I.

Úvod

1.

V prejednávanej veci podal Bundesfinanzgericht (Spolkový finančný súd, Rakúsko) na Súdny dvor návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý sa na účely uplatňovania článkov 67 a 68 nariadenia (ES) č. 883/2004 ( 2 ) týka okrem iného výkladu ustanovení stanovených nariadením (ES) č. 987/2009 ( 3 ).

2.

Konkrétnejšie, štvrtou a piatou otázkou, na ktoré sa tieto návrhy zameriavajú, je Súdny dvor požiadaný o to, aby spresnil zmysel a rozsah pôsobnosti článku 60 ods. 1 tretej vety nariadenia č. 987/2009, ktorého ustanovenia stanovujú, že ak osoba, ktorá si môže uplatňovať nárok na rodinné dávky, neuplatní svoje právo, príslušná inštitúcia musí zohľadniť žiadosť podanú jednou z osôb uvedených v uvedenom ustanovení.

II.

Právny rámec

A.

Právo Únie

1.

Nariadenie č. 883/2004

3.

Podľa článku 1 nariadenia č. 883/2004:

4.

Článok 2 ods. 1 tohto nariadenia znie:

5.

Článok 3 uvedeného nariadenia stanovuje:

6.

V článku 7 tohto istého nariadenia sa uvádza:

7.

Článok 67, vložený do kapitoly 8 hlavy III nariadenia č. 883/2004 a nazvaný „Rodinní príslušníci s bydliskom v inom členskom štáte“, stanovuje:

8.

Článok 68 tohto nariadenia, ktorý sa nachádza v tej istej kapitole 8 a má názov „Pravidlá prednosti v prípade súbehu“, znie takto:

9.

Článok 68a ( 4 ) tohto nariadenia, ktorý je súčasťou tej istej kapitoly 8 a má názov „Poskytovanie dávok“, stanovuje:

2.

Nariadenie č. 987/2009

10.

Podľa článku 60 ods. 1 nariadenia č. 987/2009:

B.

Rakúske právo

11.

§ 2 Bundesgesetz betreffend den Familienlastenausgleich durch Beihilfen (spolkový zákon o vyrovnaní rodinných výdavkov) z 24. októbra 1967 (BGBl. 376/1967, ďalej len „FLAG“) v znení uplatniteľnom na spor vo veci samej stanovuje:

12.

§ 26 ods. 1 FLAG stanovuje:

III.

Skutkové okolnosti sporu, konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky

13.

DN, ktorý sa narodil v Poľsku, je od roku 2001 rakúskym štátnym príslušníkom a od tohto istého roku žije v Rakúsku. Do roku 2011 bol ženatý s poľskou štátnou príslušníčkou a z tohto manželstva sa mu v roku 1991 narodila dcéra, ktorá je tiež poľskou štátnou príslušníčkou.

14.

Od roku 2011 vyplácajú DN príslušné poľské a rakúske inštitúcie dôchodok z dôvodu predčasného odchodu do dôchodku, vypočítaný na základe po sebe nasledujúcich dôb poistenia v Poľsku a Rakúsku.

15.

V období od januára do augusta 2013 DN požiadal o rodinné prídavky v podobe vyrovnávacieho príspevku a daňového bonusu, ktoré mu aj boli vyplácané, pričom boli priznané rakúskym daňovým orgánom na jeho dcéru. DN ďalej vyplácal tieto dávky svojej dcére, ktorá študovala v Poľsku. Bývalá manželka DN žiadosť o priznanie uvedených dávok nepodala.

16.

V tom istom období neboli v Poľsku vyplatené žiadne rodinné dávky, keďže zdroje DN presahovali hornú hranicu príjmov stanovenú právnymi predpismi tohto členského štátu na nárok na takéto prídavky.

17.

Rozhodnutím z 12. novembra 2014 požiadal rakúsky daňový orgán o vrátenie vyrovnávacích príspevkov a daňových bonusov, ktoré boli poskytnuté DN, a to s odôvodnením, že z dôvodu poberania predčasného starobného dôchodku z Poľska a z dôvodu bydliska jeho dcéry v tomto istom štáte má Rakúsko v súlade s pravidlami prednosti stanovenými v článku 68 ods. 1 nariadenia č. 883/2004 len subsidiárnu právomoc poskytovať rodinné dávky. Okrem toho tento daňový orgán v rámci toho, ako uvádza alternatívny dôvod na vrátenie, tvrdí, že podľa § 2 ods. 2 FLAG mala na rakúske rodinné prídavky nárok iba matka, ktorá so svojou dcérou býva v Poľsku. Vyvodzuje z toho, že na základe § 26 ods. 1 FLAG treba od otca tieto dávky vymôcť späť napriek tomu, že matka, ktorej prináležalo podať žiadosť, už vzhľadom na uplynutie obdobia spätnej účinnosti nemôže dosiahnuť ich vyplatenie.

18.

DN, ktorý tvrdí, že Rakúsko je povinné mu vyplácať rodinné dávky na základe článku 68 ods. 2 nariadenia č. 883/2004 v spojení s príslušnými ustanoveniami FLAG, sa obrátil na Bundesfinanzgericht (Spolkový finančný súd, Rakúsko) so žalobou proti tomuto rozhodnutiu.

19.

Za týchto okolností Bundesfinanzgericht (Spolkový finančný súd) rozhodol 19. marca 2021 prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

IV.

Konanie na Súdnom dvore

20.

Písomné pripomienky predložili česká vláda a Európska komisia.

V.

Právna analýza

21.

V súlade so žiadosťou Súdneho dvora sa tieto návrhy zamerajú na štvrtú a piatu otázku.

A.

O preformulovaní otázok

22.

Svojou štvrtou a piatou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či ustanovenia článku 60 ods. 1 tretej vety nariadenia č. 987/2009 bránia vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá nárok na rodinné dávky vyhradzuje pre rodiča, ktorý s dieťaťom žije, takže aj v prípade, že tento rodič žiadosť o priznanie rodinných dávok nepodal, druhý rodič, ktorý je v skutočnosti jediným, kto znáša náklady na starostlivosť o dieťa, nemôže dosiahnuť vyplácanie uvedených dávok.

23.

Podľa vnútroštátneho súdu je tak potrebné rozhodnúť, či za takých okolností, akými sú okolnosti vo veci samej, vyplýva druhému rodičovi z uvedeného článku nárok na rodinné dávky.

24.

V tejto súvislosti sa domnievam, že niektoré odpovede môže vnútroštátnemu súdu poskytnúť rozsudok Trapkowski ( 5 ). V odôvodnení tohto rozhodnutia Súdny dvor najprv pripomenul, že nariadenia č. 987/2009 a 883/2004 síce stanovujú pravidlá, podľa ktorých je možné určiť osoby, ktoré si môžu uplatňovať nárok na rodinné dávky ( 6 ), nevymedzujú však osoby, ktoré nárok na tieto dávky majú. ( 7 ) Súdny dvor ďalej poukázal na to, že tak zo znenia, ako aj zo systematiky článku 60 ods. 1 tretej vety nariadenia č. 987/2009 vyplýva, že je dôležité rozlišovať medzi podaním žiadosti o rodinné dávky a nárokom na poberanie týchto dávok. ( 8 ) Vychádzajúc zo znenia uvedeného článku, Súdny dvor ďalej zdôraznil, že hoci na to, aby sa príslušná inštitúcia členského štátu povinne zaoberala žiadosťou druhého rodiča, stačí, aby žiadosť podala jedna z osôb, ktoré si môžu uplatňovať nárok na rodinné dávky, právo Únie nebráni tomu, aby takáto inštitúcia dospela na základe uplatnenia vnútroštátneho práva k záveru, že oprávnenou osobou na poberanie rodinných dávok na dieťa je iná osoba než tá, ktorá podala žiadosť o poskytnutie týchto dávok. ( 9 )

25.

Z tejto judikatúry vyplýva, že článok 60 ods. 1 tretia veta nariadenia č. 987/2009 nijako neukladá členskému štátu povinnosť priznať dávku „druhému rodičovi“, pokiaľ si rodič, ktorý si môže uplatňovať nárok na rodinné dávky, svoje právo neuplatnil. V dôsledku toho by uvedené ustanovenie nijako nebránilo tomu, aby príslušná rakúska inštitúcia za takých okolností, akými sú okolnosti vo veci samej, zamietla žiadosť o priznanie uvedených dávok, ktorú podal DN, vzhľadom na podmienky ich priznania.

26.

Podotýkam však, že v prejednávanom spore nie je problematika skutočne analogická problematike, ktorá bola rozobratá v rozsudku Trapkowski, pretože príslušná rakúska inštitúcia žiadosti, ktorú podal DN na svoju dcéru, najprv vyhovela. Až v druhom slede požadoval uvedený orgán vrátenie súm zodpovedajúcich rodinným prídavkom, ktoré boli priznané DN, pričom sa ako o alternatívny dôvod na vrátenie opieral o vnútroštátne ustanovenia, ktoré stanovujú jednak to, že rodinné prídavky sa poskytujú osobe, u ktorej je dieťa členom domácnosti, a jednak to, že každý, komu boli tieto prídavky neoprávnene vyplatené, musí ich sumu vrátiť. Bude tak úlohou vnútroštátneho súdu vyjadriť sa k relevantnosti týchto žalobných dôvodov pre rozhodnutie o žiadosti daňového orgánu o spätné vrátenie rodinných dávok.

27.

Výklad ustanovení článku 60 ods. 1 tretej vety nariadenia č. 987/2009 pritom môže mať rozhodujúci vplyv na výsledok sporu, keďže v prejednávanej veci rakúsky daňový orgán vzhľadom na neexistenciu podania žiadosti zo strany matky zohľadnil žiadosť podanú otcom a tomuto otcovi priznal rodinné dávky na dieťa. Inými slovami, vnútroštátny súd bude musieť posúdiť, či za takýchto okolností uvedené ustanovenia bránia právnej úprave umožňujúcej žiadať vrátenie rodinných dávok, ktoré boli vyplatené DN na jeho dieťa.

28.

Za týchto okolností považujem v záujme toho, aby sa vnútroštátnemu súdu poskytla užitočná odpoveď na vyriešenie sporu, za potrebné preformulovať otázky, ktoré tento súd položil Súdnemu dvoru. ( 10 )

29.

Navrhujem tak, aby Súdny dvor preformuloval štvrtú a piatu otázku takto:

B.

O preformulovaných otázkach

30.

Takto preformulované otázky si tak vyžadujú výklad ustanovení článku 60 ods. 1 tretej vety nariadenia č. 987/2009. Vzhľadom na to, že toto nariadenie bolo prijaté na vykonanie nariadenia č. 883/2004, považujem za potrebné pochopiť predmet a účel pravidiel stanovených v oblasti rodinných dávok v druhom uvedenom nariadení. V prejednávanej veci sa mi tento prístup zdá o to potrebnejší, že podľa judikatúry Súdneho dvora musia byť zmysel a rozsah článku 60 ods. 1 nariadenia č. 987/2009 z dôvodu odkazu na články 67 a 68 nariadenia č. 883/2004, ktoré tento článok vykonáva, preskúmané vo vzťahu k ustanoveniam týchto posledných uvedených článkov. ( 11 )

31.

S cieľom zabezpečiť poskytnutie voľného pohybu pracovníkov, tak ako je tento cieľ vymedzený v článku 45 ZFEÚ, článok 48 tejto Zmluvy upravuje v podstate vytvorenie systému koordinácie systémov sociálneho zabezpečenia. Koordinácia systémov sociálneho zabezpečenia bola najprv upravená ustanoveniami nariadenia (EHS) č. 1408/71 ( 12 ), ktorého mechanizmy sa stali príliš zložité ( 13 ), a teraz sa riadi nariadením č. 883/2004. Ako sa uvádza v jeho odôvodnení 4 ( 14 ), cieľom tohto nariadenia, tak ako aj nariadenia č. 1408/71 ( 15 ), nie je harmonizovať systémy sociálneho zabezpečenia, ale len zabezpečiť ich koordináciu.

32.

Na zabezpečenie tohto cieľa sa v nariadení č. 883/2004 okrem iného stanovujú kolízne normy, ktoré umožňujú v prípade existencie viacerých právnych poriadkov alebo neexistencie žiadneho právneho poriadku určiť právne predpisy v oblasti sociálneho zabezpečenia, na základe ktorých sa môžu priznávať dávky. Tieto normy, ktoré sú stanovené v článkoch 11 až 16 toho nariadenia, v prvom rade vychádzajú zo všeobecnej zásady jednotnosti rozhodného práva. ( 16 )

33.

Nariadenie č. 883/2004 pritom stanovuje odchylné pravidlá uplatniteľné na jednotlivé kategórie dávok. Na tomto základe článok 67 nariadenia č. 883/2004 určuje, pokiaľ ide o rodinné dávky, členský štát alebo členské štáty príslušné poskytovať takéto dávky. ( 17 ) Na tento účel uvedený článok zavádza zásadu, podľa ktorej si osoba môže uplatňovať nárok na rodinné dávky pre svojich rodinných príslušníkov, ktorí majú bydlisko v inom členskom štáte, než je členský štát príslušný na vyplácanie týchto dávok, ako keby mali uvedení rodinní príslušníci bydlisko v tomto členskom štáte. ( 18 ) Ako uvádza Súdny dvor, článok 67 nariadenia č. 883/2004 má v podstate zabrániť tomu, aby členský štát mohol stanoviť na priznanie alebo výšku rodinných dávok podmienku, aby rodinní príslušníci pracovníka mali bydlisko v členskom štáte, ktorý poskytuje dávky. ( 19 )

34.

Článok 67 tohto nariadenia tak zavádza fikciu, podľa ktorej sa celá rodina zohľadňuje tak, ako keby všetky dotknuté osoby podliehali právnym predpisom príslušného členského štátu a mali v ňom bydlisko. Inými slovami, v tomto článku je obsiahnutý globálny prístup ( 20 ), pričom príslušná inštitúcia je s cieľom posúdiť nárok na rodinné dávky povinná na základe tohto ustanovenia preskúmať situáciu rodiny ako celku. Takúto koncepciu napokon uznal Súdny dvor, ktorý pri výklade nariadení koordinujúcich systémy sociálneho zabezpečenia rozhodol, že rodinné dávky už z dôvodu svojej povahy nemôžu prináležať určitej osobe nezávisle od jej rodinnej situácie. ( 21 ) Ako správne zdôrazňuje Komisia, z toho vyplýva, že nárok na rodinné dávky neprináleží iba jedinému rodičovi, ale rodine.

35.

Tento globálny prístup sa mi zdá byť v plnom súlade s účelom, ktorý rodinným dávkam pripisuje nariadenie č. 883/2004. V tejto súvislosti je na účely posúdenia, či dávka predstavuje rodinnú dávku v zmysle článku 3 ods. 1 písm. j) tohto nariadenia, potrebné odkázať na znenie článku 1 písm. z) uvedeného nariadenia, podľa ktorého pojem „rodinné dávky“ znamená všetky vecné alebo peňažné dávky, ktor[é] sú určené na pokrytie rodinných výdajov, okrem preddavkov na výživné a osobitné prídavky pri narodení dieťaťa a osvojení dieťaťa, ako sú uvedené v prílohe I tohto nariadenia. Vychádzajúc z tejto definície, Súdny dvor ustálene rozhoduje, že rodinné dávky sú určené na sociálnu pomoc pracovníkom, ktorí sa starajú o rodinu, a to tak, že sa prostredníctvom nich spoločnosť podieľa na jeho nákladoch. Súdny dvor navyše spresnil, že výraz „pokrytie rodinných výdavkov“ sa má vykladať v tom zmysle, že sa týka najmä verejného príspevku do rodinného rozpočtu, ktorý má uľahčiť bremeno výdavkov vyplývajúcich z vyživovania detí. ( 22 )

36.

Tento cieľ je tiež ilustrovaný ustanoveniami článku 68a nariadenia č. 883/2004, ktorého cieľom je zabezpečiť, aby príjemcovia rodinných dávok používali tieto dávky v súlade s účelom, na ktorý sú určené. Z tohto hľadiska toto ustanovenie stanovuje, že v prípade, že príjemca dávky nevyužije rodinný prídavok, na ktorý má nárok, na vyživovanie rodinných príslušníkov, suma uvedených rodinných dávok sa musí vyplatiť osobe, ktorá skutočne zabezpečuje uspokojovanie potrieb rodinných príslušníkov.

37.

Predmet a účel rodinných dávok sú tak rozhodujúcimi kritériami na uplatňovanie a vykonávanie pravidiel, ktoré v tejto oblasti stanovuje nariadenie č. 883/2004. Z toho vyplýva, že článok 60 ods. 1 nariadenia č. 987/2009 sa musí vnímať a vykladať s ohľadom na tieto charakteristiky. V tejto súvislosti tento článok ( 23 ) v podstate stanovuje, že ak osoba, ktorá si môže uplatňovať nárok na rodinné dávky, svoje právo neuplatní, žiadosť podaná jednou z ďalších osôb uvedených v tomto článku, medzi ktoré patrí aj „druhý rodič“, sa musí „zohľadniť“ príslušnou inštitúciou členského štátu, ktorého právne predpisy sa uplatňujú.

38.

Podľa môjho názoru článok 60 ods. 1 tretia veta nariadenia č. 987/2009 vyjadruje rodinný prístup, ktorý je v oblasti rodinných dávok zakotvený nariadením č. 883/2004. Domnievam sa totiž, že keď normotvorca Únie stanovil, že žiadosť podaná „druhým rodičom“ sa má zohľadniť tak, ako keby bola podaná rodičom, ktorý má nárok na rodinné dávky, jeho zámerom bolo uistiť sa o tom, že uvedené dávky v každej situácii v súlade s ich cieľom prispievajú do rodinného rozpočtu a vyrovnávajú náklady vynaložené osobou, ktorá skutočne zabezpečuje vyživovanie dieťa.

39.

Súčasne v nadväznosti na odôvodnenie, ktoré som práve uviedol, konštatujem, že spätné vrátenie súm zodpovedajúcich dávkam je možné len vtedy, ak nie je v rozpore so štruktúrou mechanizmov, ktoré sú v oblasti rodinných dávok zavedené nariadeniami č. 883/2004 a 987/2009. Z tohto dôvodu je na posúdenie opodstatnenosti žiadosti o vrátenie potrebné overiť, či v dôsledku podania žiadosti jednou z osôb uvedených v článku 60 ods. 1 tretej vete nariadenia č. 987/2009 celkové posúdenie situácie rodiny, vykonané príslušnou inštitúciou, viedlo k tomu, že rodinné dávky skutočne prispievajú na rodinné výdavky. Ak je odpoveď kladná, domnievam sa, že ustanovenia tohto článku bránia spätnému vymáhaniu rodinných dávok, hoci aj príslušná inštitúcia poskytla tieto dávky osobe, ktorá nie je tou, ktorú vnútroštátne právo určuje ako osobu, ktorá si môže uplatňovať uvedené dávky.

40.

Takáto analýza je napokon v súlade s judikatúrou Súdneho dvora. Samozrejme, ako Súdny dvor pripomenul v rozsudku Trapkowski ( 24 ), zohľadnenie stanovené v článku 60 ods. 1 tretej vete nariadenia č. 987/2009 nebráni tomu, aby príslušná inštitúcia členského štátu priznala rodinné dávky inej osobe, než je tá, ktorá podala žiadosť, pretože podmienky priznania uvedených dávok vrátane zistenia osoby, ktorá má na ne nárok, patria do pôsobnosti vnútroštátneho práva. Z pojmov použitých v uvedenom rozsudku však nijako nevyplýva, že by príslušná inštitúcia musela dospieť k takémuto záveru. Celkové preskúmanie rodinnej situácie, stanovené v uvedenom článku, teda ponecháva na príslušnej inštitúcii možnosť priznať rodinné dávky inej osobe, než je osoba určená vnútroštátnym právom.

41.

V takomto prípade pritom spochybnenie tohto priznania na základe kritérií stanovených vnútroštátnym právom nemôže mať za následok porušenie štruktúry mechanizmov koordinácie systémov sociálneho zabezpečenia, stanovených nariadením č. 883/2004. V tejto súvislosti pripomínam, že hoci sa podmienky poskytovania rodinných dávok určujú v súlade s vnútroštátnym právom, členské štáty musia pri výkone tejto právomoci rešpektovať právo Únie. ( 25 ) Z toho podľa môjho názoru vyplýva, že určenie osoby, ktorá má nárok na rodinné dávky, na základe vnútroštátneho práva nesmie mať za dôsledok uloženie povinnosti vrátiť uvedené dávky, ktoré následne po uplatnení postupu podľa článku 60 ods. 1 nariadenia č. 987/2009 dosiahli svoj cieľ.

42.

V každom prípade posúdenie opodstatnenosti žiadosti o spätné vrátenie rodinných dávok, vydanej rakúskym daňovým orgánom, patrí do výlučnej právomoci vnútroštátneho súdu, ktorému prináleží preskúmať všetky osobitné okolnosti prejednávanej veci. Domnievam sa pritom, že vzhľadom na skutočnosti, ktoré uviedol vnútroštátny súd, výklad ustanovení článku 60 ods. 1 tretej vety nariadenia č. 987/2009, ktorý navrhujem, bráni vráteniu rodinných dávok.

43.

Rakúske právo totiž určovalo bývalú manželku DN ako osobu, ktorá si môže uplatňovať nárok na rodinné dávky na svoju plnoletú dcéru, s ktorou bývala v Poľsku. Keďže si matka svoje právo neuplatnila, DN podal na príslušnú rakúsku inštitúciu žiadosť o priznanie uvedených dávok. Po zohľadnení tejto žiadosti daná inštitúcia priznala rodinné dávky DN, ktorý zodpovedajúce sumy v plnej výške vyplácal svojej dcére. Vnútroštátny súd navyše poznamenáva, že ak by mal byť DN povinný vrátiť rodinné dávky, jeho bývalá manželka by nemohla dosiahnuť ich vyplatenie, pretože na základe rakúskeho práva už uplynula lehota na vyplatenie uvedených dávok.

44.

Vzhľadom na tieto skutočnosti predovšetkým konštatujem, že žiadosť, ktorú podal DN, bola zohľadnená a že mu boli následne priznané rodinné dávky v rámci toho, ako príslušná inštitúcia uplatnila postup stanovený v článku 60 ods. 1 nariadenia č. 987/2009 na účely uplatnenia článkov 67 a 68 nariadenia č. 883/2004. Ďalej poznamenávam, že aj keď rodinné prídavky neboli vyplácané matke, skutočne prispievali na vyživovanie dieťaťa, na ktoré boli poskytnuté.

45.

Domnievam sa, že za takýchto okolností by vrátenie rodinných dávok, ktoré sa vyžaduje podľa vnútroštátneho práva, malo za dôsledok porušenie pravidiel koordinácie systémov sociálneho zabezpečenia, stanovené v oblasti rodinných dávok zákonodarcom Únie.

VI.

Návrh

46.

Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti navrhujem, aby Súdny dvor na štvrtú a piatu prejudiciálnu otázku, ktoré položil Bundesfinanzgericht (Spolkový finančný súd, Rakúsko), v preformulovanom znení odpovedal takto: