I.

Einführung

1.

In der vorliegenden Rechtssache wird der Gerichtshof vom Bundesfinanzgericht (Österreich) mit einem Vorabentscheidungsersuchen befasst, das u. a. die Auslegung der Bestimmungen betrifft, die zur Anwendung der Art. 67 und 68 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 ( 2 ) in der Verordnung (EG) Nr. 987/2009 ( 3 )vorgesehen sind.

2.

Insbesondere wird der Gerichtshof mit der vierten und der fünften Frage, auf die sich die vorliegenden Schlussanträge konzentrieren, ersucht, Sinn und Tragweite von Art. 60 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung Nr. 987/2009 zu präzisieren, wonach der zuständige Träger, wenn die Person, die berechtigt ist, Anspruch auf Familienleistungen zu erheben, dieses Recht nicht wahrnimmt, den Antrag einer der in dieser Bestimmung genannten Personen berücksichtigen muss.

II.

Rechtlicher Rahmen

A.

Unionsrecht

1.

Verordnung Nr. 883/2004

3.

Art. 1 der Verordnung Nr. 883/2004 bestimmt:

4.

Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 883/2004 lautet:

5.

Art. 3 der Verordnung Nr. 883/2004 sieht vor:

6.

Art. 7 der Verordnung Nr. 883/2004 bestimmt:

7.

Art. 67 („Familienangehörige, die in einem anderen Mitgliedstaat wohnen“) in Kapitel 8, Titel III der Verordnung Nr. 883/2004 lautet:

8.

Art. 68 („Prioritätsregeln bei Zusammentreffen von Ansprüchen“) in ebendiesem Kapitel 8 der Verordnung Nr. 883/2004 sieht vor:

9.

Art. 68a ( 4 ) („Gewährung von Leistungen“) der Verordnung Nr. 883/2004, der ebenfalls zu Kapitel 8 gehört, bestimmt:

2.

Verordnung Nr. 987/2009

10.

Art. 60 Abs. 1 der Verordnung Nr. 987/2009 lautet:

B.

Österreichisches Recht

11.

§ 2 des Bundesgesetzes vom 24. Oktober 1967 betreffend den Familienlastenausgleich durch Beihilfen (BGBl. 376/1967, im Folgenden: FLAG) in der für den Ausgangsrechtsstreit maßgeblichen Fassung bestimmt:

12.

§ 26 Abs. 1 FLAG bestimmt:

III.

Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

13.

DN, der in Polen geboren wurde, ist seit 2001 österreichischer Staatsangehöriger und wohnt seither auch in Österreich. Bis 2011 war er mit einer polnischen Staatsangehörigen verheiratet. Dieser Ehe entstammt eine 1991 geborene Tochter, die ebenfalls polnische Staatsangehörige ist.

14.

Seit 2011 bezieht DN von den zuständigen polnischen und österreichischen Trägern eine Altersrente in Form von Frührenten. Diese wird auf der Grundlage von Versicherungszeiten berechnet, die zunächst in Polen und später in Österreich erworben wurden.

15.

Zwischen Januar und August 2013 gewährte die österreichische Finanzverwaltung DN, wie von ihm beantragt, Familienbeihilfe in Form von Ausgleichszahlungsbeträgen und Absetzbeträgen für seine Tochter. DN ließ diese Leistungen seiner Tochter zukommen, die in Polen studierte. Die geschiedene Ehefrau von DN stellte keinen Antrag auf Gewährung dieser Leistungen.

16.

In diesem Zeitraum wurden in Polen keine Familienleistungen gewährt, da das Einkommen von DN die Einkommensobergrenze überstieg, die gemäß polnischem Recht für die Gewährung solcher Leistungen besteht.

17.

Mit Bescheid vom 12. November 2014 forderte die österreichische Finanzverwaltung die DN gewährten Ausgleichszahlungsbeträge und Absetzbeträge zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass Österreich aufgrund des Bezugs einer Frührente aus Polen und aufgrund des Umstands, dass die Tochter von DN in Polen wohnhaft sei, gemäß den Prioritätsregeln nach Art. 68 Abs. 1 der Verordnung Nr. 883/2004 nur subsidiär für die Gewährung von Familienleistungen zuständig sei. Als alternativen Rückforderungsgrund führte die Finanzverwaltung außerdem an, dass gemäß § 2 Abs. 2 FLAG nur die Mutter, die mit ihrer Tochter in Polen wohne, Anspruch auf die österreichische Familienbeihilfe habe. Daraus folge, dass diese Leistungen nach § 26 Abs. 1 FLAG vom Vater auch dann zurückzufordern seien, wenn sie aufgrund des bereits abgelaufenen Rückwirkungszeitraums der Mutter, die diese Leistungen hätte beantragen müssen, nicht mehr gewährt werden könnten.

18.

DN erhob beim Bundesfinanzgericht Beschwerde gegen diesen Bescheid und machte geltend, dass Österreich ihm nach Art. 68 Abs. 2 der Verordnung Nr. 883/2004 in Verbindung mit den maßgeblichen Bestimmungen des FLAG Familienleistungen zu gewähren habe.

19.

Vor diesem Hintergrund hat das Bundesfinanzgericht am 19. März 2021 beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

IV.

Verfahren vor dem Gerichtshof

20.

Die tschechische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.

V.

Rechtliche Würdigung

21.

Entsprechend dem Ersuchen des Gerichtshofs werden sich die vorliegenden Schlussanträge auf die vierte und die fünfte Frage konzentrieren.

A.

Zur Umformulierung der Fragen

22.

Mit der vierten und der fünften Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 60 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung Nr. 987/2009 einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren entgegensteht, die den Anspruch auf Familienleistungen dem Elternteil vorbehält, der mit dem Kind zusammenlebt, so dass dem anderen Elternteil, der die ausschließliche Unterhaltslast für das Kind tatsächlich trägt, diese Leistungen auch dann nicht gewährt werden können, wenn der erstgenannte Elternteil die Leistungen nicht beantragt.

23.

Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts ist daher zu prüfen, ob unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens der andere Elternteil aus diesem Artikel einen Anspruch auf Familienleistungen ableiten kann.

24.

Insoweit könnte meines Erachtens das Urteil Trapkowski ( 5 ) dem vorlegenden Gericht Antworten liefern. In der Begründung dieses Urteils hat der Gerichtshof zunächst darauf hingewiesen, dass die Verordnungen Nrn. 987/2009 und 883/2004 nicht bestimmen, welche Personen Anspruch auf Familienleistungen haben ( 6 ), auch wenn sie die Regeln festlegen, nach denen diese Personen bestimmt werden können ( 7 ). Der Gerichtshof hat sodann festgestellt, dass sowohl aus dem Wortlaut als auch aus der Systematik von Art. 60 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung Nr. 987/2009 hervorgeht, dass zwischen der Einreichung eines Antrags auf Familienleistungen und dem Anspruch auf diese Leistungen zu unterscheiden ist ( 8 ). Unter Bezugnahme auf den Wortlaut dieses Artikels hat er außerdem betont, dass es zwar ausreicht, wenn eine der Personen, die Anspruch auf Familienleistungen erheben kann, einen Antrag stellt, damit der zuständige Träger des Mitgliedstaats verpflichtet ist, den Antrag des anderen Elternteils zu berücksichtigen, das Unionsrecht diesen Träger aber nicht daran hindert, in Anwendung des nationalen Rechts zu dem Ergebnis zu gelangen, dass der Anspruch auf Familienleistungen für ein Kind einer anderen Person zusteht als der, die den Antrag auf diese Leistungen gestellt hat ( 9 ).

25.

Aus dieser Rechtsprechung folgt, dass Art. 60 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung Nr. 987/2009 einen Mitgliedstaat keineswegs verpflichtet, dem „anderen Elternteil“ eine Leistung zu gewähren, wenn der Elternteil, der berechtigt ist, Anspruch auf die Familienleistungen zu erheben, dieses Recht nicht wahrgenommen hat. Folglich steht diese Vorschrift in keiner Weise dem entgegen, dass der zuständige österreichische Träger unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens den von DN gestellten Antrag auf Gewährung dieser Leistungen aufgrund der dafür bestehenden Voraussetzungen ablehnt.

26.

Allerdings weise ich darauf hin, dass die Problematik im vorliegenden Rechtsstreit nicht gänzlich mit der dem Urteil Trapkowski zugrunde liegenden Problematik vergleichbar ist, da der zuständige österreichische Träger dem von DN für seine Tochter gestellten Antrag zunächst stattgab. Erst in einem zweiten Schritt forderte die Finanzverwaltung die Rückzahlung der DN gewährten Familienleistungen. Als alternativen Rückforderungsgrund führte sie nationale Bestimmungen an, die zum einen vorsehen, dass die Familienbeihilfe der Person gewährt wird, zu deren Haushalt das Kind gehört, und zum anderen, dass, wer Familienbeihilfe zu Unrecht bezogen hat, die entsprechenden Beträge zurückzuzahlen hat. Es ist daher Sache des vorlegenden Gerichts, über die Erheblichkeit dieser Klagegründe für die Entscheidung über die Rückforderung der Familienleistungen durch die Finanzverwaltung zu befinden.

27.

Die Auslegung von Art. 60 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung Nr. 987/2009 kann jedoch einen maßgeblichen Einfluss auf die Entscheidung des Rechtsstreits haben, da die österreichische Finanzverwaltung im vorliegenden Fall aufgrund des Umstands, dass die Mutter keinen Antrag gestellt hatte, den Antrag des Vaters berücksichtigt und ihm Familienleistungen für das Kind gewährt hat. Das vorlegende Gericht wird mit anderen Worten prüfen müssen, ob Art. 60 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung Nr. 987/2009 unter diesen Umständen Rechtsvorschriften entgegensteht, nach denen die Familienleistungen, die DN für sein Kind erhalten hat, zurückgefordert werden können.

28.

Vor diesem Hintergrund halte ich es für geboten, die Fragen, die dem Gerichtshof vorgelegt worden sind, umzuformulieren, um dem vorlegenden Gericht eine für die Entscheidung des Rechtsstreits sachdienliche Antwort zu geben ( 10 ).

29.

Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, die vierte und die fünfte Frage wie folgt umzuformulieren:

B.

Zu den umformulierten Fragen

30.

Die in dieser Weise umformulierten Fragen betreffen also die Auslegung von Art. 60 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung Nr. 987/2009. Da diese Verordnung zur Durchführung der Verordnung Nr. 883/2004 erlassen wurde, halte ich es für erforderlich, auf den Gegenstand und den Zweck der Regelungen der Verordnung Nr. 883/2004 zu Familienleistungen einzugehen. Im vorliegenden Fall erscheint mir dies umso wichtiger, als nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs die Bedeutung und Tragweite von Art. 60 Abs. 1 der Verordnung Nr. 987/2009 aufgrund des in dieser Bestimmung enthaltenen Verweises auf die Art. 67 und 68 der Verordnung Nr. 883/2004 anhand der Bestimmungen dieser Vorschriften zu ermitteln sind ( 11 ).

31.

Um die Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Sinne von Art. 45 AEUV zu gewährleisten, sieht Art. 48 AEUV im Wesentlichen die Schaffung eines Systems zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit vor. Die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, die zunächst durch die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 ( 12 ) geregelt wurde, deren Mechanismen jedoch zu komplex geworden waren ( 13 ), ist nunmehr Gegenstand der Verordnung Nr. 883/2004. Wie im vierten Erwägungsgrund ( 14 ) dieser Verordnung dargelegt, bezweckt sie ebenso wenig wie die Verordnung Nr. 1408/71 ( 15 ) die Harmonisierung der Systeme der sozialen Sicherheit, sondern nur deren Koordinierung.

32.

Um dieses Ziel zu gewährleisten, enthält die Verordnung Nr. 883/2004 u. a. Kollisionsnormen, die es ermöglichen, in Fällen, in denen es mehrere Gesetze gibt oder in denen eine gesetzliche Regelung fehlt, die Rechtsvorschriften der sozialen Sicherheit zu bestimmen, auf deren Basis die Leistungen gewährt werden können. Diese in den Art. 11 bis 16 der Verordnung Nr. 883/2004 festgelegten Regeln beruhen in erster Linie auf dem allgemeinen Grundsatz der Anwendbarkeit nur eines Rechts ( 16 ).

33.

Die Verordnung Nr. 883/2004 sieht jedoch abweichende Regeln für die verschiedenen Arten von Leistungen vor. In diesem Zusammenhang bestimmt Art. 67 der Verordnung Nr. 883/2004 im Hinblick auf Familienleistungen den oder die für die Gewährung solcher Leistungen zuständigen Mitgliedstaat(en) ( 17 ). Er legt dazu den Grundsatz fest, dass eine Person Anspruch auf Familienleistungen für ihre Familienangehörigen erheben kann, die in einem anderen als dem für die Zahlung dieser Leistungen zuständigen Mitgliedstaat wohnen, als ob sie in dem zuständigen Mitgliedstaat wohnhaft wären ( 18 ). Der Gerichtshof weist darauf hin, dass Art. 67 der Verordnung Nr. 883/2004 im Wesentlichen verhindern soll, dass ein Mitgliedstaat die Gewährung oder die Höhe von Familienleistungen davon abhängig machen kann, dass die Familienangehörigen des Erwerbstätigen in dem Mitgliedstaat wohnen, in dem die Leistungen erbracht werden ( 19 ).

34.

Art. 67 dieser Verordnung schafft somit eine Fiktion, nach der die gesamte Familie so betrachtet wird, als ob alle Betroffenen den Rechtsvorschriften des zuständigen Mitgliedstaats unterlägen und dort wohnhaft wären. Anders ausgedrückt enthält dieser Artikel einen umfassenden Ansatz ( 20 ), da der zuständige Träger nach dieser Bestimmung verpflichtet ist, die Situation der Familie insgesamt zu prüfen, um die Ansprüche auf Familienleistungen zu ermitteln. Dies entspricht im Übrigen auch der Auffassung des Gerichtshofs, der im Zusammenhang mit der Auslegung der Verordnungen zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit entschieden hat, dass Familienleistungen schon aufgrund ihrer Natur nicht einem Einzelnen unabhängig von seiner familiären Situation zustehen können ( 21 ). Wie von der Kommission zutreffend ausgeführt, geht daraus hervor, dass das Recht auf Familienleistungen nicht einem Elternteil allein zusteht, sondern der Familie.

35.

Dieser umfassende Ansatz steht meines Erachtens mit dem Zweck der Familienleistungen gemäß der Verordnung Nr. 883/2004 in Einklang. Zu diesem Punkt ist für die Bestimmung, ob eine Leistung eine Familienleistung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Buchst. j dieser Verordnung darstellt, auf den Wortlaut ihres Art. 1 Buchst. z abzustellen, der besagt, dass der Ausdruck „Familienleistungen“ alle Sach- oder Geldleistungen zum Ausgleich von Familienlasten, mit Ausnahme von Unterhaltsvorschüssen und besonderen Geburts- und Adoptionsbeihilfen nach Anhang I der Verordnung, bezeichnet. Gestützt auf diese Definition hat der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass Familienleistungen dazu dienen sollen, Arbeitnehmer mit Familienlasten dadurch sozial zu unterstützen, dass sich die Allgemeinheit an diesen Lasten beteiligt. Außerdem hat der Gerichtshof festgestellt, dass der Ausdruck „Ausgleich von Familienlasten“ dahin auszulegen ist, dass er u. a. einen staatlichen Beitrag zum Familienbudget erfassen soll, der die Kosten für den Unterhalt von Kindern verringert ( 22 ).

36.

Dieses Ziel wird auch durch Art. 68a der Verordnung Nr. 883/2004 veranschaulicht, der gewährleisten soll, dass die Empfänger der Familienleistungen diese für die Zwecke verwenden, zu denen sie bestimmt sind. Dementsprechend sieht diese Bestimmung vor, dass, wenn der Leistungsempfänger die ihm zustehende Familienleistung nicht für den Unterhalt der Familienangehörigen verwendet, diese Familienleistungen der Person zu gewähren sind, die den Lebensunterhalt der Familienangehörigen tatsächlich trägt.

37.

Ziel und Zweck der Familienleistungen stellen also entscheidende Kriterien für die Anwendung und Durchführung der in der Verordnung Nr. 883/2004 für diesen Bereich vorgesehenen Regelungen dar. Daraus folgt, dass Art. 60 Abs. 1 der Verordnung Nr. 987/2009 im Licht dieser Kriterien zu verstehen und auszulegen ist. Insoweit sieht dieser Artikel ( 23 ) im Wesentlichen vor, dass der zuständige Träger des Mitgliedstaats, dessen Rechtsvorschriften anwendbar sind, den Antrag einer der anderen in dieser Bestimmung genannten Personen, zu denen auch der „andere Elternteil“ gehört, „berücksichtigen“ muss, wenn die Person, die berechtigt ist, Anspruch auf Familienleistungen zu erheben, dieses Recht nicht wahrnimmt.

38.

Meines Erachtens spiegelt Art. 60 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung Nr. 987/2009 den Familienbetrachtungsansatz wider, der in der Verordnung Nr. 883/2004 für Familienleistungen verankert ist. Ich bin nämlich der Ansicht, dass der Unionsgesetzgeber mit der Regelung, dass der Antrag des „anderen Elternteils“ so zu berücksichtigen ist, als wäre er von dem Elternteil gestellt worden, der Anspruch auf die Familienleistungen hat, sicherstellen wollte, dass diese Leistungen auf jeden Fall ihrem Zweck entsprechend zum Familienbudget beitragen und die Kosten der Person ausgleichen, die die Unterhaltslast für das Kind tatsächlich trägt.

39.

Demgemäß bin ich den soeben dargelegten Ausführungen folgend auch der Ansicht, dass die Rückforderung der den Leistungen entsprechenden Beträge nur möglich ist, soweit sie nicht der Systematik der Mechanismen entgegensteht, die die Verordnungen Nrn. 883/2004 und 987/2009 für Familienleistungen geschaffen haben. Insoweit ist zur Beurteilung der Begründetheit der Rückforderung zu prüfen, ob die auf den Antrag einer der in Art. 60 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung Nr. 987/2009 genannten Personen folgende Gesamtbetrachtung der Situation der Familie durch den zuständigen Träger zu dem Ergebnis geführt hat, dass die Familienleistungen tatsächlich zum Ausgleich von Familienlasten beitragen. Wenn diese Frage bejaht wird, stehen die Bestimmungen dieses Artikels der Rückforderung von Familienleistungen meiner Ansicht nach auch dann entgegen, wenn der zuständige Träger diese Leistungen einer Person gewährt hat, die nach nationalem Recht nicht die Person ist, die Anspruch auf diese Leistungen erheben kann.

40.

Diese Analyse steht im Übrigen mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs im Einklang. Wie dieser im Urteil Trapowski ( 24 ) festgestellt hat, hindert die in Art. 60 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung Nr. 987/2009 vorgeschriebene Berücksichtigung den zuständigen Träger des Mitgliedstaats zwar nicht daran, die Familienleistungen einer anderen Person als derjenigen zu gewähren, die den Antrag gestellt hat, da die Voraussetzungen für die Gewährung dieser Leistungen, darunter die Ermittlung des Anspruchsberechtigten, nach nationalem Recht zu beurteilen sind. Aus dem Wortlaut dieses Urteils ergibt sich jedoch keineswegs, dass der zuständige Träger verpflichtet wäre, zu einem solchen Ergebnis zu gelangen. Die in diesem Artikel vorgesehene Gesamtbetrachtung der Situation der Familie ermöglicht es dem zuständigen Träger somit, die Familienleistungen einer anderen Person zu gewähren als jener, die im nationalen Recht vorgesehen ist.

41.

Die Infragestellung der Gewährung dieser Leistungen auf der Grundlage der Kriterien des nationalen Rechts darf in einem solchen Fall jedoch nicht dazu führen, dass gegen die Systematik der mit der Verordnung Nr. 883/2004 geschaffenen Mechanismen zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit verstoßen wird. Insoweit weise ich darauf hin, dass die Voraussetzungen für die Gewährung von Familienleistungen zwar nach nationalem Recht beurteilt werden, die Mitgliedstaaten aber bei der Ausübung dieser Befugnis das Unionsrecht beachten müssen ( 25 ). Daraus ergibt sich meines Erachtens, dass die nach nationalem Recht erfolgende Ermittlung der Person, die Anspruch auf Familienleistungen hat, nicht dazu führen darf, dass die Rückzahlung der betreffenden Leistungen verlangt wird, die infolge der Durchführung des Verfahrens nach Art. 60 Abs. 1 der Verordnung Nr. 987/2009 ihren Zweck erfüllt haben.

42.

Jedenfalls fällt die Prüfung der Begründetheit der Rückforderung von Familienleistungen durch die österreichische Finanzverwaltung in die alleinige Zuständigkeit des nationalen Gerichts, das sämtliche besonderen Umstände dieses Falles zu prüfen hat. Allerdings steht die von mir vorgeschlagene Auslegung von Art. 60 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung Nr. 987/2009 vor dem Hintergrund der Angaben des vorlegenden Gerichts der Rückforderung von Familienleistungen meiner Meinung nach entgegen.

43.

Nach österreichischem Recht ist nämlich die geschiedene Ehefrau von DN die Person, die berechtigt ist, für ihre volljährige Tochter, mit der sie in Polen wohnt, Anspruch auf Familienleistungen zu erheben. Da die Mutter ihr Recht nicht wahrgenommen hatte, stellte DN beim zuständigen österreichischen Träger einen Antrag auf Gewährung dieser Leistungen. Der Träger berücksichtigte diesen Antrag und gewährte DN die Familienbeihilfe. DN leitete alle entsprechenden Zahlungen an seine Tochter weiter. Darüber hinaus weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass, falls DN zur Rückzahlung der Familienbeihilfe verpflichtet sein sollte, seine geschiedene Ehefrau diese Leistungen nicht mehr erhalten könne, da die Frist für ihre Gewährung nach österreichischem Recht abgelaufen sei.

44.

Gemessen an diesen Gesichtspunkten stelle ich zunächst fest, dass der Antrag von DN berücksichtigt wurde und dass ihm die Familienleistungen im Rahmen der Durchführung des in Art. 60 Abs. 1 der Verordnung Nr. 987/2009 für die Anwendung der Art. 67 und 68 der Verordnung Nr. 883/2004 vorgesehenen Verfahrens durch den zuständigen Träger gewährt wurden. Die Familienleistungen wurden zwar nicht an die Mutter gezahlt, trugen aber trotzdem tatsächlich zum Unterhalt des Kindes bei, für das sie gewährt wurden.

45.

Meines Erachtens würde unter solchen Umständen die nach nationalem Recht geforderte Rückzahlung von Familienleistungen dazu führen, dass die vom Unionsgesetzgeber auf dem Gebiet der Familienleistungen geschaffenen Regelungen zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit unterlaufen würden.

VI.

Ergebnis

46.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vierte und die fünfte Vorlagefrage des Bundesfinanzgerichts (Österreich) in ihrer umformulierten Fassung wie folgt zu beantworten: