta ei sisalda ühtegi direktiivi 2000/43 artikli 3 lõikega 2 sarnast erandit. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et oöWFG § 6 lõiked 9 ja 11 võivad harta rikkumise tõttu olla liidu õigusega vastuolus.

31.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et Ülem-Austria liidumaa parlamendi (Landtag) elamumajanduse, ehitusõiguse ja keskkonnakaitse komisjoni (Ausschuss für Wohnbau, Baurecht und Naturschutz, edaspidi „parlamendikomisjon“) sõnul ei ole eluasemetoetus sotsiaalabi põhitoetus direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 4 tähenduses. Direktiivis 2003/109 põhitoetuste suhtes sätestatud nõuded on hõlmatud oöBMSG-ga. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul soovis parlamendikomisjon kasutada direktiivi 2003/109 artikli 11 lõikes 4 sätestatud erandit. Pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanikke ei jäetud siiski eluasemetoetuse saajate hulgast üldiselt välja, vaid neile kehtestati lisatingimused. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole siiski seotud parlamendikomisjoni tõlgendusega direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 4 kohta.

32.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et 24. aprilli 2012. aasta kohtuotsuses Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233) ja harta artiklis 34 sätestatud põhimõtete kohaldamine Ülem-Austria eluasemetoetuse sätetele ei ole selge. Eluasemetoetuse eesmärk on leevendada eluasemekuludest tingitud ebaõiglast koormust. Toetuse summa ja selle andmise tingimused viitavad sellele, et toetust antakse eluasemekulude kandmiseks ning see sõltub muu hulgas sissetulekust, leibkonna liikmete arvust ja eluaseme suurusest ning selle summa on kuni 300 eurot. Eluasemetoetus ei ole mõeldud toetusesaaja eluasemekulude täielikuks katmiseks, vaid see katab üldjuhul teatava osa eluasemekuludest, mistõttu väiksema sissetulekuga isikud ei peaks kulutama liiga suurt osa oma sissetulekust kohasele eluasemele.

33.

Seevastu oöBMSG-s ette nähtud vältimatu sotsiaalabi eesmärk on üldiselt võimaldada sotsiaalselt abitusse olukorda sattunud isikutele inimväärne elu, mille hulka kuulub ka nende eluasemevajaduse rahuldamine. Vältimatu sotsiaalabi suhtes kehtivad oluliselt rangemad tingimused kui eluasemetoetuse puhul ning sellele on õigus isikutel, kellel ei ole sissetulekut või kellel on äärmiselt väike sissetulek. Teatavatel juhtudel on võimalik saada korraga nii eluasemetoetust kui ka vältimatut sotsiaalabi (mille summasid võidakse vastastikku tasaarvestada). Nende kahe sotsiaaltoetuse sihtrühmad ei ole siiski samad.

34.

Seda õiguslikku raamistikku arvestades küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas (ja kui jah, siis millistel täiendavatel asjaoludel) ainult oöBMSG‑ga ette nähtud toetusi saab käsitada põhitoetusena direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 4 tähenduses või kas oöWFG alusel makstav eluasemetoetus tuleb samuti lugeda põhitoetuseks, kuna ka selle eesmärk on leevendada eluasemekuludest tingitud ülemäärast koormust. Seda vaatamata sellele, et erinevalt vältimatust sotsiaalabist ei eelda see huvitatud isiku sotsiaalselt abitut olukorda.

35.

Mis puudutab „rassilisel või etnilisel päritolul“ põhinevat diskrimineerimist direktiivi 2000/43 tähenduses, siis märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et direktiiv 2000/43 võeti riigisisesesse õigusesse üle oöADG‑ga. Nimetatud kohus leiab, et kolmanda riigi kodakondsuse kriteeriumil põhinev erinev kohtlemine ei kuulu direktiivi 2000/43 artikli 3 lõike 2 kohaselt põhimõtteliselt selle direktiivi kohaldamisalasse. ( 9 ) Siiski tekib küsimus, kas sidumine kodakondsusega võib teatavatel tingimustel osutuda kaudseks diskrimineerimiseks etnilise päritolu alusel.

36.

Käesolevas asjas tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul hinnata oöWFG § 6 lõikeid 9 ja 11. Nendes sätetes mitte üksnes ei eristata isikuid kolmanda riigi kodakondsuse alusel, vaid need näevad ette ka nõude osata teataval tasemel saksa keelt, mida saab tõendada ainult teatavatel ja selgelt määratletud viisidel.

37.

Juhul kui leitakse, et oöWFG § 6 lõiked 9 ja 11 kujutavad endast kaudset või „varjatud“ diskrimineerimist, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus vajalikuks analüüsida selle sätte objektiivset põhjendatust direktiivi 2000/43 artikli 2 lõike 2 punkti b tähenduses.

38.

Lisaks küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus juhul, kui Euroopa Kohus peaks leidma, et direktiiv 2000/43 ei ole põhikohtuasjas käsitletava olukorra suhtes kohaldatav – eelkõige selle direktiivi artikli 3 lõike 2 tõttu –, kas oöWFG § 6 lõigetes 9 ja 11 sätestatud reeglit tuleb hinnata hartast lähtudes. Harta artikli 51 lõikes 1 on sätestatud, et liikmesriigid peavad liidu õiguse kohaldamise korral hartat arvesse võtma. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et selliseid õigusnorme nagu oöWFG § 6 lõiked 9 ja 11 saab kehtestada üksnes harta nõudeid arvestades. Harta võib olla kohaldatav muu hulgas põhjusel, et liidu õigus sisaldab sätteid pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanikele sotsiaalabi andmise korra kohta ning põhikohtuasjas käsitletavaid liikmesriigi õigusnorme võib pidada neid põhimõtteid rakendavateks.

39.

Harta artikkel 21 keelab muu hulgas igasuguse diskrimineerimise etnilise päritolu alusel. Hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist tohib piirata ainult seadusega ning arvestades nimetatud õiguste ja vabaduste olemust. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi. ( 10 )

40.

Neil asjaoludel otsustas Landesgericht Linz (liidumaa kohus Linzis, Austria) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

IV.

Menetlus Euroopa Kohtus

41.

Kirjalikud seisukohad esitasid kaebaja (KV), vastustaja (Ülem-Austria liidumaa) ja komisjon.

42.

Nagu Euroopa Kohus on palunud, keskendub käesolev ettepanek eelotsusetaotluse esitanud kohtu esimesele küsimusele.

V.

Analüüs

A.

Sissejuhatavad märkused

43.

Direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 1 punkt d kohustab liikmesriike tagama, et pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanikke koheldaks siseriiklikes õigusaktides määratletud sotsiaalkindlustuse, sotsiaalabi ja sotsiaalkaitse osas võrdselt kodanikega. Selle direktiivi artikli 11 lõikes 4 on siiski ette nähtud, et sotsiaalabi ja sotsiaalkaitse osas võivad liikmesriigid võrdsel kohtlemisel piirduda „põhitoetustega“. ( 11 ) Saan vaid pidada kahetsusväärseks, et liidu seadusandja ei ole püüdnud anda selle küsimuse kohta täiendavaid juhiseid. Sotsiaalabist ja liikmesriikide erinevatest sotsiaaltoetustest sõltuvad isikud võivad pea kõiki selliseid makseid pidada „põhitoetusteks“. Sellest vaatenurgast vaadatuna on sellistel maksetel raske vahet teha.

44.

Kuid igal juhul on väljakujunenud kohtupraktika kohaselt direktiivis 2003/109 üldreeglina ette nähtud õigus võrdsele kohtlemisele ning sätestatud loetelu selle õiguse eranditest, mida liikmesriigid võivad kehtestada ja mida tuleb tõlgendada kitsalt. Lisaks saab nendele eranditele tugineda üksnes siis, kui direktiivi rakendamise eest vastutav asjaomase liikmesriigi asutus on selgelt märkinud, et neile eranditele võib tugineda. ( 12 )

45.

Eelotsusetaotlusest nähtub, et kaebaja on „pikaajalisest elanikust kolmanda riigi kodanik“ direktiivi 2003/109 tähenduses. Võttes arvesse taotleja staatust, on tal seega põhimõtteliselt õigus selle direktiivi artikli 11 lõike 1 punkti d alusel nõuda asjaomase liikmesriigi (Austria) kodanikega võrdset kohtlemist sotsiaalkindlustuse, sotsiaalabi ja sotsiaalkaitse valdkonnas.

46.

Põhikohtuasjas väidab kaebaja, et tal on õigus saada sotsiaaltoetust eluasemetoetuse vormis. Kuigi minu arvates nähtub eelotsusetaotlusest kaudselt kindlasti, et kõnealune eluasemetoetuse vormis antav toetus ( 13 ) kuulub direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 1 punkti d kohaldamisalasse, ( 14 ) on lõppkokkuvõttes eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne seda kontrollida, võttes arvesse, et liidu õiguses puudub mõistete „sotsiaalkindlustus“, „sotsiaalabi“ ja „sotsiaalkaitse“ autonoomne ja ühetaoline määratlus, ( 15 ) mis nähtub muu hulgas konkreetselt viitest riigisisesele õigusele nii direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 1 punktis d kui ka harta artikli 34 lõikes 3. ( 16 )

47.

Vaatamata sellele, et liidu õiguses puudub selliste mõistete autonoomne ja ühetaoline määratlus, ei või liikmesriigid siiski direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 1 punktis d ette nähtud võrdse kohtlemise põhimõtte kohaldamisel kahjustada direktiivi 2003/109 kasulikku mõju. ( 17 )

48.

Lisaks rakendavad liikmesriigid oma riigisiseses õiguses määratletud sotsiaalkindlustus-, sotsiaalabi- ja sotsiaalkaitsemeetmeid kindlaks määrates ja direktiivi2003/109 artikli 11 lõike 1 punktis d sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtet järgides harta artikli 51 lõikest 1 tulenevalt liidu õigust ning peavad järgima hartas sätestatud õigusi ja põhimõtteid, sealhulgas harta artiklis 34 sätestatud põhimõtteid. ( 18 )

49.

Eelotsusetaotlusest nähtub, et pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanikke ei oldud õigusest saada oöWFG alusel eluasemetoetust üldiselt välja jäetud, vaid nende suhtes kehtisid teatavad lisatingimused. Pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanikke koheldi selle toetuse osas Austria, ELi ja EMP kodanikest erinevalt. ( 19 ) Selline ebavõrdne kohtlemine oleks vastuolus direktiivi 2003/109 artikliga 11, kui oöWFG alusel antav eluasemetoetus oleks selle direktiivi artikli 11 lõike 4 kohaselt põhitoetus. Asun nüüd kaaluma, kas selline eluasemetoetus on selles tähenduses põhitoetus.

B.

Mõiste „põhitoetused“ – direktiivi 2003/109 artikli 11 lõige 4

50.

Eelotsusetaotluse esimeses küsimuses keskendus eelotsusetaotluse esitanud kohus mõistele „põhitoetused“ direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 4 tähenduses. Selle kohta märkis nimetatud kohus, et parlamendikomisjoni ( 20 ) sõnul ei ole oöWFG alusel antav toetus sotsiaalabi põhitoetus direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 4 tähenduses ning et põhitoetused on ette nähtud oöBMSG-s. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates oli parlamendikomisjon seega väljendanud seisukohta, et Ülem-Austria liidumaa parlamendi tahe oli kasutada direktiivi 2003/109 artikli 11 lõikes 4 ette nähtud erandit.

51.

Eelotsusetaotluse kohaselt leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et oöBMSG alusel antav toetus on põhitoetus, kuna see tagab minimaalsed elatusvahendid, et võimaldada sotsiaalselt abitus olukorras olevatel isikutel elada inimväärset elu, sealhulgas katta nende eluasemevajadused. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb siiski, kas oöWFG alusel antud toetus võib samuti kujutada endast põhitoetust.

52.

24. aprilli 2012. aasta kohtuotsuse Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233) punktides 90–92 märkis Euroopa Kohus, et direktiivi 2003/109 artikli 11 lõikes 4 sisalduva mõiste „põhitoetused“ sisu ja ulatuse kindlakstegemiseks tuleb seega võtta arvesse selle artikli konteksti ja asjaomase direktiiviga taotletud eesmärki, milleks on liikmesriigis seaduslikult ja pikaajaliselt elavate kolmandate riikide kodanike integratsioon. ( 21 ) Direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 4 kohaselt võivad liikmesriigid piirata seaduslikult ja pikaajaliselt elama asunud kolmandate riikide kodanike võrdset kohtlemist, „välja arvatud nende sotsiaalabi või sotsiaalkaitse toetuste osas, mida annavad riikliku, piirkondliku või kohaliku tasandi avaliku võimu organid ja mis aitavad üksikisikul rahuldada selliseid esmavajadusi nagu toit, eluase ja tervis“. ( 22 ) Euroopa Kohus meenutas selle kohtuotsuse punktis 92, et harta artikli 34 kohaselt tunnustab ja austab liit õigust sotsiaalabile ja eluasemetoetusele, et tagada rahuldav elu kõigile neile, kellel puuduvad piisavad elatusvahendid. Kui toetus vastab harta artiklis 34 sätestatud eesmärgile, ei saa asuda seisukohale, et see ei ole liidu õiguse kontekstis üks põhitoetusi direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 4 tähenduses. Euroopa Kohus otsustas seega, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on teha sellekohased vajalikud järeldused, võttes arvesse asjaomase toetuse eesmärki, suurust, määramise tingimusi ja kohta riiklikus või piirkondlikus sotsiaalabisüsteemis.

53.

Arvestades 24. aprilli 2012. aasta kohtuotsuse Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233) eeltoodud seisukohti, on selge, et toetused, mille abil piisavaid vahendeid mitteomavad isikud saavad katta inimväärseks eluks vajalikud eluasemevajadused, kujutavad endast põhitoetusi direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 4 tähenduses.

54.

Minu arvates on kõigepealt oluline rõhutada, et liikmesriigid või piirkonnad võivad anda mitmesuguseid selliseid põhitoetusi, mis on kohandatud üksikisikute või kodumajapidamiste konkreetsetele vajadustele vastavalt nende majanduslikule ja perekondlikule olukorrale. See kehtib eelkõige kodu- ja eluasemetoetuste keerukas valdkonnas, kus seadusandja võib pidada vajalikuks erinevaid meetmeid. ( 23 )

55.

Kuigi liikmesriigi poolt kodu- ja eluasemevaldkonnas antavate erinevate sotsiaaltoetuste võrdlev uurimine pakub huvi ja abi, võimaldades mõista nende toetuste olemust ja ulatust ning nende kohta piirkondlikus sotsiaalabisüsteemis, leian ma, et käesolevas menetluses tuleks keskenduda oöWFG alusel antava toetuse olemusele ning eelkõige selle toetusega taotletavatele eesmärkidele ja selle saamiseks kohaldatavatele tingimustele. ( 24 )

56.

Pelk asjaolu, et oöBMSG, mille alusel antakse eluasemetoetust isikutele, kellel ei ole mingit sissetulekut või kelle sissetulek on äärmiselt väike, kujutab endast põhitoetust ja et selle eesmärk on kaitsta kõige enam abi vajavaid isikuid, ei tähenda iseenesest, et oöWFG alusel antavad eluasemetoetused ei peaks endast samuti kujutama põhitoetust, mille eesmärk on tagada vastavalt direktiivi 2003/109 artikli 11 lõikele 4 ja ka harta artikli 34 lõikele 3 selle toetuse saajate inimväärne eksistents.

57.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et oöWFG alusel antava eluasemetoetuse eesmärk on vältida madala sissetulekuga isikute liigset koormust eluasemekulude tõttu. Seega katab toetus tavaliselt osa ( 25 ) eluasemekuludest, et vältida olukorda, kus sellised isikud peavad kulutama liiga suure osa oma sissetulekust piisavale eluasemele. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu, kaebaja ja vastustaja selgitustest näib seega nähtuvat, mida nimetatud kohus peab kontrollima, et oöWFG alusel makstav eluasemetoetus (mille puhul arvestatakse muu hulgas sissetulekut) sõltub leibkonna liikmete arvust ja eluaseme suurusest ning selle ülempiir on 300 eurot. Seega ei ole selle eesmärk katta üksikisikutele elatusmiinimum (sealhulgas nende eluasemevajadused), vaid pigem võimaldada madala sissetulekuga leibkondadele piisav eluase, muutes selle taskukohase(ma)ks. Näib, et oöWFG alusel antud toetust võib teatavatel konkreetsetel asjaoludel vähemalt osaliselt anda lisaks oöBMSG alusel antavale toetusele.

58.

Seega näib – kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrollist ei tulene teisiti –, et oöWFG alusel antud toetus, mis on konkreetselt sihitud sellele, et madala sissetulekuga üksikisikutel ja leibkondadel ei kuluks liiga suur osa sissetulekust piisavale eluasemele, on mõeldud selle toetuse saajatele inimväärse elu võimaldamiseks, kuna see ei taga neile paremat juurdepääsu mitte ainult piisavale eluasemele, mida nad muidu ei saaks endale lubada, vaid ka muude põhivajaduste nagu toit ja rõivad rahuldamise, mis oleksid ohustatud, kui nad peaksid kulutama suurema osa sissetulekust eluasemele. Jällegi näib – kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrollist ei tulene teisiti –, et oöWFG alusel antav toetus kuulub harta artikli 34 lõike 3 kohaldamisalasse kui toetus, mis on mõeldud „sotsiaalse tõrjutuse ja vaesuse vastu võitlemiseks“, et tagada inimväärne elu neile, kellel puuduvad piisavad vahendid.

59.

Nendel asjaoludel leian, et liikmesriigi pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike muu hulgas elukohariigi kodanikega võrdne õigus piisavale eluasemele, mida nad muidu ilma muid põhivajadusi ohverdamata ei saaks endale lubada, on määrava tähtsusega, et tagada nende kolmandate riikide kodanike jätkuv majanduslik ja sotsiaalne integratsioon. Kuna oöWFG toetus on kavandatud seda eesmärki silmas pidades, tuleb see lugeda põhitoetuseks direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 4 tähenduses. ( 26 )

C.

Nõue tõendada saksa keele oskuse algtaset kindlas vormis

60.

Kui aga Euroopa Kohus leiab siiski, et oöWFG alusel antud toetus ei ole põhitoetus direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 4 tähenduses, tekib küsimus, kas liikmesriik võib selle asemel, et välistada pikaajalise elaniku staatusega kolmandate riikide kodanike õigus kõnealusele toetusele, seada selle saamise tingimuseks asjaomase liikmesriigi keele, käesoleval juhul saksa keele oskuse algtaseme tõendamise teatavat kindlat liiki tõendiga.

61.

Selle küsimuse analüüsimisel tuleb kõigepealt kindlaks teha, kas liikmesriik rakendab direktiivi 2003/109 artikli 11 lõikes 4 sätestatud erandit kohaldades liidu õigust ja peab seega eelkõige järgima hartat ja selliseid liidu õiguse üldpõhimõtteid nagu proportsionaalsuse põhimõte.

62.

Või teisisõnu, kui liikmesriik kasutab direktiivi 2003/109 artikli 11 lõikes 4 konkreetselt antud võimalust teha teatavate mittepõhitoetuste puhul võrdse kohtlemise põhimõttest erand, nagu on ette nähtud selle direktiivi artikli 11 lõike 1 punktis d, siis kas ta rakendab liidu õigust ja kui jah, siis mil määral on tal õigus kehtestada kriteeriume taoliste toetuste saamiseks?

63.

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt laienevad liidu õiguskorras tagatud põhiõigused kõigile liidu õigusega reguleeritud olukordadele, ( 27 ) kuid mitte väljapoole niisuguseid olukordi. ( 28 ) Seega tingib liidu õiguse kohaldatavus muu hulgas hartaga tagatud põhiõiguste kohaldatavuse. ( 29 )

1.

Harta ja liidu õiguse üldpõhimõtete kohaldatavus liikmesriikide õigusnormidele, millega rakendatakse direktiivi 2003/109 artikli 11 lõikes 4 ette nähtud erandit

64.

Kui asjasse puutuva valdkonna liidu õigusnormides on mingi küsimus reguleerimata ja liikmesriikidele ei ole kehtestatud ühtegi konkreetset kohustust antud olukorraga seoses, jääb riigisisene õigusnorm, mille liikmesriik on selles küsimuses sätestanud, harta kohaldamisalast välja ja kõnealust olukorda ei saa hinnata harta sätete alusel. Seega, kui liidu õigus lubab liikmesriikidel konkreetselt kehtestada norme, mis võimaldavad liidu õiguses ettenähtust soodsamad tingimused, kuuluvad need meetmed liikmesriikidele jäetud pädevusse ning need ei ole liidu õigusega reguleeritud ega kuulu selle kohaldamisalasse. ( 30 )

65.

Sellise olukorra näiteks on direktiivi 2003/109 artikkel 13 pealkirjaga „Soodsamad siseriiklikud sätted“, mis lubab liikmesriikidel anda kolmanda riigi kodanikule alalise või piiramatu kehtivusajaga elamislube soodsamatel tingimustel kui direktiivis ette nähtud. ( 31 ) Euroopa Kohus märkis 17. juuli 2014. aasta kohtuotsuses Tahir (C‑469/13, EU:C:2014:2094, punkt 43), et liikmesriigi poolt liidu õiguses sätestatust soodsamatel tingimustel välja antud elamisluba ei saa mitte mingil juhul olla pikaajalise elaniku EL elamisluba direktiivi 2003/109 tähenduses. ( 32 )

66.

Seevastu seoses olukorraga, kus liidu õigusakt annab liikmesriikidele vabaduse valida mitme rakendamisviisi vahel või annab neile kaalutlus‑ või hindamisõiguse, mis on selle õigusaktiga kehtestatud korra lahutamatuks osaks, või lubab liikmesriikidel võtta vastu konkreetseid meetmeid, mille eesmärk on aidata kaasa õigusakti eesmärgi saavutamisele, ( 33 ) on Euroopa Kohus märkinud, et kui liikmesriigid võtavad niisugustel asjaoludel vastu riigisiseseid õigusakte, millega rakendatakse neile liidu õigusega antud võimalust, rakendavad nad liidu õigust, mistõttu harta ja proportsionaalsuse põhimõte muutuvad kohaldatavaks. ( 34 )

67.

Direktiivi 2003/109 artikli 11 lõige 4 lubab liikmesriikidel loobuda või teha erandeid kohustusest, mida muidu kohaldataks selle direktiivi artikli 11 lõike 1 punkti d alusel. Selline erand, mis on liidu õiguses konkreetselt ette nähtud või mida on seal silmas peetud, on seega ise reguleeritud liidu õigusega. Järelikult, kui liikmesriik tugineb direktiivi 2003/109 artikli 11 lõikes 4 sätestatud erandile, rakendab ta liidu õigust. Seega peab ta seejuures järgima hartat ja liidu õiguskorras tunnustatud üldpõhimõtteid. ( 35 )

68.

Sellega seoses on Euroopa Kohus korduvalt täpsustanud, et kui liikmesriik tugineb aluslepingus ette nähtud erandile põhivabadusest või ülekaalukale üldisele huvile selliste õigusnormide õigustamiseks, mis takistavad põhivabaduse ( 36 ) kasutamist, tuleb seda liidu õiguses ette nähtud õigustust tõlgendades arvestada liidu õiguse üldpõhimõtetega ja eeskätt põhiõigustega, mis on tagatud hartaga. ( 37 ) Nii on ettenähtud erandid asjaomaste riigisiseste õigusnormide suhtes kohaldatavad üksnes siis, kui need õigusnormid on kooskõlas põhiõigustega, mille järgimise Euroopa Kohus tagab. ( 38 )

69.

Mis puudutab liidu õiguses ette nähtud erandeid, siis analüüsis Euroopa Kohus 27. juuni 2006. aasta kohtuotsuses parlament vs. nõukogu (C‑540/03, EU:C:2006:429), kas direktiivis 2003/86 ette nähtud mitu konkreetset erandit on kooskõlas põhiõigustega. Olles analüüsinud nende sisu ja ulatust, leidis Euroopa Kohus, et direktiivis ette nähtud erandid ei anna liikmesriikidele sõnaselgelt ega kaudselt õigust võtta vastu põhiõigustega vastuolus olevaid rakendussätteid. Selle kohtuotsuse punktides 104 ja 105 leidis Euroopa Kohus sisuliselt, et kui direktiiv 2003/86 jätab liikmesriikidele kaalutlusruumi, on see piisavalt ulatuslik, et võimaldada neil direktiivi norme kohaldada nii, et see on kooskõlas põhiõiguste kaitsest tulenevate nõuetega. ( 39 )

70.

Minu arvates tuleneb eespool viidatud kohtupraktikast, et kui liikmesriik kehtestab aluslepingus või sellises liidu õiguse sättes nagu direktiivi 2003/109 artikli 11 lõige 4 ette nähtud erandi või valikuvõimaluse alusel õigusnormi, ( 40 ) kohaldab see liikmesriik liidu õigust ja peab seega järgima hartat ja liidu õiguse üldpõhimõtteid.

71.

Harta sätteid ei saa tõlgendada nii, et need jätavad liikmesriigid ilma neile jäetud kaalutlusruumist, kui nad otsustavad rakendada direktiivi 2003/109 artikli 11 lõiget 4. ( 41 ) Seega on selge, et liikmesriigid võivad vastavalt direktiivi 2003/109 artikli 11 lõikele 4 piirata võrdset kohtlemist sotsiaalabi ja sotsiaalkaitse valdkonnas põhitoetustega. Kui aga liikmesriik võtab vähem piiravaid meetmeid, peab ta siiski järgima hartat.

72.

Lisaks ei või liikmesriigid direktiivi 2003/109 artikli 11 lõikes 4 sätestatud erandile tuginedes kohaldada riigisiseseid õigusnorme, mis võiksid ohustada direktiiviga taotletavaid eesmärke ja võtta seega direktiivilt selle kasuliku mõju. ( 42 )

2.

Kohaldamine põhikohtuasja asjaoludele

73.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus on väljendanud muret seoses oöWFG § 6 lõigetega 9 ja 11. Nimetatud kohus märkis, et oöWFG muutmise 2017. aasta seaduse ettevalmistavate materjalide kohaselt oli oöWFG § 6 lõigete 9 ja 11 eesmärk piirata kolmandate riikide kodanike õigust saada eluasemetoetust, kusjuures põhiargument konkreetselt saksa keele oskuse kasuks oli, et see on sotsiaalse integratsiooni oluline element. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb, kas lisaks muudele oöWFG-s sätestatud tingimustele on vajalik ka keeleoskuse nõue, kuna kolmandate riikide kodanikud võivad igal juhul saada eluasemetoetust ainult siis, kui nad on elanud Austrias üle viie aasta ja üldjuhul on nad juba mitu aastat töötanud. Lisaks peavad kolmandate riikide kodanikud, kes on pikaajalised elanikud direktiivi 2003/109 tähenduses, selle staatuse saamiseks juba vastama erinevatele integratsiooniga seotud tingimustele, mis on ette nähtud Austriasse elama asumist ja seal elamist käsitlevas föderaalseaduses (österreichisches Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz). ( 43 ) Lisaks kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus selles, miks peab saksa keele põhiteadmiste suhteliselt madalat taset saama tõendada üksnes seaduses nõutud konkreetsete formaalsete tõenditega.

74.

Tulenevalt proportsionaalsuse põhimõttest, mis on Euroopa Liidu õiguse üks üldpõhimõtteid, sõltub sellise keeleoskusnõude õiguspärasus tingimusest, et see oleks taotletavate legitiimsete eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik, arvestades, et juhul, kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb võtta kõige vähem piirav meede, ning tekitatud ebasoodne olukord peab olema vastavuses seatud eesmärkidega. ( 44 )

75.

Direktiivi 2003/109 peamine eesmärk on liikmesriigis pikaajaliselt elavate kolmandate riikide kodanike integreerimine. Vastuvõtva liikmesriigi keele oskus hõlbustab oluliselt suhtlust kolmandate riikide kodanike ja asjaomase liikmesriigi kodanike vahel, soodustab nende vastastikust läbikäimist ja nendevaheliste sotsiaalsete suhete arengut ning muudab kolmandate riikide kodanike pääsemise tööturule ja kutseõppesse hõlpsamaks. ( 45 )

76.

Seega nähtub eelotsusetaotlusest, et üks oöWFG 2017. aasta reformi eesmärke on sotsiaalse sidususe edendamine. Sellisel juhul ei ole keeleoskuse nõude kehtestamine iseenesest vastuolus ega ohusta direktiivi 2003/109 eesmärkide saavutamist, vaid võib hoopis nende saavutamisele kaasa aidata. ( 46 ) Nimelt leidis Euroopa Kohus 4. juuni 2015. aasta kohtuotsuses P ja S (C‑579/13, EU:C:2015:369), et liikmesriik võib põhimõtteliselt kehtestada kolmanda riigi kodanikule, kellel juba on pikaajalise elaniku staatus, kohustuse sooritada integratsioonieksam, tingimusel et taolise kohustuse täitmise vahendid ei ohusta nimetatud direktiiviga taotletavate eesmärkide saavutamist. ( 47 )

77.

Seda arvestades tuleb seega uurida keeleoskuse nõude rakendamise viisi.

78.

Näib – kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrollist ei tulene teisiti –, et nõutava keeleoskuse taseme tõendamata jätmine toob kaasa kõnealuse toetuse kogusumma kohese kaotuse. Asjaomane summa võib ulatuda 300 euroni kuus. Võttes arvesse, et taolist eluasemetoetust antakse vaid väikese sissetulekuga isikutele, võib saamata jääv summa olla märkimisväärne sõltuvalt sellest, kui palju aega võib kõnealuse nõude täitmiseks kuluda. Nagu hageja märkis, võib asjaomase sissetuleku kaotus viia taotletavast eesmärgist vastupidise tulemuseni ja takistada kolmandate riikide kodanike integreerumist, ohustades sellega direktiivi 2003/109 eesmärke. Integratsioonieesmärki on igal juhul võimalik saavutada vähem koormavate vahenditega, näiteks peatades toetuse maksmise või vähendades selle summat järk-järgult kuni keeleoskuse nõude täitmiseni. Seega näib, et kõnealune meede ei ole kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.

79.

Mis puudutab keeleoskuse nõuet ennast, siis märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus, et nõutav tase – Euroopa keeleõppe raamdokumendi tase A2 – on „suhteliselt madal“. ( 48 ) Seega ei näi – kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrollist ei tulene teisiti –, et see nõue oleks nii koormav, et seda oleks raske täita, takistades praktikas ( 49 ) pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanikel saada kõnealust eluasemetoetust. ( 50 )

80.

Ma kahtlen siiski, kas selline keeleoskuse nõue on kõikidel juhtudel vajalik, kuna eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul peavad direktiivi 2003/109 tähenduses pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanikud nimetatud staatuse saamiseks juba vastama Austria õiguses sätestatud erinevatele integratsiooniga seotud tingimustele. Siiski ei ole selge, kas need tingimused hõlmavad teatavat keeleoskuse taset. Vastustaja märkis oma seisukohtades, et mitte kõik kõnealusest meetmest puudutatud isikud ei ole juba pidanud tõendama keeleoskuse piisavat taset muude õigusnormide alusel, see tuleneb eelkõige nende perioodide piiratud kestusest, mille jooksul need muud sätted on kohaldatavad, nagu see on Austriasse elama asumist ja seal elamist käsitleva föderaalseaduse puhul.

81.

Sellest tuleneb minu arvates, et liikmesriigid võivad kõnealust keeleoskuse nõuet põhimõtteliselt pidada vajalikuks, et saavutada soovitud integratsioonieesmärk. Selleks aga, et selline nõue oleks õiguspärane, on siiski vaja ka tuvastada, et pikaajalisest elanikust kolmanda riigi kodanik, kellel muidu oleks õigus saada oöWFG-s ette nähtud eluasemetoetust, ei ole enne täitnud seda riigisisese õiguse kohast keeleoskuse nõuet kõnealuse staatuse omandamiseks.

82.

Mis puudutab keeleoskuse nõude konkreetset rakendamist, siis lisaks oöWFG-s nõutava baastaseme tõendamisele peab eelotsusetaotluse esitanud kohus küsitavaks selle taseme tõendamiseks lubatavate tõendite piiratud laadi. ( 51 )

83.

Olen seisukohal, et oöWFG-s sätestatud nõue, mille kohaselt saab pikaajalisest elanikust kolmanda riigi kodanik, kes taotleb eluasemetoetust selle seaduse alusel, tõendada oma keeleoskustaset üksnes teatavate kindlaksmääratud tunnistuste või diplomite abil, ei ole asjakohane, ( 52 ) kui selle taseme saab mõistlikult kindlaks teha ( 53 ) muude võrdselt usaldusväärsete ja objektiivselt tõendatavate meetoditega. ( 54 ) Selle peab aga kindlaks tegema eelotsusetaotluse esitanud kohus.

84.

Seega tuleb direktiivi 2003/109 artiklit 11 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus sellised riigisisesed õigusnormid nagu oöWFG § 6 lõiked 9 ja 11, mis näevad ette, et liidu kodanikele, EMP riigi kodanikele ja nende pereliikmetele direktiivi 2004/38 tähenduses antakse sotsiaaltoetusena eluasemetoetust ilma, et nad peaksid tõendama oma keeleoskust, samas kui pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanikelt direktiivi 2003/109 tähenduses nõutakse saksa keele oskuse algtaseme tõendamist teataval kindlal viisil.

VI.

Ettepanek

85.

Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Landesgericht Linzi (liidumaa kohus Linzis, Austria) esimesele küsimusele järgmiselt: