–

INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. jt, esindaja: odvetnik A. Brezavšček,

–

Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. jt, esindajad: M. Senica ja odvetnika M. Urankar,

–

[Parandatud 15. septembri 2025. aasta kohtumäärusega] Sloveenia valitsus, esindajad: A. Dežman Mušič ja T. Mihelič Žitko,

–

Tšehhi valitsus, esindajad: L. Langrová, M. Smolek ja J. Vláčil,

–

Ungari valitsus, esindaja: Z. Biró‑Tóth,

–

Madalmaade valitsus, esindajad: E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman ja C. S. Schillemans,

–

Euroopa Komisjon, esindajad: L. Armati, M. Kocjan, M. Mataija ja D. Milanowska,

1

Eelotsusetaotlus käsitleb seda, kuidas tõlgendada ELTL artikleid 14, 49, 56 ja 106, EL lepingule ja EL toimimise lepingule lisatud protokolli (nr 26) üldhuviteenuste kohta (edaspidi „protokoll nr 26“), Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul (ELT 2006, L 376, lk 36) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. novembri 2008. aasta direktiivi 2008/98/EÜ, mis käsitleb jäätmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks teatud direktiivid (ELT 2008, L 312, lk 3), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2018. aasta direktiiviga (EL) 2018/851 (ELT 2018, L 150, lk 109) (edaspidi „direktiiv 2008/98“), artikleid 8 ja 8a, samuti Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikleid 16 ja 17 ning õiguskindluse põhimõtet ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet.

2

Taotlus on esitatud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses, mis käsitleb 16. märtsi 2022. aasta keskkonnakaitseseaduse (Zakon o varstvu okolja) (Uradni list RS, nr 44/22), põhikohtuasjale kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „ZVO‑2“), teatavaid sätteid, millega kehtestati Sloveenia õiguses laiendatud tootjavastutuse süsteem (edaspidi „põhikohtuasjas käsitletav laiendatud tootjavastutuse süsteem“).

I.

Õiguslik raamistik

A.

Liidu õigus

1.

EL toimimise leping

3

ELTL artiklis 49 on sätestatud:

4

ELTL artiklis 56 on sätestatud:

5

ELTL artiklis 106 on sätestatud:

2.

Protokoll nr 26

6

Protokolli nr 26 artiklis 1 on ette nähtud:

–

riiklike, piirkondlike ja kohalike asutuste oluline roll ja laiaulatuslik suvaõigus osutada, tellida ja korraldada üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid nii palju kui võimalik vastavalt kasutajate vajadustele;

–

erinevate üldist majandushuvi pakkuvate teenuste mitmekesisus ning kasutajate vajaduste ja eelistuste erinevused, mis võivad tuleneda erinevatest geograafilistest, sotsiaalsetest või kultuurilistest olukordadest;

–

kõrge kvaliteet, ohutus ja vastuvõetav hind, võrdne kohtlemine ning üldise juurdepääsu ja kasutajate õiguste edendamine.“

3.

Harta

7

Harta artiklis 16 „Ettevõtlusvabadus“ on sätestatud:

8

Harta artikli 17 „Õigus omandile“ lõikes 1 on sätestatud:

9

Harta artikli 52 „Õiguste ja põhimõtete ulatus ja tõlgendamine“ lõikes 1 on ette nähtud:

4.

Direktiiv 2006/123

10

Direktiivi 2006/123 põhjendused 6, 17, 70 ja 73 on sõnastatud järgmiselt:

11

Direktiivi artiklis 1 „Sisu“ on sätestatud:

12

Direktiivi artiklis 2 „Reguleerimisala“ on ette nähtud:

13

Direktiivi artiklis 4 „Mõisted“ on sätestatud:

14

Direktiivi 2006/123 artiklis 15 „Hindamisele kuuluvad nõuded“ on ette nähtud:

15

Direktiivi artikli 16 „Teenuste osutamise vabadus“ lõikes 1 on sätestatud:

16

Direktiivi artiklis 17 „Täiendavad erandid teenuste osutamise vabadusest“ on ette nähtud:

5.

Direktiiv 2008/98

17

Direktiivi 2008/98 artiklis 1 „Sisu ja kohaldamisala“ on sätestatud:

18

Direktiivi artiklis 3 „Mõisted“ on sätestatud:

19

Direktiivi artiklis 8 „Tootja laiendatud vastutus“ on ette nähtud:

20

Sama direktiivi artiklis 8a „Tootja laiendatud vastutuse süsteemide suhtes kehtivad üldised miinimumnõuded“ on sätestatud:

–

kulud, mis tekivad jäätmete liigiti kogumisel ja seejärel transportimisel ning töötlemisel, sealhulgas töötlemisel, mis on vajalik liidu jäätmekäitluse sihtmäärade saavutamiseks, ja kulud, mis on vajalikud muude lõike 1 punktis b osutatud sihtmäärade ja eesmärkide saavutamiseks, võttes arvesse asjaomastest toodetest saadud teisese tooraine korduskasutamisest, müügist või sissenõudmata panditasudest saadavat tulu;

–

kulud, mis on seotud jäätmevaldajatele asjakohase teabe andmisega vastavalt lõikele 2;

–

kulud, mis on seotud andmete kogumise ja esitamisega vastavalt lõike 1 punktile c.

6.

Direktiiv 2018/851

21

Direktiivi 2018/851 põhjendused 14, 21, 22 ja 26 on sõnastatud järgmiselt:

B.

Sloveenia õigus

22

Keskkonnakaitse seaduse (ZVO‑2) artiklis 34 „Laiendatud tootjavastutus“ on sätestatud:

23

ZVO‑2 artiklis 35 „Tootja kohustused“ on ette nähtud:

24

ZVO‑2 artiklis 37 „Kohustuste kollektiivne täitmine“ on sätestatud:

25

ZVO‑2 artiklis 38 „Ühendus“ on sätestatud:

26

ZVO‑2 artiklis 39 „Korraldamisega seotud kohustused“ on ette nähtud:

27

ZVO‑2 artiklis 41 „Kohustuste kollektiivse täitmise luba“ on sätestatud:

28

ZVO‑2 artiklis 275 „[Puudutatud isikust] praeguste tootjate [laiendatud tootjavastutuse] kohustuste täitmise kohandamine“ on sätestatud:

II.

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused

29

Sloveenia seadusandja viis ellu 29. märtsil 2022 seadusandliku reformi, võttes vastu ZVO‑2, mis asendas alates 13. aprillist 2022 põhikohtuasjas käsitletava laiendatud tootjavastutuse süsteemiga ZVO‑1 ja mitu valdkondlikku õigusakti, mida kohaldatakse teatavate tootekategooriate suhtes.

30

Nagu nähtub Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust, oli ZVO‑1‑s ette nähtud süsteem, mille kohaselt tootja, kellel olid laiendatud tootjavastutuse kohustused, võis neid kohustusi täita kas individuaalselt või kollektiivselt kas tootjate ühingu või vastava loa saanud äriühingu (edaspidi „ZVO‑1 alusel loodud ettevõtja“) kaudu. Selle süsteemi rakendamise üksikasjad olid kirjas valdkondlikes õigusaktides laiendatud tootjavastutuse alla kuuluvate eri tootekategooriate kohta ning võisid sõltuda ka iga ZVO‑1 alusel loodud ettevõtja ärimudelist.

31

Kodumajapidamises kasutatavate toodete pakendite ja kalmuküünaldega seoses tehti kindlaks, et selle süsteemi rakendamisel on olulised häired. Sloveenia seadusandja sekkus seega esimest korda 2018. aastal, et tagada kogunenud pakendijäätmete ja kalmuküünaldest tekkinud jäätmete tagastamine ja käitlemine. Enne ZVO‑2 vastuvõtmist sekkus seadusandja teist korda, muutes alates 1. jaanuarist 2021 sama süsteemi, muu hulgas selliselt, et kaotati ära erand, mille kohaselt jäeti ZVO‑2 kohaldamisalast välja tootjad, kes viivad turule vähem kui 15 tonni pakendeid aastas.

32

Lahendades kahte kaebust, mille on esitanud vastavalt esiteks INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. ning teised äriühingud ja füüsilised isikud (edaspidi „Interzero jt“) ning teiseks Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. ja teised äriühingud, algatas Ustavno sodišče (Sloveenia konstitutsioonikohus), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus, põhikohtuasjades kõne all oleva laiendatud tootjavastutuse süsteemi suhtes põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse. Põhikohtuasja kaebajad on Sloveenias asutatud äriühingud. Nad on põhikohtuasjas käsitletava laiendatud tootjavastutuse süsteemi alla kuuluvate toodete tootjad, ZVO‑1 alusel asutatud ettevõtjad ja/või jäätmekäitlusettevõtjad.

33

Eelotsusetaotluse esitanud kohus peatas 19. mai ja 14. detsembri 2022. aasta määrustega teatavate ZVO‑2 sätete kohaldamise, mille põhikohtuasja kaebajad vaidlustasid, mistõttu on põhikohtuasjas lõpliku otsuse tegemiseni jätkuvalt kohaldatavad ZVO‑1 sätted ja käesoleva kohtuotsuse punktis 30 viidatud asjakohased valdkondlikud õigusnormid.

34

Eelotsusetaotluse esitanud kohus tõdeb, et ZVO‑2‑ga muudeti põhimõtteliselt ZVO‑1‑s seni ette nähtud laiendatud tootjavastutuse alaste kohustuste rakendamise üksikasju, ning tal on tekkinud küsimus, kas liidu õigusega on kooskõlas teatavad sel viisil vastu võetud seadusandlikud meetmed.

35

Esiteks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et iga nimetatud tootekategooria puhul ei tohi laiendatud tootjavastutusest tulenevaid kohustusi kollektiivselt täita enam üks või mitu samal turul konkureerivat ettevõtjat, vaid iga nimetatud tootekategooria jaoks peab olema asutatud üksainus ühendus, mille moodustavad tootjad, kes viivad turule vähemalt 51% asjaomase toote üldkogusest (edaspidi „üksainus ühendus“). Lisaks peab see tegevus olema mittetulunduslik ja seega lakkab see olemast reguleeritud turupõhine tegevus.

36

Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib ühelt poolt, et ELTL artikli 106 tõlgendamine on vajalik selleks, et ta saaks teha otsuse põhikohtuasja kaebajate argumentide kohta, mille järgi on selleks tegevuseks ainuõiguse andmine üheleainsale ühendusele vastuolus nimetatud artikliga – koostoimes ELTL artikliga 102.

37

Teiselt poolt on eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud küsimus, kas niisugune monopoolne olukord on kooskõlas direktiivi 2008/98 artiklitega 8 ja 8a, direktiiviga 2006/123, ELTL artiklitega 49, 56 ja 106 ning harta artiklitega 16 ja 17. Piirangu põhjendatuse kohta nii ELTL artikleid 49 ja 56 kui ka direktiivi 2006/123 artikli 15 lõiget 3 arvestades soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus eelkõige teada, kas põhikohtuasjas käsitletav laiendatud tootjavastutuse süsteem on sobiv selleks, et järjepidevalt tagada direktiivides 2008/98 ja 2018/851 ette nähtud keskkonna ja rahvatervise kaitse eesmärkide saavutamine ning kas see süsteem piirdub rangelt vajalikuga.

38

Teiseks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et põhikohtuasjas käsitletav laiendatud tootjavastutuse süsteem näeb ette, et ex lege kaotavad kehtivuse lepingud, mis on sõlmitud ühelt poolt ZVO‑1 alusel asutatud ettevõtjate ning teiselt poolt laiendatud tootjavastutuse alla kuuluvate toodete tootjate ja jäätmekäitlusteenuste osutajate vahel. Lepingute kehtivuse lõppemisele ei ole määratud konkreetset tähtpäeva, sest see peaks toimuma alles siis, kui üksainus ühendus on tegevust alustanud ja keskkonnaministeerium on teinud selle kohta tuvastusotsuse. Lisaks ei ole asjaomastele ZVO‑1 alusel asutatud ettevõtjatele ette nähtud ühtegi kompensatsioonimeedet.

39

Leides, et praeguste teenuseosutajate väljajätmine tähendab ettevõtlusvabaduse piiramist, mis on sätestatud harta artiklis 16 ning ELTL artiklites 49 ja 56, kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas põhikohtuasjas käsitletavas laiendatud tootjavastutuse süsteemis ette nähtud üleminekukord on liidu õigusega kooskõlas. Eelkõige on vajalik õiguskindluse põhimõtte ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte tõlgendamine, sest põhikohtuasja kaebajad väidavad, et kõnealuse süsteemiga tehtud muudatus kahjustas „meelevaldselt ja ootamatult“ nende õiguspärast ootust, et nad saavad tegeleda oma valdkondlike kohustuste kollektiivse täitmisega. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud ka küsimus, kas harta artikliga 17 tagatud omandiõigusega on kooskõlas õigusnorm, mille kohaselt peab üksainus ühendus kasutama saadud tulu üksnes laiendatud tootjavastutusest tulenevate kohustuste kollektiivse täitmise tegevuseks ja nendega seotud meetmete rakendamiseks.

40

Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et olemasolevaid laiendatud tootjavastutuse süsteeme tuli enne 5. jaanuari 2023 kindlasti kohandada direktiivi 2018/851 nõuetega. Kuna aga Sloveenia seadusandja oli selles valdkonnas muudatusi teinud juba alates 1. jaanuarist 2021, ei oleks asjasse puutuvad isikud saanud ette aimata muid muudatusi, mis on pealegi vähemalt sama olulised kui need, mis tehti põhikohtuasjas käsitletava laiendatud tootjavastutuse süsteemiga.

41

Kolmandaks tõdeb eelotsusetaotluse esitanud kohus, et põhikohtuasjas käsitletav laiendatud tootjavastutuse süsteem kehtestab teatud hulga piiranguid seoses kapitalisidemete, sugulussidemete ja lubatud tegevusega, mis puudutavad eri isikuid, kes on seotud laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmisega. Eelkõige võivad üheainsa ühenduse asutada ainult tootjad ning selles võivad omada osalust üksnes need tootjad, kes on selle asutanud. Lisaks ei saa ühenduses osalust omavad tootjad tegeleda asjaomaste jäätmete kogumise ja töötlemisega, samas kui tootjatel, kes täidavad laiendatud tootjavastutuse kohustusi ja kes tegelevad samal ajal jäätmete kogumise ja töötlemisega, ei saa olla niisugust osalust.

42

Sellega seoses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas niisugused nõuded, mida võib mõista nii, et nende eesmärk on vastavalt kaitsta riski eest, et isikud, kes ise ei ole tootjad, võivad avaldada mõju üheainsa ühenduse haldamisele, ning vähendada huvide konflikte selle ühenduse ja nende ettevõtjate vahel, kes tegelevad keskkonna ja konkurentsi kaitseks jäätmekäitlusega, on kooskõlas direktiivi 2006/123 artikliga 15, ELTL artiklitega 49 ja 56 ning harta artikliga 16.

43

Neljandaks selgitab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et põhikohtuasjas käsitletavasse laiendatud tootjavastutuse süsteemi kuuluvad tootjad on rahatrahvi ähvardusel kohustatud sõlmima üheainsa ühendusega lepingu oma valdkondlike kohustuste kollektiivseks täitmiseks. Seega on tal tekkinud küsimus, kas selline lepingu- ja ettevõtlusvabaduse piirang on kooskõlas harta artikliga 16 ning ELTL artiklitega 49 ja 56, seda enam, et põhikohtuasja kaebajad väidavad, et niisugune lepingute sõlmimise kohustus asetab teatavad tootjad ebasoodsamasse olukorda võrreldes tootjatega, kellel juba on osalus ühesainsas ühenduses.

44

Neil asjaoludel otsustas Ustavno sodišče (konstitutsioonikohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

–

teatud toodete tootjatega niisuguste lepingute sõlmimine, millega need tootjad annavad sellele juriidilisele isikule loa tagada nende eest viidatud toodetest tekkinud jäätmete nõuetekohane käitlemine;

–

jäätmete kogumise ja töötlemise süsteemi korraldamine (lepingute sõlmimine äriühingutega, et koguda ja töödelda [üheainsa] ühenduse eest nõuetekohaselt kõiki kogutud jäätmeid, mis tekivad toodetest, mille suhtes kehtib laiendatud tootjavastutus);

–

registri pidamine toodete kohta, mille suhtes kehtib laiendatud tootjavastutus ja mis lastakse Sloveenia Vabariigis turule, ning registri pidamine kogutud ja töödeldud jäätmete kohta, mis tekivad toodetest, mille suhtes kehtib laiendatud tootjavastutus, nagu ka nende andmete ministeeriumile edastamine,

–

omada otseselt või kaudselt kapitalisidemeid isikuga, kes kogub või töötleb jäätmeid, mis tekivad toodetest, mille puhul täidetakse kollektiivselt laiendatud tootjavastutuse kohustusi juriidilise isiku kaudu, kes tagab nende kohustuste kollektiivse täitmise, ega omada kõnealuses isikus haldus- või kontrolliõigust;

–

omada kapitalisidemeid või sugulussidemeid isikuga, kellel on või kes kontrollib eelmises taandes kirjeldatud juriidilise isiku haldus- või järelevalveorganis hääleõigust või kes seda isikut esindab?

III.

Eelotsuse küsimuste analüüs

A.

Esimene küsimus

45

Esimese küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas ELTL artikli 106 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et juriidilist isikut – kellel on ühelt poolt ainuõigus tegeleda vastavalt direktiivi 2008/98 artiklitele 8 ja 8a seoses teatava tootekategooriaga ja kogu liikmesriigi territooriumil asjasse puutuvate tootjate nimel tegevusega, millega täidetakse laiendatud tootjavastutusest tulenevaid kohustusi, ning kes teiselt poolt on kohustatud tegutsema mittetulunduslikult – tuleb pidada ettevõtjaks, kellele on tehtud ülesandeks üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamine ELTL artikli 106 lõike 2 tähenduses.

46

Sellele küsimusele vastamiseks tuleb kõigepealt kontrollida, kas niisugustel tingimustel tegutsevat juriidilist isikut võib pidada „ettevõtjaks“ selle sätte tähenduses, ja seejärel, kas tegevust, milleks see juriidiline isik on kõnealuse ainuõiguse alusel kohustatud, võib kvalifitseerida üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks sama sätte tähenduses.

47

Esiteks tuleb mõiste „ettevõtja“ kohta ELTL artikli 106 lõike 2 tähenduses meelde tuletada, et liidu konkurentsiõiguse valdkonnas välja kujunenud kohtupraktika kohaselt hõlmab mõiste „ettevõtja“ majandustegevusega tegelevat mis tahes üksust, sõltumata selle üksuse õiguslikust vormist ja rahastamisviisist (vt selle kohta 11. juuni 2020. aasta kohtuotsus komisjon ja Slovaki Vabariik vs. Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P ja C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punkt 28 ning seal viidatud kohtupraktika, ja 18. jaanuari 2024. aasta kohtuotsus Lietuvos notarų rūmai jt, C‑128/21, EU:C:2024:49, punkt 55).

48

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb majandustegevuse all mõista mis tahes tegevust, mis seisneb kaupade või teenuste pakkumises teataval turul, see tähendab teenuseid, mida tavaliselt osutatakse tasu eest. Tasulisuse põhitunnus on see, et tasu on majanduslik vastusooritus osutatud teenuse eest (vt selle kohta 3. oktoobri 2002. aasta kohtuotsus Danner, C‑136/00, EU:C:2002:558, punkt 26 ja seal viidatud kohtupraktika; 6. novembri 2018. aasta kohtuotsus Scuola Elementare Maria Montessori vs. komisjon, komisjon vs. Scuola Elementare Maria Montessori ja komisjon vs. Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkt 104 ning seal viidatud kohtupraktika, ning 11. juuni 2020. aasta kohtuotsus komisjon ja Slovaki Vabariik vs. Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P ja C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punkt 29 ja seal viidatud kohtupraktika).

49

Seevastu tegevus, mis ei kuulu oma laadi, eesmärgi ja tema suhtes kehtivate eeskirjade tõttu majandustegevuse valdkonda või on seotud avaliku võimu teostamisega, võib asutamislepingute eeskirjade kohaldamisalast välja jääda (vt selle kohta 19. veebruari 2002. aasta kohtuotsus Wouters jt, C‑309/99, EU:C:2002:98, punkt 57, ning 28. veebruari 2013. aasta kohtuotsus Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, punkt 40).

50

Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotlusest, et põhikohtuasjas käsitletav laiendatud tootjavastutuse süsteem näeb ette, et üheleainsale ühendusele antakse ainuõigus tegeleda mittetulunduslikult ja kogu Sloveenia territooriumil laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmisega niisuguse tootjavastutuse alla kuuluva mingi konkreetse tootekategooria puhul. Mainitud tegevus seisneb peamiselt selles, et luuakse süsteem neist toodetest tekkivate jäätmete kogumiseks ja töötlemiseks, mille eest vastusooritusena maksavad ühendusega liitunud tootjad tasu.

51

Nimetatud tegevuse suhtes kehtivate eeskirjade kohta tuleb märkida, et see tegevus kuulub direktiivi 2008/98 artiklites 8 ja 8a ette nähtud laiendatud tootjavastutuse süsteemi. Liidu seadusandja on siiski piirdunud laiendatud tootjavastutuse valdkonnas miinimumnõuete kehtestamisega, täpsustamata, kuidas asjasse puutuvad tootjad peavad täitma kohustusi, mis on neile pandud vastavalt nendele sätetele kehtestatud vastutuse süsteemiga. Liidu seadusandja märkis siiski direktiivi 2018/851 põhjenduses 14, et tootjad võivad neid kohustusi põhimõtteliselt täita kas individuaalselt või kollektiivselt. Kui niisugused tootjad kasutavad oma kohustuste täitmiseks ühendust, kes tegeleb kõnealuste sätete kohaselt samade kohustuste kollektiivse täitmisega, on see niisiis üks vahenditest, mille abil saavad need tootjad täita laiendatud tootjavastutuse süsteemist neile tulenevaid kohustusi.

52

Peale selle, nagu nähtub Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust, ilmneb ZVO‑2 artikli 39 lõigetest 1 ja 3, et see üksainus ühendus on kohustatud laiendatud tootjavastutusega seotud kohustusi kollektiivselt täitma kulutõhusalt, sest tema teenuste eest saadav vastutasu peab katma kõik selle tegevuse kulud. Lisaks investeeritakse ühendusele tootjate makstavatest tasudest saadav võimalik tulu uuesti kõnealusesse tegevusse ja see võib niisiis tugevdada ühenduse finantssuutlikkust, et luua laiendatud tootjavastutuse alla kuuluvatest toodetest tekkinud jäätmete kogumise ja töötlemise süsteem.

53

Hoolimata olulisest mõjust, mida ametiasutused peavad – nagu Sloveenia valitsus kohtuistungil kinnitas – üldiselt üheainsa ühenduse tegevusele ja eelkõige tasude suuruse kindlaksmääramisele avaldama, on ühendus sõltumatu otsustamaks, kuidas ta osutab oma teenuseid laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivsel täitmisel.

54

Neil asjaoludel ei saa käesoleva kohtuotsuse punktis 50 nimetatud tegevust pidada seotuks avaliku võimu teostamisega jäätmekäitluse valdkonnas.

55

Lisaks tuleb küsimuse kohta, kas üheainsa ühenduse tegevust võib pidada majandustegevuse valdkonda mittekuuluvaks, ühelt poolt meelde tuletada, et ainuüksi asjaolust, et üksus ei taotle kasumit, ei piisa järeldamaks, et üksus ei tegele majandustegevusega (vt selle kohta 26. märtsi 2009. aasta kohtuotsus SELEX Sistemi Integrati vs. komisjon, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, punkt 116). Niisiis ei piisa üksnes asjaolust, et riigisisestes õigusnormides on ette nähtud, et üksuse tegevusega teenitud tulu tuleb kasutada ainult teatud avaliku huviga seotud eesmärkidel, kõnealuse tegevuse laadi muutmiseks ega selle tegevuse majandusliku olemuse äralangemiseks (vt selle kohta 24. märtsi 1994. aasta kohtuotsus Schindler, C‑275/92, EU:C:1994:119, punkt 35, ja 23. veebruari 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari, C‑179/14, EU:C:2016:108, punkt 157).

56

Teiselt poolt ei sea tegevuse majanduslikku laadi kahtluse alla üksnes asjaolu, et liikmesriik otsustab – nagu käesoleval juhul – jätta selle tegevuse avaliku huvi kaalutlustel konkurentsi alt välja, luues seadusliku monopoli ainuõiguse saanud üksuse kasuks (vt selle kohta 30. aprilli 1974. aasta kohtuotsus Sacchi, 155/73, EU:C:1974:40, punkt 14, ja 3. oktoobri 1985. aasta kohtuotsus CBEM, 311/84, EU:C:1985:394, punkt 16). Nimelt tuleneb ELTL artikli 106 lõigetest 1 ja 2, et sõltumata sellest, kas üksus taotleb kasumit või mitte, võib viis, kuidas monopol on korraldatud või seda teostatakse, rikkuda aluslepingute eeskirju, eelkõige neid, mis käsitlevad liikumisvabadusi ja konkurentsieeskirju (vt selle kohta 18. juuni 1991. aasta kohtuotsus ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, punkt 11).

57

Olukord on muidugi teistsugune, kui üksus tegeleb avaliku sotsiaalkindlustusteenuse osutamisega ja täidab eranditult sotsiaalset laadi ülesannet, sest tema tegevus põhineb siis solidaarsuspõhimõttel (vt selle kohta 17. veebruari 1993. aasta kohtuotsus Poucet ja Pistre, C‑159/91 ja C‑160/91, EU:C:1993:63, punkt 18, ning 22. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus EasyPay ja Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, punkt 38). Niisugune tegevus, nagu on kirjeldatud käesoleva kohtuotsuse punktis 50, ei kuulu siiski selle olukorra alla.

58

Eeltoodud asjaolusid arvestades võib sellist juriidilist isikut nagu üksainus ühendus seega käsitada majandustegevusega tegelevana käesoleva kohtuotsuse punktides 47 ja 48 viidatud kohtupraktika tähenduses ja seega „ettevõtjana“ ELTL artikli 106 lõike 2 tähenduses.

59

Teiseks tuleb küsimuse puhul, kas laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivset täitmist võib pidada üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks, tähelepanu juhtida sellele, et ELTL artikli 106 lõiget 2 – mille eesmärk on ühitada liikmesriikide huvi kasutada teatud ettevõtjaid majandus- või sotsiaalpoliitika instrumendina Euroopa Liidu huviga, et järgitaks konkurentsieeskirju ja säilitataks siseturu ühtsus – tuleb tõlgendada protokollis nr 26 tehtud täpsustusi arvesse võttes, sest selle artiklis 1 on muu hulgas märgitud, et liikmesriikidel on „laiaulatuslik suvaõigus“ osutada, tellida ja korraldada üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid nii palju kui võimalik vastavalt kasutajate vajadustele (vt selle kohta 24. novembri 2020. aasta kohtuotsus Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punktid 30 ja 31 ning seal viidatud kohtupraktika).

60

Liikmesriikidel on seega õigus liidu õigust järgides määratleda üldist majandushuvi pakkuvate teenuste ulatus ja korraldus, võttes eeskätt arvesse oma riigisisese poliitika eesmärke. Liikmesriikide ulatuslikku kaalutlusruumi selles osas saab kahtluse alla seada üksnes ilmselge vea korral (vt selle kohta 20. aprilli 2010. aasta kohtuotsus Federutility jt, C‑265/08, EU:C:2010:205, punkt 29; 15. mai 2019. aasta kohtuotsus Achema jt, C‑706/17, EU:C:2019:407, punkt 104, ning 8. juuni 2023. aasta kohtuotsus Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punkt 76). Nimelt ei või liikmesriikide õigust määratleda üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid teostada meelevaldselt üksnes selleks, et jätta teatav tegevusvaldkond aluslepingute kohaldamisalast välja.

61

Direktiivi 2006/123 puhul kinnitas seda kaalutlusruumi liidu seadusandja sama direktiivi artikli 1 lõike 3 teises lõigus, milles on sätestatud, et see direktiiv ei mõjuta liikmesriikide vabadust määrata kooskõlas liidu õigusega kindlaks, milliseid teenuseid nad loevad üldist majandushuvi pakkuvateks teenusteks, kuidas selliste teenuste osutamist tuleks korraldada ja rahastada kooskõlas riigiabi eeskirjadega ning milliseid konkreetseid kohustusi nende suhtes tuleks kohaldada (vt selle kohta 7. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 50).

62

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt võib teenus pakkuda üldist majandushuvi juhul, kui seda huvi iseloomustavad eritunnused võrreldes nendega, mis on omased muule majandustegevusele (7. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 51 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 8. juuni 2023. aasta kohtuotsus Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punkt 77).

63

Lisaks, nagu nähtub ka direktiivi 2006/123 põhjendusest 70, peab selleks, et teenust saaks käsitada üldist majandushuvi pakkuva teenusena, olema see osutatud avalikku huvi pakkuva eriülesande raames, mille on teenuseosutajale usaldanud asjaomane liikmesriik (7. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 52, ning 8. juuni 2023. aasta kohtuotsus Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punkt 78).

64

Seega on oluline, et soodustatud ettevõtja täidab tõepoolest avaliku teenuse osutamise kohustusi ja need kohustused on riigisiseses õiguses täpselt määratletud, mis eeldab avaliku võimu ühte või mitut akti, millega on piisavalt täpselt määratletud vähemalt ettevõtjale täitmiseks antud avaliku teenuse kohustuste laad, kestus ja ulatus (vt selle kohta 20. detsembri 2017. aasta kohtuotsus Comunidad Autónoma del País Vasco jt vs. komisjon, C‑66/16 P–C‑69/16 P, EU:C:2017:999, punkt 73, ning 8. juuni 2023. aasta kohtuotsus Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punkt 79).

65

Mis puudutab seega ühelt poolt küsimust, kas laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivne täitmine võib olla üldist majandushuvi pakkuv tegevus, siis nähtub kohtupraktikast tõepoolest, et kolmandate isikute eest pelk majandustehingute organisatoorne ülevõtmine ei kuulu üldjuhul eritunnuste hulka võrreldes nendega, mis on omased muule majanduselu tegevusele (vt selle kohta 21. märtsi 1974. aasta kohtuotsus BRT ja Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs, 127/73, EU:C:1974:25, punkt 23; 10. detsembri 1991. aasta kohtuotsus Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, punkt 27, ja 28. veebruari 2013. aasta kohtuotsus Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, punkt 105).

66

Euroopa Kohus on siiski otsustanud, et jäätmekäitluse teatud aspektid, nagu jäätmete kogumine ja töötlemine, võivad – võttes arvesse nende tähtsust keskkonna ja inimeste tervise kaitsmisel – olla üldist majandushuvi pakkuva teenuse esemeks, eriti kui asjaomase teenuse eesmärk on lahendada keskkonnaprobleemi (vt selle kohta 10. novembri 1998. aasta kohtuotsus BFI Holding, C‑360/96, EU:C:1998:525, punkt 52, ja 23. mai 2000. aasta kohtuotsus Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, punkt 75).

67

Selleks et kontrollida, kas analoogset arutluskäiku saab kohaldada laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivsele täitmisele, tuleb rõhutada, et direktiivi 2008/98 artikli 8 lõike 1 esimeses ja kolmandas lõigus on ette nähtud, et liikmesriigid võivad jäätmete korduskasutamise, vältimise, ringlussevõtu ja muu taaskasutamise hoogustamiseks kohaldada toodete tootjate suhtes laiendatud tootjavastutuse süsteeme, mis peavad niisiis vastama selle direktiivi artiklis 8a sätestatud miinimumnõuetele, mis on kehtestatud direktiiviga 2018/851.

68

Direktiivi 2008/98 artikli 3 punktis 21 sisalduva mõiste „tootja laiendatud vastutuse süsteem“ määratlusest – koostoimes direktiivi 2018/851 põhjendusega 21 – tuleneb, et laiendatud tootjavastutuse süsteemide eesmärk on reguleerida teatavate tootekategooriate jäätmete käitlemist rahalisest aspektist ja, olenevalt olukorrast, korralduslikust küljest ning need on seega nende jäätmete nõuetekohase käitlemise oluline osa. Nimelt aitavad niisugused süsteemid otseselt kaasa direktiivi 2008/98 eesmärgi saavutamisele, milleks on eeskätt vähendada miinimumini jäätmekäitluse kahjulikku mõju keskkonnale ja inimese tervisele (vt selle kohta 14. oktoobri 2020. aasta kohtuotsus Sappi Austria Produktion ja Wasserverband „Region Gratkorn‑Gratwein“, C‑629/19, EU:C:2020:824, punkt 59, ning 11. novembri 2021. aasta kohtuotsus Regione Veneto (segaolmejäätmete saadetis), C‑315/20, EU:C:2021:912, punkt 19).

69

Ent nagu on tõdetud käesoleva kohtuotsuse punktis 51, on see, kui tootjad kasutavad oma laiendatud tootjavastutuse kohustuste täitmiseks ühendust – kes tegeleb direktiivi 2008/98 artiklite 8 ja 8a kohaselt samade kohustuste kollektiivse täitmisega –, üks vahenditest, mille abil need tootjad saavad täita neile sellest süsteemist tulenevaid kohustusi. Peale selle nähtub eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgitustest, et Sloveenia seadusandja võttis just tõhusa jäätmekäitluse tagamiseks ja seega eelkõige keskkonna kaitsmiseks vastu ZVO‑2, milles on ette nähtud, et teatavat liiki toodete puhul võib laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmisega tegeleda ainult üksainus ühendus. Selle põhjal tuleb asuda seisukohale, et kõnealust tegevust võib käsitada üldist majandushuvi pakkuva teenusena, mida iseloomustavad eritunnused võrreldes nendega, mis on omased muule majandustegevusele, ja järelikult võib see olla üldist majandushuvi pakkuva teenuse esemeks.

70

Mis puudutab teiselt poolt küsimust, kas laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivsel täitmisel osutab üksainus ühendus oma teenuseid talle antud konkreetse avaliku teenuse osutamise ülesande raames, siis nähtub kohtupraktikast, et avaliku võimu akt, mis kohustab abi saavat ettevõtjat osutama üldist majandushuvi pakkuvat teenust, võib olla nii seadus- või määrusandlikku laadi kui ka haldusakt, eelkõige avalik‑õigusliku kontsessiooni vormis, mis antakse vajaduse korral sellele ettevõtjale seadusest tulenevate kohustuste täpsustamiseks (vt selle kohta 23. oktoobri 1997. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (C‑159/94, EU:C:1997:501, punktid 65 ja 66).

71

Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotlusest, et ZVO‑2 artikli 41 kohaselt on laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise ülesanne pandud üheleainsale ühendusele loa alusel, mille on pädev ministeerium just selleks väljastanud. Artikli 41 lõikes 5 on ette nähtud, et luba antakse tähtajatult, ning selles on täpsustatud üheleainsale ühendusele kõnealuse tegevuse raames pandud kohustuste sisu ja ulatus.

72

Seega ilmneb, et niisugused õigusnormid vastavad nõudele, mille kohaselt tuleb asjaomaseid teenuseid osutada avaliku teenuse osutamise eriülesande raames, mille asjaomane liikmesriik on teenuseosutajale andnud ühe või mitme aktiga, mis vastavad käesoleva kohtuotsuse punktis 64 meelde tuletatud tingimustele. Seda peab siiski kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.

73

Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esimesele eelotsuse küsimusele vastata, et ELTL artikli 106 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et juriidilist isikut – kellel on ühelt poolt ainuõigus tegeleda vastavalt direktiivi 2008/98 artiklitele 8 ja 8a seoses teatava tootekategooriaga ja kogu liikmesriigi territooriumil asjasse puutuvate tootjate nimel tegevusega, millega täidetakse laiendatud tootjavastutusest tulenevaid kohustusi, ning kes teiselt poolt on kohustatud tegutsema mittetulunduslikult – tuleb pidada ettevõtjaks, kellele on tehtud ülesandeks üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamine ELTL artikli 106 lõike 2 tähenduses, tingimusel et see juriidiline isik täidab tõepoolest avaliku teenuse osutamise kohustusi ning nende kohustuste laad, kestus ja ulatus on riigisiseses õiguses täpselt määratletud.

B.

Teine kuni kümnes küsimus

74

Teise kuni kümnenda küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2008/98 artikleid 8 ja 8a, direktiivi 2006/123, ELTL artikleid 49, 56 ja 106, harta artikleid 16 ja 17 ning õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtteid tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis:

–

tekitavad laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise eest vastutava niisuguse ühenduse loomisega – kellel on ainuõigus täita neid kohustusi konkreetse tootekategooria puhul – monopoolse olukorra, ja milles on samas ette nähtud nii selliste lubade ex lege tühistamine, mis võimaldasid ettevõtjatel kuni selle ajani nimetatud tegevusega tegeleda, kui ka selle tegevuse jaoks kõigi nende ettevõtjate sõlmitud lepingute ex lege lõpetamine;

–

nõuavad, et ühendus täidaks neid kohustusi mittetulunduslikult;

–

näevad ette, et laiendatud tootjavastutuse kohustustega tootjatel, kes viivad turule vähemalt 51% sama liiki toodete üldkogusest, mille suhtes laiendatud tootjavastutuse kohustus kehtib, on kohustus asutada niisugune ühendus ja omada selles osalust;

–

näevad ühenduses osalust omavatele isikutele ette kohustuse olla asjaomasel turul tootjad;

–

näevad ette, et nendel tootjatel on keelatud tegeleda jäätmete kogumise ja töötlemisega ning omada kapitali- või sugulussidemeid ühelt poolt ühenduse, tema juhtorgani liikmete ja selles osalust omavate tootjate ning teiselt poolt isikute vahel, kes tegelevad jäätmete kogumise ja töötlemisega ning kellel on sama ühenduse haldus- või järelevalveorganis hääleõigus;

–

muudavad nende toodete tootjatele laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise kohustuslikuks ja panevad neile kohustuse sõlmida leping ühendusega, kellel on selleks tegevuseks ainuõigus.

1.

Sissejuhatavad märkused

75

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu eelotsuse küsimused käsitlevad nii sellise monopoli loomise tingimusi, mis käivad põhikohtuasjas kõne all olevate laiendatud tootjavastutuse süsteemis ette nähtud laiendatud tootjavastutuse kohustuste täitmise kohta, kui ka teatavaid meetmeid, mis on selles kontekstis kehtestatud üheleainsale ühendusele kui monopoli omajale ja tootjatele, kellel on Sloveenia õiguse alusel laiendatud tootjavastutuse kohustused. Nendele küsimustele vastamiseks ja võttes arvesse kõiki liidu õiguse sätteid, millele see kohus viitab, tuleb kõigepealt täpsustada, mil määral võivad need sätted mõjutada nende küsimuste analüüsi.

a)

Direktiiv 2008/98

76

Direktiivi 2008/98 artikli 8 lõike 1 esimese ja kolmanda lõigu kohaselt võivad liikmesriigid korduskasutamise, jäätmete vältimise, ringlussevõtu ja muu taaskasutamise hoogustamiseks kohaldada toodete tootjate suhtes laiendatud tootjavastutuse süsteeme, mis peavad ühtlasi vastama selle direktiivi artiklis 8a sätestatud üldistele miinimumnõuetele.

77

Nagu on meelde tuletatud käesoleva kohtuotsuse punktis 51, võivad tootjad, kes toodavad tooteid, mille suhtes kohaldatakse neid direktiivi 2008/98 artiklite 8 ja 8a kohaselt kehtestatud süsteeme, põhimõtteliselt täita oma selliseid kohustusi kas individuaalselt või kollektiivselt, kasutades organisatsiooni, kelle ülesanne on neid kohustusi nende nimel täita.

78

Sellega seoses tuleb märkida, et direktiiv 2008/98 mitte ainult ei jäta liikmesriikidele valikut otsustada, et teatud tootekategooriad kuuluvad laiendatud tootjavastutuse süsteemide alla, vaid annab neile ka – tingimusel, et järgitakse selle direktiivi artiklis 8a ette nähtud miinimumnõudeid –

79

ruumi nende süsteemide ja eelkõige selles valdkonnas kohustuste kollektiivse täitmise üksikasjade kujundamisel.

80

Nii on ühelt poolt direktiivi 2008/98 artikli 8a lõike 5 teises lõigus üksnes ette nähtud, et kui toodete tootjate nimel täidab laiendatud tootjavastutuse kohustusi mitu organisatsiooni, määravad asjaomased liikmesriigid vähemalt ühe erahuvidest sõltumatu organi või ametiasutuse, kes teostab tootja laiendatud vastutuse kohustuste täitmise üle järelevalvet.

81

Teiselt poolt nähtub direktiivi 2008/98 artikli 8a lõike 4 punktist c, et liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed tagamaks, et laiendatud vastutusega seotud kohustuste täitmiseks asjaomase toote tootja makstav rahaline toetus ei ületa kulusid, mis on vajalikud kulutõhusate jäätmekäitlusteenuste osutamiseks. Vastupidi sellele, mida väidab Sloveenia valitsus, ei võimalda selline jäätmekäitlusteenuste hinnakujundust käsitlev säte aga teha järeldusi selle kohta, kas laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise organisatsioon võib taotleda kasumit või mitte. Samas nähtub direktiivi 2018/851 põhjendustest 22 ja 26, et direktiivi 2008/98 artiklite 8 ja 8a kohaselt kehtestatud laiendatud tootjavastutuse süsteemide eesmärk on ennekõike jäätmete käitlemise ja vältimise eesmärkide saavutamiseks vajalike kulude tõhus ülekandmine tootjatele ning jäätmekäitlussüsteemide keskkonnategevuse tulemuslikkuse parandamine. Sellest järeldub, et laiendatud tootjavastutuse süsteemide kehtestamisel peavad liikmesriigid neid eesmärke arvesse võtma, lähtudes direktiivi 2008/98 üldisest eesmärgist vähendada miinimumini jäätmetekke ja -käitluse kahjulikku mõju keskkonnale ja inimese tervisele (vt selle kohta 4. juuli 2019. aasta kohtuotsus Tronex, C‑624/17, EU:C:2019:564, punkt 18) ning ELTL artikli 191 lõikest 2, milles on sätestatud, et liidu keskkonnapoliitika eesmärk on kaitstuse kõrge tase ning see rajaneb ettevaatusprintsiibil, ennetuspõhimõttel ning põhimõttel „saastaja maksab“.

82

Peale selle on direktiivi 2008/98 artikli 8 lõikes 3 täpsustatud, et liikmesriigid peavad – kui nad teostavad käesoleva kohtuotsuse punktis 78 meelde tuletatud kaalutlusruumi laiendatud tootjavastutuse süsteemide kohaldamisel – tagama siseturu nõuetekohase toimimise. Kui liidu õiguses üldist majandushuvi pakkuvate teenuste valdkonnas ette nähtud eranditest ei tulene teisiti, peavad seega kõik riigisisesed õigusnormid, millega kehtestatakse selle direktiivi artiklite 8 ja 8a kohaselt laiendatud tootjavastutuse süsteem, olema kooskõlas liidu õigusnormidega, mille eesmärk on tagada siseturu nõuetekohane toimimine, nimelt eelkõige ELTL artiklitega 49 ja 56, milles on vastavalt tagatud asutamisvabadus ja teenuste osutamise vabadus, ning ELTL artiklite 53 ja 62 alusel vastu võetud õigusaktidega, nagu direktiiv 2006/123.

83

Selles kontekstis tuleb täpsustada, et direktiivi 2008/98 artikli 8 lõike 3 eesmärk ei ole kohaldada liidu siseturu eeskirju mitte ainult toodete tootjate endi vahelistes ning nende tootjate ja niisuguste organisatsioonide vahelistes suhetes, kes soovivad kollektiivselt täita laiendatud tootjavastutuse kohustusi, vaid ka nende organisatsioonide omavahelistes suhetes, kes soovivad selle tegevusega tegeleda.

b)

Direktiiv 2006/123 ning ELTL artiklid 49 ja 56

84

Direktiivi 2006/123 põhjendusest 6 nähtub, et asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse takistusi ei ole eelkõige nende takistuste juhtumipõhise käsitlemise äärmise keerukuse tõttu võimalik kõrvaldada üksnes ELTL artiklite 49 ja 56 otsesele kohaldamisele tuginedes (vt selle kohta 16. juuni 2015. aasta kohtuotsus Rina Services jt, C‑593/13, EU:C:2015:399, punkt 38, ning 7. novembri 2024. aasta kohtuotsus Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punkt 46).

85

Riigisisese meetme analüüs paralleelselt nii direktiivi 2006/123 kui ka ELTL sätete alusel tähendaks nimelt, et iga juhtumit tuleks esmase õiguse seisukohast eraldi analüüsida ja see ohustaks ühtlustamist, mida nimetatud direktiiviga soovitakse saavutada (vt selle kohta 30. jaanuari 2018. aasta kohtuotsus X ja Visser, C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2018:44, punkt 96, ning 7. novembri 2024. aasta kohtuotsus Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punkt 47 ja seal viidatud kohtupraktika).

86

Sellest tuleneb, et kui asutamisvabaduse või teenuste osutamise vabaduse piirang ei kuulu direktiivi 2006/123 III ja IV peatüki, eelkõige selle artiklite 15 ja 16 kohaldamisalasse, tuleb seda analüüsida ELTL artiklite 49 ja 56 alusel (vt selle kohta 26. juuni 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka, C‑729/17, EU:C:2019:534, punkt 54 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 7. novembri 2024. aasta kohtuotsus Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punkt 48).

87

Seega tuleb teisele kuni kümnendale küsimusele vastamiseks tõlgendada direktiivi 2006/123 sätteid osas, milles need on põhikohtuasjas kohaldatavad.

88

Direktiivi 2006/123 artikli 1 lõike 1 kohaselt kehtestatakse selle direktiiviga üldsätted, mis lihtsustavad teenuseosutajate asutamisvabaduse teostamist ja teenuste vaba liikumist. Selle direktiivi artikli 2 lõike 1 kohaselt kohaldatakse seda liikmesriigis asutatud teenuseosutajate osutatavate teenuste suhtes, kusjuures mõiste „teenus“ hõlmab vastavalt sama direktiivi artikli 4 punktile 1 ELTL artiklis 57 osutatud mis tahes iseseisvat majandustegevust, mida tavaliselt osutatakse tasu eest.

89

Käesoleval juhul puudutab põhikohtuasjas käsitletav laiendatud tootjavastutuse süsteem sellest tulenevate kohustuste kollektiivse täitmise teenuste osutamise erinevaid aspekte ning teatavaid nõudeid, mis kehtivad selle süsteemi alla kuuluvate ja Sloveenia territooriumil majandustegevusega tegelevate tootjate suhtes, mistõttu on direktiiv 2006/123 põhikohtuasjas põhimõtteliselt kohaldatav.

90

Nagu on tõdetud esimesele eelotsuse küsimusele antud vastuses, võib siiski tegevust, mis seisneb selles, et seoses konkreetse tootekategooriaga ja kogu liikmesriigi territooriumil täidetakse asjasse puutuvate tootjate nimel laiendatud tootjavastutusest tulenevaid kohustusi, mida selle liikmesriigi õiguse kohaselt tuleb teha mittetulunduslikult, kvalifitseerida üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks. Lisaks tekitatakse põhikohtuasjas kõne all oleva laiendatud tootjavastutuse süsteemiga monopol, mis viib nimetatud tegevust ellu. Olgu meelde tuletatud, et direktiivi 2006/123 artikli 1 lõike 2 ja lõike 3 esimese lõigu kohaselt ei käsitle see direktiiv avalik‑õiguslikele või eraõiguslikele isikutele reserveeritud üldist majandushuvi pakkuvate teenuste liberaliseerimist ega teenuseid osutavate monopolide keelustamist.

91

Direktiivi 2006/123 nende sätete kohaldamisalast on jäetud välja olukorrad, milles teenuse osutamine ei ole konkurentsile avatud, sest riigisisestes õigusnormides on ettevõtjale antud teatavate teenuste osutamise monopol, ja kus selle direktiivi sätete kohaldamine seaks nimetatud monopoli olemasolu kahtluse alla (vt selle kohta 17. oktoobri 2024. aasta kohtuotsus FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punkt 55). Euroopa Kohus on neid sätteid siiski tõlgendanud nii, et need käsitlevad üksnes üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid ja teenuste osutamise monopoli, mis olid olemas direktiivi jõustumise kuupäeval (vt selle kohta 7. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari, C‑171/17, EU:C:2018:881, punktid 42 ja 43).

92

Sellest järeldub, et põhikohtuasjas käsitletav laiendatud tootjavastutuse süsteem ei ole direktiivi 2006/123 kohaldamisalast – vastavalt selle direktiivi artikli 1 lõikele 2 ja lõike 3 esimesele lõigule – välja jäetud.

93

On tõsi, et direktiivi 2006/123 artikli 1 lõike 3 teises lõigus on ette nähtud, et see direktiiv ei mõjuta liikmesriikide vabadust määrata kooskõlas liidu õigusega kindlaks, milliseid teenuseid nad loevad üldist majandushuvi pakkuvateks teenusteks, kuidas selliste teenuste osutamist tuleks korraldada ja rahastada kooskõlas riigiabi eeskirjadega ning milliseid konkreetseid kohustusi nende suhtes tuleks kohaldada. Sellegipoolest, arvestades seda tingimust ning kõnealuse direktiivi artikli 2 lõiget 1 ja lõike 2 punkti a koostoimes direktiivi põhjendusega 17, kohaldatakse direktiivis sätestatut põhimõtteliselt kõigile üldist majandushuvi pakkuvatele teenustele ning ainsana ei kuulu selle kohaldamisalasse mittemajanduslikel kaalutlustel osutatavad üldhuviteenused (vt selle kohta 23. detsembri 2015. aasta kohtuotsus Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, punktid 43 ja 44; 11. aprilli 2019. aasta kohtuotsus Repsol Butano ja DISA Gas, C‑473/17 ja C‑546/17, EU:C:2019:308, punkt 43, ning 17. oktoobri 2024. aasta kohtuotsus FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punkt 61).

94

Teenuseosutajate asutamisvabaduse kohta on direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 1 esimeses lauses sätestatud, et liikmesriigid peavad kontrollima, kas nende õigussüsteemis on kehtestatud üks või mitu selle direktiivi artikli 15 lõikes 2 nimetatud nõuet, ning kui see on nii, siis tagama, et need nõuded oleksid kooskõlas direktiivi artikli 15 lõikes 3 sätestatud mittediskrimineerimise, vajalikkuse ja proportsionaalsuse tingimustega. Direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 1 teise lause kohaselt tuleb liikmesriikidel kohandada oma õigus- ja haldusnorme selliselt, et need oleksid kooskõlas nimetatud tingimustega (vt selle kohta 30. jaanuari 2018. aasta kohtuotsus X ja Visser, C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2018:44, punkt 129).

95

Kuigi direktiivi 2006/123 artikli 15 lõikes 4 on täpsustatud, et selle artikli lõikeid 1–3 kohaldatakse üldist majandushuvi pakkuvate teenuste valdkonna õigusaktide suhtes ainult sellises ulatuses, milles nimetatud lõigete kohaldamine ei takista juriidiliselt ega faktiliselt neile määratud konkreetse ülesande täitmist, on Euroopa Kohus otsustanud, et nimetatud säte ei jäta üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid automaatselt selle artikli kohaldamisalast välja. Nagu nähtub nimelt direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 4 sõnastusest, peavad sama artikli lõikes 3 sätestatud mittediskrimineerimise, vajalikkuse ja proportsionaalsuse tingimused olema täidetud ulatuses, milles see ei takista pädeva asutuse määratud üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamist (vt selle kohta 7. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 62, ning 11. aprilli 2019. aasta kohtuotsus Repsol Butano ja DISA Gas, C‑473/17 ja C‑546/17, EU:C:2019:308, punkt 47).

96

Sellest järeldub, et ELTL artikli 49 alusel tuleb analüüsida üksnes neid asutamisvabaduse piiranguid, mis ei kuulu direktiivi 2006/123 artikli 15 lõikes 2 loetletud nõuete kohaldamisalasse. Nende nõuete kohta tuleb rõhutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on direktiivi 2006/123 III peatüki sätted, mis käsitlevad teenuseosutajate asutamisvabadust ja mille hulka kuulub ka selle direktiivi artikkel 15, kohaldatavad ka olukordades, kus kõik asjasse puutuvad asjaolud leiavad aset ainult ühes liikmesriigis (vt selle kohta 30. jaanuari 2018. aasta kohtuotsus X ja Visser, C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2018:44, punkt 110, ning 17. oktoobri 2024. aasta kohtuotsus FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punkt 47 ja seal viidatud kohtupraktika).

97

Mis puudutab seevastu direktiivi 2006/123 artiklis 16 sätestatud teenuste osutamise vabadust, siis on sama direktiivi artikli 17 lõike 1 punktis e sõnaselgelt ette nähtud, et artiklit 16 ei kohaldata üldist majandushuvi pakkuvate teenuste suhtes, mida osutatakse mõnes teises liikmesriigis, eelkõige jäätmetöötluse suhtes. Nimetatud põhivabaduse kohta olgu märgitud, et põhikohtuasjas käsitletavat laiendatud tootjavastutuse süsteemi saab analüüsida üksnes ELTL artikli 56 alusel.

c)

Asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse piirangute põhjendatus lähtudes direktiivist 2006/123 ning ELTL artiklitest 49 ja 56

98

Direktiivi 2006/123 artikli 15 lõikes 2 loetletud nõuetega seotud asutamisvabaduse piirangute kohta ilmneb sama artikli lõigetest 5 ja 6, et liikmesriikidel on lubatud säilitada või vajaduse korral kehtestada nimetatud artikli lõikes 2 nimetatud laadi nõudeid, tingimusel et need vastavad selle artikli lõikes 3 sätestatud tingimustele (16. juuni 2015. aasta kohtuotsus Rina Services jt, C‑593/13, EU:C:2015:399, punkt 33, ning 29. juuli 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Austria (tsiviilinsenerid, patendivolinikud ja veterinaararstid), C‑209/18, EU:C:2019:632, punkt 80).

99

Direktiivi 2006/123 artikli 15 lõikes 3 sätestatud kumulatiivsete tingimuste kohaselt ei tohi asjaomased nõuded esiteks olla otseselt ega kaudselt diskrimineerivad puudutatud isikute kodakondsuse alusel ega äriühingute puhul registrijärgse asukoha alusel. Teiseks peavad need nõuded olema põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusega. Kolmandaks peavad need olema proportsionaalsed, st need peavad olema sobivad taotletava eesmärgi saavutamise tagamiseks ühtselt ja süstemaatiliselt; nõuded ei või minna nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale; samuti ei tohi olla võimalik asendada neid nõudeid muude, vähem piiravate meetmetega, millega saavutataks sama tulemus (vt selle kohta 7. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 80, ja 7. novembri 2024. aasta kohtuotsus Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punktid 79 ja 84).

100

ELTL artiklitega 49 ja 56 tagatud asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse piirangute kohta nähtub väljakujunenud kohtupraktikast, et need võivad olla lubatud ainult tingimusel, et need on põhjendatud ülekaaluka üldise huviga ja järgivad proportsionaalsuse põhimõtet, mis tähendab, et need on sobivad, et tagada taotletava eesmärgi saavutamine ühtselt ja süstemaatiliselt, ega lähe kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik (vt selle kohta 18. juuni 2019. aasta kohtuotsus Austria vs. Saksamaa, C‑591/17, EU:C:2019:504, punkt 139 ja seal viidatud kohtupraktika; 7. septembri 2022. aasta kohtuotsus Cilevičs jt, C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 65 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 8. juuni 2023. aasta kohtuotsus Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punkt 64).

101

Selleks et teha kindlaks, kas piirang vastab proportsionaalsuse tingimusele, peab liikmesriik, kes soovib tugineda eesmärgile, millega saab põhjendada põhivabaduse või põhiõiguse piirangut, esitama liikmesriigi kohtule kõik andmed, mis võimaldavad viimasel veenduda, et meede vastab tõepoolest proportsionaalsuse põhimõttest tulenevatele nõuetele (vt selle kohta 28. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punkt 62 ja seal viidatud kohtupraktika), kusjuures liikmesriigi esitatavate põhjendustega peavad kaasnema selle liikmesriigi võetud meetme sobivuse, kõnealuse eesmärgi saavutamiseks vajalikkuse ja proportsionaalsuse analüüs ning konkreetsed tõendid tema argumentide toetuseks (vt selle kohta 19. jaanuari 2023. aasta kohtuotsus CIHEF jt, C‑147/21, EU:C:2023:31, punkt 53 ja seal viidatud kohtupraktika).

102

Euroopa Kohtu praktikast ei saa siiski järeldada, et liikmesriigil puudub võimalus tõendada, et piirav meede vastab niisugustele nõuetele, üksnes seetõttu, et ta ei suuda esitada uuringuid, millest lähtuvalt asjaomased õigusnormid vastu võeti (vt selle kohta 28. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punkt 63 ja seal viidatud kohtupraktika).

103

Nimelt peab liikmesriigi kohus statistiliste andmete või muude tõendite abil objektiivselt analüüsima, kas asjaomase liikmesriigi asutuse esitatud tõendid annavad põhjendatult alust arvata, et valitud vahendid sobivad taotletavate eesmärkide saavutamiseks, ja kas neid eesmärke saaks saavutada vähem piiravate meetmetega (vt selle kohta 17. oktoobri 2024. aasta kohtuotsus FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punkt 92 ja seal viidatud kohtupraktika).

104

Mis puudutab asjaomaste riigisiseste meetmetega ettevõtjatele pandud kohustust, siis isegi kui liikmesriikidel on kaalutlusruum, peavad nad oma valiku tegemisel lähtuma objektiivsetest kriteeriumidest ja analüüsima mitmesuguste kavandatavate meetmetega seotud piirangute hindamisel, kas nende riigisiseste meetmetega taotletud eesmärgid kaaluvad üles ka puudutatud ettevõtjate jaoks olulise mõjuga negatiivsed majanduslikud tagajärjed (vt analoogia alusel 16. detsembri 2008. aasta kohtuotsus Arcelor Atlantique ja Lorraine jt, C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 59 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 8. detsembri 2020. aasta kohtuotsus Poola vs. parlament ja nõukogu, C‑626/18, EU:C:2020:1000, punkt 98).

d)

Harta ning õiguskindluse põhimõtte ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte järgimine

105

Väljakujunenud kohtupraktikast ilmneb, et kui liikmesriik väidab, et tema võetud meede, mis piirab EL toimimise lepinguga tagatud põhivabadust, on liidu õiguses tunnustatud ülekaaluka üldise huviga põhjendatud, siis tuleb sellist meedet pidada liidu õigust kohaldavaks harta artikli 51 lõike 1 tähenduses, mistõttu peab meede olema kooskõlas hartaga tunnustatud põhiõigustega (vt selle kohta 18. juuni 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (ühenduste läbipaistvus), C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 101 ja seal viidatud kohtupraktika). Sama kehtib juhul, kui liikmesriik tugineb direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 3 punkti b kohaldamisel olulise avaliku huviga seotud põhjusele, et põhjendada selle artikli lõikes 2 nimetatud nõuet (vt analoogia alusel 6. oktoobri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (kõrgharidus), C‑66/18, EU:C:2020:792, punkt 214).

106

Sellest järeldub, et kui riigisisesed õigusnormid kujutavad endast asutamisvabaduse ja/või teenuste osutamise vabaduse piirangut, ei tule nende õigusnormide kooskõla liidu õigusega ja seega nende põhjendatust analüüsida mitte ainult direktiivis 2006/123 ja Euroopa Kohtu praktikas ette nähtud eranditest lähtudes, vaid ka hartaga tagatud õiguste ja vabaduste seisukohast (vt selle kohta 21. mai 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (kasutusvaldus põllumajandusmaale), C‑235/17, EU:C:2019:432, punkt 66 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 6. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punkt 89).

107

Nõue, et meede peab olema kooskõlas hartaga tagatud õiguste ja vabadustega, eeldab, et tuleb kontrollida, kas asjaomaste riigisiseste õigusnormidega on kehtestatud piirangud, ning kui see on nii, siis kas need piirangud on harta artikli 52 lõikes 1 sätestatud nõudeid arvestades põhjendatud (vt selle kohta 18. juuni 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (ühenduste läbipaistvus), C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 103).

108

Sellega seoses tuleb meelde tuletada, et ei harta artiklis 16 sätestatud ettevõtlusvabadus ega artikliga 17 tagatud omandiõigus ei ole absoluutsed õigused (vt selle kohta 30. aprilli 2024. aasta kohtuotsus Trade Express‑L ja DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 ja C‑428/22, EU:C:2024:374, punkt 78 ning seal viidatud kohtupraktika), kusjuures nende teostamist võib vastavalt harta artikli 52 lõikele 1 piirata ainult seadusega ja nende olemust arvestades ning proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib nende õiguste ja vabaduste piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi.

109

Selles kontekstis tuleb täpsustada, et selliseid üldist huvi teenivaid eesmärke nagu keskkonna ja rahvatervise kaitse ei saa riigisisese meetmega taotleda, võtmata arvesse asjaolu, et seda tuleb ühitada põhiõiguste ja põhimõtetega, mida meede puudutab, nagu need on tagatud aluslepingute ja hartaga, ning seejuures tuleb tasakaalustatult kaaluda ühelt poolt üldist huvi teenivat eesmärki ning teiselt poolt asjaomaseid õigusi ja põhimõtteid, et tagada, et meetmega tekitatud ebamugavused ei oleks taotletavate eesmärkidega võrreldes ebaproportsionaalsed. Hinnates seda, kas harta artiklitega 16 ja 17 tagatud õiguste piiramise põhjendamine on võimalik, tuleb seega kaaluda piiranguga kaasneva riive raskust ja kontrollida, et piiranguga taotletavate üldist huvi pakkuvate eesmärkide olulisus oleks selle raskusastmega vastavuses (vt selle kohta 5. detsembri 2023. aasta kohtuotsus Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, punkt 93 ja seal viidatud kohtupraktika).

110

Peale selle tuleb märkida, et kui liikmesriik tugineb asutamisvabadust ja teenuste osutamise vabadust piiravate õigusnormide põhjendamiseks ülekaalukast üldisest huvist tulenevatele kaalutlustele, siis tuleb sellist põhjendust hinnata ka lähtuvalt liidu õiguse üldpõhimõtetest, sealhulgas õiguskindluse põhimõttest ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõttest (vt selle kohta 20. detsembri 2017. aasta kohtuotsus Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punkt 44 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 22. septembri 2022. aasta kohtuotsus Admiral Gaming Network jt, C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, punkt 60).

111

Kõiki neid eelmainitud sissejuhatavaid märkusi arvesse võttes tuleb põhikohtuasjas käsitletava laiendatud tootjavastutuse süsteemi mitmesuguseid meetmeid analüüsida eelotsuse küsimustes viidatud liidu õiguse sätete alusel.

2.

Monopoli tekitamise tingimused laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivseks täitmiseks

112

Teise küsimuse esimene osa ja kolmas kuni viies küsimus käsitlevad kõigepealt tingimusi, mis reguleerivad laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise monopoli tekitamist.

a)

Asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse piirangud

113

ZVO‑2 artikli 37 lõikes 2 on ette nähtud ainuõiguse andmine üheleainsale ühendusele, kes vastutab selle tegevuse eest teatavas tootekategoorias, tekitades selleks kõnealuse ühenduse kasuks monopoli nimetatud tegevuse osas.

114

Selleks et kontrollida, kas niisugune meede kuulub direktiivi 2006/123 artikli 15 kohaldamisalasse, tuleb meeles pidada, et selle artikli lõikes 2 sisalduvat mõistet „nõue“ tuleb vastavalt selle direktiivi artikli 4 punktile 7 mõista nii, et see hõlmab eelkõige „mis tahes kohustust, keeldu, tingimust või piirangut, mis on kehtestatud liikmesriikide õigus- ja haldusnormidega“ (vt selle kohta 7. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 77 ja seal viidatud kohtupraktika).

115

Lisaks tuleb väljakujunenud kohtupraktika kohaselt asutamisvabaduse või teenuste osutamise vabaduse piiranguks pidada kõiki meetmeid, mis keelavad või takistavad ELTL artiklitega 49 ja 56 tagatud vabaduste kasutamist või muudavad nende kasutamise vähem atraktiivseks – nagu liikmesriigi võetud meetmed, mida kohaldatakse küll vahet tegemata, kuid mis mõjutavad teiste liikmesriikide ettevõtjate turulepääsu (vt selle kohta 29. märtsi 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia, C‑565/08, EU:C:2011:188, punktid 45 ja 46 ning seal viidatud kohtupraktika, ning 8. juuni 2023. aasta kohtuotsus Fastweb jt (arveldusperiood), C‑468/20, EU:C:2023:447, punktid 81 ja 82 ning seal viidatud kohtupraktika).

116

Sellega seoses tuleb asuda seisukohale, et ZVO‑2 artikli 37 lõikega 2 nõutav monopoli asutamine laiendatud tootjavastutuse kohustuste täitmiseks – kuna sel viisil loodud monopol ei kujuta endast ei nõuet, mis puudutab direktiiviga 2005/36 hõlmatud valdkondi, ega teistes liidu õigusaktides ette nähtud nõuet – on nõue, millega on kõnealuse teenuse olemuse tõttu direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 2 punkti d tähenduses juurdepääs teenuste osutamise valdkonnale reserveeritud teatavatele teenuseosutajatele. Kohtupraktikast ilmneb, et niisuguse nõude alla kuuluvad riigisisesed õigusnormid, millega on monopoli loomise kaudu juurdepääs teatud teenuste osutamise valdkonnale reserveeritud ainult ühele era- või avalik‑õiguslikule ettevõtjale (vt selle kohta 7. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 79).

117

Peale selle nähtub väljakujunenud kohtupraktikast teenuse osutamise vabaduse kohta, et riigisisene õigusnorm – nagu ZVO‑2 artikli 37 lõige 2 –, mis näeb ette teatud majandustegevusega tegelemise ühele avalik‑õiguslikule või eraõiguslikule ettevõtjale ainuõigusi andva korra alusel, kujutab endast selle põhivabaduse piirangut (vt selle kohta 7. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 88 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 2. märtsi 2023. aasta kohtuotsus Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, punkt 47).

b)

Asjasse puutuvate piirangute põhjendatus

118

Vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktides 98–110 viidatud kohtupraktikale tuleb kontrollida, kas need piirangud võivad siiski olla põhjendatud.

1)

Diskrimineerimiskeelu tingimus

119

Diskrimineerimiskeelu tingimuse kohta tuleb märkida, et põhikohtuasjas käsitletavat laiendatud tootjavastutuse süsteemi tuleb kohaldada kõigi tootjate suhtes, kes viivad tooteid turule Sloveenias, tegemata otseselt või kaudselt vahet nende tootjate kodakondsuse või äriühingute puhul registrijärgse asukoha alusel. Eelkõige nähtub ZVO‑2 artikli 34 lõigetest 1, 4 ja 6, et muus liikmesriigis kui Sloveenias asutatud tootja, kes müüb tooteid selles liikmesriigis, on põhimõtteliselt kohustatud täitma samas seaduses ette nähtud laiendatud tootjavastutuse kohustusi.

2)

Olulise avaliku huviga seotud põhjuste olemasolu

120

Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust nähtub, et Sloveenia seadusandja võttis põhikohtuasjas käsitletava laiendatud tootjavastutuse süsteemi vastu selleks, et see vastaks direktiivi 2008/98 artiklis 8a sätestatud valdkonna miinimumnõuetele ja selle direktiiviga taotletavatele keskkonnaeesmärkidele. Sloveenia valitsus väidab, et selle süsteemi eesmärk on parandada Sloveenia laiendatud tootjavastutuse süsteemi ja selle laiendatud tootjavastutuse alla kuuluvatest toodetest tekkinud jäätmete käitlemise süsteemi, vähendades ennekõike töödeldavate jäätmete hulka, mis on osa keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse eesmärkide saavutamisest. See süsteem olevat vastus ZVO‑1 alusel toimunud ebaefektiivsele jäätmekäitlusele, millest andis tunnistust see, et kohalike olmejäätmete kogumise teenuste osutajate juures kuhjusid pakendijäätmed.

121

Niisugused eesmärgid kujutavad endast aga olulise avaliku huviga seotud põhjuseid, millega võib põhjendada asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse piiranguid. Esiteks olgu direktiivi 2006/123 kohaldamisalasse kuuluvate nõuete põhjendatuse kohta märgitud, et kõnealuse direktiivi artikli 4 punktis 8 on mõiste „olulise avaliku huviga seotud põhjus“ määratletud nii, et sellega peetakse silmas Euroopa Kohtu praktikaga tunnustatud põhjuseid, mille hulgas on eelkõige rahvatervise, keskkonna ja linnakeskkonna kaitse.

122

Teiseks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et keskkonnakaitse kujutab endast ülekaalukast avalikust huvist lähtuvat kaalutlust, millega saab põhjendada põhivabaduste piirangut (vt selle kohta 14. detsembri 2004. aasta kohtuotsus Radlberger Getränkegesellschaft ja S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, punkt 75, ning 19. jaanuari 2023. aasta kohtuotsus CIHEF jt, C‑147/21, EU:C:2023:31, punkt 51). Sama kehtib teenuste kvaliteedi tagamise ja rahvatervise kaitse eesmärkide kohta (vt selle kohta 19. mai 2009. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia, C‑531/06, EU:C:2009:315, punkt 51, ning 29. juuli 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Austria (tsiviilinsenerid, patendivolinikud ja veterinaararstid), C‑209/18, EU:C:2019:632, punkt 89 ning seal viidatud kohtupraktika).

123

Osas, milles Sloveenia valitsus tugineb ka eesmärgile vähendada asjaomaste tootjate jäätmekäitluskulusid ja tugineb seega oma argumentides majanduslikule tõhususele, tuleb meelde tuletada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa puhtalt majanduslikku laadi eesmärgid kujutada endast ülekaalukat üldist huvi, mis õigustaks EL toimimise lepinguga tagatud põhivabaduse piiramist (vt selle kohta 8. juuni 2023. aasta kohtuotsus Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punkt 70 ja seal viidatud kohtupraktika). Seevastu on Euroopa Kohus möönnud, et riigisiseste õigusnormidega võib põhivabadust õigustatult piirata juhul, kui kõnealuse piirangu tingivad üldise huvi eesmärgist lähtuvad majanduslikud kaalutlused (vt selle kohta 22. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus Essent jt, C‑105/12–C‑107/12, EU:C:2013:677, punkt 52 ja seal viidatud kohtupraktika). Seega, isegi kui asuda seisukohale, et põhikohtuasjas käsitletav laiendatud tootjavastutuse süsteem on tingitud niisugustest majandusliku tõhususe põhjustest, ei saa need põhjused iseenesest kujutada endast olulise avaliku huviga seotud põhjuseid, millega võidaks põhjendada liidu õigusega tagatud põhivabaduse piiramist, mistõttu peab lõppkokkuvõttes kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas selle süsteemiga taotletakse nimetatud põhjendustest hoolimata keskkonna ja rahvatervise kaitse eesmärki.

3)

Proportsionaalsuse tingimus

124

Mis puudutab proportsionaalsuse tingimust, siis peab eelotsusetaotluse esitanud kohus, kes on ainsana pädev hindama põhikohtuasja aluseks olevaid faktilisi asjaolusid ja tõlgendama põhikohtuasjas kõne all olevat laiendatud tootjavastutuse süsteemi, kontrollima, kas see süsteem vastab käesoleva kohtuotsuse punktides 98–103 meelde tuletatud tingimustele. Euroopa Kohus, kelle ülesanne on anda liikmesriigi kohtule tarvilik vastus, on siiski pädev andma põhikohtuasja toimiku ning talle esitatud kirjalike seisukohtade alusel juhiseid, mis võimaldavad eelotsusetaotluse esitanud kohtul asja lahendada (vt selle kohta 7. septembri 2022. aasta kohtuotsus Cilevičs jt, C‑391/20, EU:C:2022:638, punktid 72 ja 73 ning seal viidatud kohtupraktika, samuti 17. oktoobri 2024. aasta kohtuotsus FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punkt 93).

i)

Piirangute sobivus taotletavate eesmärkide saavutamise tagamiseks

125

Niisuguse monopoli sobivuse kohta keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse eesmärkide saavutamiseks – mis on seotud laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmisega iga selle laiendatud vastutuse alla kuuluva jäätmevoo puhul –nähtub Euroopa Kohtule esitatud teabest, et monopol tekitati selleks, et parandada konkreetse tootekategooria suhtes kohaldatava laiendatud tootjavastutuse süsteemi – ning üldisemalt kogu kõnealuse jäätmekäitlussüsteemi – kättesaadavust, läbipaistvust ja ühtset hinnakujundust.

126

Kui seega ilmneb, et niisugune meede on põhimõtteliselt sobiv keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse eesmärkide saavutamiseks, on käesoleva kohtuotsuse punktides 99 ja 100 viidatud kohtupraktika kohaselt veel vaja, et meetmega järgitaks neid eesmärke ühtselt ja süstemaatiliselt; seda peab eelotsusetaotluse esitanud kohus asjasse puutuvate riigisiseste sätete vastuvõtmise ja rakendamise asjaolude igakülgsel hindamisel kontrollima (vt selle kohta 28. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punkt 64 ja seal viidatud kohtupraktika).

127

Käesoleval juhul väitsid Interzero jt oma kirjalikes seisukohtades, et laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise valdkonnas monopoli tekitamine ei kujuta endast meedet, mis võiks ühtselt aidata saavutada keskkonnakaitse eesmärki, sest see meede võib kahjustada üleminekut ringmajandusele. Selle monopoli tekitamine võib ühelt poolt pärssida tootjaid arendamast uuenduslikke ja keskkonnasäästlikumaid ringluslahendusi selleks, et parandada oma konkurentsiolukorda, ning teiselt poolt takistada teiste liikmesriikide teadmiste ja heade tavade edasiandmist. Selle tulemuseks oleks lõppkokkuvõttes nende tootjate kulude suurenemine.

128

On muidugi tõsi – nagu nähtub direktiivi 2008/98 artiklist 1 –, et vastavalt nimetatud direktiivile kehtestatud laiendatud tootjavastutuse süsteemid peavad olema kooskõlas ringmajandusele ülemineku ja liidu konkurentsivõime säilitamise loogikaga. Miski Euroopa Kohtu käsutuses olevas toimikus ei võimalda siiski asuda seisukohale, et olukord – mida iseloomustab see, et laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise valdkonnas puudub konkurentsil põhinev turg –, nagu ka see, mis tuleneb selles valdkonnas kohustuste kollektiivse täitmise eest vastutavale ühendusele monopoolse seisundi andmisest, kahjustaks kokkuvõttes tõhusat jäätmekäitlust, mida soovib saavutada monopoli loonud liikmesriik.

129

Peale selle on tähtis rõhutada, et kuivõrd monopoli loonud riigisisesed õigusnormid kujutavad endast põhivabadusi eriti piiravat meedet, peab nendega kaasnema niisuguse normatiivse raamistiku kehtestamine, mis on sobiv tagamaks, et monopoli omaja suudab tõepoolest ühtselt ja süstemaatiliselt järgida selliselt kindlaks määratud eesmärke pakkumise kaudu, mis on koguseliselt mõõdetud ja kvalitatiivselt kavandatud nimetatud eesmärkide järgi ning mida kontrollib rangelt avalik võim (vt selle kohta 8. septembri 2010. aasta kohtuotsus Stoß jt, C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 ja C‑410/07, EU:C:2010:504, punkt 83). Seega võib liidu õigus nõuda, et monopoli omajale kehtestatakse teatavad piirangud (vt selle kohta 15. septembri 2011. aasta kohtuotsus Dickinger ja Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punkt 72), eelkõige selleks, et vältida mis tahes kuritarvitusliku käitumise ohtu, mis kahjustaks taotletavaid eesmärke.

130

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas põhikohtuasjas käsitletavas laiendatud tootjavastutuse süsteemis tervikuna on selleks vajalikud tagatised ette nähtud.

ii)

Kõnealuste piirangute vajalikkus ja proportsionaalsus kitsas tähenduses

131

Nagu nähtub nii direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 3 punktist c kui ka Euroopa Kohtu praktikast, võivad põhivabadust piiravad meetmed olla põhjendatud ainult siis, kui taotletavat eesmärki ei saa saavutada vähem piiravate meetmetega (vt selle kohta 7. septembri 2022. aasta kohtuotsus Cilevičs jt, C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 81 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 7. novembri 2024. aasta kohtuotsus Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punkt 83).

132

Keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse eesmärkide saavutamiseks sobivate meetmete valiku puhul tuleb ühelt poolt tähelepanu juhtida sellele, et keskkonnakaitse on üks liidu peamisi eesmärke, olles ühtaegu nii kõikehõlmav kui ka põhjapanev (vt selle kohta 28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter‑Environnement Wallonie ja Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 57 ja seal viidatud kohtupraktika). Teiselt poolt on rahvatervis EL toimimise lepinguga kaitstud hüvede ja huvide hulgas esikohal ning liikmesriigid võivad otsustada, millisel tasemel nad kavatsevad rahvatervise kaitse tagada ja kuidas selline tase saavutatakse. Selleks on liikmesriikidel vastavalt riigisisestele eripäradele ja tähtsusele, mida nad omistavad liidu õiguse seisukohalt konkreetsemate õiguspäraste eesmärkide saavutamisele, nagu kvaliteetse, tasakaalustatud ja kõigile kättesaadava jäätmekäitlussüsteemi loomine, kaalutlusruum, et määrata kindlaks meetmed, millega on võimalik saavutada konkreetseid tulemusi (vt selle kohta 28. septembri 2006. aasta kohtuotsus Ahokainen ja Leppik, C‑434/04, EU:C:2006:609, punkt 32, ning 12. novembri 2015. aasta kohtuotsus Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, punkt 118).

133

Sellest järeldub, et eeskätt direktiiviga 2008/98 ja liidu asjakohaste valdkondlike õigusnormidega kehtestatud nõudeid järgides on põhimõtteliselt iga liikmesriigi enda pädevuses määratleda oma jäätmekäitluspoliitika eesmärgid ja vajaduse korral täpselt sätestada soovitav keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse tase (vt analoogia alusel 15. septembri 2011. aasta kohtuotsus Dickinger ja Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punkt 47 ja seal viidatud kohtupraktika).

134

Järelikult võib liikmesriik, kes soovib saavutada iseäranis kõrge keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse taseme, olla põhjendatult seisukohal, et ainult ainuõiguste andmine üheleainsale asutusele, mis on avaliku võimu otsese kontrolli all, võimaldab neil neid eesmärke piisavalt tõhusalt saavutada (vt analoogia alusel 8. septembri 2010. aasta kohtuotsus Stoß jt, C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 ja C‑410/07, EU:C:2010:504, punkt 81, ning 15. septembri 2011. aasta kohtuotsus Dickinger ja Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punkt 48).

135

Käesoleval juhul leiavad põhikohtuasja kaebajad, et Sloveenia seadusandja taotletavaid eesmärke on võimalik saavutada vähem piiravate meetmetega, nimelt kehtestades teenuste kvaliteedi ja kulude suuruse tingimused, mida laiendatud tootjavastutuse kohustusi kollektiivselt täitev ühendus võib asjasse puutuvatelt tootjatelt nõuda, ning luues sõltumatu asutuse, kes teeks selle laiendatud tootjavastutuse süsteemi üle kontrolli.

136

Euroopa Kohus on juba tõdenud, et küsimus, kas nende taotletavate eesmärkide saavutamiseks tuleks eelistada loa saanud asutusele käitamise ainuõiguse andmise asemel niisuguste õigusnormide vastuvõtmist, millega kehtestatakse huvitatud ettevõtjatele vajalikud eeskirjad, kuulub põhimõtteliselt liikmesriikide kaalutlusruumi alla, arvestades siiski, et tehtud valik ei oleks kavandatud eesmärgiga ebaproportsionaalne (vt selle kohta 21. septembri 1999. aasta kohtuotsus Läära jt, C‑124/97, EU:C:1999:435, punkt 39).

137

Niisiis on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne kontrollida, kas põhikohtuasjas käsitletavat laiendatud tootjavastutuse süsteemi vastu võttes soovis Sloveenia seadusandja tõepoolest tagada keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse eesmärkide eriti kõrge taseme ning kas võib – seda soovitud kaitsetaset arvestades – pidada laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise monopoli tekitamist tõepoolest vajalikuks (vt analoogia alusel 15. septembri 2011. aasta kohtuotsus Dickinger ja Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punkt 54).

138

Mis puutub kõnealuste meetmete proportsionaalsusse kitsamas tähenduses, siis nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 104, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima ka seda, ega need meetmed ei ole taotletavaid keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse eesmärke arvestades ebaproportsionaalsed. Selles kontekstis võib nimetatud kohus võtta arvesse muu hulgas häireid, mis – nagu nähtub eelotsusetaotlusest – iseloomustasid ZVO‑1‑s ette nähtud laiendatud tootjavastutuse süsteemi ega võimaldanud tagada tõhusat jäätmekäitlust. Ta võib samuti arvesse võtta Sloveenia valitsuse argumente, mille kohaselt võimaldab põhikohtuasjas käsitletav laiendatud tootjavastutuse süsteem riigil tagada üheainsa ühenduse toimimise läbipaistvuse ja vältida konkurentsimoonutusi jäätmekäitlusturul ning mille kohaselt on see süsteem tootjate jaoks majanduslikult kasulikum ja lihtsam, aidates nii kaasa jäätmekäitluse kvaliteedi paremale kontrollimisele.

4)

Harta artiklite 16 ja 17 ning õiguskindluse põhimõtte ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte järgimine

139

Vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktides 105–110 viidatud kohtupraktikale tuleb veel analüüsida põhikohtuasjas käsitletava laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise monopoli tekitamist, lähtudes hartaga, käesoleval juhul harta artiklitega 16 ja 17 tagatud põhiõigustest ning liidu õiguse üldpõhimõtetest.

140

Esiteks olgu märgitud, et harta artiklis 16 on sätestatud, et ettevõtlusvabadust tunnustatakse liidu õiguse ning riigisiseste õigusaktide ja tavade kohaselt. Selle artikliga tagatud kaitse hõlmab eeskätt majandus- või äritegevuse vabadust ja lepinguvabadust (vt selle kohta 22. jaanuari 2013. aasta kohtuotsus Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punkt 42, ning 30. aprilli 2024. aasta kohtuotsus Trade Express‑L ja DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 ja C‑428/22, EU:C:2024:374, punkt 76).

141

Arvestades harta artikli 16 sõnastust, milles on ette nähtud, et ettevõtlusvabadust tunnustatakse liidu õiguse ning riigisiseste õigusaktide ja tavade kohaselt, mis eristub harta II jaotises tunnustatud muude põhivabaduste omast, kuid on samas sarnane harta IV jaotise teatud sätete sõnastusega, võib ettevõtlusvabaduse suhtes olla lubatud lai valik avaliku võimu mitmesugust laadi sekkumist, millega võidakse üldistes huvides kehtestada piiranguid majandustegevusele. See asjaolu peegeldub eelkõige viisis, kuidas tuleb liidu õigusnorme ja riigisiseseid õigusakte ning tavasid hinnata proportsionaalsuse põhimõtte seisukohast vastavalt harta artikli 52 lõikele 1 (vt selle kohta 21. detsembri 2021. aasta kohtuotsus Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, punktid 81 ja 82 ning seal viidatud kohtupraktika).

142

Sellega seoses piisab, kui märkida, et kuna põhikohtuasjas käsitletavad laiendatud tootjavastutuse süsteemi sätted, millega luuakse laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise monopol, kujutavad endast – nagu on tõdetud käesoleva kohtuotsuse punktis 116 – asutamisvabaduse piirangut, piiravad need põhimõtteliselt ka asjasse puutuvate ettevõtjate ettevõtlusvabaduse teostamist, mis on tagatud harta artiklis 16 (vt selle kohta 8. mai 2019. aasta kohtuotsus PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, punkt 65).

143

Teiseks on vastavalt harta artikli 17 lõikele 1 igaühel õigus vallata, kasutada, käsutada ja pärandada oma seaduslikul teel saadud omandit ning kelleltki ei tohi tema omandit ära võtta muidu kui üldistes huvides ja seaduses ette nähtud juhtudel ja tingimustel ning õigeaegse ja õiglase hüvituse eest. Omandi kasutamist võib reguleerida seadusega niivõrd, kui see on vajalik üldistes huvides.

144

Harta artikli 17 lõige 1 sisaldab kolme eri normi. Esimeses neist, mis sisaldub selle sätte esimeses lauses ja on üldist laadi, on täpsustatud omandiõiguse kaitse põhimõtet. Teises normis, mis sisaldub selle sätte teises lauses, on käsitletud omandi äravõtmist ja seatud sellele teatavad tingimused. Kolmandas normis, mis on ette nähtud sama sätte kolmandas lauses, tunnustatakse liikmesriikide pädevust reguleerida omandi kasutamist avalikes huvides vajalikus ulatuses. Need sätted ei ole üksteise kõrval siiski seosetult. Nimelt on teine ja kolmas norm seotud omandiõiguse riive konkreetsete näidetega ja neid tuleb tõlgendada esimese normiga kehtestatud põhimõtet silmas pidades (vt selle kohta 10. septembri 2024. aasta kohtuotsus Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, punkt 81 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 4. oktoobri 2024. aasta kohtuotsus Aeris Invest vs. komisjon ja CRU, C‑535/22 P, EU:C:2024:819, punkt 214).

145

Harta artikli 17 lõikega 1 tagatud kaitse puudutab varalise väärtusega õigusi, millest vastavat õiguskorda arvestades tuleneb omandatud õiguslik seisund, mis võimaldab õiguste valdajal neid õigusi enda kasuks sõltumatult teostada (21. mai 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (kasutusvaldus põllumajandusmaale), C‑235/17, EU:C:2019:432, punkt 69 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 5. mai 2022. aasta kohtuotsus BPC Lux 2 jt, C‑83/20, EU:C:2022:346, punkt 39).

146

Nimelt ilmneb Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikast – mis käsitleb 20. märtsil 1952 Pariisis alla kirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni esimese lisaprotokolli artiklit 1 ja mida tuleb harta artikli 52 lõike 3 kohaselt harta artikli 17 tõlgendamisel minimaalse kaitsetasemena arvesse võtta (vt selle kohta 21. mai 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (kasutusvaldus põllumajandusmaale), C‑235/17, EU:C:2019:432, punkt 72 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 10. septembri 2024. aasta kohtuotsus Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, punkt 80) –, et litsentsi kasutamisega seotud huvid kujutavad endast varalisi huve, mis vajavad nimetatud artikliga 1 tagatud kaitset (vt selle kohta EIK 7. juuni 2012. aasta kohtuotsus Centro Europa 7 S.r.l. ja Di Stefano vs. Itaalia, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309, punkt 178). Järelikult kujutab niisuguse loa ex lege tühistamine, mis võimaldab loa omajal tegeleda majandustegevusega, endast kõnealuse artikliga tagatud omandiõiguse piirangut, mis vara kasutamist reguleeriva meetmena kuulub nimetatud artikli teise lõigu kohaldamisalasse (vt selle kohta EIK 13. jaanuari 2015. aasta kohtuotsus Vékony vs. Ungari, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, punktid 29 ja 30, ning EIK 5. aprilli 2022. aasta kohtuotsus NIT S.R. L. vs. Moldova Vabariik, CE:ECHR:2022:0405JUD002847012, punktid 235 ja 236).

147

Peale selle nähtub kõnealusest kohtupraktikast, et olemasolevatesse lepingulistesse nõuetesse seadusandlikul teel sekkumine võib samuti kujutada endast vara kasutamist reguleerivat meedet ja seega omandiõiguse piiramist (vt selle kohta EIK 20. juuli 2004. aasta kohtuotsus Bäck vs. Soome, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, punktid 57 ja 68).

148

Käesoleval juhul nähtub Euroopa Kohtule teada olevatest asjaoludest – kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrolli tulemusel ei ilmne vastupidist –, et põhikohtuasjas käsitletava laiendatud tootjavastutuse süsteemi kaudu üheainsa ühenduse jaoks monopoli tekitamine toob kaasa nii keskkonnalubade ja olemasolevate ühiskavade heakskiitmise otsuste ex lege tühistamise, mis on väljastatud ZVO‑1 alusel asutatud ettevõtjatele laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivseks täitmiseks, kui ka kõigi nende lepingute ex lege lõpetamise, mis on sõlmitud kõnealuste ettevõtjate ja tootjate ning jäätmekäitlusteenuste osutajate vahel. Niisuguseid tagajärgi võib aga pidada omandiõiguse teostamise piiranguks, mis kujutab endast vara kasutamist reguleerivat meedet harta artikli 17 lõike 1 kolmanda lause tähenduses.

149

Mis puudutab harta artiklitega 16 ja 17 tagatud vabaduse ja õiguse niisuguste piirangute põhjendatust, siis tuleb esiteks tõdeda, et on selge, et need piirangud, millega tekitatakse monopol, ja Sloveenia seadusandja selles kontekstis ette nähtud üleminekukord, sisalduvad taolises ZVO‑2‑ga kehtestatud laiendatud tootjavastutuse süsteemis, mida käsitletakse põhikohtuasjas.

150

Teiseks olgu märgitud, et need piirangud arvestavad harta artiklite 16 ja 17 olemust. Nimelt tuleb ühelt poolt sedastada ettevõtlusvabaduse olemusega arvestamise tingimuse kohta, et majandustegevuse jaoks monopoli tekitamine, mis kahjustab olemasolevaid ettevõtjaid, ei takista nende ettevõtjate kogu ettevõtlustegevust kui sellist; pealegi lubab esmane õigus sõnaselgelt anda ainuõiguse ühele või mitmele avalik‑õiguslikule või eraõiguslikule ettevõtjale konkreetse majandustegevuse jaoks ning niisuguste õiguste andmisega seotud tegevuse jaoks monopoli tekitamise tingimustele tuleb hinnang anda – nagu on rõhutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 141 – sellise meetme proportsionaalsuse hindamisel.

151

Teiselt poolt, kuivõrd – nagu on tõdetud käesoleva kohtuotsuse punktis 148 – see meede on vara kasutamist reguleeriv meede harta artikli 17 lõike 1 kolmanda lause tähenduses, ei saa see kahjustada omandiõiguse olemust (vt selle kohta 10. septembri 2024. aasta kohtuotsus Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, punkt 88 ja seal viidatud kohtupraktika).

152

Kolmandaks – nagu on tõdetud käesoleva kohtuotsuse punktis 120 – on nende piirangute eesmärk tagada tõhus jäätmekäitlussüsteem ning seega saavutada keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse eesmärgid, mistõttu vastavad need piirangud tõesti liidu tunnustatud üldise huvi eesmärkidele.

153

Neljandaks ilmneb käesoleva kohtuotsuse punktidest 125–136 proportsionaalsuse põhimõtte järgimise kohta, et need piirangud näivad iseenesest olevat sobivad ja vajalikud taotletavate eesmärkide saavutamiseks. Siiski nõuab seadusandliku muudatuse puhul niisuguste ettevõtjate põhiõiguste austamine, keda see muudatus puudutab, ka seda, et liikmesriigi seadusandja kehtestaks sobivad meetmed, mis võimaldaksid kaitsta neid ettevõtjaid meetmete eest, mis panevad nende konkreetset olukorda arvestades neile ülemäärase koormuse (vt selle kohta EIK 13. jaanuari 2015. aasta kohtuotsus Vékony vs. Ungari, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, punktid 34 ja 35, ning EIK 16. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus Könyv‑Tár Kft jt vs. Ungari, CE:ECHR:2018:1016JUD002162313, punktid 48 ja 50).

154

Ühtlasi nähtub Euroopa Kohtu praktikast õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtete kohta, et liikmesriigi seadusandja peab seadust muutes võtma arvesse ettevõtjate konkreetset olukorda ning võtma vajaduse korral uute õigusnormide kohaldamiseks vastu mugandusi (vt selle kohta 7. juuni 2005. aasta kohtuotsus VEMW jt, C‑17/03, EU:C:2005:362, punkt 81, ning 17. detsembri 2015. aasta kohtuotsus Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, punkt 48).

155

Euroopa Kohus on asunud seisukohale, et sellise ettevõtja huve, kes tegi suuri investeeringuid liikmesriigi seadusandja varem kehtestatud süsteemiga järgimiseks, võib niisugune ennetähtaegne süsteemi tühistamine oluliselt mõjutada, ning seda veelgi enam siis, kui tühistamine on ootamatu ega ole ettenähtav ning toimub ilma, et talle oleks jäetud vajalik aeg uue õigusliku olukorraga kohanemiseks (11. juuni 2015. aasta kohtuotsus Berlington Hungary jt, C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 87 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 22. septembri 2022. aasta kohtuotsus Admiral Gaming Network jt, C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, punkt 64).

156

Seega tuleb liikmesriigi seadusandjal ette näha piisava kestusega üleminekuaeg, mis võimaldaks ettevõtjatel neid puudutavate muudatustega kohaneda, või luua mõistlik hüvitamissüsteem neile tekitatud kahju kompenseerimiseks (vt selle kohta 14. detsembri 2004. aasta kohtuotsus Radlberger Getränkegesellschaft ja S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, punkt 81; 11. juuni 2015. aasta kohtuotsus Berlington Hungary jt, C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 85 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 20. detsembri 2017. aasta kohtuotsus Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punkt 48). Kui nende ettevõtjate liigse koormuse vältimiseks osutub see vajalikuks, ei ole välistatud, et neid kahte meedet võidakse nõuda kumulatiivselt.

157

Käesoleval juhul märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus esiteks, et ZVO‑2 artiklis 275 leiduvates üleminekusätetes ei ole määratud täpset tähtaega, mille möödumisel lõpevad ZVO‑1 alusel asutatud ettevõtjatele väljastatud load ning samuti lepingud, mille nad on sõlminud tootjate ja jäätmekäitlusteenuste osutajatega. Nimelt on mainitud tähtaeg seotud sellega, et üksainus ühendus teatab, et ta alustas laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivset täitmist, ning sellega, et pädev ministeerium teeb tuvastusotsuse. Teiseks ei ole põhikohtuasjas käsitletavas laiendatud tootjavastutuse süsteemis nähtud ZVO‑1 alusel asutatud ettevõtjatele ette hüvitisskeemi.

158

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas käesoleva juhtumi asjaoludel võib põhikohtuasjas käsitletav laiendatud tootjavastutuse süsteem kujutada endast ZVO‑1 alusel asutatud ettevõtjatele liigset koormust. Selleks peab ta arvesse võtma kõiki asjakohaseid tegureid, mis tulenevad eelkõige asjasse puutuvate õigusnormide sõnastusest, ülesehitusest ja eesmärgist (vt selle kohta 22. septembri 2022. aasta kohtuotsus Admiral Gaming Network jt, C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, punkt 65 ja seal viidatud kohtupraktika) ning kontrollima, kas ettevaatlik ja mõistlik ettevõtja sai tema huve mõjutada võiva meetme vastuvõtmist ette näha (vt selle kohta 15. aprilli 2021. aasta kohtuotsus Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) jt, C‑798/18 ja C‑799/18, EU:C:2021:280, punkt 42, ning 22. septembri 2022. aasta kohtuotsus Admiral Gaming Network jt, C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, punkt 62).

159

Arvesse tuleb võtta kõiki ZVO‑1 alusel asutatud puudutatud isikutest ettevõtjate individuaalset olukorda iseloomustavaid asjaolusid, samuti seda, et neile väljastati load tähtajatult, ning kõiki põhikohtuasjas käsitletava laiendatud tootjavastutuse süsteemi vastuvõtmisega seotud asjaolusid. Nimelt näib, et enne ZVO‑2 vastuvõtmist sekkus Sloveenia seadusandja kahel korral selleks, et muuta seni ZVO‑1‑ga ette nähtud laiendatud tootjavastutuse süsteemi, muutes muu hulgas seda süsteemi alates 1. jaanuarist 2021, mille käigus kaotati ära seni kehtinud erand, mille kohaselt jäeti ZVO‑1 süsteemi kohaldamisalast välja tootjad, kes viivad turule vähem kui 15 tonni pakendeid aastas.

160

Eeltoodut arvestades tuleb tõdeda, et tingimusel, et järgitakse proportsionaalsuse põhimõtet, ei ole direktiivi 2008/98 artiklitega 8 ja 8a, direktiivi 2006/123 artikliga 15, ELTL artiklitega 49 ja 56, harta artiklitega 16 ja 17 ning õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtetega vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis tekitavad laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise eest vastutava niisuguse ühenduse asutamisega – kellel on ainuõigus täita neid kohustusi konkreetse tootekategooria puhul – monopoolse olukorra, ja milles on samas ette nähtud nii nende lubade ex lege tühistamine, mis võimaldasid ettevõtjatel kuni selle ajani nimetatud tegevusega tegeleda, kui ka selle tegevuse jaoks kõigi nende ettevõtjate sõlmitud lepingute ex lege lõpetamine, kuid seda siiski tingimusel, et esiteks kaasneb nende õigusnormidega selline õiguslik raamistik, mis on sobiv tagama, et mainitud monopoli omaja oleks tegelikult suuteline ühtselt ja süstemaatiliselt järgima keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse eesmärke, mille liikmesriik on kindlaks määranud pakkumise kaudu, mis on koguseliselt mõõdetud ja kvalitatiivselt kavandatud nimetatud eesmärkide järgi ning mille üle teostab avalik võim ranget kontrolli, ning teiseks on puudutatud ettevõtjatele liigse koormuse vältimiseks ette nähtud uute õigusnormide kohaldamiseks mugandused, eeskätt piisava kestusega üleminekuaeg, mis võimaldaks ettevõtjatel muudatustega kohaneda, või mõistlik hüvitamissüsteem neile tekitatud kahju kompenseerimiseks.

3.

Monopoli omaja ja selles osalust omavate isikute suhtes kehtestatud meetmed

161

Teise küsimuse teise osaga ja kuuenda kuni üheksanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus esitada küsimuse teatavate meetmete kohta, mis on seoses laiendatud tootjavastutuse kohustuste täitmisega kehtestatud monopoli omajast ühendusele ning selles ühenduses osalust omavatele isikutele.

a)

Asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse piirangud

162

Esiteks küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus oma teise küsimuse teises osas nõude kohta, mis on ette nähtud ZVO‑2 artikli 38 lõikes 1 ja mille kohaselt peab üksainus ühendus kollektiivselt täitma laiendatud tootjavastutuse kohustusi mittetulunduslikult.

163

Olgu tõdetud, et niisugust kohustust võib pidada nõudeks, millega on teenuseosutajale pandud kohustus valida teatud õiguslik vorm direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 2 punkti b tähenduses, tingimusel et riigisiseses õiguses on mittetulunduslikele üksustele tõepoolest ette nähtud konkreetne õiguslik vorm. Euroopa Kohus on nimelt asunud seisukohale, et arvestades selle direktiivi põhjendust 73, on viimati nimetatud sättes silmas peetud eelkõige nõuet, et teenuseosutaja peab olema asutatud mittetulunduslikult tegutseva üksusena (vt selle kohta 23. veebruari 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari, C‑179/14, EU:C:2016:108, punkt 62, ja 26. juuni 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka, C‑729/17, EU:C:2019:534, punkt 60).

164

Teiseks tuleb kuuendas eelotsuse küsimuses nimetatud riigisiseste õigusnormide kohta tõdeda, et ZVO‑2 artikli 38 lõige 4 kehtestab laiendatud tootjavastutuse kohustustega toodete tootjatele, kes viivad koos turule vähemalt 51% nende toodete üldkogusest, kohustuse asutada üksainus ühendus, mis tegeleb nende vastavate kohustuste kollektiivse täitmisega, ja omada selles ühenduses osalust. Peale selle on märgitud, et need tootjad ei saa olla isikud, kes koguvad või töötlevad nendest toodetest tekkivaid jäätmeid.

165

Ühelt poolt ei kuulu teatavate tootjate kohustus asutada vastava jäätmekategooria jaoks laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise ühendus – millega on lahutamatult seotud kohustus omada selles ühenduses osalust – ühegi direktiivi 2006/123 artikli 15 lõikes 2 nimetatud nõude kategooriasse.

166

Kuna seda nõuet tuleb – nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktidest 96 ja 97 – hinnata esmasest õigusest lähtudes, siis tuleb meelde tuletada, et kui liikmesriigi meede mõjutab samal ajal nii asutamisvabadust kui ka teenuste osutamise vabadust, analüüsib Euroopa Kohus meedet üldjuhul üksnes seoses ühega neist vabadustest, kui nähtub, et konkreetse juhtumi asjaolusid arvesse võttes on teine vabadus esimese suhtes täiesti teisejärgulise tähendusega ja seda on võimalik käsitleda esimese juurde kuuluvana. Ülekaaluka põhivabaduse kindlakstegemiseks tuleb arvesse võtta asjaomaste õigusnormide eset (vt selle kohta 7. septembri 2022. aasta kohtuotsus Cilevičs jt, C‑391/20, EU:C:2022:638, punktid 50 ja 51 ning seal viidatud kohtupraktika).

167

Asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse kohaldamisalade piiritlemiseks tuleb kindlaks teha, kas asjasse puutuv ettevõtja on asutatud liikmesriigis, kus ta kõnealust teenust pakub. „Asutamise“ mõiste tähendab vastuvõtvas liikmesriigis püsiva tegevuskoha kaudu majandustegevusega reaalset tegelemist määramata aja jooksul (vt selle kohta 22. novembri 2018. aasta kohtuotsus Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, punktid 34 ja 35, ning 4. oktoobri 2024. aasta kohtuotsus Leedu jt vs. parlament ja nõukogu (liikuvuspakett), C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punkt 364 ja seal viidatud kohtupraktika).

168

Seevastu kuuluvad „teenuste osutamise“ alla ELTL artikli 56 tähenduses kõik teenused, mida ei osutata püsivalt ja järjepidevalt sihtliikmesriigis asuvast tegevuskohast (7. septembri 2022. aasta kohtuotsus Cilevičs jt, C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 53 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 21. detsembri 2023. aasta kohtuotsus European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, punkt 245).

169

Käesoleval juhul on ZVO‑2 artikli 38 lõigetes 4 ja 5 kehtestatud toodete, mille suhtes laiendatud tootjavastutuse kohustus kehtib, teatavatele tootjatele erikohustused, sest nende majandustegevuse maht Sloveenia turul on eriti märkimisväärne. Sellega seoses tuleb arvestada tõika, et niisuguse tähtsusega tootjate majandustegevus liikmesriigi turul toimub üldjuhul püsivalt ja pidevalt vastavas liikmesriigis asuvas tegevuskohas. Sellest järeldub – tingimusel, et eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollib asjaomaste tootjate olukorda –, et kõnealune säte kuulub ülekaalukalt asutamisvabaduse alla.

170

Aga isegi kui teiste liikmesriikide kodanikel, kes võivad kuuluda selle sätte kohaldamisalasse, ei ole takistatud enda sisseseadmine Sloveenia territooriumil majandustegevusega tegelemiseks, võib – olenevalt olukorrast – kohustus asutada Sloveenias üksus, kes vastutab laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise eest, ning kohustus omada ühesainsas ühenduses osalust tekitada haldus- ja finantskulusid, mis lisanduvad nende endi majandustegevusega seotud kohustustele.

171

Sellest järeldub, et põhikohtuasjas käsitletav laiendatud tootjavastutuse süsteem võib teiste liikmesriikide kodanike jaoks muuta vähem atraktiivseks nende tegevuskoha viimise asjaomasesse liikmesriiki, mistõttu kujutab see endast ELTL artikliga 49 tagatud asutamisvabaduse piirangut.

172

Teiselt poolt kujutab tingimus, et osalus ühesainsas ühenduses peab olema ainult tootjatel, endast äriühingus osaluse omamisega seonduvat nõuet direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 2 punkti c tähenduses. Nimelt on selles sättes silmas peetud kõiki nõudeid, mis on seotud vastava üksuse koosseisu või osaluse omajate staatusega (vt selle kohta 1. märtsi 2018. aasta kohtuotsus CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, punkt 77; 26. juuni 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka, C‑729/17, EU:C:2019:534, punkt 63, ning 29. juuli 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Austria (tsiviilinsenerid, patendivolinikud ja veterinaararstid), C‑209/18, EU:C:2019:632, punkt 84).

173

Kolmandaks, mis puudutab seitsmendas kuni üheksandas küsimuses silmas peetud riigisiseseid õigusnorme, siis on ZVO‑2 artikli 38 lõigetes 6–9 ühelt poolt ette nähtud, et ühesainsas ühenduses osalust omavad tootjad ei tohi tegeleda jäätmete kogumise ja töötlemisega, ning teiselt poolt on neil keelatud omada kapitali- või sugulussidemeid nii ühenduse, selle juhtorgani liikmete ja tootjatega, kel on nimetatud ühenduses osalus, kui ka isikutega, kes koguvad ja töötlevad jäätmeid ning samuti isikutega, kellel on sama ühenduse haldus- või järelevalveorganis hääleõigus.

174

Arvestades käesoleva kohtuotsuse punktis 172 meelde tuletatud määratlust, milles on silmas peetud kõiki nõudeid, mis on seotud vastava üksuse koosseisu või kapitaliosaluse omajate staatusega, tuleb asuda seisukohale, et niisugused õigusnormid kujutavad endast äriühingus osaluse omamisega seonduvat nõuet direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 2 punkti c tähenduses.

b)

Asjasse puutuvate piirangute põhjendatus

175

Vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktides 98–110 viidatud kohtupraktikale tuleb kontrollida, kas need piirangud võivad siiski olla põhjendatud.

1)

Diskrimineerimiskeelu tingimus

176

Nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 119, tuleb põhikohtuasjas käsitletavat laiendatud tootjavastutuse süsteemi kohaldada kõigi tootjate suhtes, kes viivad tooteid Sloveenia turule, tegemata otseselt või kaudselt vahet nende tootjate kodakondsuse või äriühingute puhul registrijärgse asukoha alusel. Sellest järeldub, et selle süsteemi aspektid, millele on viidatud käesoleva kohtuotsuse punktides 162–174, ei ole otseselt ega kaudselt diskrimineerivad.

2)

Olulise avaliku huviga seotud põhjuste esinemine

177

Nagu nähtub Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust, on kõigi üheleainsale ühendusele ja selles osalust omavatele tootjatele kehtestatud nõuete eesmärk suurendada tootjate korralduslikku vastutust laiendatud tootjavastutuse süsteemides, tagada vastavate kohustuste kollektiivse täitmise teenuste monopoolse osutamise menetlustingimused ning vältida huvide konflikti asjaomaste ettevõtjate vahel. Üldisemalt on nende nõuete eesmärk niisiis muuta Sloveenia laiendatud tootjavastutuse alla kuuluvatest toodetest tekkivate jäätmete käitlemise süsteem tõhusamaks, lahendades ZVO‑1 kehtivusajal tuvastatud jäätmekäitlusprobleemid. Niisugused eesmärgid on aga osa keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse eesmärkide saavutamisest, mis – nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktidest 120–122 – kujutavad endast olulise avaliku huviga seotud põhjuseid, mis võivad põhjendada teenuste osutamise vabaduse piiranguid.

178

Osas, milles Sloveenia valitsus tugineb ka eesmärgile vähendada tootjate kulusid ja tugineb seega oma argumentides majanduslikule tõhususele, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus – nagu on tõdetud käesoleva kohtuotsuse punktis 123 – kontrollima, kas kõnealuste piirangute eesmärk on lõppkokkuvõttes keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse.

3)

Proportsionaalsuse tingimus

i)

Piirangute sobivus taotletavate eesmärkide saavutamise tagamiseks

179

Mis puudutab esiteks nõuet, et üksainus ühendus peab tegutsema mittetulunduslikult, siis ei anna miski Euroopa Kohtu käsutuses olevas toimikus alust arvata, et niisugune meede ei ole sobiv tõhusa jäätmekäitlussüsteemi tagamiseks ja seega Sloveenia seadusandja taotletavate keskkonna- ja rahvatervise kaitse eesmärkide saavutamiseks. Nagu väidab Sloveenia valitsus, võib nõue, et laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivne täitmine peab toimuma mittetulunduslikult, tagada, et niisuguse teenuse kulud nõutakse sisse tootjatelt, võttes arvesse üksnes nende kohustuste täitmise tegelikke kulusid, kusjuures need kulud määratakse kindlaks lähtudes toote vastupidavusest, parandatavusest, korduskasutatavusest ja ringlussevõetavusest. Niisugune meede on muu hulgas kooskõlas liidu õiguses sätestatud põhimõttega „saastaja maksab“, mida on meelde tuletatud käesoleva kohtuotsuse punktis 81.

180

Teiseks tuleb meetmete puhul, mis käsitlevad laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise eest vastutava ühenduse asutamist ja selles osaluse omamist, üle korrata, et nagu nähtub direktiivi 2008/98 artikli 3 punktis 21 esitatud määratlusest, on selle direktiivi artiklite 8 ja 8a kohaselt loodud laiendatud tootjavastutuse süsteemide eesmärk tagada, et toodete tootjad, kellel on laiendatud tootjavastutuse kohustused, ei kanna nendest toodetest tekkivate jäätmete käitlemise eest mitte ainult rahalist vastutust, vaid olenevalt olukorrast ka korralduslikku vastutust.

181

Nii laiendatud tootjavastutuse kohustustega tootjate – kes viivad koos turule vähemalt 51% selle vastutuse alla kuuluvate sama kategooria toodete üldkogusest – kohustus asutada ühendus, mis tegeleb nende vastavate kohustuste kollektiivse täitmisega, ja omada selles ühenduses osalust, kui ka kohustus, et selles ühenduses osalust omavad isikud peavad olema tootjad, on otseselt kooskõlas kõnealuse eesmärgiga ning näivad seega olevat keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse eesmärkide saavutamiseks sobivad. See kehtib seda enam, et need õigusnormid võimaldavad tõepoolest tingimata panna tootjaid, kellel on suurim osa asjaomasest turust, toote olelusringi „jäätmeetapi“ haldamise eest vastutama mitte üksnes rahaliselt, vaid ka korralduslikult.

182

Kolmandaks, mis puudutab laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise eest vastutavate ühenduste, nendes osaluste omajate, nende organisatsioonide juhtorganite ja jäätmekäitlusteenuste osutajate vaheliste vertikaalsete sidemete keeldu käsitlevaid õigusnorme, siis nähtub direktiivi 2018/851 põhjendusest 22, et direktiivi 2008/98 artiklis 8a ette nähtud miinimumnõuete eesmärk on eelkõige tagada võrdsed konkurentsitingimused ning piirata huvide konflikti ohtu nende ühenduste ja nende poolt antud ülesandeid täitvate jäätmekäitlusorganisatsioonide vahel.

183

Kuna nende õigusnormide eesmärk on vältida huvide konflikte põhikohtuasjas käsitletava laiendatud tootjavastutuse süsteemis tegutsevate eri ettevõtjate vahelistes suhetes – ja nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 76 sisuliselt märkis – ja need võimaldavad need seega vähendada riski, et laiendatud tootjavastutuse kohustusi kollektiivselt täitev ühendus sõlmib riigihankelepinguid jäätmekäitlusteenuste osutamiseks ebaoluliste kaalutluste alusel niisuguste pakkujatega, kes ei vasta ette nähtud majanduslikele või keskkonnaalastele nõuetele, näib ka see põhikohtuasjas käsitletava laiendatud tootjavastutuse süsteemi aspekt olevat sobiv, et tagada keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse eesmärkide saavutamine.

ii)

Kõnealuste piirangute vajalikkus ja proportsionaalsus kitsas tähenduses

184

Esiteks tuleb nõude kohta, et üksainus ühendus peab tegutsema mittetulunduslikult, märkida, et Sloveenia valitsuse kinnitusel takistas ZVO‑1‑st tulenev kasumi saamise stiimul piisava keskkonnakaitse eesmärgi saavutamist. Igal juhul on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne kontrollida, kas Sloveenia seadusandjal oli vähem piiravaid meetmeid, mis oleksid võimaldanud tal taotletavaid eesmärke sama tõhusalt saavutada.

185

Mis puutub kõnealuste meetmete proportsionaalsusse kitsamas tähenduses, siis nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 104, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima ka seda, ega need meetmed ei ole taotletavaid keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse eesmärke arvestades ebaproportsionaalsed. Niisuguses kontekstis võib see kohus võtta arvesse muu hulgas häireid, mis – nagu nähtub eelotsusetaotlusest – iseloomustasid ZVO‑1‑s ette nähtud laiendatud tootjavastutuse süsteemi ja häirisid tõhusat jäätmekäitlust.

186

Teiseks tuleb tõdeda, et laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise eest vastutava ühenduse asutamise ja selles osaluse omamise kohta märgib Sloveenia valitsus, et nende meetmete eesmärk on tagada, et iga laiendatud tootjavastutuse alla kuuluva tootekategooria jaoks võib asutada üksnes üheainsa ühenduse. Lisaks märgib ta, et nende meetmete eesmärk on lahendada ZVO‑1 kehtivusajal tuvastatud puudujäägid seoses organisatsiooniliste sidemetega tootjate ja laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise eest vastutavate ühenduste vahel ning võimalikult palju suurendada tootjate mõju selle ühenduse toimimisele. Niisugune suurem mõju ühenduse haldamisele, juhtimisele ja sisekontrollile paneb tootjatele vastutuse, sest see ühendus tagab nende nimel ja nende arvel laiendatud tootjavastutuse alla kuuluvatest toodetest tekkinud jäätmete nõuetekohase käitlemise.

187

Siinkohal tuleb märkida, et nende meetmete eesmärk on võimaldada, et tootjad, kes viivad turule vähemalt 51% asjaomase toote üldkogusest, saaksid asutada ühenduse, mis vastutab laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise eest. Niisiis võivad need suurendada kõnealuste tootjate vastutust ja seega muuta ZVO‑2 alusel kehtestatud laiendatud tootjavastutuse süsteemide toimimist tõhusamaks.

188

Lisaks olgu sedastatud, et võttes arvesse kaalutlusruumi, mis on liikmesriikidel keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse eesmärkide saavutamiseks sobivate meetmete valikul eriti kõrge kaitsetaseme tagamiseks, võib liikmesriigi seadusandja põhimõtteliselt asuda seisukohale, et esineb oht, et kui ettevõtjad, kes ei ole asjaomasel turul tegutsevad tootjad, võivad mõjutada laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise eest vastutava ühenduse juhtimist, võtavad nad vastu juhtimisotsuseid, mis võivad kahjustada ühenduse eesmärke (vt analoogia alusel 1. märtsi 2018. aasta kohtuotsus CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, punkt 82).

189

Kolmandaks, mis puudutab laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise eest vastutavate ühenduste, nendes osaluste omajate ja jäätmekäitlusteenuste osutajate vaheliste vertikaalsete sidemete keeldu käsitlevaid õigusnorme, siis väidab Sloveenia valitsus, et need õigusnormid on vajalikud konkurentsivõime tagamiseks jäätmekäitlussektoris. Eeskätt võib sama liiki toodete jaoks üheainsa ühenduse asutamine tuua kaasa nõudluse koondumise teatud teenuste puhul, mis annaks ühendusele niisuguse läbirääkimisjõu, et ta võib häirida majanduslikku ja konkurentsitasakaalu jäätmekäitlusturul. Vertikaalsete sidemete keelamist käsitlevate õigusnormide eesmärk on ka vähendada huvide konflikte niisuguste ühenduste, kes täidavad tootjate nimel laiendatud tootjavastutuse kohustusi, ja nende jäätmekäitlusteenuste osutajate vahel, kellega ühendused lepinguid sõlmivad.

190

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas Sloveenia seadusandjal oli võimalik võtta meetmeid, mis oleksid küll vähem piiravad, kuid oleksid samas võimaldanud saavutada taotletavaid eesmärke sama tõhusalt, arvestades, et võrdsete konkurentsitingimuste säilitamine jäätmekäitlussektoris ja selle turu nõuetekohane toimimine on eriti olulised direktiivi 2008/98 artiklite 8 ja 8a rakendamise kontekstis. Kõnealuses olukorras peab eelotsusetaotluse esitanud kohus võtma arvesse kaalutlusruumi, mis on liikmesriikidel käesoleva kohtuotsuse punkti 134 arvestades nende eesmärkide saavutamiseks sobivate meetmete valikul.

4)

Harta artikli 16 järgimine

191

Vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktides 105–110 meelde tuletatud kohtupraktikale tuleb veel kontrollida, kas põhikohtuasjas käsitletav laiendatud tootjavastutuse süsteem on kooskõlas hartaga tagatud põhiõigustega, käesoleval juhul harta artikliga 16 tagatud ettevõtlusvabadusega.

192

Samadel põhjustel, mis on välja toodud käesoleva kohtuotsuse punktides 179–190, ei viita miski Euroopa Kohtu käsutuses olevas toimikus sellele, et ettevõtlusvabaduse piirangud ei ole harta artikli 52 lõikes 1 ette nähtud nõuete kohaselt põhjendatud.

193

Eeltoodut arvestades tuleb asuda seisukohale, et tingimusel, et järgitakse proportsionaalsuse põhimõtet, ei ole direktiivi 2008/98 artiklitega 8 ja 8a, direktiivi 2006/123 artikliga 15, ELTL artikliga 49 ja harta artikliga 16 vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis

–

kehtestavad laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise eest vastutavale ainuõigusega ühendusele kohustuse teha seda mittetulunduslikult;

–

näevad ette, et laiendatud tootjavastutuse kohustustega tootjatel, kes viivad turule vähemalt 51% sama liiki toodete üldkogusest, mille suhtes laiendatud tootjavastutuse kohustus kehtib, on kohustus asutada niisugune ühendus ja omada selles osalust;

–

näevad ühenduses osalust omavatele isikutele ette kohustuse olla asjaomasel turul tootjad;

–

näevad ette, et nendel tootjatel on keelatud tegeleda jäätmete kogumise ja töötlemisega ning omada kapitali- või sugulussidemeid ühelt poolt ühenduse, tema juhtorgani liikmete ja selles osalust omavate tootjate ning teiselt poolt isikute vahel, kes tegelevad jäätmete kogumise ja töötlemisega ning kellel on sama ühenduse haldus- või järelevalveorganis hääleõigus.

4.

Liikmesriigi turule siseneda soovivatele tootjatele kehtestatud meetmed

194

Lõpuks soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus oma kümnenda küsimusega teada, kas ELTL artiklitega 49 ja 56 ning harta artikliga 16 on kooskõlas niisugune kohustus täita laiendatud tootjavastutuse kohustusi kollektiivselt üheainsa ühenduse kaudu, mis on kehtestatud kodumajapidamises kasutamiseks mõeldud toodete tootjatele, kes soovivad Sloveenia turule siseneda.

a)

Asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse piirangud

195

Kümnendas küsimuses viidatud õigusnormide kohta olgu märgitud, et ZVO‑2 artikli 35 lõikes 3 on sätestatud, et tootja võib põhimõtteliselt täita oma laiendatud tootjavastutuse kohustusi individuaalselt, välja arvatud juhul, kui tooted, mida ta Sloveenias turule laseb, on ette nähtud kodumajapidamises kasutamiseks. Lisaks kohustavad ZVO-2 artikli 37 lõiked 3 ja 4 tootjaid, kes peavad seega täitma oma laiendatud tootjavastutuse kohustusi kollektiivselt, sõlmima selleks üheainsa ühendusega lepingu. Nagu nähtub eelotsusetaotlusest, karistatakse sellise lepingu sõlmimisest keeldumise eest rahatrahviga.

196

Niisugused sätted võivad aga kuuluda nii asutamisvabaduse kui ka teenuste osutamise vabaduse kohaldamisalasse olenevalt sellest, kas asjasse puutuv ettevõtja tegutseb Sloveenias majandustegevusega püsiva tegevuskoha kaudu või mitte käesoleva kohtuotsuse punktides 167 ja 168 viidatud kohtupraktika tähenduses.

197

Küsimuse puhul, kas konkreetse teenuseosutaja kasutamise kohustus kujutab endast teenuste osutamise vabaduse piirangut, tuleb esiteks meelde tuletada, et nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 51, võimaldab direktiiv 2008/98 põhimõtteliselt tootjatel, kelle toodete suhtes kehtivad laiendatud tootjavastutuse süsteemid, valida, kas nad soovivad täita oma vastavaid kohustusi individuaalselt või kollektiivselt. Kui liikmesriik otsustab teatava tootekategooria puhul kohustusliku kollektiivse täitmise kasuks, võivad kohandused, mida asjaomased tootjad peavad tegema sellise nõude täitmiseks, tekitada täiendavaid haldus- ja finantskulusid, mis võib muuta Sloveenia turule sisenemise vähem atraktiivseks. See kehtib seda enam, et asjaomaseid õigusnorme kohaldatakse ka tootjate suhtes, kes osutavad Sloveenia turul teenuseid vaid aeg‑ajalt, ja nende eiramisega kaasneb rahaline sanktsioon.

198

Teiseks on Euroopa Kohus asunud seisukohale, et teises liikmesriigis asutatud ettevõtjatele kehtestatud kohustus lepingute sõlmimiseks võib kujutada endast teenuste osutamise vabaduse piirangut, kui see vähendab asjaomaste ettevõtjate võimet pakkuda tõhusat konkurentsi selles riigis juba tegutsevatele ettevõtjatele (vt selle kohta 28. aprilli 2009. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia, C‑518/06, EU:C:2009:270, punkt 70). Nii nähtub Euroopa Kohtu praktikast, et teenuste osutamise vabaduse piirang võib tuleneda riigisisestest õigusnormidest, mis seavad ettevõtja asjaomasele turule pääsemise tingimused ja kõnealuse ettevõtja majandustegevuse tingimused sõltuvusse asjaomasel liikmesriigi turul juba tegutsevate konkureerivate ettevõtjate otsesest või kaudsest kaasamisest, mis võib seega viimati nimetatutele anda konkurentsieeliseid (vt selle kohta 15. jaanuari 2002. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia, C‑439/99, EU:C:2002:14, punkt 39, ning 1. juuli 2008. aasta kohtuotsus MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, punktid 38 ja 51).

199

Käesoleval juhul on ZVO‑2 artikli 38 lõikes 10 ette nähtud, et ühelainsal ühendusel peab olema laiendatud tootjavastutuse süsteemi järelevalveorgan, mis koosneb kolmest tootjate esindajast, kellel on selles osalus, ja kolmest juba asutatud ühendusega liituvate tootjate esindajast ning ühest keskkonnaministeeriumi esindajast. Selle organi ZVO‑2 artikli 38 lõikest 11 tulenevate volituste hulka kuulub eelkõige õigus tutvuda teatava tootjate valduses oleva teabega laiendatud tootjavastutuse alla kuuluvate toodete kohta ning õigus valida ettenähtud korras isikud, kes vastutavad jäätmete kogumise ja töötlemise eest üheainsa ühenduse nimel.

200

Seega näib, et üheainsa ühenduse tegevuse kohta, kellega Sloveenia turule siseneda sooviv tootja on kohustatud lepingu sõlmima, teevad sisuliselt otsuseid tootjad, kes juba Sloveenia turul tegutsevad. Lisaks, nagu märkis komisjon oma kirjalikes seisukohtades, ei ole välistatud, et nende tootjate esindajad võivad kasutada oma volitusi endi majanduslikes huvides, ning ühenduse pädevust arvestades anda neile tootjatele oma osalemise tõttu ühesainsas ühenduses konkurentsieeliseid. Kuigi eelotsusetaotlusest nähtub tõesti, et järelevalveorganis esindatud tootjatest on võrdses olukorras nii ühenduses osalust omavad tootjad kui ka need tootjad, kellel selles osalust ei ole, ja neil on samad otsustusõigused, on kõik need tootjad siiski ettevõtjad, kes konkureerivad tootjatega, kes soovivad Sloveenia turule siseneda.

201

Neil asjaoludel võib konkreetse teenuseosutaja kasutamise kohustus muuta teiste liikmesriikide kodanike jaoks teenuste osutamise vabaduse kasutamise niisuguse kohustuse kehtestanud liikmesriigis vähem atraktiivseks ja kujutab endast seega ELTL artikliga 56 tagatud teenuste osutamise vabaduse piirangut. Sarnastel põhjustel võivad käesoleva kohtuotsuse punktides 197–199 viidatud sätted muuta teiste liikmesriikide kodanike jaoks vähem atraktiivseks nende tegevuskoha viimise asjaomasesse liikmesriiki, mistõttu kujutavad need endast ka ELTL artikliga 49 tagatud asutamisvabaduse piirangut.

b)

Asjasse puutuvate piirangute põhjendatus

202

Vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktides 98–110 viidatud kohtupraktikale tuleb kontrollida, kas need piirangud võivad siiski olla põhjendatud.

1)

Olulise avaliku huviga seotud põhjuste esinemine

203

Nagu nähtub eelotsusetaotlusest, on Sloveenia turule siseneda soovivatele tootjatele kehtestatud kohustuse – sõlmida laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivseks täitmiseks leping üheainsa ühendusega – eesmärk tugevdada tootjate korralduslikku vastutust põhikohtuasjas käsitletavas laiendatud tootjavastutuse süsteemis ja seega tugevdada selle süsteemi alla kuuluvatest toodetest tekkinud jäätmete käitlemise süsteemi tõhusust Sloveenias. Niisugune eesmärk on aga osa keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse eesmärkide saavutamisest, mis – nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktidest 120–122 – kujutavad endast olulise avaliku huviga seotud põhjuseid, mis võivad põhjendada teenuste osutamise vabaduse piiranguid.

2)

Proportsionaalsuse tingimus

i)

Piirangute sobivus taotletavate eesmärkide saavutamise tagamiseks

204

Mis puudutab sellise meetme sobivust, mis näeb ette, et ZVO‑2‑ga taotletavate keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse eesmärkide saavutamiseks peab laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivseks täitmiseks kasutama ühtainsat teenuseosutajat, siis näib, et nii üheainsa teenuseosutajaga liitumise kohustuslikkus kui ka laiendatud tootjavastutuse alla kuuluvate toodete tootjate kohustus sõlmida leping ühendusega, kellel on selleks tegevuseks ainuõigus, vastavad niisugusele nõudele.

205

Ühest küljest ei võimalda miski Euroopa Kohtu käsutuses olevas toimikus arvata, et laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivne täitmine võiks olla ebasoodsam võrreldes nende kohustuste individuaalse täitmisega, eriti jäätmevoogude puhul. Vastupidi, nagu Madalmaade valitsus oma kirjalikes seisukohtades väitis, võib kodumajapidamises kasutamiseks mõeldud toodete tootjate kohustus täita oma kohustusi kollektiivselt üheainsa ühenduse kaudu aidata takistada või vähemalt vähendada laiendatud tootjavastutuse alla kuuluvate toodete tootjate teatavat kuritarvitavat käitumist; viimati nimetatud võivad muidu kasutada tagastamis-, kogumis- või ringlussevõtu korda, mis on kehtestatud niisuguseks kollektiivseks täitmiseks, ilma et nad maksaksid nende tekitatud jäätmete koguse ja liigi alusel määratud tasu.

206

Teisest küljest olgu tähelepanu juhitud sellele, et nagu märkis komisjon oma kirjalikes seisukohtades, on laiendatud tootjavastutuse alla kuuluvate toodete tootjatele kehtestatud lepingute sõlmimise kohustus osa süstemaatilisest ja ühtsest käsitlusest laiendatud tootjavastutuse valdkonna kohustuste kollektiivse täitmise monopoli loomisel. Nagu väitsid Sloveenia ja Madalmaade valitsus Euroopa Kohtu menetluses, võib laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivseks täitmiseks kohustusliku süsteemi kehtestamine, mis toimib üheainsa ühenduse kaudu, igal juhul hõlbustada tõhusa jäätmekäitlussüsteemi loomist, eriti väikestes ja keskmise suurusega liikmesriikides.

ii)

Kõnealuste piirangute vajalikkus ja proportsionaalsus kitsas tähenduses

207

Mis puutub küsimusse, kas keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse eesmärke on võimalik saavutada vähem piiravate meetmetega, siis näib, et – nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktidest 132–134 ja tingimusel, et liikmesriigi seadusandja on tõepoolest soovinud saavutada eriti kõrget keskkonna- ja rahvatervise kaitse taset – kohustust kasutada ühtainsat teenuseosutajat laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivseks täitmiseks võib pidada nende eesmärkide saavutamiseks vajalikuks.

208

Igal juhul peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima, kas Sloveenia seadusandjal puudus võimalus võtta vähem piiravaid meetmeid, mis oleksid olnud taotletavate eesmärkide saavutamiseks sama tõhusad, eelkõige selles osas, milles põhikohtuasjas käsitletavat laiendatud tootjavastutuse süsteemi kohaldatakse ka tootjate suhtes, kes osutavad Sloveenia turul teenuseid vaid aeg‑ajalt.

209

Lisaks, nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 104, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima, ega kõnealused meetmed ei ole taotletavaid keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse eesmärke arvestades ebaproportsionaalsed. Niisuguses kontekstis võib see kohus võtta arvesse muu hulgas häireid, mis – nagu nähtub eelotsusetaotlusest – iseloomustasid ZVO‑1‑s ette nähtud laiendatud tootjavastutuse süsteemi.

3)

Harta artikli 16 järgimine

210

Vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktides 105–110 meelde tuletatud kohtupraktikale tuleb veel kontrollida, kas põhikohtuasjas käsitletav laiendatud tootjavastutuse süsteem on kooskõlas hartaga tagatud põhiõigustega, käesoleval juhul harta artikliga 16 tagatud ettevõtlusvabadusega.

211

Selles osas ilmneb ühelt poolt Euroopa Kohtu praktikast, et ettevõtlusvabaduse teostamist piirab iga meede, millel võib olla piisavalt otsene ja märkimisväärne mõju puudutatud ettevõtja kutse- või äritegevuse vabadusele (vt selle kohta 23. septembri 2004. aasta kohtumäärus Springer, C‑435/02 ja C‑103/03, EU:C:2004:552, punkt 49).

212

Teiselt poolt on Euroopa Kohus selgitanud, et harta artikliga 16 tagatud kaitse hõlmab lepinguvabaduse alusel ka äripartneri valimise vabadust (vt selle kohta 22. jaanuari 2013. aasta kohtuotsus Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punkt 43 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 12. jaanuari 2023. aasta kohtuotsus TP (monteerija avalik‑õiguslikus televisioonis), C‑356/21, EU:C:2023:9, punkt 74) ning et lepingute sõlmimise kohustuse kehtestamine kujutab endast olulist piirangut lepingute sõlmimise vabadusele, mis ettevõtjatel põhimõtteliselt on (vt selle kohta 28. aprilli 2009. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia, C‑518/06, EU:C:2009:270, punkt 66).

213

Käesoleval juhul võib nii kodumajapidamises kasutatavate toodete tootjate kohustus täita oma kohustusi kollektiivselt kui ka neile tootjaile pandud kohustus sõlmida leping üheainsa ühendusega avaldada seetõttu, et need kujutavad endast teenuste osutamise vabaduse ja asutamisvabaduse piiranguid, piisavalt otsest ja märkimisväärset mõju nende tootjate kutsetegevuse vabadusele, mistõttu kujutavad need endast harta artikliga 16 tagatud ettevõtlusvabaduse piiranguid. Nagu on meelde tuletatud käesoleva kohtuotsuse punktis 108, võivad niisugused piirangud olla siiski põhjendatud.

214

Põhjenduse kohta, mis puudutab kodumajapidamises kasutamiseks mõeldud toodetest tekkivate jäätmete puhul laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise imperatiivsust, ning niisuguste toodete tootjatele pandud lepingute sõlmimise kohustuse kohta tuleb märkida, et esiteks on selge, et need kohustused on ette nähtud põhikohtuasjas käsitletavas laiendatud tootjavastutuse süsteemis.

215

Teiseks arvestavad need ettevõtlusvabaduse piirangud harta artikliga 16 tagatud vabaduse olemust. Selliselt kehtestatud nõuded ei takista nimelt ettevõtlust kui sellist, vaid kujutavad endast vastavate ettevõtjate kutse- või äritegevust reguleerivaid meetmeid, mille tingimustele tuleb hinnang anda – nagu on rõhutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 141 – nende proportsionaalsuse hindamisel.

216

Kolmandaks – nagu on tõdetud käesoleva kohtuotsuse punktis 120 –, on nende piirangute eesmärk tagada tõhus jäätmekäitlussüsteem ning seega saavutada keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse eesmärgid, mistõttu vastavad need piirangud tõesti liidu tunnustatud üldise huvi eesmärkidele.

217

Neljandaks ilmneb käesoleva kohtuotsuse punktidest 204–206 proportsionaalsuse põhimõtte järgimise kohta, et põhikohtuasjas käsitletav laiendatud tootjavastutuse süsteem on iseenesest taotletavate eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik. Euroopa Kohtu praktikast võib siiski järeldada, et lepinguvabaduse austamine nõuab ka seda, et liikmesriigi mis tahes seadusandlik või regulatiivne sekkumine ettevõtja lepingulistesse suhetesse teiste ettevõtjatega peab olema korraldatud nii, et selle mõju tema huvidele oleks võimalikult väike (vt selle kohta 18. juuli 2013. aasta kohtuotsus Alemo‑Herron jt, C‑426/11, EU:C:2013:521, punktid 34 ja 35).

218

Samuti tuleneb Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikast, et kui lepinguvabadust piiratakse seadusandlikul teel ulatuslikult, peavad sellega kaasnema sidusad menetluslikud tagatised, mis võimaldavad vältida liigset koormust asjaomastele isikutele ning tagada, et süsteemi toimimine ja selle mõju nende isikute õigustele ei oleks meelevaldsed ega ettenägematud (vt selle kohta EIK 19. juuni 2006. aasta kohtuotsus Hutten‑Czapska vs. Poola, CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, punktid 167 ja 168; EIK 14. oktoobri 2008. aasta kohtuotsus Maria Dumitrescu ja Sorin Mugur Dumitrescu vs. Rumeenia, CE:ECHR:2008:1014JUD000729302, punktid 47 ja 54, ning EIK 28. jaanuari 2014. aasta kohtuotsus Bittó vs. Slovakkia, CE:ECHR:2014:0128JUD003025509, punkt 98).

219

Sellest järeldub, et kui liikmesriik kehtestab laiendatud tootjavastutuse alla kuuluvate toodete tootjatele kohustuse täita oma kõnealuse valdkonna kohustusi kollektiivselt üheainsa ühenduse kaudu, peab ta tagama, et selle kohustusega kaasneksid piisavad menetluslikud tagatised, eelkõige mis puudutab võimalikke huvide konflikte või ebasoodsaid konkurentsiolukordi, mis võimaldavad vältida asjasse puutuvate tootjate selliseid liigseid kulusid nende majandustegevuses, mis tulenevad meelevaldsetest või ettenägematutest tagajärgedest nende lepingulistele suhetele. Kuivõrd niisugused riigisisesed õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, tuleb kujundada selliselt, et nende mõju puudutatud ettevõtjate huvidele oleks võimalikult väike, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus ka kontrollima – nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 109 – kas selle piiranguga taotletavate üldise huvi eesmärkide tähtsus on kooskõlas piiranguga kaasneva riive raskusega.

220

Neil asjaoludel tuleb asuda seisukohale, et tingimusel, et järgitakse proportsionaalsuse põhimõtet, ei ole direktiivi 2008/98 artiklitega 8 ja 8a, ELTL artikliga 56 ja harta artikliga 16 vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis seavad laiendatud tootjavastutuse alla kuuluvate toodete tootjatele kohustuse täita oma sellest vastutusest tulenevaid kohustusi kollektiivselt ja samuti kohustuse sõlmida leping ühendusega, kellel on selleks tegevuseks ainuõigus, kuid seda siiski tingimusel, et nende kohustustega kaasnevad piisavad menetluslikud tagatised, eelkõige mis puudutab võimalikke huvide konflikte või ebasoodsaid konkurentsiolukordi, mis võimaldavad vältida asjasse puutuvate tootjate selliseid liigseid kulusid nende majandustegevuses, mis tulenevad meelevaldsetest või ettenägematutest tagajärgedest nende lepingulistele suhetele.

5.

Üldist majandushuvi pakkuva teenuse olemasolu mõju asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse piirangute kokkusobivusele liidu õigusega

221

Kui eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks leidma esiteks, et esimesele eelotsuse küsimusele antud vastust arvestades tuleb laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise tegevus kvalifitseerida üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 4 ja ELTL artikli 106 lõike 2 tähenduses, ning teiseks, et üks või mitu põhikohtuasjas käsitletava laiendatud tootjavastutuse süsteemi sätet ei ole kooskõlas kas nimetatud direktiivi artikli 15 lõigetega 1–3 või ELTL artikliga 49 ja/või artikliga 56, tõlgendatuna – olenevalt olukorrast – lähtudes harta artiklites 16 ja 17 tagatud õigustest ja vabadustest ning õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtetest, peab ta veel kontrollima, kas need piirangud võivad olla põhjendatud direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 4 või ELTL artikli 106 lõike 2 alusel.

222

Ühelt poolt on direktiivi 2006/123 artikli 15 lõikes 4 ette nähtud, et lõikeid 1–3 kohaldatakse üldist majandushuvi pakkuvate teenuste valdkonna õigusaktide suhtes ainult sellises ulatuses, milles nimetatud lõigete kohaldamine ei takista juriidiliselt ega faktiliselt asjaomasele ettevõtjale määratud konkreetse ülesande täitmist. Mainitud artikliga ei ole vastuolus, kui riigisisese normiga kehtestatakse niisugune nõue kõnealuse sätte lõike 2 mõttes, mis ei vasta selle artikli lõikes 3 ette nähtud diskrimineerimiskeelu, vajalikkuse ja proportsionaalsuse tingimustele, kui see nõue on vajalik, et täita majanduslikult jätkusuutlikes tingimustes eriülesannet osutada kõne all olevat avalikku teenust (vt selle kohta 23. detsembri 2015. aasta kohtuotsus Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, punkt 73, ja 7. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari, C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 85).

223

Teiselt poolt võimaldab ELTL artikli 106 lõige 2 koostoimes selle artikli lõikega 1 põhjendada seda, et liikmesriik annab aluslepingute sätetega vastuolus olevaid eri‑ või ainuõigusi ettevõtjale, kellele on antud üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamine, juhul kui ettevõtjale määratud eriülesande täitmise saab tagada üksnes niisuguste õiguste andmise teel ning kui kaubanduse arengut ei mõjutata määral, mis oleks vastuolus liidu huvidega (vt selle kohta 23. mai 2000. aasta kohtuotsus Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, punkt 74; 18. detsembri 2007. aasta kohtuotsus Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, EU:C:2007:815, punkt 78, ning 1. oktoobri 2009. aasta kohtuotsus Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, EU:C:2009:593, punkt 44).

224

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu enda järelduste kohaselt on selle kohtu ülesanne kontrollida, kas käesoleva kohtuotsuse punktides 222 ja 223 meelde tuletatud tingimused on täidetud, arvestades, et selleks, et üldist majandushuvi pakkuvat teenust osutavale ettevõtjale pandud kohustusi saaks pidada talle määratud eriülesandega seotud kohustusteks, on vaja, et neil oleks seos kõnealuse üldist majandushuvi pakkuva teenuse esemega ja et need aitaksid otseselt seda huvi teenida (vt selle kohta 23. oktoobri 1997. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa, C‑159/94, EU:C:1997:501, punkt 68).

225

Igal juhul peavad liikmesriigi ametiasutused, kes tuginevad üldist majandushuvi pakkuva teenuse olemasolule, esitama üksikasjalikult põhjused, miks asutamisvabaduse või teenuste osutamise vabaduse piirangu puudumine takistaks õiguslikult või faktiliselt asjaomasele ettevõtjale usaldatud konkreetse avalikku huvi pakkuva eriülesande täitmist (vt selle kohta 13. mai 2003. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania, C‑463/00, EU:C:2003:272, punkt 82, ning 8. juuni 2023. aasta kohtuotsus Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punkt 75). See nõue ei saa siiski minna nii kaugele, et need asutused peaksid esitama positiivseid tõendeid selle kohta, et ükski muu mõeldav meede ei võimalda tagada selle ülesande täitmist samadel tingimustel (vt selle kohta 23. oktoobri 1997. aasta kohtuotsus komisjon vs. Madalmaad, C‑157/94, EU:C:1997:499, punkt 58).

226

Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb teisele kuni kümnendale eelotsuse küsimusele vastata, et direktiivi 2008/98 artikleid 8 ja 8a, direktiivi 2006/123 artiklit 15, ELTL artikleid 49, 56 ja 106, harta artikleid 16 ja 17 ning õiguskindluse põhimõtet ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et – tingimusel, et järgitakse proportsionaalsuse põhimõtet –, nendega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis

–

tekitavad laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise eest vastutava niisuguse ühenduse asutamisega – kellel on ainuõigus täita neid kohustusi konkreetse tootekategooria puhul – monopoolse olukorra, ja milles on samas ette nähtud nii nende lubade ex lege tühistamine, mis võimaldasid ettevõtjatel kuni selle ajani nimetatud tegevusega tegeleda, kui ka selle tegevuse jaoks kõigi nende ettevõtjate sõlmitud lepingute ex lege lõpetamine, kuid seda siiski tingimusel, et esiteks kaasneb nende õigusnormidega selline õiguslik raamistik, mis on sobiv tagama, et mainitud monopoli omaja oleks tegelikult suuteline ühtselt ja süstemaatiliselt järgima keskkonna‑ ja rahvatervise kaitse eesmärke, mille liikmesriik on määranud pakkumise kaudu, mis on koguseliselt mõõdetud ja kvalitatiivselt kavandatud nimetatud eesmärkide järgi ning mille üle teostab avalik võim ranget kontrolli, ning teiseks on puudutatud ettevõtjatele liigse koormuse vältimiseks ette nähtud uute õigusnormide kohaldamiseks mugandused, eeskätt piisava kestusega üleminekuaeg, mis võimaldaks ettevõtjatel muudatustega kohaneda, või mõistlik hüvitamissüsteem neile tekitatud kahju kompenseerimiseks;

–

nõuavad, et ühendus täidaks neid kohustusi mittetulunduslikult;

–

näevad ette, et laiendatud tootjavastutuse kohustustega tootjatel, kes viivad turule vähemalt 51% sama liiki toodete üldkogusest, mille suhtes laiendatud tootjavastutuse kohustus kehtib, on kohustus asutada niisugune ühendus ja omada selles osalust;

–

näevad ühenduses osalust omavatele isikutele ette kohustuse olla asjaomasel turul tootjad;

–

näevad ette, et nendel tootjatel on keelatud tegeleda jäätmete kogumise ja töötlemisega ning omada kapitali- või sugulussidemeid ühelt poolt ühenduse, tema juhtorgani liikmete ja selles osalust omavate tootjate ning teiselt poolt isikute vahel, kes tegelevad jäätmete kogumise ja töötlemisega ning kellel on sama ühenduse haldus- või järelevalveorganis hääleõigus;

–

seavad laiendatud tootjavastutuse alla kuuluvate toodete tootjatele kohustuse täita oma sellest vastutusest tulenevaid kohustusi kollektiivselt ja samuti kohustuse sõlmida leping ühendusega, kellel on selleks tegevuseks ainuõigus, kuid seda siiski tingimusel, et nende kohustustega kaasnevad piisavad menetluslikud tagatised, eelkõige mis puudutab võimalikke huvide konflikte või ebasoodsaid konkurentsiolukordi, mis võimaldavad vältida asjasse puutuvate tootjate selliseid liigseid kulusid nende majandustegevuses, mis tulenevad meelevaldsetest või ettenägematutest tagajärgedest nende lepingulistele suhetele.

IV.

Kohtukulud

227

Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse sama kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

1.

ELTL artikli 106 lõiget 2

2.

Direktiivi 2008/98, mida on muudetud direktiiviga (EL) 2018/851, artikleid 8 ja 8a, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul, artiklit 15, ELTL artikleid 49, 56 ja 106 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 16 ja 17, samuti õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtteid

–

tekitavad laiendatud tootjavastutuse kohustuste kollektiivse täitmise eest vastutava niisuguse ühenduse asutamisega – kellel on ainuõigus täita neid kohustusi konkreetse tootekategooria puhul – monopoolse olukorra, ja milles on samas ette nähtud nii nende lubade ex lege tühistamine, mis võimaldasid ettevõtjatel kuni selle ajani nimetatud tegevusega tegeleda, kui ka selle tegevuse jaoks kõigi nende ettevõtjate sõlmitud lepingute ex lege lõpetamine, kuid seda siiski tingimusel, et esiteks kaasneb nende õigusnormidega selline õiguslik raamistik, mis on sobiv tagama, et mainitud monopoli omaja oleks tegelikult suuteline ühtselt ja süstemaatiliselt järgima keskkonna ja rahvatervise kaitse eesmärke, mille liikmesriik on kindlaks määranud pakkumise kaudu, mis on koguseliselt mõõdetud ja kvalitatiivselt kavandatud nimetatud eesmärkide järgi ning mille üle teostab avalik võim ranget kontrolli, ning teiseks on puudutatud ettevõtjatele liigse koormuse vältimiseks ette nähtud uute õigusnormide kohaldamiseks mugandused, eeskätt piisava kestusega üleminekuaeg, mis võimaldaks ettevõtjatel muudatustega kohaneda, või mõistlik hüvitamissüsteem neile tekitatud kahju kompenseerimiseks;

–

nõuavad, et ühendus täidaks neid kohustusi mittetulunduslikult;

–

näevad ette, et laiendatud tootjavastutuse kohustustega tootjatel, kes viivad turule vähemalt 51% sama liiki toodete üldkogusest, mille suhtes laiendatud tootjavastutuse kohustus kehtib, on kohustus asutada niisugune ühendus ja omada selles osalust;

–

näevad ühenduses osalust omavatele isikutele ette kohustuse olla asjaomasel turul tootjad;

–

näevad ette, et nendel tootjatel on keelatud tegeleda jäätmete kogumise ja töötlemisega ning omada kapitali- või sugulussidemeid ühelt poolt ühenduse, tema juhtorgani liikmete ja selles osalust omavate tootjate ning teiselt poolt isikute vahel, kes tegelevad jäätmete kogumise ja töötlemisega ning kellel on sama ühenduse haldus- või järelevalveorganis hääleõigus;

–

seavad laiendatud tootjavastutuse alla kuuluvate toodete tootjatele kohustuse täita oma sellest vastutusest tulenevaid kohustusi kollektiivselt ja samuti kohustuse sõlmida leping ühendusega, kellel on selleks tegevuseks ainuõigus, kuid seda siiski tingimusel, et nende kohustustega kaasnevad piisavad menetluslikud tagatised, eelkõige mis puudutab võimalikke huvide konflikte või ebasoodsaid konkurentsiolukordi, mis võimaldavad vältida asjasse puutuvate tootjate selliseid liigseid kulusid nende majandustegevuses, mis tulenevad meelevaldsetest või ettenägematutest tagajärgedest nende lepingulistele suhetele.