1

Tožeča stranka, nevladna organizacija Bloom, s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti sklepa Evropske komisije z dne 30. avgusta 2023, s katerim je bila kot nedopustna zavržena njena zahteva za notranjo revizijo z dne 11. maja 2023 v zvezi z odločitvijo Komisije o ugovoru zoper Resolucijo št. 23/02 Komisije za tune v Indijskem oceanu (IOTC) o upravljanju naprav za zbiranje rib (v nadaljevanju: NZR) na območju pristojnosti (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).

2

Tožeča stranka je nevladna organizacija (NVO), katere namen je prispevati k ohranjanju morske biotske raznovrstnosti in morskih habitatov.

3

IOTC je mednarodna organizacija za ohranjanje virov tunov v Indijskem oceanu, katere pogodbenica je Evropska unija na podlagi Sklepa Sveta 95/399/ES z dne 18. septembra 1995 o pristopu Skupnosti k Sporazumu o ustanovitvi [IOTC] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 4, zvezek 2, str. 232).

4

V skladu s členom IX(1) Sporazuma o ustanovitvi [IOTC] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 4, zvezek 2, str. 233) lahko [IOTC] „[…] z dvotretjinsko večino […] članic sprejme ohranitvene in upravljalne ukrepe, ki so zavezujoči za članice [IOTC]“.

5

Člen IX(5) Sporazuma o ustanovitvi [IOTC] določa:

„Katera koli članica [IOTC] lahko v roku 120 dni po določenem datumu ali v katerem koli drugem roku, ki ga določi [IOTC] […] ugovarja ohranitvenim in upravljalnim ukrepom, sprejetim v skladu z odstavkom 1. Članice [IOTC], ki ugovarja ukrepu, ukrep ne zavezuje. Katera koli druga članica [IOTC] lahko prav tako ugovarja v nadaljnjem roku 60 dni po izteku 120 dnevnega obdobja. […]“

6

Člen IX(6) Sporazuma o ustanovitvi [IOTC] določa:

„Če na ukrep, sprejet v skladu z odstavkom 1, ugovarja več kot ena tretjina članic [IOTC], drugih članic ukrep ne zavezuje; vendar pa to ne onemogoča izvajanja tega ukrepa kateri koli od njih ali vsem.“

7

V Sklepu Sveta (EU) 2019/860 z dne 14. maja 2019 o stališču, ki se v imenu Evropske unije zastopa v [IOTC], ter razveljavitvi Sklepa z dne 19. maja 2014 o stališču, ki se v imenu Unije zastopa v IOTC (UL 2019, L 140, 2019, str. 33) je opredeljeno stališče, ki ga Unija zastopa v IOTC za obdobje 2019–2023. Priloga I k Sklepu 2019/860 vsebuje „načela“ in „smernice“. V skladu s točko 2(f) navedene priloge si Unija po potrebi prizadeva podpirati sprejetje ukrepov IOTC za upravljanje uporabe NZR, zlasti za izboljšanje zbiranja podatkov, da bi točno količinsko opredelili, spremljali in nadzorovali njihovo uporabo, zmanjšali učinke na ranljive staleže tuna, ublažili njihove morebitne učinke na ciljne in neciljne vrste ter na ekosistem.

8

Priloga II k Sklepu 2019/860 določa postopek za vsakoletno določitev stališča Unije in določa:

„Pred vsakim zasedanjem IOTC, na katerem navedeni organ sprejme sklepe s pravnim učinkom za Unijo, se sprejmejo potrebni ukrepi, da se v stališču, izraženem v imenu Unije, upoštevajo najnovejše znanstvene in druge pomembne informacije, predložene Evropski komisiji, v skladu z načeli in smernicami iz Priloge I.

V ta namen in na podlagi navedenih informacij Evropska komisija Svetu dovolj zgodaj pred vsakim zasedanjem IOTC pošlje pisni dokument, v katerem predstavi specifične elemente predlaganega stališča Unije, ki bo izraženo v imenu Unije, da bi lahko razpravljali o njegovih podrobnostih in jih potrdili.

Če med zasedanjem IOTC, vključno med zasedanjem na kraju samem, ni mogoče doseči dogovora, da bi se v stališču Unije upoštevali novi elementi, se zadeva predloži Svetu ali njegovim pripravljalnim telesom.“

9

IOTC je na svojem šestem izrednem zasedanju, ki je potekalo od 3. do 5. februarja 2023, sprejela Resolucijo št. 23/02 o upravljanju NZR. NZR so umetni plavajoči sistemi, ki se uporabljajo za privabljanje rib, da se olajša ribolov. Resolucija je med drugim predvidevala postopno zmanjšanje števila dovoljenih plavajočih NZR na plovilo, vzpostavitev registra plavajočih NZR za večjo preglednost in spremljanje teh naprav ter prepoved plavajočih NZR v Indijskem oceanu za 72 dni vsako leto.

10

V skladu z drugo uvodno izjavo Resolucije št. 23/02, člena 5 in 6 Sporazuma o uporabi določb Konvencije Združenih narodov o pomorskem pravu z dne 10. decembra 1982 glede ohranjanja in upravljanja čezconskih staležev rib in izrazito selivskih staležev rib (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 4, zvezek 4, str. 5) od držav zahtevata, da pri ohranjanju, upravljanju in izkoriščanju izrazito selivskih staležev rib splošno uporabljajo previdnostno načelo za zaščito živih morskih virov in ohranjanja morskega okolja.

11

V skladu s tretjo uvodno izjavo Resolucije št. 23/02 v okviru uporabe previdnostnega načela člen 6 sporazuma, omenjenega v točki 10 zgoraj, od držav zahteva večjo previdnost, če so informacije negotove, nezanesljive ali nezadostne, in prepoveduje sklicevanje na pomanjkanje primernih znanstvenih informacij kot razlog za odlaganje ali nesprejem ukrepov ohranjanja in upravljanja.

12

Komisija je 11. aprila 2023 v imenu Unije vložila ugovor v smislu člena IX(5) Sporazuma o ustanovitvi [IOTC] zoper Resolucijo št. 23/02 (v nadaljevanju: sporni ugovor) (glej točko 5 zgoraj). Komisija v dopisu s pojasnili v bistvu navaja, da izvajanje navedene resolucije pomeni nesorazmerno breme za flote plovil z zaporno plavarico oziroma da to izvajanje praktično ni mogoče. Poleg tega naj ukrepi iz te resolucije ne bi bili podprti z znanstvenimi dokazi.

13

Deset drugih članic IOTC je vložilo ugovore zoper Resolucijo št. 23/02 v rokih iz člena IX(5) Sporazuma o ustanovitvi [IOTC]. Zato ta resolucija ni postala zavezujoča na podlagi odstavka 6 istega člena (glej točki 5 in 6 zgoraj).

14

Tožeča stranka je 11. maja 2023 pri Komisiji vložila zahtevo za notranjo revizijo spornega ugovora na podlagi člena 10 Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Unije (UL 2006, L 264, str. 13), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2021/1767 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. oktobra 2021 (UL 2021, L 356, str. 1) (v nadaljevanju: Aarhuška uredba).

15

Komisija je z izpodbijanim sklepom zavrgla zahtevo tožeče stranke za revizijo kot nedopustno, ker sporni ugovor ni bil „upravni akt“ v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe, ker ta ugovor ni vseboval nobene določbe, ki bi lahko bila v nasprotju z okoljskim pravom, kot je opredeljeno v členu 2(1)(f) te uredbe. Vložitev spornega ugovora zoper sprejetje novih pravil v okviru IOTC naj ne bi negativno vplivala na cilje okoljske politike Unije.

16

Tožeča stranka, ki jo podpira fundacija Blue Marine Foundation, Splošnemu sodišču predlaga, naj:

17

Komisija, ki jo podpirata Kraljevina Španija in Francoska republika, Splošnemu sodišču predlaga, naj:

18

Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja tri razloge. Prvi tožbeni razlog se v bistvu nanaša na kršitev člena 2(1)(f) Aarhuške uredbe. Drugi tožbeni razlog se nanaša na kršitev previdnostnega načela. Tretji tožbeni razlog se nanaša na kršitev Uredbe Sveta (ES) št. 1224/2009 z dne 20. novembra 2009 o vzpostavitvi nadzornega sistema Skupnosti za zagotavljanje skladnosti s pravili skupne ribiške politike, o spremembi uredb (ES) št. 847/96, (ES) št. 2371/2002, (ES) št. 811/2004, (ES) št. 768/2005, (ES) št. 2115/2005, (ES) št. 2166/2005, (ES) št. 388/2006, (ES) št. 509/2007, (ES) št. 676/2007, (ES) št. 1098/2007, (ES) št. 1300/2008, (ES) št. 1342/2008 in razveljavitvi uredb (EGS) št. 2847/93, (ES) št. 1627/94 in (ES) št. 1966/2006 (UL 2009, L 343, str. 1).

19

S prvim tožbenim razlogom tožeča stranka, ki jo podpira fundacija Blue Marine Foundation, v bistvu trdi, da je Komisija njeno zahtevo za revizijo spornega ugovora napačno zavrgla kot nedopustno, ker naj ta ne bi vseboval „določb, ki so lahko v nasprotju z okoljskim pravom“ v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe. Sporni ugovor naj bi namreč kršil previdnostno načelo in Uredbo št. 1224/2009. Take kršitve naj bi dejansko pomenile kršitve okoljskega prava Unije, ne glede na izvajanje Resolucije št. 23/02 v pravnem redu Unije.

20

Komisija ob podpori Kraljevine Španije in Francoske republike izpodbija utemeljitev tožeče stranke. Najprej trdi, da prvi tožbeni razlog ni dopusten, ker na splošno napotuje na zahtevo za revizijo. Torej naj ne bi vseboval bistvenih dejanskih in pravnih elementov, na katerih temelji. Podredno navaja, da prvi tožbeni razlog ni utemeljen. Tožeča stranka naj namreč ne bi dokazala, kako bi lahko sporni ugovor negativno vplival na uresničevanje ciljev okoljske politike Unije iz člena 191 PDEU.

21

Komisija v zvezi s tem poudarja, da odločitev, da vloži ugovor zoper sprejetje novih pravil IOTC, pri čemer se še naprej spoštuje obstoječi pravni okvir Unije, ne more negativno vplivati na cilje okoljske politike Unije in zato kot taka ne more kršiti okoljskega prava v smislu člena 2(1)(f) Aarhuške uredbe.

22

V zvezi z dopustnostjo prvega tožbenega razloga Komisija meni, ne da bi to posebej utemeljila, da tožeča stranka zgolj ponavlja razloge iz svoje zahteve za notranjo revizijo.

23

V zvezi s tem je treba spomniti, da mora v skladu s členom 76(d) Poslovnika Splošnega sodišča vsaka tožba obsegati predmet spora in povzetek tožbenih razlogov, te navedbe pa morajo biti dovolj jasne in natančne, da toženi stranki omogočijo pripravo obrambe in Splošnemu sodišču nadzor, glede na okoliščine primera, brez dodatnih podpornih informacij (sodba z dne 7. marca 2017, United Parcel Service/Komisija, T‑194/13, EU:T:2017:144, točka 191).

24

Prav tako je treba spomniti, da je za dopustnost tožbe pred Splošnim sodiščem med drugim potrebno, da izhajajo bistveni dejanski in pravni elementi, na katerih tožba temelji, vsaj na kratko, vendar usklajeno in razumljivo, iz besedila same tožbe. Čeprav je besedilo tožbe glede specifičnih vprašanj gotovo lahko podprto in dopolnjeno s sklicevanjem na odlomke iz dokumentov, ki so ji priloženi, pa splošno sklicevanje na druge dokumente, tudi če so priloženi k tožbi, ne more nadomestiti pomanjkanja bistvenih elementov pravne utemeljitve, ki morajo biti na podlagi zgoraj navedenih določb zajeti v tožbi (glej sodbo z dne 7. marca 2017, United Parcel Service/Komisija, T‑194/13, EU:T:2017:144, točka 192 in navedena sodna praksa).

25

V obravnavanem primeru je treba glede na točke od48 do 51 tožbe, ki se nanašajo na prvi tožbeni razlog, in točke od 42 do 47 tožbe, ki se nanašajo na pojem „določbe, ki so lahko v nasprotju z okoljskim pravom“, ugotoviti, da so dejanski in pravni elementi, na katerih temelji argumentacija tožeče stranke, kot je povzeta v točki 19 zgoraj, takoj razumljivi glede na samo besedilo tožbe, čeprav se tožeča stranka sklicuje na svojo zahtevo za notranjo revizijo ter na drugi in tretji tožbeni razlog, da bi dokazala, da sporni ugovor krši previdnostno načelo in Uredbo št. 1224/2009.

26

Iz zgornjih preudarkov izhaja, da je prvi tožbeni razlog v nasprotju s trditvami Komisije dopusten glede na zahteve iz člena 76(d) Poslovnika.

27

V skladu s členom 10(1) Aarhuške uredbe lahko vsaka nevladna organizacija ali drugi člani javnosti, ki izpolnjujejo merila iz člena 11 te uredbe, pri instituciji ali organu Unije, ki je sprejel upravni akt ali ki bi ga bil v primeru domnevne upravne opustitve moral sprejeti, vložijo zahtevo za notranjo revizijo, ker je ta akt ali opustitev v nasprotju z okoljskim pravom v smislu točke (f) člena 2(1) navedene uredbe. Taka zahteva se predloži pisno in v roku največ osmih tednov po sprejetju, uradnem obvestilu ali objavi upravnega akta, pri čemer se upošteva poznejši od teh datumov, oziroma v primeru domnevne upravne opustitve osem tednov po dnevu, ko bi upravni akt moral biti sprejet. Navedena zahteva vsebuje razloge za revizijo.

28

Člen 2(1)(g) Aarhuške uredbe opredeljuje pojem „upravni akt“ v smislu navedene uredbe kot „nezakonodajni akt, ki ga sprejme institucija ali organ Unije in ima pravne in zunanje učinke ter vsebuje določbe, ki so lahko v nasprotju z okoljskim pravom v smislu točke (f) člena 2(1)“.

29

V skladu s členom 2(1)(f) Aarhuške uredbe pojem „okoljsko pravo“ pomeni „zakonodajo Unije, ki ne glede na pravno podlago prispeva k zasledovanju ciljev okoljske politike Unije, kot so navedeni v [PDEU]: k ohranjanju, varovanju in izboljšanju kakovosti okolja, varovanju človekovega zdravja, skrbni in preudarni rabi naravnih virov ter spodbujanju ukrepov na mednarodni ravni za obravnavanje regionalnih ali svetovnih okoljskih problemov“.

30

V teh okoliščinah je dopustnost zahteve za notranjo revizijo dejansko pogojena z obstojem upravnega akta ali upravne opustitve, ki je lahko v nasprotju z okoljskim pravom v smislu Aarhuške uredbe (sklep z dne 6. junija 2024, Asociația pentru Energie Curată și Combaterea Schimbărilor Climatice/Svet, T‑1151/23, neobjavljen, EU:T:2024:391, točka 12).

31

Glede na te premisleke je treba preučiti trditve tožeče stranke in ugotoviti, ali je Komisija zahtevo za revizijo spornega ugovora lahko zavrgla kot nedopustno, ker naj ta ugovor ne bi vseboval „določb, ki so lahko v nasprotju z okoljskim pravom“ v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe.

32

V obravnavani zadevi Komisija v izpodbijanem sklepu navaja, da je zgolj vložila ugovor v skladu s členom IX(5) Sporazuma o ustanovitvi [IOTC]. Posledica tega dejanja naj bi bila, da naj Resolucija št. 23/02 za Unijo ne bi bila zavezujoča, tako da naj Unija ne bi bila dolžna prenesti te resolucije v svoj pravni red.

33

Tako po mnenju Komisije „vložitev ugovora zoper sprejetje novih pravil, pri čemer se še naprej spoštuje obstoječi pravni okvir Unije, vključno z okoljskim pravom Unije, ne more negativno vplivati na cilje okoljske politike Unije in zato kot taka ne more kršiti okoljskega prava v smislu člena 2(1)(f) Aarhuške uredbe“ (točka 2.1 izpodbijanega sklepa).

34

Najprej je treba poudariti, da Komisija zahteve za revizijo ni zavrnila kot neutemeljene, ker sporni ugovor ni bil v nasprotju z okoljskim pravom, temveč kot „nedopustno“, ker ugovor ni vseboval „določb, ki so lahko v nasprotju z okoljskim pravom“ v smislu člena 2(1)(f) Aarhuške uredbe, in zato ni bil „upravni akt“ v smislu člena 2(1)(g) te uredbe.

35

V zvezi s tem je treba poudariti, da so upravni akti, ki so lahko predmet zahteve za notranjo revizijo na podlagi člena 10 Aarhuške uredbe, v skladu s členom 2(1)(g) te uredbe nezakonodajni akti, ki jih sprejme institucija ali organ Unije in imajo pravne in zunanje učinke ter vsebujejo določbe, ki so lahko v nasprotju z okoljskim pravom v smislu točke (f) člena 2(1) te uredbe.

36

V obravnavani zadevi je Komisija menila, da zahteva tožeče stranke za revizijo ni bila dopustna zgolj zato, ker se ni nanašala na akt, ki vsebuje določbe, ki bi lahko bile v nasprotju z okoljskim pravom. Zato je treba poudariti, da Komisija ni zavrnila zahteve za notranjo revizijo kot nedopustne zato, ker v obravnavanem primeru niso bili izpolnjeni drugi pogoji, ki so navedeni v členu 10(1) Aarhuške uredbe v zvezi s takimi zahtevami ali ki izhajajo iz člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe v zvezi s pojmom „upravni akt“.

37

V zvezi z vprašanjem, ali se je zadevna zahteva za revizijo nanašala na akt, ki je lahko v nasprotju z okoljskim pravom Unije, je treba spomniti, da je treba v skladu z uvodno izjavo 10 Uredbe št. 2021/1767 pri ocenjevanju, ali upravni akt vsebuje določbe, ki bi lahko bile zaradi svojih učinkov v nasprotju z okoljskim pravom, je treba proučiti, ali bi lahko te določbe negativno vplivale na uresničevanje ciljev okoljske politike Unije iz člena 191 PDEU, ki zajemajo „skrbno in preudarno rabo naravnih virov“ ter „spodbujanje ukrepov na mednarodni ravni za reševanje regionalnih ali globalnih okoljskih problemov“.

38

Tožeča stranka, ki jo je že v tej upravni fazi podprla fundacija Blue Marine Foundation, v zahtevi za revizijo navaja, da naj bi bil sporni ugovor v nasprotju s previdnostnim načelom iz člena 191 PDEU. Poleg tega naj bi sporni ugovor natančneje kršil člen 2(2) Uredbe (EU) št. 1380/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o skupni ribiški politiki in o spremembi uredb Sveta (ES) št. 1954/2003 in (ES) št. 1224/2009 ter razveljavitvi uredb Sveta (ES) št. 2371/2002 in (ES) št. 639/2004 ter Sklepa Sveta 2004/585/ES (UL 2013, L 354, str. 22), ki opredeljuje cilje skupne ribiške politike, zlasti da „[s]kupna ribiška politika uporablja previdnostni pristop k upravljanju ribištva; njen cilj je zagotoviti, da se izkoriščanje živih morskih bioloških virov izvaja na način, ki dovoljuje obnavljanje in ohranjanje populacij lovljenih vrst nad ravnmi, ki omogočajo največji trajnostni donos“.

39

Po mnenju tožeče stranke sporni ugovor ni bil združljiv niti z Uredbo št. 1224/2009 o nadzoru skupne ribiške politike. Tožeča stranka v zvezi s tem poudarja, da člen 14(3) te uredbe, določa, da je „dopustno odstopanje pri ocenah količin rib v kilogramih, ki so na krovu plovila, zabeleženih v ribolovnem ladijskem dnevniku, 10 % za vse vrste“. Po mnenju tožeče stranke je to, da so francoske in španske flote množično uporabljale NZR v Indijskem oceanu za ribolov tunov, prispevalo k temu, da so bile ocene v zvezi s tem presežene.

40

Očitno je, da se razlogi za revizijo, ki jih je tožeča stranka predstavila v svoji zahtevi za revizijo, nanašajo na morebitne kršitve konkretnih določb okoljskega prava, ki določajo zlasti previdnostno načelo na področju skupne ribiške politike.

41

V zvezi s tem je treba poudariti – kot je razvidno zlasti iz točk 10 in 11 zgoraj – da druga in tretja uvodna izjava Resolucije št. 23/02 navajata cilj ohranjanja staležev rib.

42

Tako je Unija z vložitvijo spornega ugovora aktivno nasprotovala sprejetju ukrepov za večjo zaščito nekaterih staležev rib. Natančneje, posledica tega ugovora je bila to, da Unija v svojem pravnem redu ni bila dolžna uvesti in izvajati ukrepov, predvidenih v Resoluciji št. 23/02.

43

Zato je v nasprotju z navedbami Komisije v izpodbijanem sklepu lahko sporni ugovor, čeprav ni povzročil nobene spremembe stanja okoljskega prava Unije, negativno vplival na uresničevanje ciljev okoljske politike Unije, navedenih v členu 191 PDEU.

44

V tem okviru je treba poudariti, da iz uvodne izjave 11 Aarhuške uredbe izhaja, da je tudi opustitev lahko predmet zahteve za revizijo, čeprav po definiciji ob taki opustitvi ne pride do spremembe okoljskega prava Unije.

45

V teh okoliščinah je Komisija napačno kot nedopustno zavrgla zahtevo tožeče stranke za revizijo iz razloga, navedenega v izpodbijanem sklepu, ne da bi vsebinsko preučila, ali so razlogi za revizijo, ki jih je navedla tožeča stranka, lahko podlaga za verjetne, in sicer resne dvome glede presoje okoljskega prava, ki jo opravi institucija ali organ Unije ob vložitvi spornega ugovora (glej v tem smislu sodbi z dne 12. septembra 2019, TestBioTech in drugi/Komisija, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, točka 69, in z dne 6. oktobra 2021, ClientEarth/Komisija, C‑458/19 P, EU:C:2021:802, točka 60).

46

Zato je treba prvi tožbeni razlog sprejeti in izpodbijani sklep razglasiti za ničen, ne da bi bilo treba preučiti drugi in tretji tožbeni razlog.

47

V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Komisija ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi tožeče stranke naloži, da nosi svoje stroške in stroške tožeče stranke.

48

V skladu s členom 138(1) Poslovnika države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Kraljevina Španija in Francoska republika zato nosita svoje stroške.

49

V skladu s členom 138(3) Poslovnika lahko Splošno sodišče odloči, da intervenient, ki ni eden od subjektov iz odstavkov 1 in 2 tega člena, nosi svoje stroške. Fundacija Blue Marine Foundation, ki je intervenirala v podporo predlogom tožeče stranke, nosi svoje stroške, saj ni predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je

SPLOŠNO SODIŠČE (sedmi razširjeni senat)

razsodilo: