1

Mediante su recurso, basado en el artículo 263 TFUE, la demandante, Bloom, solicita la anulación de la decisión de la Comisión Europea de 30 de agosto de 2023 por la que se declara inadmisible su solicitud de revisión interna de 11 de mayo de 2023 de la decisión de la Comisión por la que se formula una objeción a la Resolución n.o 23/02 de la Comisión del Atún para el Océano Índico (CAOI), sobre gestión de los dispositivos de concentración de peces (en lo sucesivo, «DCP») en la zona de su competencia (en lo sucesivo, «decisión impugnada»).

2

La demandante es una organización no gubernamental (ONG) que se dedica a la conservación de la biodiversidad marina y de los hábitats marinos.

3

La CAOI es una organización internacional dedicada a la conservación de los recursos atuneros en el océano Índico, de la que la Unión Europea es parte contratante en virtud de la Decisión 95/399/CE del Consejo, de 18 de septiembre de 1995, relativa a la adhesión de la Comunidad al Acuerdo para la Creación de la CAOI (DO 1995, L 236, p. 24).

4

Según el artículo IX, apartado 1, del Acuerdo para la Creación de la CAOI (DO 1995, L 236, p. 25), esta, «por una mayoría de los dos tercios de sus Miembros […], podrá adoptar medidas de conservación y ordenación vinculantes para [los] Miembros [de la CAOI]».

5

El artículo IX, apartado 5, del Acuerdo para la Creación de la CAOI dispone lo siguiente:

«Todo Miembro de la [CAOI] podrá, dentro de los 120 días siguientes a la fecha especificada o del plazo que especificare la [CAOI] […], presentar una objeción a la medida de conservación y ordenación adoptada en virtud del apartado 1. El Miembro de la [CAOI] que presentare objeción a una medida no estará obligado por ella. Cualquier otro Miembro de la [CAOI] podrá presentar igualmente una objeción dentro de un nuevo plazo de 60 días contados a partir del vencimiento del plazo de 120 días. […]»

6

El artículo IX, apartado 6, del Acuerdo para la Creación de la CAOI dispone:

«Si más de un tercio de los Miembros de la [CAOI] presenta objeciones a una medida adoptada en virtud del apartado 1, los demás Miembros quedarán exentos inmediatamente de toda obligación de llevarla a efecto, pero esto no impedirá que algunos de ellos, o todos ellos, den cumplimiento a dicha medida.»

7

La Decisión (UE) 2019/860 del Consejo, de 14 de mayo de 2019, relativa a la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en la CAOI y por la que se deroga la Decisión de 19 de mayo de 2014 sobre la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión, en la CAOI (DO 2019, L 140, p. 33), fija la posición que ha de adoptar la Unión en la CAOI para el período 2019‑2023. El anexo I de la Decisión 2019/860 contiene «principios» y «orientaciones». De conformidad con el punto 2, letra f), de dicho anexo, la Unión se esforzará, según corresponda, en apoyar la adopción por la CAOI de medidas para gestionar el uso de DCP, en particular para mejorar la recopilación de datos, cuantificar con exactitud, rastrear y controlar el uso de DCP, reducir el impacto en las poblaciones de atún vulnerables y mitigar sus efectos potenciales sobre las especies objeto y no objeto de la pesca, así como sobre el ecosistema.

8

El anexo II de la Decisión 2019/860 establece el procedimiento aplicado para determinar cada año la posición de la Unión y establece que:

«Antes de cada reunión de la CAOI, cuando este organismo deba adoptar decisiones que surtan efectos jurídicos en la Unión, se tomarán las medidas necesarias para que la posición que vaya a expresarse en nombre de la Unión tenga en cuenta la información científica más reciente y cualquier otra información pertinente remitida a la Comisión, con arreglo a los principios y orientaciones expuestos en el anexo I.

A tal efecto y sobre la base de esa información, la Comisión remitirá al Consejo, con plazo suficiente antes de cada reunión de la CAOI, un documento escrito que exponga las características de la determinación propuesta de la posición de la Unión para debate y refrendo de los detalles de la posición que vaya a expresarse en nombre de la Unión.

Si, en el transcurso de una reunión de la CAOI, resulta imposible llegar a un acuerdo, incluso in situ, para que la posición de la Unión tenga en cuenta nuevos elementos, el asunto se remitirá al Consejo o a sus órganos preparatorios.»

9

En su sexta sesión extraordinaria, que se celebró del 3 al 5 de febrero de 2023, la CAOI adoptó la Resolución n.o 23/02, sobre gestión de los DCP. Los DCP son sistemas flotantes artificiales que permiten atraer peces a fin de facilitar la pesca. Dicha Resolución preveía, en particular, una reducción progresiva del número de DCP a la deriva autorizados por embarcación, la creación de un registro de DCP a la deriva con el fin de incrementar la transparencia y el seguimiento de tales dispositivos y la prohibición de los DCP a la deriva en el océano Índico durante setenta y dos días todos los años.

10

Según el considerando segundo de la Resolución n.o 23/02, los artículos 5 y 6 del Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios (DO 1998, L 189, p. 17) exigen que los Estados apliquen ampliamente el criterio de precaución a la conservación, ordenación y explotación de las poblaciones de peces altamente migratorios a fin de proteger los recursos marinos vivos y preservar el medio marino.

11

Conforme al considerando tercero de la Resolución n.o 23/02, en el marco de la aplicación del criterio de precaución, el artículo 6 del Acuerdo citado en el apartado 10 de la presente sentencia exige que los Estados sean especialmente prudentes cuando la información sea incierta, poco fiable o inadecuada y prohíbe aducir la falta de información científica adecuada como razón para aplazar la adopción de medidas de conservación y ordenación o para no adoptarlas.

12

El 11 de abril de 2023, la Comisión presentó en nombre de la Unión una objeción, con arreglo al artículo IX, apartado 5, del Acuerdo para la Creación de la CAOI, contra la Resolución n.o 23/02 (en lo sucesivo, «objeción controvertida») (véase el apartado 5 de la presente sentencia). En el escrito explicativo, la Comisión indica, en esencia, que la aplicación de la citada Resolución representa una carga desproporcionada para las flotas de atuneros cerqueros o incluso que dicha aplicación es prácticamente imposible. Además, afirma que las medidas que figuran en la citada Resolución no están respaldadas por pruebas científicas.

13

Otros diez miembros de la CAOI presentaron objeciones contra la Resolución n.o 23/02 en los plazos señalados por el artículo IX, apartado 5, del Acuerdo para la Creación de la CAOI. Por tanto, dicha Resolución no adquirió carácter vinculante en virtud del apartado 6 del citado artículo (véanse los apartados 5 y 6 de la presente sentencia).

14

El 11 de mayo de 2023, la demandante presentó ante la Comisión una solicitud de revisión interna de la objeción controvertida, con arreglo al artículo 10 del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos de la Unión, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO 2006, L 264, p. 13), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2021/1767 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de octubre de 2021 (DO 2021, L 356, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento Aarhus»).

15

Mediante la decisión impugnada, la Comisión declaró la inadmisibilidad de la solicitud de revisión presentada por la demandante, basándose en que la objeción controvertida no constituía un «acto administrativo» en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus, en la medida en que dicha objeción no contenía ninguna disposición que pudiera vulnerar el Derecho medioambiental tal como se define en el artículo 2, apartado 1, letra f), del citado Reglamento. Según la Comisión, la presentación de la objeción controvertida a la adopción de nuevas normas en la CAOI no afecta negativamente a los objetivos de la política medioambiental de la Unión.

16

La demandante, apoyada por Blue Marine Foundation, solicita al Tribunal General que:

17

La Comisión, apoyada por el Reino de España y la República Francesa, solicita al Tribunal General que:

18

En apoyo de su recurso, la demandante invoca tres motivos. El primer motivo se basa, en esencia, en la vulneración del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento Aarhus. El segundo motivo se refiere a la violación del criterio de precaución. El tercer motivo se basa en la infracción del Reglamento (CE) n.o 1224/2009 del Consejo, de 20 de noviembre de 2009, por el que se establece un régimen comunitario de control para garantizar el cumplimiento de las normas de la política pesquera común, se modifican los Reglamentos (CE) n.o 847/96, (CE) n.o 2371/2002, (CE) n.o 811/2004, (CE) n.o 768/2005, (CE) n.o 2115/2005, (CE) n.o 2166/2005, (CE) n.o 388/2006, (CE) n.o 509/2007, (CE) n.o 676/2007, (CE) n.o 1098/2007, (CE) n.o 1300/2008 y (CE) n.o 1342/2008 y se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 2847/93, (CE) n.o 1627/94 y (CE) n.o 1966/2006 (DO 2009, L 343, p. 1).

19

Mediante el primer motivo, la demandante, apoyada por Blue Marine Foundation, sostiene, en esencia, que la Comisión incurrió en error al declarar la inadmisibilidad de su solicitud de revisión de la objeción controvertida sobre la base de que esta última no contenía «disposiciones que [pudieran] vulnerar el Derecho medioambiental» en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus. Alega la demandante que la objeción controvertida infringe, por un lado, el criterio de precaución y, por otro, el Reglamento n.o 1224/2009. Tales infracciones constituyen vulneraciones del Derecho medioambiental de la Unión, con independencia de la aplicación de la Resolución n.o 23/02 en el ordenamiento jurídico de la Unión.

20

La Comisión, apoyada por el Reino de España y la República Francesa, rebate las alegaciones de la demandante. Sostiene, antes de nada, que el primer motivo es inadmisible, ya que se remite de manera general a la solicitud de revisión. No indica, por tanto, los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa. Con carácter subsidiario, aduce que el primer motivo es infundado. Afirma que la demandante no ha demostrado la forma en que la objeción controvertida podría tener un efecto negativo en la consecución de los objetivos de la política medioambiental de la Unión previstos en el artículo 191 TFUE.

21

A este respecto, la Comisión subraya que la decisión de presentar una objeción a la adopción de nuevas normas de la CAOI, respetando al mismo tiempo el marco jurídico vigente de la Unión, no puede tener efectos negativos en los objetivos de la política medioambiental de la Unión y, por tanto, no puede vulnerar, como tal, el Derecho medioambiental en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento Aarhus.

22

En lo que atañe a la admisibilidad del primer motivo, la Comisión considera, sin aportar una motivación concreta, que la demandante se limita a reiterar los motivos de su solicitud de revisión interna.

23

A este respecto, debe recordarse que, con arreglo al artículo 76, letra d), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la demanda debe indicar el objeto del litigio y una exposición sumaria de los motivos invocados y esta indicación debe ser suficientemente clara y precisa para permitir que la parte demandada prepare su defensa y que el Tribunal General resuelva el recurso, en su caso, sin apoyarse en otras informaciones (sentencia de 7 de marzo de 2017, United Parcel Service/Comisión, T‑194/13, EU:T:2017:144, apartado 191).

24

Debe también recordarse que es necesario, para que pueda acordarse la admisión de un recurso ante el Tribunal General, que los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa resulten, al menos de forma sumaria, pero de modo coherente y comprensible, del propio texto de la demanda. Si bien cabe apoyar y completar el cuerpo de la demanda, en relación con puntos específicos, mediante remisiones a extractos de documentos adjuntos, una remisión global a otros escritos, incluso acompañados a la demanda, no puede paliar la falta de elementos esenciales de la argumentación jurídica que, con arreglo a las disposiciones antes citadas, debe figurar en la demanda (véase la sentencia de 7 de marzo de 2017, United Parcel Service/Comisión, T‑194/13, EU:T:2017:144, apartado 192 y jurisprudencia citada).

25

En el presente asunto, tras leer los apartados 48 a 51 de la demanda, que se refieren al primer motivo, así como los apartados 42 a 47 de esta, que versan sobre el concepto de «disposiciones que puedan vulnerar el Derecho medioambiental», es obligado constatar que los elementos de hecho y de Derecho en los que la demandante fundamenta su argumentación, tal como se ha resumido en el apartado 19 de la presente sentencia, son comprensibles de forma inmediata a la vista del texto de la propia demanda, aun cuando la demandante se remite a su solicitud de revisión interna y a sus motivos segundo y tercero para demostrar que la objeción controvertida vulnera el criterio de precaución e infringe el Reglamento n.o 1224/2009.

26

De las anteriores consideraciones resulta que, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, el primer motivo es admisible a la luz de los requisitos del artículo 76, letra d), del Reglamento de Procedimiento.

27

En virtud del artículo 10, apartado 1, del Reglamento Aarhus, cualquier ONG u otros miembros del público que cumplan los criterios recogidos en el artículo 11 están legitimados para efectuar una solicitud de revisión interna ante la institución u organismo de la Unión que haya adoptado el acto administrativo o, en caso de supuesta omisión administrativa, que hubiera debido adoptar dicho acto, alegando que ese acto u omisión vulneran el Derecho medioambiental en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), de ese mismo Reglamento. La referida solicitud debe formularse por escrito en un plazo máximo de ocho semanas a partir de la adopción, notificación o publicación del acto administrativo, tomándose como referencia la más tardía de esas tres fechas, o, en caso de supuesta omisión administrativa, de ocho semanas a partir de la fecha en que se exigía el acto administrativo. En la solicitud deben exponerse los motivos de la revisión.

28

El artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus define el concepto de «acto administrativo», a efectos de dicho Reglamento, como «cualquier acto no legislativo adoptado por una institución u organismo de la Unión, que surta efectos jurídicos y externos y que contenga disposiciones que puedan vulnerar el Derecho medioambiental en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f)».

29

El artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento Aarhus define el concepto de «Derecho medioambiental» como «la legislación de la Unión que, independientemente de su fundamento jurídico, contribuya a perseguir los objetivos de la política de la Unión en materia de medio ambiente tal como se establecen en el [Tratado FUE]: la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, la protección de la salud de las personas, la utilización prudente y racional de los recursos naturales y el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente».

30

En estas circunstancias, la admisibilidad de una solicitud de revisión interna está supeditada, efectivamente, a la existencia de un acto administrativo o de una omisión administrativa que pueda vulnerar el Derecho medioambiental en el sentido del Reglamento Aarhus (auto de 6 de junio de 2024, Asociația pentru Energie Curată și Combaterea Schimbărilor Climatice/Consejo, T‑1151/23, no publicado, EU:T:2024:391, apartado 12).

31

Procede examinar, a la luz de estas consideraciones, las alegaciones de la demandante y dilucidar si la Comisión podía declarar inadmisible la solicitud de revisión de la objeción controvertida basándose en que esta última no contenía «disposiciones que [pudieran] vulnerar el Derecho medioambiental» en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus.

32

En el presente asunto, la Comisión adujo, en la decisión impugnada, que se había limitado a presentar una objeción con arreglo al artículo IX, apartado 5, del Acuerdo para la Creación de la CAOI. Esta acción tuvo como consecuencia que la Resolución n.o 23/02 no fuese vinculante para la Unión, de modo que esta no estaba obligada a aplicar dicha Resolución en su ordenamiento jurídico.

33

Así, según la Comisión, «la presentación de una objeción a la adopción de nuevas normas, respetando al mismo tiempo el marco jurídico vigente de la Unión, incluido el Derecho de la Unión en materia de medio ambiente, no tiene efectos negativos en los objetivos de la política medioambiental de la Unión y no puede vulnerar, como tal, el Derecho medioambiental en el sentido del artículo 2, apartado 1, [letra] f), del Reglamento Aarhus» (apartado 2.1 de la decisión impugnada).

34

Es preciso señalar, antes de nada, que la Comisión no denegó la solicitud de revisión por infundada, basándose en que la objeción controvertida no vulneraba el Derecho medioambiental, sino que la declaró «inadmisible», ya que dicha objeción no contenía ninguna «disposición que [pudiera] vulnerar el Derecho medioambiental» en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento Aarhus y, por consiguiente, no constituía un «acto administrativo» a efectos del artículo 2, apartado 1, letra g), del mismo Reglamento.

35

Debe observarse, a este respecto, que los actos administrativos que pueden ser objeto de una solicitud de revisión interna con arreglo al artículo 10 del Reglamento Aarhus son, conforme al artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento, los actos no legislativos adoptados por una institución o un organismo de la Unión, que surtan efectos jurídicos y externos y que contengan disposiciones que puedan vulnerar el Derecho medioambiental en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), del citado Reglamento.

36

En el presente asunto, la Comisión consideró inadmisible la solicitud de revisión presentada por la demandante por la única razón de que no se refería a un acto que contuviera disposiciones que pudieran vulnerar el Derecho medioambiental. Por tanto, procede señalar que la Comisión no declaró inadmisible la solicitud de revisión interna debido a que no concurrieran en el caso de autos otros requisitos previstos en el artículo 10, apartado 1, del Reglamento Aarhus con respecto a tales solicitudes o derivados del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus, en relación con el concepto de «acto administrativo».

37

En cuanto a la cuestión de si la solicitud de revisión controvertida tenía por objeto un acto que pudiera vulnerar el Derecho medioambiental de la Unión, debe recordarse que, según el considerando 10 del Reglamento 2021/1767, al evaluar si un acto administrativo contiene disposiciones que, debido a sus efectos, podrían vulnerar el Derecho medioambiental, resulta necesario considerar si dichas disposiciones podrían tener un efecto negativo en la consecución de los objetivos de la política medioambiental de la Unión previstos en el artículo 191 TFUE, entre los que figuran la «utilización prudente y racional de los recursos naturales» y el «fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente».

38

En su solicitud de revisión, la demandante, apoyada, ya en la fase administrativa, por Blue Marine Foundation, alegó que la objeción controvertida podía violar el principio de cautela consagrado en el artículo 191 TFUE. Además, más concretamente, la objeción controvertida infringe, a su parecer, el artículo 2, apartado 2, del Reglamento (UE) n.o 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común, por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1954/2003 y (CE) n.o 1224/2009 del Consejo, y se derogan los Reglamentos (CE) n.o 2371/2002 y (CE) n.o 639/2004 del Consejo y la Decisión 2004/585/CE del Consejo (DO 2013, L 354, p. 22), que define los objetivos de la política pesquera común (PPC) y que establece, en particular, que «la PPC aplicará el criterio de precaución a la gestión pesquera y procurará asegurar que la explotación de los recursos biológicos marinos vivos restablezca y mantenga las poblaciones de especies capturadas por encima de los niveles que puedan producir el rendimiento máximo sostenible».

39

Según la demandante, la objeción controvertida es también incompatible con el Reglamento n.o 1224/2009 sobre el control de la PPC. Subraya, a este respecto, que el artículo 14, apartado 3, de dicho Reglamento dispone que «el margen de tolerancia autorizado en las estimaciones anotadas en el cuaderno diario de pesca de los kilogramos de pescado transportados a bordo será del 10 % para todas las especies». A juicio de la demandante, el uso masivo de DCP por parte de las flotas francesas y españolas en el océano Índico para la pesca del atún contribuye a superar dichas estimaciones.

40

De ello se deduce que los motivos de revisión que la demandante invocó en su solicitud de revisión se refieren a posibles vulneraciones de disposiciones concretas del Derecho medioambiental que consagran, en particular, el criterio de precaución en el ámbito de la PPC.

41

A este respecto, hay que señalar que, tal como se desprende, en particular, de los apartados 10 y 11 de la presente sentencia, los considerandos segundo y tercero de la Resolución n.o 23/02 mencionan como objetivo la conservación de las poblaciones de peces.

42

Así pues, al presentar la objeción controvertida, la Unión se opuso activamente a la adopción de medidas dirigidas a incrementar la protección de determinadas poblaciones de peces. Más concretamente, esa objeción tuvo como efecto que la Unión no estuviera obligada a establecer y a aplicar en su ordenamiento jurídico las medidas contempladas en la Resolución n.o 23/02.

43

Por consiguiente, contrariamente a lo que indicó la Comisión en la decisión impugnada y aun cuando la objeción controvertida no supuso ninguna modificación del estado del Derecho medioambiental de la Unión, esa objeción podía producir efectos negativos en la consecución de los objetivos de la política medioambiental de la Unión previstos en el artículo 191 TFUE.

44

En este contexto, procede subrayar que, según se desprende del considerando 11 del Reglamento Aarhus, incluso una omisión puede ser objeto de una solicitud de revisión, aun cuando, en caso de omisión, no se produce, por definición, ninguna modificación del Derecho medioambiental de la Unión.

45

En estas circunstancias, la Comisión incurrió en error al declarar inadmisible la solicitud de revisión de la demandante basándose en el motivo indicado en la decisión impugnada, sin examinar en cuanto al fondo si los motivos de revisión invocados por la demandante podían suscitar dudas razonables, esto es, sustanciales, respecto de la apreciación del Derecho medioambiental efectuada por la institución u el organismo de la Unión al presentar la objeción controvertida (véanse, en este sentido, las sentencias de 12 de septiembre de 2019, TestBioTech y otros/Comisión, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, apartado 69, y de 6 de octubre de 2021, ClientEarth/Comisión, C‑458/19 P, EU:C:2021:802, apartado 60).

46

En consecuencia, procede estimar el primer motivo del recurso y anular la decisión impugnada, sin que sea necesario examinar los motivos segundo y tercero.

47

A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la demandante, conforme a lo solicitado por esta.

48

En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por consiguiente, el Reino de España y la República Francesa cargarán con sus propias costas.

49

Con arreglo al artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal General podrá decidir que una parte coadyuvante distinta de las mencionadas en los apartados 1 y 2 de dicho artículo cargue con sus propias costas. Blue Marine Foundation, que ha intervenido en apoyo de las pretensiones de la demandante, cargará con sus propias costas, dado que no ha solicitado la condena en costas de la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima ampliada)

decide: