I.

Въведение

1.

Настоящото преюдициално запитване, което се отнася до тълкуването на членове 45 и 101 ДФЕС, е отправено в рамките на спор между UL, футболист, и Royal Antwerp Football Club (наричан по-нататък „Royal Antwerp“), от една страна, и Union royale belge des sociétés de football association ASBL (Белгийска кралска футболна асоциация, наричана по-нататък „URBSFA“) и Union des associations européennes de football (Съюз на европейските футболни асоциации, наричан по-нататък „УЕФА“), от друга страна, за отмяна на арбитражно решение, с което се отхвърля иск за нищожност и обезщетение, предявен от UL и Royal Antwerp срещу разпоредби от правилниците на URBSFA, УЕФА и на другите национални футболни асоциации, които са членове на последния.

2.

В съответствие с искането на Съда настоящото заключение се ограничава до аспекта на делото, свързан със свободното движение на работници съгласно член 45 ДФЕС. Въпросните разпоредби се отнасят до така наречените „играчи, тренирани на местно ниво“ (наричани по-нататък „ИТМН“), тоест играчи, тренирани в школата на техния клуб или в школата на друг клуб от същата национална футболна асоциация. По същество въпросът е дали задължителното включване на определен брой ИТМН в съответен списък представлява необосновано ограничение на свободното движение на работници по смисъла на член 45 ДФЕС.

3.

В настоящото заключение поддържам, че член 45 ДФЕС не допуска спорните разпоредби (само) доколкото те се прилагат за играчи, които не произлизат от конкретно разглеждания клуб. Никой не иска скучен футбол ( 2 ), поради което според мен са допустими някои ограничения на тази основна разпоредба.

II.

Фактите, производството и преюдициалните въпроси

А.

Страните по спора

4.

UL е футболист, роден през 1986 г., който е гражданин на трета държава, както и белгийски гражданин. Развива дългогодишна професионална кариера в Белгия. В продължение на няколко години играе в Royal Antwerp, белгийски професионален футболен клуб, а понастоящем играе в друг професионален футболен клуб в Белгия.

5.

УЕФА е учредена по швейцарското право асоциация със седалище в Нион (Швейцария). Основана е през 1954 г. с цел по-специално да се занимава с всички въпроси, свързани с футбола, да наблюдава и контролира развитието на футбола във всичките му форми, както и да подготвя и организира международни футболни първенства и турнири на европейско ниво. В нея членуват 55 национални футболни асоциации, сред чиито членове са професионални футболни клубове. Върховен орган на асоциацията е Конгресът, който обединява всички нейни членове. Изпълнителен орган е Изпълнителният комитет, чиито членове се избират от Конгреса, от European Leagues (EL), което от своя страна е установено в Швейцария сдружение, представляващо 37 национални лиги от 30 различни държави, както и от Association européenne des clubs (Европейската асоциация на клубовете, наричана по-нататък „ECA“), която е представителен орган на футболните клубове.

6.

URBSFA е сдружение с нестопанска цел по белгийското право, признато от Fédération Internationale de football association (Международната футболна федерация, наричана по-нататък „ФИФА“), от УЕФА, в която членува, и от Comité Olympique et Interfédéral Belge (Белгийски олимпийски и междуфедерален комитет; наричан по-нататък „COIB“). То има за цел да осигурява спортната и административната организация на професионалния и любителския футбол в Белгия, както и да насърчава неговото развитие.

Б.

Спорните разпоредби

1.

УЕФА

7.

На 2 февруари 2005 г. изпълнителният комитет на УЕФА приема правила, които задължават професионалните футболни клубове, участващи в междуклубните турнири на УЕФА, да включват в списъка за пределния състав на отбора максимален брой от 25 играчи, сред които и минимален брой ИТМН. Тези играчи са дефинирани от УЕФА като играчи, които независимо от тяхното гражданство, са били тренирани не по-малко от три години в школата на техния клуб или в школата на друг клуб от същата национална асоциация във възрастта между 15 и 21 години. На 21 април 2005 г. така нареченото правило „ИТМН“ е одобрено на конгреса в Талин от 52‑те асоциации, членуващи в УЕФА, сред които URBSFA. От сезон 2008/2009 г. Правилникът на УЕФА предвижда, че клубовете, регистрирани за участие в един от организираните от УЕФА турнири, трябва да включат най-много 25 играчи, от които поне 8 да са играчи, тренирани на местно ниво. От тези осем играчи пък поне четирима трябва да са тренирани в школата на въпросния клуб.

2.

URBSFA

8.

Съответните разпоредби от федералния правилник на URBSFA предвиждат футболните клубове от първа и втора професионална лига (1A и 1B) да изпратят списъци с най-много 25 играчи, от които поне 8 играчи трябва да са тренирани в белгийски клубове (тоест да са били картотекирани в белгийски клуб по време на поне три пълни сезона преди навършване на 23‑годишна възраст). По-нататък, поне трима от тези осем играчи трябва да са били картотекирани в белгийски клуб най-малко по време на три сезона преди навършване на 21‑годишна възраст ( 3 ).

9.

Освен това, що се отнася до списъците на съставите за даден мач, клубовете трябва да избират играчи, фигуриращи в горепосочените списъци, и трябва да включат поне шестима играчи, които са били картотекирани по време на поне три пълни сезона преди навършване на 23‑годишна възраст, а двама от тях — преди навършване на 21‑годишна възраст ( 4 ).

10.

И в двата случая, ако посочените минимални бройки не са запълнени, такива играчи не могат да бъдат заменени от играчи, които не отговарят на съответните условия.

В.

Спорът по главното производство

11.

На 13 февруари 2020 г. UL сезира Cour belge d’arbitrage pour le sport (Арбитражен съд по въпросите на спорта, Белгия) с искане по-конкретно да се установи, че правилата относно „ИТМН“, приети от УЕФА и URBSFA, са незаконосъобразни, тъй като нарушават член 45 ДФЕС ( 5 ), както и да се присъди съответно обезщетение за претърпените от UL вреди. Впоследствие Royal Antwerp встъпва по своя инициатива в производството, като иска обезщетение за понесените в резултат на тези правила вреди. УЕФА не е страна в арбитражното производство.

12.

С арбитражно решение от 10 юли 2020 г. белгийският Арбитражен съд по въпросите на спорта постановява, че исканията, които се отнасят до въведеното от УЕФА правило за „ИТМН“, са недопустими, а исканията, които се отнасят до въведените от URBSFA правила, са допустими, но неоснователни.

13.

Що се отнася до въведените от URBSFA правила, белгийският Арбитражен съд по въпросите на спорта по същество приема, че те не накърняват свободното движение на работници, гарантирано от член 45 ДФЕС, тъй като се прилагат без разлика, не водят до дискриминация, основана на гражданство, и във всички случаи са обосновани от легитимни цели и не са несъразмерни спрямо тях ( 6 ).

14.

Поради това белгийският Арбитражен съд по въпросите на спорта отхвърля исканията за обезщетение на UL и Royal Antwerp.

15.

На 1 септември 2020 г. UL и Royal Antwerp предявяват пред Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Първоинстанционен френскоезичен съд Брюксел, Белгия) иск за отмяна на арбитражното решение поради противоречие с обществения ред, в съответствие с член 1717 от белгийския Съдебен кодекс.

16.

В подкрепа на исканията си те твърдят по същество, че правилата на УЕФА и URBSFA, отнасящи се до ИТМН, нарушават свободното движение на работници по член 45 ДФЕС, тъй като ограничават както възможността професионален футболен клуб като Royal Antwerp да наема играчи, които не отговарят на изискването да са тренирани на местно или национално ниво, установено с тези правила, така и възможността играч като UL да бъде нает и да участва в мачовете на клуб, по отношение на който не може да се ползва от това правило.

17.

На 9 ноември 2021 г. УЕФА подава молба за встъпване в производството по своя инициатива, която е допусната с решение от 26 ноември 2021 г.

18.

В преюдициалното си запитване запитващата юрисдикция отбелязва, на първо място, че арбитражното решение, чиято отмяна се иска, се основава (i) на частичната недопустимост на исканията на UL и Royal Antwerp и на отхвърлянето на останалата част от тези искания като неоснователни и (ii) на тълкуването и прилагането на две разпоредби от правото на Съюза, а именно членове 45 и 101 ДФЕС, чието възможно неспазване би могло да представлява, съответно, нарушение на обществения ред по смисъла на член 1717 от белгийския Съдебен кодекс, имайки предвид тяхното естество и приложимата практика на Съда.

19.

На второ място, запитващата юрисдикция счита, че за да може да се произнесе, ѝ е необходимо да получи разяснения от Съда относно тълкуването на членове 45 и 101 ДФЕС. Тази юрисдикция изпитва съмнения във връзка с ограничителното въздействие на тези правила върху свободното движение на работници и върху конкуренцията, както и дали те са обосновани, подходящи, необходими и пропорционални с оглед на преследваните с тях цели. В този контекст посочената юрисдикция се позовава по-конкретно на публикувано от Европейската комисия прессъобщение, както и на проучване, възложено от тази институция, от което става ясно, i) че тези правила имат или могат да имат ограничителни последици за свободното движение на работници и ii) че въпросът дали тези последици са пропорционални на твърде скромните ползи от тях с оглед на алтернативните по-малко ограничителни мерки, които изглеждат възможни, е предмет на задълбочено изследване, по-специално в рамките на иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен от тази институция ( 7 ).

Г.

Преюдициалните въпроси

20.

В този контекст с определение от 15 октомври 2021 г., постъпило в Съда на 11 ноември 2021 г., Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Първоинстанционен френскоезичен съд Брюксел) отправя до Съда следните преюдициални въпроси:

21.

Писмени становища представят UL, Royal Antwerp, URBSFA, УЕФА, белгийското, гръцкото, полското, португалското, румънското и шведското правителство, както и Европейската комисия. В съдебното заседание, проведено на 15 ноември 2022 г., участват UL, Royal Antwerp, URBSFA, УЕФА, полското, румънското и шведското правителство, както и Европейската комисия.

III.

Анализ

22.

Запитващата юрисдикция иска насоки относно съвместимостта с правото на Съюза на правилата за „ИТМН“ на УЕФА (първи въпрос) и на URBSFA (втори въпрос). Интересно е, че за разлика от първия въпрос, вторият въпрос не споменава член 45 ДФЕС.

23.

В настоящото заключение трябва да се изследва дали член 45 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска прилагането на правила като съдържащите се в съответния правилник URBSFA относно включването в списъка на състава и допускането до участие в мачове на играчи, тренирани на местно ниво. Като се има предвид, че посоченият правилник на URBSFA до голяма степен се основава на правилата на УЕФА, в настоящото становище ще разгледам и последните.

24.

С въпросите си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 45 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска прилагането на правилата относно „ИТМН“, приети от УЕФА и URBSFA.

А.

По допустимостта

25.

URBSFA твърди, че двата въпроса трябва да бъдат отхвърлени като недопустими, тъй като не са от интерес за жалбоподателите по главното производство и имат хипотетичен характер. Освен това според нея спорът по главното производство има изцяло вътрешно измерение предвид гражданството на UL, мястото на установяване на Royal Antwerp и териториалния обхват на разглежданите правила, а запитващата юрисдикция е сезирана само с искане за решение inter partes.

26.

УЕФА счита, че преюдициалните въпроси трябва да бъдат отхвърлени като недопустими, тъй като запитващата юрисдикция не е изложила достатъчно подробно фактическия и правен контекст, в който ги поставя, по-конкретно идентичността на отделните национални футболни асоциации, въвели правила относно „ИТМН“, и самото съдържание на тези отделни правила. Освен това тази юрисдикция не е установила, че спорът по главното производство има международен характер. Нещо повече, доколкото актът за преюдициално запитване е приет преди да се проведе изслушване на УЕФА, недостатъчно точното и подробно представяне на фактическата и правната обстановка по случая е попречило на УЕФА да упражни правата си.

27.

В същия ред на мисли румънското правителство и Комисията са съгласни с URBSFA и УЕФА, че въпросът за тълкуването на член 45 ДФЕС е поставен в отсъствието на какъвто и да било чуждестранен, в смисъл на външен, елемент в главното производство, но и на каквато и да било индикация от запитващата юрисдикция, че такова тълкуване е необходимо за решаване на делото, въпреки изцяло вътрешния характер на спора.

28.

Макар да разбирам опасенията, изложени в предходните точки ( 8 ), считам, че въпросите по разглежданото дело са допустими.

29.

Отправна точка за преценката на възражение за недопустимост на дело поради твърдяно изцяло вътрешно положение е решение на Съда Ullens de Schooten ( 9 ), в което той прегледно обобщава и класифицира четирите хипотези, в които по дела, породени от изцяло вътрешни положения, все пак е допустимо произнасяне по преюдициални запитвания. Една от тези хипотези е налице, когато е възможно установени в други държави членки граждани да са били или да са заинтересовани да упражнят въпросната свобода, за да извършват дейност на територията на държавата членка, приела съответната национална правна уредба, и следователно е възможно тази правна уредба, приложима без разлика към местните граждани и гражданите на други държави членки, да има последици, които не са ограничени само до тази държава членка ( 10 ). В това отношение не може да се изключи възможността въпросните разпоредби да възпрепятстват достъпа до белгийския пазар на футболисти, установени в други държави членки.

30.

Също така следва да се има предвид, че в конкретния случай компетентността на запитващата юрисдикция е ограничена до определянето дали арбитражното решение нарушава обществения ред. По дефиниция преценката на запитващата юрисдикция не трябва да се ограничава от конкретните обстоятелства по настоящото дело, тъй като съображенията, свързани с обществения ред, винаги надхвърлят рамките на индивидуалните случаи.

31.

Освен това следва да се отбележи, че на национално ниво предметът на настоящото дело не е спор между UL и Royal Antwerp, а спорните разпоредби на УЕФА и URBSFA. Искането за отмяна на арбитражно решение, висящо пред запитващата юрисдикция, не представлява хипотетично положение. Това арбитражно решение се основава на тълкуването и прилагането на член 45 ДФЕС ( 11 ) от белгийския Арбитражен съд по въпросите на спорта. Запитващата юрисдикция посочва, че е длъжна да провери валидността на това тълкуване и прилагане, за да определи дали решението противоречи на обществения ред. Затова начинът, по който белгийският Арбитражен съд по въпросите на спорта прилага член 45 ДФЕС, буди съмнения у запитващата юрисдикция. Нито от белгийския Арбитражен съд по въпросите на спорта, нито от запитващата юрисдикция се иска да прецени конкретното положение на UL. Обратно, UL, впоследствие подкрепен от Royal Antwerp, иска да се установи, че правилата относно „ИТМН“, въведени от УЕФА и URBSFA, са незаконосъобразни, тъй като нарушават правото на Съюза. Преценявайки дали да отмени арбитражното решение, което не констатира нарушение на правото на Съюза, запитващата юрисдикция има за задача да разгледа спорните разпоредби в тяхната цялост и по принцип.

32.

Накрая, що се отнася до твърдението на УЕФА, че не е била изслушана преди приемането на решението за отправяне на запитване до Съда, достатъчно е да се припомни, че съгласно съдебната практика Съдът не следва да проверява дали актът за преюдициално запитване е постановен съобразно националните правила за съдебната организация и съдопроизводството ( 12 ).

33.

Поради това предлагам на Съда да приеме, че поставените от запитващата юрисдикция въпроси са допустими.

Б.

По същество

34.

Съгласно член 45 ДФЕС свободното движение на работници се гарантира в рамките на Съюза.

35.

Спортните дейности, които са част от стопанския живот, попадат в обхвата на основните свободи по Договора ( 13 ), което предполага, че професионалните футболисти, извършващи икономическа дейност, трябва да бъдат квалифицирани като „работници“ по смисъла на член 45 ДФЕС ( 14 ).

36.

Освен това, що се отнася до тези, които са обвързани с член 45 ДФЕС, също така е безспорно, че тази разпоредба се прилага за частноправни субекти като УЕФА и URBSFA, които се занимават с колективно уреждане на труд срещу заплащане ( 15 ).

1.

Спорните разпоредби

37.

На този етап считам, че е полезно да припомня накратко спорните разпоредби.

38.

Правилникът на УЕФА определя понятието „ИТМН“ като играчи, които независимо от тяхното гражданство, са били тренирани не по-малко от три години в школата на техния клуб или в школата на друг клуб от същата национална асоциация във възрастта между 15 и 21 години. Освен това съгласно Правилника на УЕФА клубовете, регистрирани за участие в един от организираните от УЕФА турнири ( 16 ), трябва да включват най-много 25 играчи, от които поне 8 да са играчи, тренирани на местно ниво. Поне четирима от тези играчи трябва да са тренирани в школата на въпросния клуб.

39.

Според Правилника на URBSFA клубовете, регистрирани за участие в турнир под юрисдикцията на URBSFA, трябва да включват в списъка на играчите си най-много 25 играчи, от които поне 8 играчи да са играли за клуба или за друг белгийски клуб най-малко по време на три сезона до навършване на 23‑годишна възраст (3 от тези 8 играчи — до навършване на 21 години). Освен това, що се отнася до списъците на съставите за даден мач, клубовете трябва да избират играчи, фигуриращи в този списък, и да включат най-малко шестима играчи, които са били картотекирани по време на поне три пълни сезона преди навършване на 23‑годишна възраст, двама от които — преди навършване на 21‑годишна възраст.

40.

И двата правилника (на УЕФА и на URBSFA) предвиждат, че ако минималните бройки не са запълнени, играчите не могат да бъдат заменени от други играчи, които не отговарят на съответните условия.

2.

Ограничение

41.

На следващо място ще разгледам дали спорните разпоредби представляват ограничение на член 45 ДФЕС.

42.

UL и Royal Antwerp, както и Комисията ( 17 ) са на мнение, че спорните разпоредби не само засягат свободното движение на работници в Съюза, но и представляват непряка дискриминация, основана на гражданство. За разлика от тях УЕФА и URBSFA твърдят, че спорните разпоредби не само се прилагат без разлика за всички играчи, независимо от гражданството им, но и не представляват пречка за свободното движение на играчи.

43.

Според мен има вероятност спорните разпоредби да породят непряка дискриминация спрямо гражданите на други държави членки. Житейски факт е, че колкото по-млад е един играч, толкова по-вероятно е той да живее на мястото, от което произхожда ( 18 ). Следователно спорните разпоредби неизбежно ще засегнат неблагоприятно играчи от други държави членки.

44.

Спорните разпоредби на практика въвеждат изискване, което може да бъде изпълнено само от лицата, които са се намирали на определено място. В това отношение Съдът последователно приема, че национални правила, правещи разграничение въз основа на пребиваването, могат да се прилагат главно във вреда на гражданите на други държави членки, тъй като чуждестранните лица са в повечето случаи чужденци ( 19 ). По подобен начин постоянната практика на Съда е в смисъл, че изискванията за необходима квалификация за допускане до определени професионални дейности представляват непряко дискриминационно ограничение на свободата на движение на работниците ( 20 ). Правилата относно „ИТМН“ могат да ограничат възможностите за играчите, които са граждани на Съюза, свободно да напуснат клуб в една държава членка, за да преминат в клуб в друга държава членка. Въпреки неутралния си текст спорните разпоредби поставят местните играчи в по-благоприятно положение спрямо играчите от други държави членки ( 21 ).

45.

Във всеки случай, дори да се приеме, че спорните разпоредби не водят до непряка дискриминация, quod non, те несъмнено представляват (просто) ограничаване на свободното движение на футболните играчи. В това отношение припомням, че Съдът е постановил, че правила, забраняващи на баскетболен клуб да включва в мачове от националното първенство играчи от други държави членки, чието прехвърляне е извършено след определена дата, „представляват пречка за свободното движение на работници“ ( 22 ).

46.

Бих искал мимоходом да отбележа, че за да се определи ограничението, възприетата от УЕФА и URBFSA дефиниция, според която „ИТМН“ са не само играчите от даден клуб, но и от съответната национална лига, е ирелевантна. И в двата случая 8 играчи не могат да идват от клуб в друга държава членка, а 17 могат. Разликата между играчите от клуба и играчите от същата лига обаче става релевантна, когато трябва да се определи пропорционалността на спорните разпоредби.

3.

Обосноваване

47.

Ограничение на свободното движение на работници може да бъде оправдано само ако, на първо място, се основава на някое от съображенията, изброени в член 45, параграф 3 ДФЕС ( 23 ), или на императивно съображение от общ интерес ( 24 ) и ако, на второ място, спазва принципа на пропорционалност, което означава, че с това ограничение може съгласувано и последователно да се гарантира, без да се надхвърля необходимото, постигането на преследваната цел ( 25 ).

а)

По член 165 ДФЕС

48.

С оглед на факта, че различни страни в производството обстойно се позовават на член 165 ДФЕС в становищата си, на този етап от правния анализ ще отбележа няколко неща относно тази разпоредба.

49.

Член 165 ДФЕС, който намира място в Договорите с Договора от Лисабон ( 26 ), разглежда три отделни, но взаимосвързани въпроса: образование, младеж и спорт. В структурно отношение той се състои от четири параграфа. Параграф 1 закрепва общите цели и съображения на разпоредбата, а именно Съюзът да допринася за насърчаването на ролята на спорта в европейския живот, като отчита в същото време спецификите му, структурите, основаващи се на доброволното участие, както и неговата социална и възпитателна функция. След това параграф 2 уточнява какво конкретно целят действията на Съюза — с което няма как да не се съгласим ( 27 ): развиване на европейското измерение в спорта чрез насърчаване на равнопоставеността и принципа на откритост в спортните състезания и сътрудничеството между организациите, отговарящи за спорта, както и чрез закрила на физическата и морална неприкосновеност на спортистите, по-специално на най-младите сред тях. Параграф 3 подчертава колко е важно да се поощрява сътрудничеството с трети страни и с международни организации, в частност със Съвета на Европа ( 28 ). Накрая, и особено важно, параграф 4 допуска политическите институции на Съюза ( 29 ), „в съответствие с обикновената законодателна процедура“, да „приемат поощрителни мерки, с изключение на всякаква хармонизация“ ( 30 ), а Съветът (самостоятелно) да приема препоръки по предложение на Комисията.

1)

Буквално тълкуване

50.

Непосредствено видно от текста на член 165 ДФЕС е следното.

51.

Първо, адресат на тази разпоредба е Съюзът, а не държавите членки или други публичноправни субекти, а още по-малко частноправни субекти. Второ, използваните в текста понятия („принос“, „насърчаване“, „отчитане“, „развитие“, „сътрудничество“) са типични за правно необвързващите актове. Трето, член 165 ДФЕС се отнася както до професионалния, така и до любителския спорт, независимо дали се практикува в клубове или индивидуално ( 31 ). Четвърто, макар тази разпоредба да препраща към обикновената законодателна процедура, член 165, параграф 4 ДФЕС не представлява правно основание, позволяващо на политическите институции да приемат правно обвързващи актове по смисъла на член 288 ДФЕС ( 32 ). Следователно член 165, параграф 4 ДФЕС не е нищо друго освен „несъщинско правно основание“, типично за предмет, включен в областта на политиката на Съюза, без да има воля на държавите членки, в качеството им на „господари на Договорите“, да предоставят на Съюза каквито и да било свързани с това законодателни правомощия. Последният аспект между другото вече е отразен в член 2, параграф 5 и член 6, буква д) ДФЕС: в областта на спорта Съюзът няма „компетентност“ да законодателства, а само „да провежда действия за подкрепа, координиране или допълване на действията на държавите членки“ ( 33 ).

2)

Систематично и телеологично тълкуване

52.

Що се отнася до мястото на член 165 ДФЕС в структурата на Договора за функционирането на ЕС, следва да се отбележи, че доколкото се намира в част трета, дял XII от ДФЕС ( 34 ), член 165 ДФЕС се нарежда сред всички останали области от политиката на Съюза.

53.

От това можем да направим следните изводи.

54.

Първо, член 165 ДФЕС не е разпоредба с общо приложение по смисъла на част първа, дял II от Договора за функционирането на ЕС ( 35 ). Второ, доколкото УЕФА и URBSFA като частноправни субекти уреждат колективно труд срещу заплащане, те нито следват, нито прилагат политика на Съюза. Такава дейност е от компетентността на законодателя на Съюза (и на тези, които транспонират, прилагат и изпълняват вторичното право). Вместо това УЕФА и URBSFA се опитват да обосноват ограничение на основна свобода, като се позовават на цел, свързана с обществения ред. Що се отнася до разглежданото дело, във функционално отношение те са сравними не с институция на Съюза, която действа ( 36 ) на основание член 165 ДФЕС, а с държава членка, която се опитва да обоснове ограничение на основна свобода. С други думи, в настоящия случай става въпрос за негативна интеграция, при която с ограничаването на основна свобода даден субект има за цел да насърчи друга политика, която счита за по-важна. В случая тази друга политика е в областта на спорта. Трето, УЕФА и URBSFA не са компетентни да изпълняват действията на Съюза по член 165 ДФЕС. Те са частни структури, които освен регулаторни функции изпълняват и икономически функции. Четвърто, политическите институции на Европейския съюз, разбира се, са свободни да провъзгласят ( 37 ) — в мъдростта си — европейски модел на спорта въз основа на член 165 от ДФЕС или на друго основание. Това обаче не означава, че функциите, присъщи на институциите на Съюза, по един или друг начин се възлагат на УЕФА или на URBSFA. Пето, УЕФА и URBSFA не могат да се сдобият с картбланш за ограничаване на основната свобода по член 45 ДФЕС, позовавайки се на член 165 ДФЕС. Ограничения на тази основна свобода от субекти като УЕФА и URBSFA трябва да се преценяват както всички останали ограничения, в съответствие с установените принципи.

3)

Значение за разглежданото дело

55.

От всичко гореизложено не следва, че правната стойност на член 165 ДФЕС е толкова ограничена ( 38 ), че няма никакво отношение към разглежданото дело. Всъщност тази разпоредба е полезна в два аспекта: първо, да установи основание за ограничаване на член 45 ДФЕС, известно като императивно съображение от общ интерес, и второ, при преценка за пропорционалност да даде насока какво е приемливо в целия Съюз ( 39 ). Впрочем точно това е направил Съдът в миналото ( 40 ).

б)

Установяване на императивно съображение от общ интерес

56.

УЕФА и URBSFA по същество се позовават на две отделни императивни съображения от общ интерес: насърчаване на обучението и наемането на млади играчи и подобряване на конкурентното равновесие между отборите в клубните турнири на УЕФА и в националните първенства. Друго изтъкнато императивно съображение от общ интерес е защитата на младите играчи, доколкото следва да се поддържа тяхната социална и семейна среда и да се избягва прекъсване на нормалното им образование.

57.

Във връзка с това следва да се отбележи, че Съдът е приел, че когато субекти като УЕФА и URBSFA, които са обвързани от член 45 ДФЕС, изтъкват съображения, обосноваващи ограничение, публичният или частен характер на спорните разпоредби изобщо няма отражение нито върху обхвата, нито върху съдържанието на тези съображения ( 41 ).

58.

Мога да се съглася с това твърдение и разбирам общия интерес от запазването на единен режим по отношение на член 45 ДФЕС, независимо дали ограниченията са наложени от публични или частни субекти. Важно е обаче да се има предвид, че за разлика от държавите членки като публичноправни субекти, частноправните субекти като УЕФА и URBSFA преследват, съобразно съответното си предназначение, цели от икономическо естество ( 42 ). Понякога тези цели могат да бъдат в противоречие с обществените цели. Освен това УЕФА и URBSFA упражняват едновременно регулаторни и икономически функции. Тъй като тези функции не са разделени, възникването на конфликти на интереси е неизбежно. С други думи, УЕФА и URBSFA, биха проявили ирационалност, ако се опитват да реализират обществени цели, които са в пряко противоречие с търговските им интереси.

59.

Когато държавите членки искат да обосноват ограничения на основна свобода, съществува презумпция, че те са в полза на общ интерес, различен от този на вътрешния пазар. Това обаче не се отнася за частните субекти и следва да се има предвид при последващия анализ. Поради тази причина предпочитам формулировките, използвани от Съда в решение Angonese, в което се говори за „преследвана легитимна цел“ ( 43 ), без да се уточнява, че тази цел трябва непременно да бъде от общ интерес. И поради това е още по-важно да се разгледа елементът на общия интерес в императивните съображения, подчертани от УЕФА и URBSFA.

60.

Що се отнася до професионалния спорт, Съдът вече е имал възможността да отбележи, че предвид голямото социално значение на спортната дейност, и по-специално на футбола в Европейския съюз, трябва да се признае за легитимна целта за насърчаване на наемането и обучението на млади играчи ( 44 ). Същото важи и за целта за поддържане на равновесие между клубовете чрез запазване на определено равенство на възможностите и неяснота по отношение на резултатите ( 45 ).

в)

Пропорционалност

61.

На следващо място, спорните разпоредби трябва да са съобразени с принципа на пропорционалност, което означава, че с тях може съгласувано и последователно да се гарантира, без да се надхвърля необходимото, постигането на преследваните цели. Запитващата юрисдикция трябва да прецени пропорционалността на спорните разпоредби. В това отношение УЕФА и URBSFA носят тежестта да докажат пропорционалността на правилата за „ИТМН“.

62.

Въз основа на предоставената на Съда информация и на становищата на различните страни считам, че Съдът разполага с достатъчно данни, за да даде насоки на запитващата юрисдикция относно проверката за пропорционалност.

63.

Ще установя, че някои от ограниченията са обосновани.

64.

Най-общо казано, както се посочва в правната литература, „спортните правила имат икономически ефект, но без някои основни правила не би имало спорт“ ( 46 ). Специфичните пазари на състезателния спорт разчитат на съществуването на състезатели. Липсата на ограничения може потенциално да доведе до ситуация, в която един клуб, който е в състояние да купи всички играчи, ще се окаже в положение, в което de facto вече ще бъде непобедим от другите клубове. Би било жалко, ако да кажем отборът на Wisła Kraków има надмощие над всички клубове в полската лига. „Красивата игра“ би загубила част от своята привлекателност.

1)

Годност

65.

Със спорните разпоредби трябва да могат да се постигнат целите, посочени като императивни съображения от общ интерес, тоест правилата относно „ИТМН“ трябва да са подходящи да насърчат обучението и наемането на млади играчи и да подобрят конкурентното равновесие между отборите в клубните турнири на УЕФА и в националните първенства.

i)

Обучение и наемане на млади играчи

66.

Спорните разпоредби по дефиниция са годни за постигане на целта за обучение и набиране на млади играчи, което освен това Royal Antwerp признава ( 47 ).

67.

Въпреки това имам известни съмнения относно общата съгласуваност на спорните разпоредби, що се отнася до определението за „ИТМН“. Ако понятието „ИТМН“ включва не само играчи, тренирани в школата на самия клуб, а и такива, тренирани в други клубове от националната лига, както предвиждат правилниците на УЕФА и на URBSFA, се питам дали спорните разпоредби в действителност могат да допринесат за осъществяването на целта клубовете да обучават млади играчи. Във връзка с това отбелязвам, че според правилата на УЕФА поне половината (т.е. четирима) от „ИТМН“ трябва да са тренирани в школата на въпросния клуб. Това смекчава, но не решава из основи проблема, който се корени в самото определение на понятието „ИТМН“.

68.

Очевидно тези съмнения нарастват, ако въпросната национална лига е главна, поради което според мен правилата на УЕФА повдигат повече въпроси, отколкото правилата на URBSFA, която е от сравнително по-малките лиги. Ако клуб от главна национална лига може да „купи“ до половината от „ИТМН“, целта този клуб да бъде насърчен да обучава млади играчи би била осуетена.

69.

В резултат на това, макар да считам за оправдано изискването за включване в списък на предварително определен брой „ИТМН“, не виждам смисъл, от гледна точка на обучението, да се разширява определението за „ИТМН“, така че да обхваща играчи извън даден клуб, но в рамките на съответната национална лига ( 48 ).

ii)

Подобряване на конкурентното равновесие между отборите

70.

Същите съображения са валидни и за целта за подобряване на конкурентното равновесие между отборите. Ако чрез спорните разпоредби всички клубове бъдат задължени да обучават, като цяло ще се подобри балансът между отборите. И отново, тази цел ще бъде осуетена, ако клубовете могат да използват „ИТМН“ от други клубове в същата лига.

iii)

Заключение

71.

В заключение, спорните разпоредби не са логически последователни и следователно не са годни за постигане на целта за обучение на млади играчи и за подобряване на конкурентния баланс на отборите, доколкото сред „ИТМН“, които трябва да фигурират в списък, може да има играчи, които не са тренирали във въпросния клуб.

72.

Това означава, че разпоредбите на URBSFA са изцяло неподходящи, докато разпоредбите на УЕФА са само частично подходящи.

2)

Необходимост

73.

На следващо място, спорните разпоредби не трябва да надхвърлят необходимото за постигане на целта за обучение и наемане на млади играчи.

i)

По отношение на правото на преценка на УЕФА и URBSFA

74.

УЕФА твърди в частност, че съществува постоянна съдебна практика, според която „професионалните регулатори“ разполагат със „значителна свобода на преценка“ при избора на конкретно решение на даден проблем.

75.

Във връзка с това отбелязвам, че се прави позоваване само на едно (определящо) решение на Съда ( 49 ), като в случая националният съд е трябвало да прецени мерките, приети от нидерландската адвокатска колегия ( 50 ). Според мен трудно може от спецификата на това дело да се изведе общ принцип, в съответствие с който обвързаните от член 45 ДФЕС частноправни субекти да разполагат с по-голяма свобода на преценка от тази на държавите членки в сходни положения.

76.

Според мен, когато става въпрос за общата преценка на субектите, които възнамеряват да обосноват ограничения на член 45 ДФЕС, по-скоро се прилага установената съдебна практика. Тук трябва да се отбележи, че обвързаните от член 45 ДФЕС субекти разполагат, разбира се, с известна свобода, когато преценяват дали преследването на определени цели е необходимо и с какви средства следва да се осъществи. В това отношение Съдът допуска по-широка и по-ограничена степен на право на преценка, в зависимост не от автора (държава членка или „професионален регулатор“), а от предмета на преследваната с обосновката цел. Така Съдът е допуснал много широко право на преценка по „чувствителни въпроси“, като например командироването на работници ( 51 ), или въпроси от „особено естество“ като лотариите ( 52 ). Освен това класическият случай, в който Съдът позволява известна свобода на преценка, е в областта на общественото здраве ( 53 ). С основание може да се твърди, че свободата на преценка нараства, доколкото преследваният предмет излиза извън рамките на класическата икономическа политика ( 54 ).

77.

В настоящия случай обаче това не е така. Обучението и наемането на млади играчи включва силен икономически компонент, както и целта за подобряване на конкурентния баланс на отборите. Както подчертава Royal Antwerp в становището си, играчите, включително младите, имат пазарна стойност, която по принцип действа като двигател за тях и за клубовете, когато става въпрос за възможни трансфери.

78.

Следователно не виждам причина за отклонение от постоянната съдебна практика и за предоставяне на УЕФА и URBSFA по-широка свобода на преценка от тази, с която обичайно разполага държава членка, за да обоснове ограничение на член 45 ДФЕС.

ii)

По-малко ограничителни мерки

79.

Алтернативните мерки, посочени по-специално от UL и Royal Antwerp, са пряка компенсация за обучението на млади играчи или преразпределяне на приходите.

80.

Както подчертава и Комисията, не е доказано, че такива мерки биха били по-малко ограничителни и биха представлявали в по-малка степен пречка за свободното движение по член 45 ДФЕС. Действително, в зависимост от конкретния им вид някои от тези мерки, като например установяване на максимален размер на заплатата, изглеждат дори по-ограничителни по отношение на възможността на клубовете да наемат играчи, докато системите за компенсиране на инвестициите, свързани с обучението, биха засегнали пряко равните възможности и биха изисквали съществени административни мерки, разходи и контрол.

81.

Освен това няма данни, че тези мерки биха били също толкова ефикасни за постигането на същата цел, а именно обучението на млади играчи. По-конкретно, силните във финансово отношение клубове биха могли да се „измъкнат“, като не обучават млади играчи, а ги купуват от други клубове, което би осуетило както непосредствената цел за обучение на млади играчи, така и общата цел за подобряване на конкурентното равновесие между отборите ( 55 ).

iii)

Заключение

82.

В заключение, спорните разпоредби, доколкото са подходящи, изглежда, не са необходими за постигането на целите за обучение на млади играчи и за подобряване на конкурентното равновесие между отборите.

IV.

Заключение

83.

С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Първоинстанционен френскоезичен съд Брюксел, Белгия) преюдициални въпроси по следния начин: